獨家原創:機構編制工作調研報告

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機構編制工作是鞏固黨的執政地位和完善各級政權建設的一項基礎性工作。機構編制工作的主要任務是，通過調整黨、政、群、各派機關及事業單位的職能（任務）配置，理順職責關系，核定人員編制和確定領導職數，不斷完善黨的領導和政權建設的組織形式和管理方式，逐步建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，促進社會經濟協調發展。加強機構編制管理工作，對于提高黨的執政水平和政府管理能力，保證國家機器的高效運轉，實現黨政機關為人民服務的根本宗旨，具有十分重要的意義。所以，我們要正確分析當前機構編制工作所面臨的困難和問題，并結合實際，制定行之有效的對策，通過加強制編工作來促進行政管理體制的日趨完善，從而推動經濟社會的又好又好又快發展。

一、當前機構編制工作面臨的困難和存在的問題

在完善社會主義市場經濟體制，構建和諧社會的新形勢下，機構編制工作承載著宏觀控制與微觀需求、立法缺失與法定化要求、體制機制障礙與機構編制調控目標等多重矛盾，同時，也存在著諸多困難和問題。

㈠當前機構編制工作面臨的困難

1、嚴格控制機構編制增長與地方各級政府引進人才的要求不相適應。在目前我國行政管理體制改革相對滯后的大背景下，地方各級政府的職能轉變較為緩慢，“保姆式”、“全能型”政府的格局沒有根本改變。而且，隨著社會經濟的迅猛發展，各行各業對高層次人才的需求越來越大，一方面要求更多的機關事業崗位用來引進發展經濟和社會事業所需的高層次人才，另一方面迫于人員膨脹財政吃緊的壓力，要實行嚴格的控編制度，尤其是鄉鎮機構編制五年內只減不增，機關事業單位基本處于滿編滿員狀態，且不少人員年齡偏大，知識業務水平偏低，結構不合理，難以適應發展需要，引進人才面臨編制和財政供養雙重制約，造成老化的人員減不了，急需的人才進不來，地方經濟發展的壓力在一定程度上表現為控編管理與人才引進的矛盾，機構編制部門處于兩難境地。

2、機構編制管理法定化要求與立法滯后的現實使機構編制監督管理缺乏剛性。到目前為止，我國尚沒有一部單獨為規范機構編制訂立的法律，現有的上級黨委、政府和編制部門頒發的有關機構編制管理的規定、辦法、通知等只能列入地方性規章的范疇，其效力上升不到法規的層次。立法的缺失給機構編制管理留下了較大的人治空間，機構設置，編制核定，沒有一個明晰的界限，最后確定往往是經過一番討價還價的博弈之后相互妥協的結果。由此帶來的一個典型的現象就是上級業務部門對基層機構編制的干預。中央編辦三令五申要求縣級機構編制零增長，最近又出臺了機構編制“五不準”規定，基層機構編制部門也希望這些規定都能嚴格執行到位，但一些上級業務部門出于自身利益，片面理解機構設置對應原則，對基層機構編制進行干預，“不設機構不達標，不設機構不立項，不設機構不給錢”的現象時有發生，如果基層機構編制不到位的，往往采取控制經費撥付、不落實重點項目等手段進行干預，迫于壓力基層往往會違心地滿足上級業務部門對機構編制的要求，造成機構編制反彈，機構編制“零增長”的目標就很難實現。

3、有限的機構編制資源與越來越多的人員對機關事業單位的向往形成強烈反差。由于目前就業難的問題十分突出，因而行政、事業崗位具有的公共性、穩定性、保障性特點，對大中專畢業生的吸引力非常巨大，越來越多的人想擠進機關事業單位，形成“千軍同擠獨木橋”現象。事實上能考進公務員隊伍的畢竟是少數，大多數人則盯住事業單位，通過各種途徑，千方百計往事業單位擠，各部門要求增加事業機構編制的壓力也就隨之增大。

4、機構編制工作的新形勢新要求與機構編制工作機構自身建設不同步。新形勢下的機構編制工作不僅工作量大大增加，而且工作要求與過去不可同日而語，行政管理體制改革和事業單位改革將是機構編制部門一項長期的、繁重的任務，機構編制調控管理、事業單位網上登記管理都有很多新的要求。但由于歷史的原因，一方面，機構編制管理機構一直存在體制不順、力量不足、履行職能難、社會認知度低的問題，另一方面是機構編制監督管理的長效機制沒有完全形成，所有這些與新形勢下的機構編制工作要求很不相適應，機構編制部門的權威性和約束力受到削弱，要想全面有效行使管理與監督權，查糾克服超職數配備領導、超編制進人等違規現象，其難度是不言而喻的。

㈡當前機構編制工作存在的問題

1、部分單位和部門對機構編制工作重要性認識不夠，對機構編制管理存在忽視和松懈的情況，有些部門和單位對加強新形勢下機構編制管理的重要意義認識不足，無視“三定”方案的嚴肅性，不能站在全局的角度看問題，不能自覺地在轉變職能、精簡機構編制、提高隊伍素質、提高工作效率上做文章，而是只強調本部門本單位的困難，總想在增設機構、增人增編、增職數、提升機構規格等方面打主意。大都強調本部門本單位的重要性和各種困難，要求增加機構、增加編制，很少有單位提出精簡機構、減少編制。要開展某一項工作，就要設立一個機構，而且動輒要為行政機構；如果行政機構不能設置，就要求設立為財政補助的事業機構，配備相應的人員。

2、機構設置的多樣性。除了正式設立的機構以外，還以“合署”、“掛牌”、“掛靠”等形式設置機構。如農業局增掛牌子的機構有鄉鎮企業局，經濟貿易局增掛牌子的機構有企業工委、安全生產監督管理局、經濟體制改革辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之后，組織部門要相應地配備領導干部。領導干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現“官多兵少”和人手緊的現象，導致政事職責不分、政事人員混崗情況的產生，甚至直接導致人員超編。

3、編制管理失之于弱。雖然有“編制就是法”的說法，但在實際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見。按照國家規定，只有軍隊轉業干部可以超編安置。但在實際工作中，組織部門在領導班子調整時，超編配備領導干部；人事部門在機構撤并、調整時，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時在崗。有的部門由于人員結構（年齡、專業、職務等）的原因，缺少專業人員或年輕干部，在招考或調劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉鎮及其下屬事業單位，視編制規定而不見，大量使用臨時性人員。

二、解決辦法及對策

機制編制工作中存在的諸多困難和問題是帶有普遍性的。面對機遇與挑戰并存的新形勢，消極等待、被動應付只能放大困難，使工作停滯不前；積極應對、迎難而上才能走出困境，開機編制工作的新局面。

1、嚴格維護“三定”方案的嚴肅性，建立和形成機構編制管理完整的法律體系。嚴格執行“三定”方案，對于保持機構和人員編制的相對穩定具有重要作用，必須堅決維護其權威性和嚴肅性。未經批準，任何單位和部門不得以任何方式自行調整和改變“三定”中關于主要職能、內設機構、人員編制和領導職數的規定。

2、繼續完善機構編制管理約束機制。要進一步完善機構編制、人員工資與財政預算相互制約機制，以編制為基礎，在機構編制部門審核批準的機構和編制的限額之內，核定人員、工資和經費，辦理調配、錄用、社會保險、工資福利、戶口遷移等手續。要進一步完善和強化編制、人員、工資一體化管理的、相互配套制衡的剛性約束工作機制。加快電子化進程，財政局和編辦可以實行機構編制、人員工資、財政預算等微機聯網，建立數據庫，實行人員編制與財政預算同步監測、動態管理。

3、建立健全機構編制管理監督機制。一要進一步加強機構編制部門監督檢查職能。機構編制管理部門要全面轉變習慣于主要抓具體審批和執行的做法，克服和扭轉“弱監督、軟監督、虛監督甚至無監督”問題，加強監督職能，健全完善監督檢查程序和手段。如可以結合年終統計和事業單位法人登記及年檢，對各單位的機構編制執行情況進行檢查。在機構編制部門內部形成強力有效的機制和制度優勢，實現機構編制監督檢查的制度化、經?；驯O督檢查工作作為一項長期的日常業務職能深入持久地開展下去。二是建立群眾公開監督制度。建立機構編制數據庫，實行編制實名制和“陽光編制”，定編定崗到人，將財政供養人員情況置于廣大干部職工的監督之下。如機構編制部門對不涉及國家秘密的工作原則、審批程序、機關事業單位的定編定崗定員情況等，以適當方式向社會公開；機構編制部門通過聘請社會監督員等方式，廣泛征求人民群眾意見；建立健全投訴舉報制度等等，進一步落實和擴大群眾對機構編制管理的知情權、參與權和監督權，防止和杜絕“暗箱”操作等違法違紀行為，營造加強機構編制監督的良好氛圍。三是強化領導干部的編制意識，建立健全相關工作機制?？h鄉各單位黨政主要負責人是執行機構編制紀律的第一責任人，負有對本地區、本單位機構改革和機構編制管理的直接責任?？梢砸暰唧w情況，建立健全相應的配套措施，如制定相應的年度考核方案，將機構編制管理工作納入各鄉鎮、各部門領導班子及成員的年度實績考核目標；紀檢、監察、編制、審計部門對機構改革和機構編制管理工作實施同步監督，發現和接舉報有違規操作行為的，及時、迅速地介入調查，一經查實，堅決處置到位；各單位主要負責人離任時，編辦對其任職期間內機構編制管理情況進行審查，發現有違反編制紀律的，實行追究制等等。

四、xx編辦加強機構編制工作的幾點做法

近年來，xx編辦按照“嚴格事前管理，嚴密事后管理，加強跟蹤管理，堅持依法管理”的機構編制動態管理要求，通過健全完善制度，創新工作機制，對推動機構編制管理科學化和規范化進行了積極探索和實踐。

1、以強化“制度管事”為先導，探索了機構編制管理法定化途徑。由于目前機構編制法律法規體系尚不完備，加強機構編制監督管理制度化建設就成為推進機構編制法定化的重要補充。Xx編辦適時研究出臺了《xx市機構編制管理暫行辦法》（市委行文）、《xx市機構編制監督檢查暫行辦法》、《xx市機關事業單位人員流動管理暫行辦法》（市委行文）、《關于進一步加強機構編制管理工作的通知》等一系列規范性文件，（請視實際情況修改）為全市機構編制管理提供了制度和機制保障?！秞x市機關事業單位人員流動管理暫行辦法》明確，xx編辦是機關事業單位人員流動編制使用計劃的綜合管理部門。機關、事業單位人員流動應在核定的編制內進行，并符合人員結構要求。機關、事業單位新增人員編制使用計劃和人員結構要經縣編辦審核。這樣變“事后把關”為“事前控制”，進一步規范了人員流動管理?！秞x市機構編制管理暫行辦法》則對機構編制工作進行了系統的規范，從立法的要義看，該辦法成為全市機構編制監督管理的總綱。文件進一步明確了機構編制管理機構的性質、職能和運行模式，對機關事業單位的職能、機構、人員編制、領導職數管理以及審批權限和程序、機構編制督查等工作進行了全面規范，尤其是在機構編制及人員的總量控制、編制實名制與人員結構管理、編制使用計劃管理、機構編制監督檢查、機關事業單位工勤人員使用控制等方面都有了創新和突破。

2、以嚴格控編審批為抓手，強化財政供養人員增長控制的剛性機制。實行進人控編審批是機構編制調控管理的核心環節?！辍拢瑇x編辦在機關事業單位全面實施了《進人控編通知單制度》，將《進人控編通知單》作為人員流動、錄用的前置條件和出入編依據，強化財政供養人員增長的剛性控制機制。機關事業單位需要補充工作人員時須首先根據《機構編制管理手冊》填寫《機關事業單位<進人控編通知單>申請表》，說明用人單位的經費類型、編制與實有人員情況以及申請使用編制數額、擬進人員結構等內容，然后送xx編辦。xx編辦在調研審查的基礎上，根據相關規定辦理審批或報批手續，簽發《進人控編通知單》。各單位憑《進人控編通知單》及相關材料向組織人事部門申報、辦理人員錄用流動手續。由于實施了《進人控編通知單》制度,狠抓了編制使用計劃的管理，全市機關事業單位超編進人現象基本消除，財政供養人員增長得到有效控制，在職在編的財政供養人員呈負增長態勢。

3、以實施督查員制度為基礎，構建機構編制監督檢查工作機制。監督檢查是機構編制管理的一項重要內容。圍繞建立健全機構編制監督檢查工作機制，——年——月，xx編辦專門研究出臺了《關于建立機構編制工作督查員制度的通知》，對機構編制督查的內容、要求、方法、程序和督查員的聘任、管理、職責、考核等進行了具體明確。加強督查隊伍建設，xx編辦在全市各縣（區）、各部門人事干部、人大代表、政協委員中，聘用了75名機構編制監督員；同時明確xx編辦是機構編制督查工作的牽頭部門，市紀檢監察、組織、人事、財政、審計等是聯合督查的組成部門；xx編辦還開通了“12310”監督舉報電話，公開了xx市機構編制網站電子信箱，接受群眾舉報和社會監督。

4、以《機構編制管理手冊》為紐帶，完善機構編制與組織、人事、財政等相互配套協調的約束機制。為充分發揮《機構編制管理手冊》的憑證作用，簡化辦事程序，加強部門間的工作協調溝通，xx編辦會同組織、人事、財政、勞動和社會保障等五部門聯合出臺了《關于進一步加強管理，嚴格控制財政供養人員有關問題的通知》，真正使《機構編制管理手冊》成為機關事業單位編制使用計劃下達、財政經費預算與核撥、人員工資核定、干部職數管理、事業單位登記管理、辦理保險手續的基本憑證和依據。同時，明確對不及時辦理出、入編手續的單位將采取下發催辦通知單，直到暫停財政經費撥付等約束措施。從而進一步完善了機構編制管理與組織、人事、財政、勞動和社會保障等部門相互配套協調的約束機制，實現了機構編制管理由過去的“單一管理”向綜合調控轉變，由靜態管理向動態管理轉變，使“編制實名制”管理真正落到實處。

5、以規范決策審批機制為重點，推進機構編制管理的日常工作有序運行。嚴格執行“編制部門統一承辦、編制部門領導一支筆審批、編制部門一家辦文”的機構編制工作“三個一”規定。凡涉及機關、事業單位的職能、機構設置、人員編制、領導職數等機構編制事宜，各部門須先報編制部門，經編辦審核后，提交編委會集體審定或經過編委會研究后提交市委、市政府審批。市編委會按規定每季度召開一次，每次提交編委會審議的議題市編辦都先行作深入的調查研究，嚴格執行政策，認真研究把關，盡可能提出相對成熟的方案供領導決策。抓好教育、衛生等重點部門編制使用（進人）計劃的審核，結合全市中小學教職工重新核編，專門行文對進一步規范中小學校機構和編制管理。堅持“職數審批在前，干部任職在后”的原則，嚴格按照干部職數規定辦理任職審核等手續。