獨家原創:完善行政審批制度調研報告

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隨著行政審批制度改革不斷地深入，政府部門在看到行政審批制度改革效果明顯的同時，也越來越清楚地發現在轟轟烈烈削減審批項目的背后也暴露出不少問題。比如：很多地方削減的審批項目開始反彈、官方公布的數據也有水分、取消后的事項成了管理上的“真空”、審批改革缺乏長期規劃、審批責任制尚未完全建立等等，歸根結底是因為行政審批制度改革的銜接工作不到位、行政審批制度改革后續監管體系尚不完善。

早在制定《關于行政審批制度改革工作的實施意見》時，國務院就預見到了后續監管的重要性。但關于如何公正、公開、有效地對行政審批改革進行監管，在實踐中和理論界上一直缺乏足夠的重視。在改革已經進入到第二輪、第三輪的許多地方，已經日益發現后續監管的必要性和迫切性，很多部委和地方已開始著手探索建立公正、公開、有效的后續監管措施。下面，我僅從如何構建審批制度改革后續監管體系的角度，來談一談如何完善行政審批制度。

一、我國行政審批制度改革后續監管體系的研究現狀

正如其他改革領域一樣，在行政審批后續監管領域的理論研究遠落后于改革實踐的需要。目前關于行政審批的研究成果大多圍繞行政審批制度改革的總體思路、改革行政審批制度的途徑、建立行政審批服務中心、以及《行政許可法》的調整范圍、行政許可的分類等問題展開，深入、系統的研究如何構建我國行政審批制度改革后續監管體系的很少。并且關于這一問題的探討集中在以下幾個方面：

㈠行政審批的概念

在談到行政審批的后續監管時，很多學者首先提到我國對行政審批這個概念界定不清，無法指導改革進行。北京市將政府的行政審批劃分為四個類型：審批、核準、審核、備案，并分別確定了明確的定義。但有的地方僅包括審批、核準、審核，差別十分明顯。

㈡行政審批后續監管體系內容

1、對取消的行政審批項目缺乏有效監管。行政審批項目被取消并不等于就可以放任不管，行政機關有責任做好銜接和后續監管工作。

2、對行政相對人的監管?！吨腥A人民共和國行政許可法》中規定了“行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任?！薄靶姓C關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗，對其生產經營場所依法進行實地檢查?！?/p>

3、對審批機關的監管。目前，理論界研究的應對措施主要集中在建立完善行政審批責任制，加強對行政審批一把手的監管上。在當前要做好以下7個方面的后續監管工作：一對取消審批后仍需加強監管的事項要建立后續監管制度；⑵對改變管理方式的審批項目要做好移交工作；⑶對保留的審批項目要規范審批行為；⑷搞好行政審批項目調整后的上下銜接；⑸全面清理和修訂行政審批項目的設定依據；⑹調整和理順部門之間的審批職能；⑺大力推進行政審批制度創新。

二、我國行政審批制度改革后續監管體系的內容

通過前面的介紹，不難看出目前在研究后續監管這一問題時，事實上是在研究行政審批后續監管或者說行政審批行為的后續監管及取消事項的監管，而本文所要探討的是整個行政審批制度改革的后續監管，出發點就是要通過構建一個公正、公開、有效的后續監管體系能完善行政審批制度、鞏固改革成果、保證改革的深入進行，而不只局限于審批過程的監管。所以，筆者認為我國的行政審批制度改革后續監管體系應補充以下監管內容：

㈠對行政審批制度改革過程的監管。我國的行政審批制度改革并不是僅局限于改革審批制度，更重要的是要以此為契機改革背后的行政管理體制、轉變政府職能，僅對行政審批相對人、審批機關及取消事項進行監管是遠遠不夠的，不能達到鞏固審批改革成果進而保證更大范圍的改革順利進行。所以就要對整個行政審批制度改革的過程進行監管，包括對審批制度改革計劃的評估，對改革進程的跟蹤監督，改革成果的公開制度。

1、關于對審批制度改革計劃的評估。國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室事實上是個指導全國行政審批制度改革的臨時性機構，行政審批制度改革缺乏一個長期規劃。雖然改革思路比較明晰，工作小組在做報告時也都指出下一步的工作安排，但是基本上是走一步探一步，無法得知行政機關要在一個比較長的時期內怎樣改、會達到怎樣的效果、會產生哪些積極效應和消極效應、又將如何應對等問題。由于我們國家的特殊國情，我國的行政審批制度改革尤其任務繁重，不是幾年清理就能解決得了的，需要10年甚至幾十年的努力，這就需要我們用發展的觀點來看待審批改革。

所以，在完善審批制度時，整個國家要有個長期規劃，分為幾個階段，每個階段的預計目標和其他的參數；各地區和部門在中央的大規劃下按照當地實際情況也要進行本地區和部門行政審批制度改革的長期規劃，使改革不因為領導換屆、機構變遷而發生質的變化。

2、對改革進程的跟蹤監督。根據近年來的改革實踐來看，政府的自利性表現得十分明顯。在被稱為“削權”運動的審批制度改革過程中，很多地方和部門為了保住地方利益、部門利益千方百計應付改革。例如，有的部門在清理項目和提出初步處理意見時，把一些不該列入的內部管理事項或已經廢止的審批項目納入了清理范圍，摻進了“水分”；而有些應該列入的審批項目，個別部門未作認真清理，沒有據實上報等等，這就需要對改革進程進行跟蹤監督。監督的內容應該包括:⑴改革的進度是否按規劃進行；⑵改革工作是否認真，報送材料和統計數據是否完整、準確；⑶清理的審批項目是否符合要求；⑷改革過程中的投訴及建議是否得到了妥善地解決等。

3、改革成果的公開制度。我國政府近年來一直大力推行電子政務，但筆者在瀏覽政府網站（尤其是反映審批制度改革進程的網站）時，發現大部分網站的內容很久都得不到更新，而且按照聯系方式發送電子郵件不是杳無音信，就是“發送不成功”。對于行政審批制度改革，外界很難得到及時的信息，這樣如何能實現輿論對改革的有效監督呢？事實上，我國行政審批制度改革存在改革主體錯位的問題，改革主要是由政府內部力量加以推動的，基本上是依靠權力權威來領導的。事實上，在現有的行政審批制度下，審批對象是最迫切要求審批制度改革的，對原有制度中的弊端也最有切身體會，但是他們在現有體制下無法成為審批制度改革的發起者，不能以一個集體的面目出現并發起改革，有學者認為這是“自發行為團體的缺失”。而靠政府內部來推動改革，會出現推動力遞減的情況。所以，應由改革的本來發起主體及時了解改革動態和成果，便于咨詢、建議，促進改革平穩進行，降低改革成本，也能起到很好的監督作用。

三、應考慮的問題

雖然后續監管對于完善行政審批制度具有十分重要的作用，但許多地方在談及審批制度后續監管問題時仍然漠不關心。行政審批制度改革后續監管體系的構建是完善行政審批制度十分迫切需要重視和研究的新課題。筆者認為，在構建行政審批制度改革后續監管體系應借鑒他國經驗教訓考慮好以下問題：

㈠成立專門領導機構，對行政審批制度改革進行長期規劃。韓國規制改革的一個顯著特點就是成立了權威的規制改革領導機構，從盧泰愚時期的“行政規制緩和委員會”到金大中時期的規制改革的最高意思決定機構“規制改革委員會”。我國還沒有考慮如何通過官產學互動的規制改革機構來長期持續地進行規制改革，雖然在審核審批項目時會組織專家團論證，但政府仍然是發起組織審批改革的主要力量。審批制度改革工作領導小組事實上是臨時性機構，缺乏足夠的權威，甚至有審批機關認為地方上的行政審批制度改革小組是“弱勢群體”。審批制度改革是長期的、艱難的，應該成立一個類似韓國規制改革專門委員會的機構（由官、產、學三種力量組成）來領導審批改革，并對改革過程和效果實施有力的監管。

日本在70年代末開始規制改革以來，不斷推出規制改革計劃；韓國的《行政規制基本法》附則第三條也規定了中央行政機關的首長應制定年度整改規劃。但我國的行政審批制度改革缺乏一個長期規劃。這樣的規劃對行政審批制度改革非常的重要，可以說是改革的第一環，一定要對規劃進行嚴格的評估，以保證今后改革的順利推進。

㈡依法對行政審批制度改革過程和效果進行監管。日本、韓國在推進行政規制改革過程中，頒布了大量的法律法規來保證改革的進行。其中，韓國1997年頒布的《行政規制基本法》指導了改革的進行，日本更是頒布了眾多的單行法規，使規制改革依法有章有節、有條不紊的進行。我國在2003年8月頒布了具有行政審批制度改革里程碑之稱的《中華人民共和國行政許可法》，為我國審批制度改革的深入提供了法律依據。但不可否認的是《許可法》作用有限并且存在一些界定不清的問題，僅靠一部《許可法》還不足以保證審批改革的進行。因此，需要制定法律法規來監督改革的過程，監督的內容應該包括⑴改革的進度是否按規劃進行；⑵改革工作是否認真，報送材料和統計數據是否完整、準確；⑶清理的審批項目是否符合要求；⑷改革過程中的投訴及建議是否得到了妥善地解決等。同時，仍迫切需要大量法律法規出臺，例如《行政強制法》、《行政收費法》、《行政程序法》等。

㈢堅持監管主體的多元化，保證信息公開。日韓在規制改革過程中十分重視被規制者的參與，主動接受企業和市民的改革要求，這樣既可減少改革的阻力又可以獲得國民的支持。我國的行政審批制度改革是為了促進政府職能轉變，變管制型政府為服務型政府，更好的適應市場經濟和與國際接軌。所以，行政審批機關在觀念上就不能將審批對象看成管理對象，要將依法審批看作是向公眾提供公共服務、公共產品的過程，理應接受審批對象和公眾的監督。

㈣堅持對監督政府的成本和效益進行分析。可以說，我國有一套比較完整的監督救濟體系，但在實際上卻一直沒有達到預期的效果，很多條例、規定只是被“貼在墻上，說在嘴上”，相對人窮盡手段后還是得不到應有的救濟。英國學者研究發現，英國政府近20幾年來對政府管制的成本極大的增加了。韓國各部委的規制要先經過委員會審查，并附加《規制成本及效益比較報告書》。我們國家長期忽視對監督政府的成本和效益進行分析，浪費了很多不必要的財力、物力和人力，還沒有達到應有的效果。所以，如何在現有的行政監督體系內，進行制度創新，經濟、有效的構建行政審批制度改革后續監管體系是一個需要盡快研究的問題。

㈤后續監管體系應充分考慮到區別對待原則。根據行政法學原理，行政職權是主體特定化了的行政權，需要通過不同的方式來行使，所以也需要不同的監督方式。對行政審批采用不同的監管方式，就要求對行政審批進行科學的分類。很多學者和基層工作人員都強烈要求對行政審批進行統一、合理的分類，《中華人民共和國行政許可法（草案）》將行政審批分為普通許可、特許、認可、核準、登記五種。但考慮到其中的難度，《行政許可法》最終沒有采納這一做法，現在來看，對行政審批進行分類，施之以不同的監管方式還是非常有必要的。

除了對行政審批進行區分監管，對不同地方也要根據不同的改革進程和效果采取有區別的后續監管。南方很多省份和城市很早就著手進行審批項目的清理，并且經濟環境良好、政府工作公開，使行政審批制度改革的阻力相對較小，后續監管也比較容易進行。而在很多西部和北部地區，由于受傳統觀念和落后的政治經濟條件的影響，行政審批制度改革阻力重重，后續監管也顯得尤為迫切和重要。因此，應針對不同情況研究不同的后續監管措施。

㈥繼續采取“解剖麻雀”的辦法，探索如何構建后續監管體系。按照國務院關于“選擇工作基礎較好、綜合管理職能較多的政府部門作典型研究，‘解剖麻雀’，發現問題，總結經驗”的要求，要進一步組織試點工作，繼續這一”由小看大“的辦法，選擇試點部門和地區探索通過行政審批制度改革后續監管體系的建立來完善行政審批制的經驗，以推動行政審批制度改革的深入有效開展。

㈦配套改革的跟進。行政審批制度改革是與政府職能轉變、機構改革、財政體制改革等連接在一起的，不僅如此，相關法律法規的清理、《行政訴訟法》等法律的修改及完善、中國司法體制改革、健全違憲審查制度等法律領域的配套改革對行政審批制度改革后續監管體系的構建同樣具有不可替代的巨大影響。