政府稅收改革的調研報告

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政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，在我國經濟發展建設中曾發揮了重要作用。隨著社會經濟的發展，政府非稅收入的規模不斷擴大，迫切需要進一步加強政府非稅收入的管理。近年來，黨中央國務院不斷加強政府非稅收入管理，相繼出臺了加強“收支兩條線”管理等多項政策規定，但這些政策主要側重于規范收入分配秩序。隨著財政國庫管理制度改革的實施，我國非稅收入收繳管理有了重大改變。20*年，國務院批準實施財政國庫管理制度改革，政府非稅收入收繳管理成為其中的重要組成部分，現代財政國庫管理制度的建立，為規范政府非稅收入管理建立起了有效的執行機制。

一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義

（一）政府非稅收入的含義。

廣義上講，政府非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。國際上（包括世界銀行和國際貨幣基金組織）通常將政府財政收入分為經常性收入、資本性收入和贈與收入三大類，其中，經常性收入又分為稅收收入和政府非稅收入。經常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無需償還的收入，如罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項等。經常性政府非稅收入不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產、股票、土地、無形資產的售賣變現收入，也不包括來自非政府部門的以資本形成為目的的贈與收入。

我國在財政管理中長期使用預算外資金的概念。1996年以后，我國政府將預算外資金收入納入預算內管理的步伐顯著加快，隨著收支兩條線管理改革的擴大和部門預算管理改革的不斷深入，預算內外資金逐步統一納入部門預算編制范圍。財政收入中稅收之外的其他資金，由于其在很多方面與稅收存在不同之處，必然需要按不同的方式加強管理，理論界的一些文章和部分政府的文件中已開始出現了“非稅收收入”、“非稅收入”等提法。20*年7月，財政部、人民銀行聯合的《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財庫[200]37號）和《中央單位預算外資金收入收繳管理改革試點辦法》（財庫[20*]38號）中，將收入收繳改革后的票據定名為《非稅收入一般繳款書》。隨著收入收繳改革的開展，社會各方面逐漸接受和認可了“政府非稅收入”的提法。20*年7月財政部下發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[20*]53號），對我國政府非稅收入的概念與內涵進行了界定，文中指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式”。該文件還清晰界定了政府非稅收入的管理范圍，包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收人等。社會保障基金、住房公積金不納入我國政府非稅收入的管理范圍。

（二）政府非稅收入在公共財政中地位重要。

市場經濟條件下，政府非稅收入在整個政府財政收入中所占份額通常較低，但卻是財政收入不可或缺的重要組成部分。隨著政府級次的降低，政府非稅收入在財政收入的比重逐漸提高，對于地方政府來說，政府非稅收入往往更為重要的作用。政府非稅收入不僅有其存在的合理性和必然性，也是對稅收收入必要的、有益的補充，在公共財政體制建設中發揮著重要而獨特的作用。

1．政府非稅收入有其存在的合理性和必然性。

絕大多數政府非稅收入是依據使用者付費理論存在的，即政府在提供特定服務或特許權時向使用者索取一定的價格，這種使用價格通常只是提供這類服務的部分成本。而這類服務一般是準公共品，或是由政府提供的具有私人商品性質的產品。使用者付費隱含著三個組成部分：一是準入費，承擔全部或部分資本性成本；二是使用費，包括全部或部分與使用有關的政府經營成本；三是擁擠費，即由額外增加的使用者加到其他使用者身上的那個成本。政府在確定非稅收入收費標準時，要考慮兩塊價格，一是固定成本，二是邊際使用費，包括邊際經營成本和邊際擁擠成本。由于政府非稅收入的征收與享受或消費特定政府服務直接聯系，消費者面臨其消費決策的真實成本，政府非稅收入因此成為政府提高公共品效率的重要途徑，可以減少“免費搭車”現象。

政府非稅收入還是政府矯正負外部性的有效工具。由于外部性的產權難以界定，損益的范圍和大小也很難確定，受“負外部性”影響的主體很難因受害而向生產“負外部性”者索賠，這樣，客觀上誘發“負外部性”生產者過度地從事這類活動，而相關治理成本卻要由社會來承擔，造成明顯的不公平和社會福利的損失。政府可以就此征收“矯正性收費”或罰款，有效修正社會成本與微觀（個體）成本的差距，使生產者負擔真實的活動成本，從而達到校正或制止這類行為發生的目的，以實現懲戒、體現公平。

此外，對于礦產、草原、能源等社會共有的公共資源來說，需要建立資源有償使用制度，明確這些資源為國家所有，政府應對其進行合理配置和管理，通過費用征收制度避免社會主體對國有資源進行掠奪性開發和浪費，并可以使國家在保護和再生國有資源方面的投資得到充足的經費保障。

2．政府非稅收入是稅收收入必要的、有益的補充。

稅收收入是政府為提供公共服務，憑借國家政治權力向法人或居民的強制性征收，具有一般性和普遍性。稅收收入的普遍征收和強制性，雖然有效的保證了政府財政資金的來源，但居民負擔的籌資與其享受到的公共產品之間缺乏相關性，也在一定程度上導致了政府籌資在居民之間分配的不合理性。政府非稅收入在這方面具有一定的優勢，對于上面提到的具有特定使用者、受益者或產生負外部性的群體和行為，政府可征收非稅收入，政府非稅收入的征收，往往與享受某項公共產品或特定行為密切相關，更好的體現了財政收入籌集的公平、提高效率，實現社會福利的最大化。

與稅收收入相比，政府非稅收入還具有較大的靈活性。首先，從立法層級上看，稅收的立法權限相對集中且層次高，其立法或制定程序非常規范和嚴格，而政府非稅收入的立法權限層次往往較低，其立項和政策制定程序也不及稅收收入嚴格。其次，稅收要素一旦確定往往相對穩定，其稅率、稅目的修訂需要嚴格的審批程序，政策時滯較長，而政府非稅收入相關制度的修訂則容易得多，立項和費率調整也更具靈活性和時效性。

政府非稅收入雖然在規模上難以成為政府財政收入的主體，但其具有的收益相關性和籌資靈活性等優勢，使其成為政府財政收入的重要組成部分，是對稅收入收入必要的、有益的補充。

（三）我國政府非稅收入管理的沿革。

我國政府非稅收入收繳改革以預算外收入改革為主線和突破點，從理論基礎到具體實踐都實現了突破，歷經從放權到集中的漫長過程。

建國初期，政府非稅收入項目很少，資金數額也不大。國家財政統收統支，實行高度集中的財政管理體制。經濟體制改革以來，中央政府進一步擴大了地方政府和企業的自主權，逐步調整了中央與地方、國家與企業之間的關系，政府非稅收入的項目和規模不斷擴大。為了調動地方和企業的積極性，緩解財政壓力，政府非稅收入收繳實行分散管理。在放權讓利思想的指導下，大部分政府非稅收入未納入預算，以預算外資金的形式由各部門和單位自收自管自用。

隨著經濟的發展和改革的不斷深入，政府非稅收入規模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，許多問題逐漸地暴露出來，特別是有些地方和部門從局部利益出發，超越權限亂設基金、亂收費、亂攤派，加重了企業和個人負擔；有的把預算內資金轉到預算外，化大公為小公，甚至違反財經紀律，私設小金庫，還有的炒股票、房地產等，導致國家財政收入流失。預算外資金的不斷膨脹，嚴重損害了黨和政府的形象，干擾和沖擊了正常的政府公共分配秩序，加劇了固定資產投資和消費基金膨脹，助長了不正之風和腐敗現象的發生。

為了加強政府非稅收入管理，黨中央國務院相繼頒布了許多政策。1986年，國務院頒布《關于加強預算外資金管理的通知》（國發[1986]44號），第一次提出了預算外資金要實行“財政專戶管理”。1993年，由于企業會計制度和財務制度的改革，《企業會計準則》和《企業財務通則》的實施，國營企業的預算外資金已作為所有者權益來體現，預算外資金的管理范圍也發生了相應變化。1996年，國務院了《關于加強預算外資金管理的決定》（國發[1996]29號）,明確了預算外資金的所有權、使用權不再是部門、單位，而是政府，預算外資金的性質是財政性資金，必須納入財政管理。1999年，財政部等五部門聯合下發《關于行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規定》，提出對行政事業性收費和罰沒款實行“單位開票，銀行代收，財政統管”的管理制度，并且以政府非稅收入納入財政專戶管理并逐步納入預算管理為目標，不斷深化“收支兩條線”管理改革。

1998年以來，黨中央、國務院提出公共財政思想，積極推進公共財政體制改革。2000年開始的財政國庫管理制度改革就是其中的一項重大舉措，其目標是建立以國庫單一賬戶為基礎、國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度。政府非稅收入收繳改革作為財政國庫管理制度改革的重要組成部分，也于20*年7月正式開始試點。收入收繳改革按照社會主義市場經濟條件下政府職能轉變和建立健全公共財政制度的要求，通過設立新的收繳賬戶、規范收入收繳程序、加強健全票據監管、利用現代信息技術等改革措施，對政府非稅收入的收繳管理進行了全面的改革，真正開始向現代化、規范化、嚴格的管理方式轉變，進一步規范了政府分配秩序，促進了執收單位依法履行職責，加強了財政管理監督，增強了財政宏觀調控能力，推進了黨風廉政建設的深入開展。

（四）政府非稅收入收繳管理改革具有重要意義。

政府非稅收入是財政收入的重要組成部分。據不完全統計，20*年全國政府非稅收入相當于同期財政收入的近40%，地方政府非稅收入占財政收入的比重還要更高。加強政府非稅收入的收繳管理，深入挖掘財政收入增長潛力，具有重大的意義。政府非稅收入具有有效彌補成本、減少過度消費公共產品、糾正不合理行為、靈活快速籌集資金等重要作用。政府非稅收入管理規范，可以為政府管理發揮重要的作用，政府非稅收入管理不當，也容易造成政府收入分配秩序混亂、嚴重干擾社會經濟秩序、危害國家政權建設等嚴重后果。因此，加強政府非稅收入收繳管理，是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

傳統的收繳管理機制，在初期曾有效提高了執收單位收取政府非稅收入的積極性，確保了政府非稅收入的征收，有力地支援了我國社會經濟的發展與建設，但隨著政府非稅收入的規模不斷擴大，政府非稅收入傳統收繳管理機制下的弊端也逐漸暴露出來。一是收入來源不規范。很多部門未經財政部和國家計委批準，自行設立各種收費項目，超標準和范圍收費，金額巨大。長期以來，亂收費亂罰款亂攤派等問題屢禁不止，根本問題在于沒有建立起有效的收入執行機制，從而無法做到令行禁止。二是收入不及時足額上繳財政。部門和單位多頭開設銀行賬戶，財政部門無法對部門的賬戶實行有效的監控，資金上繳財政的主動權掌握在部門手中，加之后期檢查處罰力度無法保障，從而造成截留、坐支、挪用應繳財政收入的問題長期以來難以有效解決。三是監管難度太大。原有收繳方式下，政府非稅收入的征收與上繳過程均由主管部門和單位自行完成，弊端較多。收入能否及時足額繳入國庫或財政專戶，全靠執收單位的自覺性，收入在單位過渡性存款賬戶上滯留幾個月是普遍的現象，還出現了許多公款私存、私設“小金庫”、貪污挪用、揮霍浪費等違法違紀問題，嚴重敗壞了黨風。財政又缺乏有效的監控手段，無法實施及時有效的監管，只能依靠財政專員辦進行事后的抽查或專項檢查，收效不太顯著。

黨的十一屆三中全會以來，財稅體制進行了幾次比較重大的改革，但改革的重點主要是調整收入分配關系，對政府非稅收入收繳的基本運作方式基本沒有觸動，主要還是采取通過征收機關層層設立收入過渡性賬戶來實現的。這種傳統的收繳方式在一定時期內對保證財政收入的收繳起到了積極作用。但是，由于管理機制不健全等原因，政府非稅收入收繳管理中長期存在的問題一直無法得到解決。其根本問題就是沒有建立起一套嚴格有效的執行機制，致使很多良好的政策無法得到切實地落實。當前政府非稅收入管理，迫切需要建立起一套運行管理機制，從而實現對政府非稅收入的真正有效的規范管理。政府非稅收入收繳管理改革，在我國財政、經濟、政治領域都將產生重要的積極影響，具有深遠的理論和現實意義。

二、政府非稅收入收繳管理改革實施情況及面臨問題

（一）改革工作簡要回顧。

1.政府非稅收入收繳管理改革的主要做法。

中央單位政府非稅收入收繳管理改革按照財政國庫管理制度改革的總體要求，以國庫單一賬戶體系為基礎，通過直接繳庫和集中匯繳兩種方式，應用《非稅收入一般繳款書》，以信息系統為技術支撐，對中央非稅收入收繳進行了規范。

一是設立新的收繳銀行賬戶。政府非稅收入收繳改革，取消了執收單位原收入過渡性賬戶，重新開設財政匯繳專戶，實行零余額管理，收繳的資金在1個工作日內就能到達中央財政專戶。

二是規范了收入收繳程序。收入收繳改革采取直接繳庫或集中匯繳方式，規范了政府非稅收入的收繳行為。

三是應用新的執收票據。改革新設計了《非稅收入一般繳款書》，制定了嚴格規范的使用程序，適應了現代信息管理需要。

四是運用信息技術。建立現代化的收入收繳管理信息系統，并根據收繳改革的推進及時進行改進和完善。

2.中央非稅收入收繳管理改革進展情況。

按照財政國庫管理制度改革的總體要求，20*年從預算外資金入手，對包括行政事業性收費，政府性基金等資金在內的政府非稅收入進行了改革。20*年7月，制定了《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財庫[20*]37號）和《中央單位預算外資金收入收繳管理改革試點辦法》（財庫[20*]38號），初步建立起了政府非稅收入收繳改革的制度框架。

20*年上半年財政部選擇了證監會等第一批8個中央部門實施政府非稅收入收繳管理制度改革試點，20*年下半年又確定了第二批7個部門，20*年第三批新增20個部門，20*年第四批新增12個部門，2005年，將剩余的29個部門一并納入改革范圍，至此，76個具有政府非稅收入的中央部門全部納入收入收繳管理制度改革范圍。

3.地方非稅收入收繳管理改革進展情況。

在中央收入收繳管理制度改革不斷推進的同時，地方收入收繳管理制度改革工作也取得了較大進展。地方非稅收入收繳改革具有多種模式，有的嚴格按照財政國庫管理制度改革的要求實施改革，有的自行進行探索，結合本地實際制定改革方案并予以實施，改革工作取得了不同程度的進展。

目前，遼寧、黑龍江、甘肅、廣西等10多個省市按照財政國庫管理制度改革的要求實施了收入收繳改革，四川、海南、內蒙、湖南、江西、安徽、xx等省還成立了非稅收入管理機構，專門負責收入收繳管理。

（二）政府非稅收入收繳管理改革取得的成效。

改革后，逐步建立了新的政府非稅收入收繳管理機制，充分運用了信息技術，財政部門加強了對政府非稅收入收繳的事前事中控制，規范了單位的執收行為，加快了資金入庫速度，提高了財政監管水平。

1．建立了新的收繳管理機制。非稅收入收繳管理改革改變了過去政府非稅收入由執收單位自行收繳入庫、自行管理的做法，實施了系統化的收入項目管理、規范化的銀行賬戶管理、科學化的收繳流程管理、電子化的執收票據管理，促進了繳款人依法繳款、執收單位依法執收、財政部門依法實施監管。隨著改革的開展，新的政府非稅收入收繳管理機制已逐步確立，成為了財政財務管理中的一項基礎性制度。

2．保證了資金及時足額入庫。改革后，取消了執收單位設立的收入過渡性賬戶，保證了開票所收款項100%上繳財政，無論直接繳庫還是集中匯繳，資金均能在1個工作日內到達中央財政專戶，改變了過去政府非稅收入資金長期滯留在部門自有賬戶、資金入庫速度慢、坐支挪用等問題，顯著提高了資金入庫速度和入庫頻率，大大提高了財政的資金調度能力。

3．提高了財政監管水平。改革后，在收繳管理方式上取得了一個重大改變，就是在充分運用計算機信息技術的基礎上，將以事后監督為主改變為以事前事中控制為主。一是財政部門通過信息系統對單位的執收項目和標準進行控制，防止了亂設收費項目、擅自調整收費標準等問題，有效杜絕了征收政府非稅收入的隨意性；二是通過信息系統，財政部門采集每一張《非稅收入一般繳款書》的原始繳款信息，根據繳款書信息及時發現問題，迅速進行核查與糾正；三是通過信息系統，財政部門全面、及時掌握了政府非稅收入的來源、結構、規模及變動等情況，提高了政府非稅收入預算執行分析水平，為預算編制、國庫集中支付和宏觀決策提供詳實準確的參考依據，提高了財政管理水平。

政府非稅收入收繳改革的推行，取得了明顯的成效，同時，收入收繳改革中也積累了一些經驗。

1.形成統一規范的模式。加強政府非稅收入收繳管理，對于挖掘財政收入潛力，做大財政蛋糕具有重大意義和作用，多種收繳方式并存必然造成管理脫節，統一規范的管理方式，有利于保證收入及時足額上繳，實現財政收入。

2.強化財政國庫管理職能。收繳改革前，財政部門基本上是被動接受資金繳庫的結果，通過實施政府非稅收入收繳管理改革，有利于發揮財政國庫對政府非稅收入收繳的監管作用，健全和完善財政國庫管理職能。

3.提高財政信息管理水平。財政收支信息的明細程度是一個國家財政管理水平的重要體現之一，收入收繳改革依托現代信息技術，提供及時、全面、準確、詳細的收入信息，為部門預算編制、執行分析、國庫集中支付及財政監督管理提供必要的依據，有利于不斷提高財政財務管理水平。

4.注重服務與效率。政府非稅收入收繳改革涉及眾多執收單位，又往往與繳款人自身利益密切相關。改革過程中，一方面加強了政府非稅收入收繳的規范管理；另一方面從方便執收單位和繳款人出發，特別注重加強了服務與效率，為領導、部內司局、單位和繳款人提供優質的服務。