獨家原創:農村基層組織轉化矛盾調研報告

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農村基層組織之間的矛盾與沖突嚴重影響農村經濟的發展。干部之間，干群之間、群眾之間關系緊張，矛盾重重，村民關心的熱點、難點問題得不到解決，村內各項工作難以開展。正因為這種“內耗”，阻礙農村公益事業和經濟發展，同時，也影響黨和政府各項政策在農村的落實。我縣自2008年村級組織換屆以來，總體上各村級班子運作正常，但也有部分村級組織出現兩委會關系不協調的突出問題。村兩委會關系不協調的矛盾復雜村的長期存在，不僅本村的工作難開展，對鄰村也會產生負面影響，從而一定程度上阻礙我縣社會主義新農業建設的進程。因此，為促進農村基層的社會穩定和民主政治的順利進行，密切黨群、干群關系，落實黨在農村的各項方針政策，促進農村經濟和各項事業的發展，必須采取有力措施，解決村兩委關系這一制約農村發展的“瓶頸”因素。

一、我縣矛盾復雜村的總體情況

我縣村兩委換屆和自然村合并的時間都不是很長，如果雙方沒有合作共事的經歷，彼此缺乏信任基礎，一般需要一個相對較長的磨合期。在座談中我們了解到，由于鎮鄉對換屆以及并村后可能產生的問題有比較充分的認識，在工作過程中采取了比較有針對性的工作舉措，行政村的兩委會關系基本上呈一種良性態勢發展，絕大部分村表現的相對融洽。據介紹多數村到鎮里辦事或匯報工作都是黨支部書記和村主任攜手同來；村里重大事項都按議事程序和制度討論決定；重大災害、突發事件等急難險重的工作和任務面前，村主要干部都能親臨現場指揮，沖在前面。但是經過調研發現，也存在著個別的村委會和黨支委之間不團結、工作關系不協調的現象。主要表現為：第一、各自為政、相互對抗。一方面，村委會以“自治”為借口，片面強調對村民負責，不服從黨支委的領導，甚至在工作中違反政策。另一方面，村黨支委則片面強調其領導核心作用，黨支委書記獨斷專行，力圖把村委會當作擺設，甚至完全包辦代替村委會工作，從而使村民自治流于形式。第二、取權不分、責任不明。在一些村民委員會中，村委會與村黨支委不僅相互對立，而且職權交錯、責任不清。這一現象嚴重影響農村的社會穩定和民主政治建設，導致村民以村委會和黨支委為中心形成重大的分化現象。

二、復雜村兩委會產生矛盾的原因

1、村黨支部和村委會的權力來源的不同。村黨支部的權力來源是自上而下的，即來源于上級黨委與政府的授予。村委會的權力來源是自下而上的,即通過鄉村大眾制度性的選舉途徑而獲得的一種村民自治權力。二者權力來源的不同就導致了實際運作中的沖突。黨支部更多的是向上級政府負責，維護的更多的是上級的利益，而村委會由于權力來源于村民，更多的是向村民負責，維護的更多的是村民的利益。

2、法律制度方面的原因。由于《村民委員會組織法》與《中國共產黨農村基層組織工作條例》等政策規定過于原則和抽象,對村黨支部“領導核心”的權力范圍和村委會自治的權力范圍劃分不明,導致兩委的沖突加劇。《中國共產黨農村基層組織工作條例》對于如何體現村黨支部的“領導核心”以及什么是“經濟建設和社會發展中的重要問題”沒有做出明確的規定。《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然規定了黨支部是領導核心，但是在關于所有村委會職責的規定中，又幾乎囊括了農村經濟建設和社會發展中的所有重要問題。這種規定的模糊性和重疊性是農村兩委關系緊張的制度性原因。

3、村干部素質不高的原因。無論是村黨支部干部還是村委會干部都存在著諸如文化水平低、政策觀念法律意識淡薄等素質方面的問題。從黨支部方面看，班子綜合素質明顯低于村委會，影響了領導作用的發揮，從村委會方面看新當選的干部經驗不足，不尊重黨支部的領導地位，人為造成兩委關系緊張。

4、村兩委之間的利益相爭。村委會和村黨支部都有利用所控制的村資源進行獲利的條件，而在資源有限的情況下，一個組織所控制的資源增多就意味著另一個組織所控制的資源減少。因此，在利益邊界尚不明晰的背景下，村兩委就會因利益交叉或利益沖突而發生爭奪資源的現象。

5、上級政府尤其是鄉鎮政府的原因。在長期的工作中,鄉鎮黨委與村黨支部結成了一種天然的同盟關系。鄉鎮黨委對村黨支部可以通過黨內直接任命的方式來實現其領導,而鄉鎮與村委會之間則只是指導與被指導的關系。因此,當兩委發生矛盾的時候,鄉鎮就很有可能偏袒村黨支部,導致兩委矛盾的激化。

三、轉化復雜村的措施和辦法

1、進行村民自治的體制創新，將權力結構合二為一。要在堅持兩個原則（即必須堅持黨組織的領導核心地位，必須保證村委會依法行使職權）的前提下使黨組織發揮作用從村民自治體制外部轉到村民自治體制內部，就是黨組織發揮領導核心作用的方式，不再是站在村委會之外直接發號施令了，而是爭取使黨組織成員或黨員通過合法的選舉程序選入村委會班子，融入自治體制內部，并成為體制內的核心和中堅，通過在其中起決定性作用來實現黨的領導。

2、進行機制創新，實行“兩票制”和“兩推一選”，實行黨支部和村委會權力來源的統一?！皟善敝啤本褪窍扔扇w村民投信任票確定支部候選人，再由黨員投選舉票產生農村黨支部的選人機制?！皟赏埔贿x”就是分別召開村民會議和黨員會議對黨支部成員進行評議并產生新一屆的黨支部候選人，再由黨員大會差額選舉的黨支部選人機制。它是兩票制的改進和發展。

3、從制度模糊性入手,修改相關制度和規定,使制度規范化、明確化，明確兩委各自的地位、作用及工作職責。黨支部的領導主要是政治領導、組織領導和思想領導,主要管理好黨務工作和黨支部自身的建設。村里的經濟事務和其他公共事務的管理則主要由村委會承擔。

4、提高村兩委干部的素質。要加強對兩委干部的培訓與教育，大力提高農村干部的思想道德和政治業務素質。在村黨支部和村委會換屆之后,要對新上任的村委會和村黨支部成員進行教育培訓,培訓合格后才能上崗。通過培訓，使他們對村民自治、黨支部和村委會之間的關系有一個正確的認識,從而有效地避免日后工作的不協調狀況。

5、加強鄉鎮人民政府的指導作用。鄉鎮人民政府首先應該加強對村民的動員和宣傳，提高村民的政治參與意識。其次，鄉鎮政府應通過積極引導直接調節村兩委關系。在村民自治和政府指導中，要防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良傾向

四、下步針對措施的意見和建議

1、建議縣委、縣政府采取“五項措施”，集中整頓轉化。一是定期通報。在前期排摸的基礎上，區委定期召開由組織、紀檢、政法委、公安、信訪等部門參加的村級班子分析預警會議，按照村級班子建設、經濟社會穩定、民主法治建設等量化標準，對全縣各行政村穩定狀況進行打分，倒排出一批矛盾復雜村。不穩定村名單在鎮鄉黨委書記農村黨建例會上通報，并通過政務信息網、基層組織建設簡報等途徑進行公開。二是限期整改。對排摸出的矛盾復雜村，縣委向所在鎮鄉下達限期整改通知書，指出不穩定村存在的問題，責成鎮鄉黨委采取措施，在限定時間內完成村級班子的整頓轉化工作。三是跟蹤整改。建立整改情況月報制度，要求各鎮鄉每月上報矛盾復雜村整改工作進展情況。同時，縣委組成工作小組，定期不定期采取聽取匯報、明查暗訪、進行座談等形式，了解掌握不穩定村整改工作進展。四是包案整改。將不穩定村的整頓轉化工作作為鎮鄉黨委農村黨建工作責任狀的重要內容，由鎮鄉黨委書記作為直接責任人，與縣委簽訂責任狀。同時，按照“三級聯創”責任制的要求，責成鎮鄉黨委主要領導重點聯系不穩定村，并落實人員，成立工作組，直接到村進行包案整改。五是評估整改。建立不穩定村整頓轉化成效量化評估制，由縣農村基層組織建設聯席會議成員單位，對各鎮鄉上報初步完成整頓轉化工作的不穩定村，采取到村調查了解、召開村民、黨員代表座談會、明查暗訪等形式，進行整改效果評估。對達到標準的，進行銷案，對仍存在各類不穩定因素的，反饋至鎮鄉，要求繼續整改。

2、建議鄉鎮黨委、政府明確對村委會工作的指導關系。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，鄉鎮黨委、政府對村委會的工作只能是指導關系，而不是領導關系。在這里要分清政務和村務的界限。計劃生育和稅收等涉及基本國策和法律事項屬于政務，對此，必須以行政法規為準由政府有關部門強制執行，這里起主要作用的是政策法規，不存在領導和被領導的問題；對于村財務、宅基地劃分等村務，在村黨支部的領導下，由村民代表大會和村委會按照法定程序自行管理，有違反法律的行為則按法律處理。對于村務，鄉鎮黨委、政府或利用有效的思想工作，或通過村黨支部的作用影響村委會的行為，或直接對村委會提出忠告、”建議，但決不能命令村委會執行自己的意圖。

3、建議村黨支部對日常村務的直接管理變為間接管理。村黨支部不直接管理村務，并不是放棄對農村工作的領導，而是改變了領導方式，其領導核心作用主要體現在四個方面。一是對村重大問題的領導和決策，凡村中涉及黨和國家的政策問題必須由村黨支部決定；凡屬于重大事務，如項目的確定和投資，大額財務開支等事項，以村黨支部為主，會同村委會研究決定，如果對某一問題發生嚴重的意見分歧，由村民代表大會或村民全體會議決定。二是村黨支部對日常村務管理提出處理原則，村委會依照這些原則管理日常事務。三是部分黨支部成員兼任村委會成員，通過這些身兼二職的支部委員，了解監督影響村委會的工作。四是條件允許的地方，提倡村委會主任和黨支部書記“一肩挑”，這樣做既有效地把黨的領導地位和村委會的法人地位融為一體，有利于加強黨的領導，又消除了分歧，減少了兩委矛盾，有利于兩委協調一致，共謀發展。