推進黨內基層民主建設調研報告

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黨內基層民主是黨內民主建設的基石。推進黨內基層民主建設，是發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，增強基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力的必然要求；是增強黨的創新活力、保持和發展黨的先進性，鞏固黨的團結統一的重要保證。今年以來，面對復雜多變的嚴峻國際形勢，應對確保國內社會和諧穩定、保持經濟平穩較快發展的新挑戰，要求我們把發展黨內基層民主，作為增強基層黨組織的活力、夯實黨執政組織基礎的重要任務。

二零零八年初，全國黨建研究會將《推進黨內基層民主建設研究》列為年度重點課題之一，由全國黨建研究會副會長于均波牽頭負責，北京市黨建研究會為牽頭單位，全國黨建研究會副會長歐陽堅，顧問徐樂義、金鑒，副秘書長賀興洲，特邀研究員邵忠和、田炳臣參與指導。課題分解為11個子課題，由北京、河北、山西、山東、內蒙古、吉林、黑龍江、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、青海等省（區）市，寧波、深圳、武漢、成都4個副省級城市和新疆生產建設兵團黨建研究會（學會）、全國黨建研究會社區黨建研究專業委員會、國家審計署機關黨委、中國兵器工業集團公司黨建研究會等21個單位分頭承擔。自今年6月以來，各課題承擔單位開展了深入細致的調研，形成了21份子課題報告。與此同時，全國黨建研究會課題組又于6、7月間到中央和北京市有關部門進行了座談和專訪，并分三組赴內蒙、山西、山東、吉林、湖南、貴州等省區進行了調研。整個調研期間，累計開展專題調研127次，召開座談會33個，專訪17人，發放問卷8660份。11月19日至21日課題組在北京召開了課題調研成果交流會。在此基礎上，幾經修改完善，形成了調研總報告。

一、各地推進黨內基層民主建設的主要做法

近年來，各地按照中央“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”的要求，在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利、推進黨務公開、營造黨內民主討論環境以及改革黨內選舉制度、擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性進展。調研中大家一致認為，當前廣大基層黨組織推進黨內基層民主建設的實踐，為進一步開展黨內基層民主建設研究提供了生動的素材，將這些好做法進行總結分析，對于推進黨內基層民主建設具有重要的理論和現實意義。

（一）推進黨務公開，保障黨員的知情權

知情權是黨員行使各項民主權利的基礎和前提，而實行黨務公開是保障黨員知情權的重要途徑。調研中我們了解到，各地根據黨內法規的規定和實際情況，采取了多種有效措施，對推進黨務公開進行了大膽探索和實踐。綜合起來主要有：

加強宣傳教育，提高對黨務公開重要性的認識。一是各地都把基層黨組織領導班子成員作為提高認識的重點對象。通過教育培訓等方式，使基層黨組織領導班子成員的思想認識明顯提高。二是在黨員群眾中大力宣傳實行黨務公開的必要性和重要意義。如河北省滄州市的滄縣、東光、青縣等地，在電視臺開辟了“黨務公開工作動態”專題欄目，每周一期，集中對全縣基層黨務公開工作情況進行及時宣傳報道，形成了黨員積極參與、社會各界普遍關注和支持黨務公開工作的良好局面。

明確黨務公開的原則和內容。各地推進黨務公開的原則主要有五條：服務發展；依紀依法；真實公正；注重實效；積極穩妥。

從黨務公開內容看，基本能夠做到內容全面、具體。凡屬黨章和黨內法規要求公開的內容，凡是本地區、本單位黨員群眾關注的重大事項和熱點、難點、重點問題，除涉及黨和國家機密的以外，都盡量公開，切實增強了基層黨組織工作的開放性和透明度。此外，對于本地區、本單位黨員、群眾認為有必要公開的不涉及黨內秘密的其他事項，也都如實公開。同時，各地還把黨務公開與政務、村務、廠務、財務公開有機聯系起來，創新和豐富了黨務、政務、廠務、財務公開結合形式。如山西省運城市平陸縣委堅持和推行黨務、村務、財務“三公開”制度，均收到了較好效果。

黨務公開的形式靈活多樣。通常是采用會議、通報、通知、簡報、發放文件資料、公示欄、新聞報刊、電視廣播、網絡公告、設立熱線電話等多種形式。有條件的單位還運用電子滾動屏幕、電子觸摸屏等現代科技手段進行公開。例如，長春市南湖街道社區探索通過適當的黨的會議來公開，即在黨員大會上，通報黨組織開展工作、完成任務、加強建設等有關情況，結合社區黨組織工作總結，社區干部的述職、評議等活動，讓黨員了解黨組織的建設情況。湖南省許多基層黨組織還在醒目的位置、黨員和群眾集聚的地方或黨員服務中心設立黨務公開欄。

規范黨務公開的程序和時間。為保證黨務公開能夠按規定要求進行，各地都按照“事前公開、征求意見——決策公開、民主討論——結果公開、接受監督”的基本程序，將黨務公開工作貫穿于黨內重要事務的醞釀、決策、實施、監督的全過程。

在黨務公開的時間上，各地一般采取定期公開和隨時公開兩種方式。如山東、吉林兩省的基層黨組織對領導班子自身建設、年度工作目標任務、黨員責任區和民主評議黨員、幫扶貧困黨員、特困黨員包戶情況等內容進行定期公開。對干部考察、發展新黨員、無職黨員設崗定責落實情況等內容隨時公開。這兩種形式確保了黨務公開的務實有效。

建立健全黨務公開保障機制。一是建立健全公開的監督機制。如一些地方的鄉鎮、街道、村黨組織成立黨務公開監督小組。還有很多地方從黨代表、人大代表、政協委員、老干部、普通黨員、群眾代表中，聘請一定數量的同志擔任黨務公開監督員，負責對同級和下級黨組織黨務公開情況進行監督。二是建立健全黨務公開責任追究機制，明確黨務公開工作各個環節的責任人，并使黨務公開考核結果與領導干部的評先、創優、獎懲掛鉤。三是完善黨務公開的制度框架體系。如黨務公開意見建議收集辦理和反饋制度、定期通報制度、文件查閱制度、信息報送制度、例會制度、監督員制度、監督檢查制度、責任追究制度等相關工作制度等。

（二）改革黨內基層選舉制度，落實黨員的選擇權

調研中，大家一致認為，基層民主選舉是黨內基層民主最直接、最具體的體現，是衡量和判斷黨內基層民主發展狀況的重要評價標準之一。近年來，各地貫徹落實中央精神，在黨內基層民主選舉上進行了積極探索，勇于創新，取得了較好效果。

改進候選人提名制度。為打破以往基層黨組織負責人提名過于強調組織意圖，導致黨員群眾意見所占權重偏低的實際情況，各地積極探索改進候選人提名工作。一是提前做好調查摸底工作，摸清廣大黨員的心里期盼的候選人。二是科學確定候選人條件。綜合組織的考慮和廣大黨員群眾的意愿來明確候選人的資格條件。三是把組織提名與黨員或黨員代表聯合提名結合起來，使提名既體現選舉人的意志，又發揮黨組織的引導功能。如新疆生產建設兵團連隊黨支部民主選舉普遍實行了“上級黨組織提名推薦”、“基層黨組織提名推薦”、“黨員干部和職工群眾聯名推薦”、“黨員個人自薦”等形式，保證了黨內基層民主首先在候選人提名制度上得到體現。深圳市福田區在8個實行公推直選的社區黨組織換屆選舉中，改為全部由群眾聯名推薦或黨員自薦，把初步提名權全部交給黨員群眾，體現了候選人提名方式的巨大轉變。

改進候選人的介紹方式。為了讓選舉人對候選人的真實情況有全面深入的了解，一是完善候選人所在黨組織、選舉單位黨組織和黨員代表大會主席團對候選人的介紹方式和內容。二是完善候選人自我介紹的方式，主要是組織候選人與黨員的見面互動和競選演講，以減少選舉人選舉投票的盲目性和盲從性。三是通過電視、報刊雜志、互聯網、熱線電話等多種方式對候選人進行介紹。如山東省東平縣公路局養護處黨支部使用多媒體技術進行候選人的形象展示；吉林省延吉市一些基層黨組織利用互聯網、熱線電話等方式對候選人進行介紹。這些做法得到廣大黨員的認可。

改革基層黨內選舉制度。調研中了解到，主要有兩種選舉類型：一是“兩推一選”或“三推一選”。這是各地已普遍采取的模式。如吉林省截至2007年村黨組織換屆通過“兩推一選”方式產生村黨支部書記的村占90.8%。截至二零零八年3月，上海市有1650個（占村黨組織總數的89%）村黨組織以“兩推一選”的方式產生了新一屆村黨組織領導班子?！叭埔贿x”型是在“兩推一選”方式基礎上加入黨員自薦環節而延伸出來的做法。深圳市二零零八年上半年583個應換屆社區普遍采取“三推一評一選”辦法，其中有495個采用了“雙直選”產生領導班子，占86%。二是“公推直選”。從了解的情況來看，公推直選在各省市發展不平衡，多數省市現在還處于試點階段，但在有些省市推進較為迅速。如2007年在山東濟南市社區黨組織換屆中實行公推直選的社區比例達到了76%。四川省2007年在村、社區黨組織領導班子換屆選舉中“公推直選”的比例達到了86%以上(民族地區除外)。這兩種模式都各具特點，較好地體現了黨內基層選舉制度的改革，呈現目前選舉形式的多樣化。此外，二零零八年寧波市江北區慈城鎮村黨組織換屆選舉中實行了“海選”，湖南省長沙、衡陽、株洲、婁底等市也進行了村兩委換屆“無候選人一票直選”。

嚴格選舉程序。各地的做法：一是科學設置選舉程序和選舉方法。如在選票設計上，候選人姓名以姓氏筆畫為序排列，劃票地點能夠充分體現選舉人的自主選擇，投票方式科學合理。二是嚴格民主選舉的組織實施、管理監督。上級黨組織嚴格把關，對試點中出現的一些技術性問題通過規范加以解決，對基層黨組織選舉試點辦法不斷完善和細化，嚴格制定選舉的程序、紀律、監督等規則。三是對選舉程序進行公開，使廣大黨員清晰了解選舉全過程，以便更好地行使選擇權。

（三）實行民主決策，擴大黨員的參與權

黨員參與黨內事務的決策和管理是黨內基層民主的重要內容。這方面的主要做法有：

發揮黨代表在民主決策中的作用。據了解，各地均建立了黨代表提案制度、黨代表接待日制度、黨代表評議工作制度、黨代表聯系黨員群眾制度等。探索建立了代表活動保障制度。如一些試點地區對年齡較大的黨代表每月給予生活補貼；對沒有公職的黨代表，在參加年會和閉會期間統一組織活動時，給予誤工補貼。健全完善了基層黨組織委員向黨組織負責、黨組織向黨的代表大會或黨員大會負責并報告工作的制度。

實行民主議事制度。各地普遍重視暢通黨員意愿和黨內意見訴求的表達渠道，制定和實行黨組織負責人定期接訪、黨員意見收集反饋制度、黨員議事會制度等，積極疏通和拓寬黨內交流溝通的渠道，了解黨員關注的有待解決的各種問題，收集有關意見、建議。如長春市朝陽區的一些社區建立了黨員意見收集反饋制度。武漢市江岸、漢陽、蔡甸等區在社區、村實行黨員議事會制度，打破了以往“村（社）中事，干部定”的固定模式。山東省泰安市東平縣還在基層黨組織中全面推行了“民情提案制度”。廣西賀州市八步區在村一級建立由黨員代表參加的議事會，2007年全區累計召開黨員議事會達1356次，參與黨員達1461人次，共討論議題達1669個，形成議案1537個，最終經支委討論形成決議1533個。

堅持民主決策制度。各地普遍做法：一是基層黨組織領導班子決策時嚴格執行民主集中制。如內蒙古有的基層黨組織規定，進行重大決策時實行“三不”，即不調查研究不決策、不征求意見不決策、不集體討論不決策。在方案確定時，堅持集體研究討論等。二是實行重大事項票決制。凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用，實行無記名投票表決。三是采取黨員旁聽制。如內蒙古、廣西的一些基層黨組織將近期要研究的議題向全體黨員公布，黨員可以通過自薦、黨員聯名推薦等方式進行報名，基層黨組織通過隨機抽取和組織選定相結合的方式確定旁聽的黨員。旁聽的黨員直接參與基層黨委的議事會議，并可提出意見和建議。

加強決策執行中的信息反饋。據調查，基層黨組織決策后都能基本做到定期將每一項決策，如對上級和本級黨組織的重大決策、重要部署、重點工作等在基層貫徹落實進展情況進行公布，并通過建立黨員代表信息反饋制度，對廣大黨員普遍關心的熱點、難點問題的解決情況進行督促跟蹤檢查。

（四）加強民主監督，保證黨員的監督權

調研中我們了解到，各地認真貫徹落實《黨內監督條例》和《黨員權利保障條例》，堅持從實際出發，大膽實踐，探索創新，出臺了一系列保障黨員監督權的舉措，黨員監督權利難保障、監督作用難發揮的狀況已有所改變。據中國兵器工業集團公司黨建研究會的2880份問卷調查顯示，73.4%的人認為本企業比較重視黨內監督工作；66.4%的黨員認為《黨內監督條例》等法規得到較好的落實；有76.9%的黨員對紀檢監察機構開展的監督工作表示滿意。

提升主體素質、發揮監督主體作用。各地的普遍做法，一是加強宣傳教育，提高黨員主體的監督意識，增強黨員監督的主動性。二是暢通黨員監督渠道。如保證黨員檢舉、揭發、申訴、控告、上訪渠道暢通。三是擴大黨員和黨代表列席上級會議范圍，完善黨員向黨組織和黨員領導干部、黨代表接待詢問、質詢制度，尊重和保護輿論監督權利，嚴格落實黨代表監督評議制度等。

發揮民主評議的監督作用。一是圍繞基層黨組織領導班子工作述職進行民主評議。如通過開黨員大會、民主測評等多種形式，讓黨員民主評議黨組織和領導班子，并將黨員對黨組織和領導班子的評議結果及時向黨內公布。二是將評價結果與干部獎懲、任用掛鉤，對領導干部形成制度約束力。如北京市通州區在各鄉鎮推行的“雙述雙評”考核制度；湖南省株洲市賀市村把黨員和群眾的監督評議與村黨組織干部的工資待遇掛鉤，由黨員和村民代表民主評議確定村“兩委”干部的工資，在群眾中產生了較好的反響。三是推行村(居)事問責制。通過召開問責會，定期向黨員和群眾代表通報村(居)的重要事務，接受黨員和群眾的質詢和評議。四是探索黨內監督與黨外監督相結合的有效機制。邀請黨員代表、離退休老干部、普通群眾成立監督小組或擔任監督員，對村兩委換屆、村場所建設、村財務管理等重大事項進行全程監督。如吉林省長春市南湖街道成立了街道“政務監督團”，監督街道、社區的黨務政務、執法單位的執法行為、公共服務部門的工作情況，收到較好效果。

發揮民主生活會的自我監督作用。民主生活會制度是黨內基層民主監督的主要制度和載體之一，各地均采取有效措施予以落實。一是建立會前征求意見制度。如內蒙古的一些基層黨委領導班子召開民主生活會前，都提前征求本級黨代表對領導班子和領導干部的意見。二是建立民主生活會的考核評價制度。主要包括會前征求意見的情況，會中的批評與自我批評情況、整改措施的落實、通報和反饋情況等。三是完善監督指導制度。上級黨組織對下級黨組織和領導成員情況作經常性、動態性的了解和掌握，對民主生活會整改措施的落實適時給予指導和監督。四是嚴格實行責任追究制度。把民主生活會的情況作為評價領導班子的重要依據；把領導干部是否參加民主生活會及在會上的表現納入領導干部年度考核和晉升考察，以避免民主生活會流于形式。如新疆生產建設兵團基層黨組織民主生活會堅持“三不開三重開”的原則，即征求意見不充分的不開，會議主題不明確的不開，實施方案未報批的不開；沒有開展批評與自我批評的重開，問題找不準的重開，整改措施不具體不落實的重開。

強化監督中激勵約束機制。一是逐步建立和完善獎勵機制，對檢舉、控告重大違法違紀行為的有功人員給予表彰或獎勵，并做好舉報人的保密工作。二是建立監督意見反饋機制。對黨員提出的問題、意見和建議，所涉及到的單位或個人必須限期予以負責的答復。三是建立責任追究制度。對侵犯黨員民主權利、壓制批評甚至進行打擊報復或誣告陷害的行為，及時和堅決予以查處。四是建立和完善黨代表履行監督職責的考核機制和激勵約束機制。逐步實行黨代表述職制度，對不能全面履行職責的黨代表，依法予以罷免。五是加強對黨組織和黨員領導干部有關黨內監督情況的督查和巡查。六是建立健全責任追究機制。按照分級負責的原則，層層落實監督責任制，對因監督不力而發生重大問題的要嚴肅追究責任。

二、推進黨內基層民主建設的主要經驗

從調查了解的情況看，各地在黨內基層民主建設的實踐中確有不少突破與創新。把這些好做法上升到理性認識，進而升華為深入推進黨內基層民主建設的巨大動力，將對黨內基層民主建設未來發展，有著十分重要的作用。

第一，黨內基層民主建設必須堅持分層分類、穩妥有序地推進。民主本身是一定歷史時期經濟發展水平的產物。不同經濟社會條件下，基層黨員和群眾對黨內民主的認識不同，對民主的訴求也不盡相同。改革開放以來的實踐表明，推進黨內基層民主建設，必須從中國國情出發，同時借鑒世界各國的經驗，尤其要注意因經濟社會發展水平不同所導致的民主訴求的差異，還要注意不同基層黨員群體、基層干部群體對民主內容要求方面的差異。要從試點開始漸進式推開，堅持邊試點邊總結，邊總結邊推進，避免片面追求民主的“轟動效應”和“一刀切”。

第二，黨內基層民主建設必須堅持協調推進方針。一是從一般意義上講，黨內基層民主建設要與經濟社會發展水平相協調，與黨內外群眾對黨內基層民主的要求相適應。隨意超前或滯后，都是與發展黨內基層民主的要求相違背的。二是要與“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”的總要求相協調。不能借口實現黨的領導而否定民主的作用，也不能以人民民主取代黨內民主，更不能否定黨的領導而搞所謂的“大民主”，黨內基層民主必須在黨內法規制度的框架內推進。三是要注意黨內基層民主建設與基層黨建各項任務的總體籌劃，整體推進，避免純粹完成任務的“單打一”。

第三，黨內基層民主建設必須堅持重點突破與全面推進原則。選準黨內基層民主建設的突破重點，可以達到以點帶面、全面發展的效果。從近幾年的實踐和效果看，發展黨內基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內選舉制度入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的“當家人”。落實黨員對黨的組織負責人的選舉權，是黨內民主建設的一個核心問題。選舉權是一個綜合的民主權利，既體現對重要事務發表意見的權利，又體現了充分參與決策的權利，同時還體現了有效監督和制約黨的領導干部的權利。

第四，黨內基層民主必須與基層人民民主互動發展，帶動和促進基層人民民主。以擴大黨內民主帶動人民民主，既是改革開放以來黨內民主建設的經驗，也是今后推進黨內基層民主建設的方向。因此，黨內基層民主要健康發展，必須實現與基層人民民主的有效對接和良性互動，防止黨內基層民主滯后于社會基層民主和某些地方選的黨支部書記得不到廣大村民的認可與擁護。同時還要注意基層黨組織主導民主進程與黨員參與度不夠的問題，防止單純由黨組織甚至黨組織負責人主導基層民主，黨員被動參與現象的出現。

三、推進黨內基層民主建設存在的主要問題

總的看，經過近幾年的實踐和探索，各地在黨內基層民主建設上發展勢頭是好的，且取得了顯著成績，但同時也出現了一些新情況、新問題。這些新問題的出現，在一定程度上，制約和影響了黨內基層民主建設的進程。

（一）部分基層黨員干部民主意識缺失，動力不足

一是部分基層干部對推進黨內基層民主缺乏正確的認識。如一些人存在著“三怕”：怕駕馭不了局面會搞出亂子，怕妨礙個人行使權力，怕弄不好會有人搶了自己的飯碗。又如通過對農村信訪工作的分析發現，農村信訪的60％是針對領導干部的，這其中又有60％集中在農村干部的作風霸道、以權謀私等民主作風意識方面。其根源在于：有些干部習慣包攬一切，獨斷專行；個別新上任的村支部書記、村委會主任，屬于“能人當政”，對黨的規矩不太懂，對黨的領導和村民自治的關系認識不準確，開展工作往往憑一己之力；還有的把民主選舉作為獲得權力的一種方式，認為僅僅是獲得權力途徑的不同，一旦當選后一切還是自己說了算，對民主作為一種新型的制度缺乏必要的認識；還有的認為基層黨員水平低、素質差，搞民主也提不出意見，覺得沒必要，吵吵嚷嚷干不成事，徒然添亂找麻煩。

二是一些地方黨員民主權利沒有落實到位，黨員參與意識不強。從調研的情況看，一些基層仍沿用過去的“黨組織本位”模式，致使部分黨員權利落實存在的“虛泛化”。有人反映，在市場經濟條件下，相當一部分黨員，特別是處于困難群體的黨員，既無行使黨內民主權利的條件，也無行使黨內民主的訴求。再加上在部分黨員中長期存在著事不關己，高高掛起；人微言輕，干脆不參與；怕打擊報復，怕惹事；也有的黨員常常心存顧忌，害怕冒犯領導或沒有領會領導意圖而被指責亂摻合、瞎攪和等現象。這些思想認識上的誤區，阻礙黨內基層民主的發展，均導致部分黨員對民主不會參與、不敢參與、不愿參與。

（二）制度不夠健全，民主缺乏保障

一是制度不夠健全，有的制度缺乏可操作性，有的缺乏相關配套保障措施。二是一些制度、法規滯后于基層民主實踐的發展。近年來各地在探索黨內基層民主建設的實踐中創造出的一些新做法新經驗，與現行黨內制度法規在精神實質上是一致的，但有的做法與黨內制度法規的某些條文發生沖突。應依據符合實際的做法與經驗，對黨內制度法規作出調整補充。三是一些制度要求過于繁瑣，不利于基層簡便快捷地工作。四是現有的一些制度沒有落到實處或在實際工作中走樣變形，甚至在制度的外衣下掩蓋某些不民主或傷害民主的行為。如在黨內基層選舉工作中，有的地方過于強調組織意圖，不考慮黨員群眾的意愿，影響甚至挫傷了一些黨員的積極性。

特別需要指出的是，公推直選已經成為推進黨內基層民主普遍采取的形式，但從選舉過程看，選舉人往往對候選人的情況一知半解，對候選人的了解、評價、質詢等主要依靠候選人的競選演講，而在幾分鐘的演講中選民也很難斷定某一候選人是否具備擔當黨組織書記的素質與能力；由于缺乏有效的渠道，選舉人往往更多地依賴情感、利益的判斷。這些都需要我們在公推直選制度設計上認真思考、重視和加以解決。從各地的情況看，對于直選產生的書記，目前還是沿襲傳統的管理辦法，缺乏相配套的辦法措施對其進行日常的管理；對于個別需要調整的書記，又往往不經廣大黨員認可的程序而輕易對他們進行任職調整，使直選的效果大打折扣，影響黨組織在黨員中的公信力。

（三）基層黨內民主建設研究滯后，理論創新有待進一步深化

黨內基層民主建設是基層黨建工作中的一項重大實踐活動，是一項長期的系統工程，它需要以較為成熟完善的理論武裝頭腦，指導工作。但當前對于黨內基層民主建設，無論從理論認識還是實踐探索的角度看，都是初步的，基本上是按傳統的做法進行說明和改進操作方法，理論研究系統性、超前性和針對性不夠。況且，在學術界，有的在推銷西方民主理論，有的在盲目借用社會自治組織民主的研究成果，影響著黨內民主建設。有學者對此發出警示，由于黨內民主與社會民主在目的要求和運行基礎上有著根本的不同，要注意由于理論的模糊而導致黨內民主步入誤區的風險。這是值得思考的。

（四）黨內基層民主滯后于基層人民民主，一些基層黨組織工作條例亟待修訂

十七大提出要以擴大黨內民主帶動人民民主，但在現實政治生活中，一些地方的基層人民民主已經走在了黨內民主的前面，尤其是村民自治的廣泛實行對黨內基層民主甚至形成了一種“倒逼”的現象。據了解，《中華人民共和國村民委員會組織法》1988年試行，1998年修改完善后正式實施，運行10年后，二零零八年村委會組織法修訂已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院立法工作計劃?！冻鞘芯用裎瘑T會組織條例》1954年頒布后，城市居委會普遍建立，1990年經過修改后正式以《中華人民共和國居民委員會組織法》頒布實施，開啟了改革開放后居民自治的新篇章，而居委會組織法修訂草案也已于近期上報國務院。同時，各省、市也根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》制定了實施辦法，對基層人民民主如何貫徹作了詳細的規定，具有相當強的程序性和操作性。而黨內基層民主建設，僅在1999年2月制定了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，并且一直沿用至今沒有改動。黨內基層民主與基層人民民主從制度和法規的角度比較，某些制度法規配套滯后，與豐富的實踐經驗相比較，調整修訂相對較少，造成在程序性和操作性方面滯后于人民民主。

此外，一些地方反映推進黨內基層民主的成本過高，欠發達地區的經濟壓力過大。如有同志反映，基層黨內選舉需要方方面面的支出。對選舉的宣傳發動、為廣大黨員參與投票等活動提供必要的場所、物質設備；此外，各地還為參與會議投票黨員群眾發放數額不等的誤工補貼等等。調研中，有人反映，鄉鎮黨委選舉一次就要花費7－8萬元，開一次黨代會年會也要花2萬元。而隨著公推直選的廣泛推行，對投入的干部，需要培訓的管理人員等，耗時之長、人力之費，選舉成本會成倍增加；黨代會由五年一次改為一年一次，以及平時黨代表調研視察活動的增多，推進黨內基層民主所需費用還大有上升的趨勢，使得地方財政負擔增加，對欠發達地區財政造成較大的壓力。另外，組織好整個選舉工作也要花費基層干部大量的時間和精力。

四、推進黨內基層民主建設的對策建議

根據調研情況和我們的研究，現就進一步推進黨內基層民主建設提出以下建議：

（一）制定黨內基層民主建設的中長期規劃，適時出臺黨內基層民主建設實施綱要

要在充分總結近年來實踐經驗的基礎上，從戰略性、全局性、前瞻性的高度，把推進黨內基層民主建設作為一項系統工程，制定3—5年中長期規劃，適時出臺《黨內基層民主建設實施綱要》。其指導思想是：堅持以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，充分尊重黨員主體地位，保障黨員充分行使民主權利，著力健全基層黨內民主制度體系，解放思想，改革創新，積極探索基層黨內民主的實現形式，豐富發展基層黨內民主的內容，不斷增強基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，激發黨員的內在動力。

基本框架應包括：近年來黨內基層民主建設的現狀分析和基本經驗；正確認識黨內基層民主建設面臨的機遇和存在的問題；黨內基層民主建設的指導思想、目標和原則、法定程序和路徑，等等。通過規劃的制定和實施，把基層黨內民主納入到科學發展的軌道上來。

為做好以上工作，建議由中央有關部門組織專門的調查組或督導組，深入基層調查研究，了解掌握黨內基層民主建設的總體情況，指導基層黨內民主建設工作，幫助基層黨組織化解矛盾和解決黨內基層民主推進過程中出現的各種問題，幫助基層黨組織總結經驗和教訓。這樣不僅有利于典型經驗的推廣，也有利于黨內基層民主法規制度的與時俱進。

（二）以深入學習實踐科學發展觀活動為契機推進黨內基層民主建設

按照黨的十七大部署，在全黨深入開展學習實踐科學發展觀活動已經展開。進一步推進黨內基層民主建設，關鍵是找準結合點，把黨內基層民主建設與深入學習實踐科學發展觀活動有機結合起來。一是要使廣大基層黨組織和黨員干部認識到，推進黨內基層民主建設，逐步健全完善基層組織的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，既是深入學習實踐科學發展觀的要求，也是深入學習實踐科學發展觀在基層黨建的具體體現。二是要把在推進黨內基層民主建設中出現的問題，作為學習實踐科學發展觀過程中需要解決的主要問題之一，作為今后工作的重點加以改進。三是把學習實踐科學發展觀與推進黨內基層民主建設緊密聯系起來，通過學習實踐活動，搭建黨員民主參與的新載體，在融合中努力做到相輔相成、相互促進。

（三）整合各方面的力量，加強黨內基層民主建設理論的研究

理論建設能為推進黨內基層民主的實踐提供立場、觀點和方法，能指明實踐的條件、進程和預期效果，對于實踐發展起到基礎性、方向性的指導作用?？茖W理論，是防止由于理論的模糊而導致黨內基層民主步入誤區風險的重要條件，是基層黨員干部迸發黨內基層民主建設創造力的源泉，也是廣大基層黨員干部學習思考如何推進基層民主建設，彌補一些在實踐操作中運作經驗不足的技術性問題的必要條件。因此，深入推進黨內基層民主建設，必須立足于當前黨內基層民主建設的生動實踐，以科學發展觀為統領，系統研究黨內基層民主理論問題。由此，建議中央有關部門牽頭，整合各方面資源對改革開放以來我們黨推進黨內民主建設的新實踐和新探索進行系統梳理，總結經驗，明確需要探索解決的問題，規范基層的實踐探索；同時，運用馬克思主義的基本理論和方法，就深化對黨內民主與一般民主的關系、黨內基層民主與人民民主的關系、黨內基層民主與民主集中制的關系、黨內基層民主與服務黨員以至建立健全黨內激勵、關懷、幫扶機制的關系，黨內基層民主與黨內和諧的關系等問題的理論研究。通過理論研究推進實踐基礎上的理論創新，從而為黨內基層民主建設的實踐提供強有力的理論支撐和智力支持。

（四）修訂法規性的文件，進一步建立和完善黨內基層民主建設的制度機制

建議中央有關部門著手修訂黨的基層組織工作條例，認真研究黨內基層民主建設實踐中突破現行法規條文的做法，對于不規范的做法加以修正，而對于法規條文規定明顯滯后于黨內基層民主實踐的地方，應重新審視、加以修訂。

在黨的基層組織條例中，應包括：基層黨務公開；選舉的提名、規則和程序；黨內情況通報和情況反映以及重大決策征求意見制度；黨內幫扶、關愛和激勵機制；建立黨員民主監督意見反饋制度等等。

如出臺單項制度，則要考慮各種制度間的銜接性問題，避免前后有矛盾沖突。同時更要注意制度的可操作性，使基層黨內民主建設能夠“于法周延、于事簡便”。

（五）培育黨員主體意識，營造推進黨內基層民主的良好氛圍

調研中很多同志認為，改革開放30年來，為克服中國傳統文化中制約著黨內基層民主推進的一些負面影響，我們黨作出了長期不懈的努力。撥亂反正和“真理標準大討論”培育了黨內民主意識的氛圍；科學文化知識水平的提高，優化了黨內民主意識的傳播渠道；市場經濟的發展，形成了民主意識發展的土壤；基層民主的實踐，促進了黨內民主意識的崛起，等等。在此基礎上，我們黨更要發揮改造主觀世界的優勢——致力于破除封建主義殘余思想在一些黨員干部頭腦中形成的舊觀念、舊習慣。為此，建議有關部門發揮執政黨宣傳和現代網絡媒體的優勢，使黨內基層民主建設的理論和實踐深入人心。同時，指導和幫助黨員增強主體意識，懂得和運用黨章賦予的民主權利，學會用民主的方式解決黨內問題，維護自己的合法權益，營造寬松、和諧的黨內氛圍。

一是充分利用報紙、電視臺、廣播電臺、網絡以及學術研究雜志等媒體，廣泛宣傳報道黨內基層民主建設的實踐探索活動，使廣大黨員干部群眾多角度多渠道認識和了解黨內基層民主建設，積極參與到推進黨內基層民主建設進程中。采取切實有效措施，增加黨員參與黨內重大問題討論的機會，如鼓勵、支持基層黨組織創辦各種形式的“黨員論壇”，在黨內形成講真話的環境氛圍。

二是強化基層黨組織的服務功能，包括為黨員提供學習、工作、生活、文化、心理等各方面的服務；做好黨內關愛工作，建立黨內幫扶和表彰激勵機制；要以服務凝聚黨員，增強其主體意識和歸屬感。

三是努力營造良好的學術研究氛圍，本著研究無禁區，宣傳有紀律的原則，鼓勵有關黨內基層民主建設課題的研究探討。要注意研究、借鑒和吸收國外政黨黨內民主建設的好做法、好經驗，并結合我們黨內基層民主建設的實際加以利用。

總之，推進黨內基層民主建設，要以科學發展觀為統領，堅持實踐基礎上的理論、制度、工作和方法上的創新，不斷在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利、健全基層黨內民主制度體系上取得新的突破，使黨內基層民主建設更具活力并展現更為廣闊的前景。