獨家原創:事業單位法人證書登記情況的調研

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為了解事業單位貫徹落實《事業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例實施細則》情況，進一步提高登記率，摸清情況，找準問題，提出切實可行的對策措施，促進事業單位登記管理工作向更深層次、更高層面發展。近日我局組織人員對部分市直所屬事業單位法人證書登記和使用情況進行認真調研。現將調研情況報告如下:

一、基本情況

我市直事業單位共有個，其中財政核撥的機構個，占總數的％；財政核補的機構個，占總數的％；經費自籌的機構個，占總數的％。在個事業單位中，其中獲得法人資格的個，還沒有取得法人資格的事業單位個，占%。人員編制方面，市直事業單位共有事業編制名，其中財政核撥的編制名，占總數的；財政核補的編制名，占總數的％；經費自籌編制名，占總數的％。市直事業單位實有人。其中，財政核撥實有人，占總數的％；財政核補的人，占總數的％；經費自籌實有人，占總數的％。

從調查情況來看，未進行登記的主要有以下幾種情況：一是事業單位的財務與主管部門在一起，沒有進行獨立核算，開辦資金不明確；二是事業單位負責人由舉辦單位領導兼任或不是事業單位法人的內部成員三是事業單位法人內部未及時任命負責人；四是新設立及機構進行調整的事業單位，人員或職能未及時調整或補充到位；五是事業單位名稱不規范；六是事業單位及其主管部門領導重視不夠、單位經費緊張。

二、存在問題

（一）政事難分離。一些人員思想觀念陳舊落后，求穩懼變，“大鍋飯”思想嚴重，導致政事無法分離；市場主體培育緩慢，市場經濟發展落后，致使事業單位發展緩慢，市場競爭力弱；事業單位改革步伐滯后，配套措施落實不到位。加之現行事業單位管理以各事業單位主管局或政府管理部門為其直接管理者，造成了一貫依附機關生存的事業單位，一旦政事分離，就無法獨立開展業務；另一方面，機關年度目標任務重，壓力大，無法很好完成任務，出現了大部分事業單位政事不分、職責不明、權責不清、市場意識淡薄。

（二）事業規模小。事業單位一般按條塊、區域設置，其規模大小不一，多數事業單位資產在幾百元至幾十萬元之間，從業人數在幾個人至幾十人之間，服務市場業務范圍單一，又不具有“拳頭”產品參與市場競爭。因此，規模小，實力弱，很難走出去參與外部市場競爭。

（三）登記意識弱。事業單位獨立性差是長期困擾法人登記的瓶頸。有的單位財務不獨立，還是由其主管部門管理，或者財政部門為了工作的需要只認可部門統一預算管理；有的工作難自主；有的有職無權或責權脫鉤；有的從業人員少，其法人資格值得考量，難免使法人登記難規范。部分單位和人員認為認為事業單位和行政機關一樣，都是國家的（國有），從‘生’（設立）到‘死’（撤銷）都是國家包辦，登記實質作用不大，“登記”和“不登記”對事業單位運行的影響不大，尤其是公益性強和具有行政職能的事業單位更是如此。

（四）查證不重視。根據規定，事業單位法人在申辦十二項事宜和活動時，有關部門應要求提交“法人證書”。從調查情況來看，多數部門不執行，致使部分事業單位認為本單位登記與否顯得無關緊要，既是拿到了證書也是一張“閑證書”。少數部門在開展相關業務工作中有查驗事業單位法人資格證件的要求，但沒有嚴格執行，沒有列入日程工作的安排，沒有把法人證書作為一項重要的材料要求提交并存檔，因而形成了“查不查驗一個樣，有證無證一樣辦”的局面，極大地挫傷了事業單位登記積極性和主動性。

（五）查驗不規范。一是經驗主義作風，明知道有查驗法人證書的要求，但把要求置之腦后，憑經驗和印象給人辦事，常說的一句話“自已在這個崗位上干了很多年，那些單位是不是法人心里很清楚”。二是查驗程序形同虛設，有的部門要求提供事業單位法人證書的復印件，有的部門要求在相關的表格中填寫法人證書的號碼和有關內容，但實際上提不提供、填不填寫都無所謂。問及他們，他們認為對他們要開展的工作沒有多大影響。三是濫竽充數，敷衍了事。提交的材料不準確，有幾個部門要求提交的事業單位法人資格證件都是組織機構代碼證，他們認為有代碼證就應是法人機構。還有些部門查驗事業單位的身份主要是看有沒有編委的批文，有批文就認可。提交的材料比較隨意，個別部門要求提交事業單位的身份材料就是由本單位出具的證明。查驗工作五花八門，極不規范。

三、原因分析

（一）宣傳力度不足，認識上存在偏差。

由于宣傳不到位，一部分事業單位及舉辦單位對登記管理工作的必要性缺乏正確的理解，重視程度不夠。部分事業單位的潛意識中總感到登記與不登記沒什么兩樣，也不影響自己開展業務活動；有的事業單位怕參加登記取得事業單位法人資格后，就與舉辦主體失去聯系，對獨立開展業務活動信心不足；舉辦單位對事業單位的管理仍然是通盤管理，不愿意讓事業單位走出主管單位的襁褓，走向市場，主要是緣于部門小集體利益，把所屬事業單位視為人員的蓄水池及財力的支持庫，不愿意讓所屬事業單位參加登記。

（二）協調力度不足，配合上存在錯位。

20**年7月，中央編辦會同最高人民法院、最高人民檢察院及國家人事部等15部委聯合下發《關于＜事業單位法人證書＞使用問題的通知》后，各相關部門都表示要積極配合。但從實際工作的效果看，除了人行對新開戶的事業單位要求提供證書外，其它相關工作部門配合意識不夠強，繼續沿襲事業單位登記管理制度實施以前的工作程序，將查驗《證書》視為額外負擔。有的甚至還有人情化的傾向，使查驗《證書》在某些部門流于形式，變相為不參加登記事業單位開了綠燈。

（三）制約力度不足，監管手段疲軟。

根據《條例》規定，登記管理機關對事業單位的監管雖有一些明文規定，如：對沒有參加年檢的事業單位，可以停辦其一切機構編制事項，吊銷其法人證書，沒收其印章，撤銷其機構，凍結其銀行賬戶等。但在實際操作中，一是大部分事業單位承擔著社會服務等公益職能，是社會生活正常運轉不可或缺的一環，無法也不可能停止其業務活動；二是缺少規范的法律文本對違反事業單位登記管理相關條文的單位進行規范合法處理；三是相當部分事業法人根本就沒有開設銀行賬戶，不獨立開展社會活動。因此，目前對事業單位的制約力度、監管手段是就顯得蒼白無力。

（四）機制沒有理順，單位財務不獨立。

財務獨立是事業單位取得法人資格的第一要件，是其獨立承擔民事責任的基礎條件。但目前由于部分事業單位人員較少，平時除了上級撥付的工資外就沒有其它的收入，單位財務不獨立，由主管部門統管財務，開辦資金證明由主管部門出具，缺乏法律效力，產權關系也難以界定。從而造成了開辦資金不明確而無法登記。這既制約了事業單位的正常發展，同時也造成了事業單位對主管部門的依賴，沒有自主意識，無法增強其適應市場經濟的能力和活力。

（五）隊伍建設薄弱，推選法人困難。

根據相關文件要求，事業單位的法定代表人只能產生于本單位的工作人員中。但在實際工作中，有的事業單位雖然也有工作人員，開展了正常的業務，但一時選不到理想的法定代表人，為了工作的正常開展，主管部門只能指定外部成員臨時負責或主管部門分管領導兼任。此種情況的出現，導致了法人的意志表達不充分、不完整，從而必然損害法人的利益，不利于事業單位的長期健康發展。新成立事業單位人員的補充主要通過人員調配或對新進人員實行公開招聘，在實際工作中，由于種種原因，正式人員不能及時補充到位，只能臨時抽調人員開展工作，從而無法開展正常的登記工作。

四、對策建議

（一）加大宣傳力度，形成社會共識。

“我們辦的事業單位法人證書好象沒有什么作用？”，“事業單位是編委批文設立的，查驗證書有什么意義呢？”在實際工作中，事業單位人員經常提出這樣的質疑，覺得有必要就事業單位登記的重要性和必要性進行闡釋，只有全社會都認識到其要義，才能使事業單位登記工作變成為一項自覺的行為。

首先，要明確建立事業單位法人登記制度的重要意義。事業單位法人登記制度是我國政治、經濟和社會發展到一定階段的產物，具有客觀必然性，是對事業單位進行依法治理的需要；是保障事業單位合法權益，維護社會經濟秩序的需要；是防止政府“越位”，促進事業單位發展的需要；是加強事業單位機構編制法制化建設的需要。我國的《民法通則》規定“具備法人條件的事業單位依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格”。國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》，建立事業單位登記管理制度，既是依法管理事業單位，也是健全我國法人登記制度體系，是完善社會主義市場經濟體制的重要一環。其次，要通過多種途徑廣泛宣傳發動，搞高社會共識。一是通過報刊、雜志、電視、網絡等媒體進行深度宣傳，讓《條例》精神貫穿到基層、深入到人心。

二是建立并落實“事業單位法定代表人定期培訓制度”和“相關部門協調會議制度”。開展事業單位法定代表人培訓學習，是貫徹落實《條例》精神最直接最有效的措施之一，使法定代表人由了解法規政策條款轉變為主動申報登記和年檢的自覺行為。涉及事業單位法人證書使用的相關部門定期召開協調會議十分必要，相互學習和監督，依法管理事業單位的相關業務法動，提高法人證書的使用效用。

（二）明確部門責任，建立協調機制。

要明確相關部門的責任，養成查證用證的習慣，不能“有證無證一樣辦”。要認真落實中央15部委《關于事業單位法人證書使用問題的通知》精神，各相關部門要明確并履行好自已的職責。如銀行、質監部門要在辦理事業單位開立銀行帳戶和辦理機構代碼證時把事業法人證書作為前置條件；國土、房地產部門要在事業單位辦理土地使用權證和申請減免有關土地使用規費、辦理房屋產權證時要查驗事業單位的法人資格條件；公安、司法機關在辦理事業單位公章和辦理訴訟事宜時要查驗事業單位的法人身份和承擔民事責任的能力；工商部門在給有關事業單位辦理“營業執照”和物價部門在給事業單位辦理“收費許可證”時要查驗事業單位的業務范圍。

（三）加快改革步伐，完善管理制度。

一是要積極推行政事、事企分開，明晰產權，賦予事業單位法人真正的自主權。我國的事業單位大都是在計劃經濟時代建立起來的，大都是行政機關的附屬，基本沒有賦予其自主權。因而不能具備真正意義上的獨立的法人資格，進而影響到了事業單位法人登記的成效。要通過政事、事企分開，將行政職能劃歸行政機關，將經營性職能轉為企業，凸顯公益性和服務性職能，明晰產權。

二是要規范和完善事業單位登記管理制度。事業單位法人登記管理工作起步較晚，在立法和制度建設上相對于企業法人登記還有許多不完善不嚴密的地方，也是造成事業單位法人實效性不大的原因之一。要進一步明確事業單位參與法人登記的資格和條件，要將真正具有法人主體資格的事業單位登記起來，將不具備法人資格條件的事業單位拒之門外，避免“胡子、眉毛一把抓”現象，嚴格落實事業單位法人年審制度，提升事業單位法人登記的嚴肅性和法規性。通過法人登記工作自身將法人證書的使用效用彰顯出來。

三是落實事業單位法人的相關優惠政策，促進事業單位自我發展事業單位所具有的公益性和服務性是區別于企業和社團的顯著標志，因此，對于事業單位法人在信貸、財政、稅收等方面應有更多的優惠政策和措施，以支撐其發揮公益和服務的作用，讓事業單位認識到辦證是有用的，真正發揮事業單位法人證書的使用效用。