流浪乞討人員救助與管理調研報告

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流浪乞討人員的大量涌現是近年來一個比較引人關注的問題，為了更好的實現對流浪乞討人員的管理，各地政府先后制定了相關的規章，同時也采用了一些救助管理的辦法。筆者試圖從整體上對流浪乞討人員相關管理問題的分析，提出了幾點初步的救助與管理的對策。為了進一步健全和完善社會保障體系，保障城市生活無著的流浪乞討人員的合法權益，維護社會穩定，2003年8月1日，在全國實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實施二十多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強制性收容遣送，體現了社會進步和人文關懷。如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關懷，同時確保城市公共秩序及城市環境不受影響，已成為政府部門關注的重點。

一、城市生活無著流浪乞討人員問題

自人類文明開始以來，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發生改變。建國初期為了醫治戰爭和舊社會留下的創傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺。而其作為一項正式的法律制度則始于1982年國務院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡稱《收容遣送辦法》）。到20世紀90年代，收容遣送的人員在結構上發生了變化。。2003年6月公布并于當年8月1日生效的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》使新的社會救助制度代替了在中國歷史上沿用長達二十多年的收容遣送制度。這一過程實際上體現了國家對基本人權的保障和穩定社會秩序這兩種價值的選擇或者權衡。然而，新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強調被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現了流浪乞討人員大量增加，特別是一些特殊的癡、呆、傻人員，城市管理難度加大等一系列新問題。并有90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在我市各縣地區都普遍存在。一時間，如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關懷，成為大眾關注的焦點。

二、我縣流浪乞討人員的基本狀況調查

我縣屬于西北地區交通要道，位于咸陽市西部，312國道和福銀高速公路穿境而過，乾扶旅游專線穿城而過，交通便利，東接西安、咸陽，西鄰寶雞、北靠甘肅平涼地區，流動人口多，人員復雜，接受救助的對象也比較多。

根據民政部對流浪乞討人員的定義，將那些在某市無固定居所、無合法經濟來源、無正當職業的外來人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據上述界定，我縣的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數，據公安機關提供的資料顯示，其中相當比例的人涉嫌違法活動；第二類是乞討人員，其中分為職業乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉能力的臨時性乞丐等。

關于第一類人，在我縣主要是因為夫妻沖突、家庭破裂、遺棄殘疾兒童、拐賣導致流浪兒童產生，成年流浪者一部分農民及城市失業者由于個人無一技之長或無工可打而淪為流浪乞討者；還有一部分人沾染了好逸惡勞的惡習，自甘墮落到流浪乞討者的行列。成年乞討者一般為本縣附近的老弱病殘無生活能力者為主。

第二類人中的乞討者主要以甘肅、寧夏等省的貧困地區為主，其中有季節性乞討者，也有長期職業性質的乞討者，這些人群往往不愿意接受救助返鄉，或者反復接受救助。如07年我縣救助的一個78歲姓王的乞討者是來自寧夏涇原縣貧困地區，在我縣以乞討為生，長達3年，不愿接受救助。還有三原縣1名凍壞雙腳姓賈的女性乞討者在縣醫院實施醫療救助的過程中，不愿說出真實地址和姓名，原因是兩年前，丈夫離她而去，娘家父母均患精神病，自己無人管，生活不能自理，怕回原籍。這種情況給救助帶來了很大的困難，需要從根本上給予解決乞討者的實際問題。

三、城市生活無著落流浪乞討的原因分析

城市生活無著落流浪乞討人員為何離鄉背井外出流浪乞討，可以從社會的、個體的、文化的等方面分析原因。改革開放以來，我國的經濟建設取得巨大進步，人民生活有了顯著提高，這一點是不容置疑的客觀存在。但經濟發展的不平衡和社會再分配制度的不完善使不同地區之間、城鄉之間及不同社會成員之間的貧富差距日漸擴大，經濟發展不平衡是導致貧困地區農民涌入發達地區的主要原因，由于一些邊遠地區收入極低，生活困苦，農民在城市流浪乞討所得也比在當地收入高，兩相比較，外出流浪乞討便成為一些人的“理性”選擇。流浪乞討的社會原因不解決，流浪乞討就不可能禁絕。而社會保障制度的不健全，使農村老人、殘疾人生活沒有保障，一部分人被迫走上流浪乞討之路。

從文化方面來看，在任何一種社會形態里，既有主流文化，同時也存在著主流文化之外的“亞文化”或“次文化”，而流浪乞討文化便屬于這種性質。在這類群體中，包含著一種特殊的生活方式、行為規范、價值體系以及認同心理和歸屬心理。在我國某些地區出現的“乞丐村”里，村民的流浪乞討不僅不會受到社會的譴責，反而為其他人所羨慕和效仿。亞文化對流浪乞討人員的心理支持不容小視，鏟除其賴以生長的土壤，除了發展經濟，不斷提高人民生活水平之外，大力張揚進步的倫理道德和社會價值觀，樹立自尊、自重、自強的生活價值觀是不可缺少的重要工作。

四、強化對流浪乞討人員的社會救助和社會管理

（一）社會救助流浪乞討人員是社會中的弱勢群體，除極少數人員之外，絕大多數正常的社會人不會選擇流浪乞討的生活，是社會環境造成他們離鄉背井外出討生活，社會應對他們的不幸給予同情，政府更應該對其實施社會救助，而不是采用驅趕和設立“禁討區”等限制性規定，壓縮流浪乞討人員的生存空間。

對于城市管理者的政府部門來說，流浪乞討人員不僅涉及到對社會弱勢群體的救助、關懷問題，更由于流浪乞討人員大量積聚在城市繁華地帶、旅游景區，其骯臟的形象、不良的行為習慣玷污了城市臉面，破壞了對外開放的城市形象。

面對流浪乞討人員這一特殊的社會群體，如何兼顧社會救助收容治理，制定相應的法律規范成為政府部門必須面對的課題。筆者認為，政府在制定針對流浪乞討人員的法規和政策時，必須堅持以下基本原則：一是政策的制定必須要有法理依據。在一個法制社會，政府行為也要受到法律的制約，任何一項公共政策的制定和實施，必須有其法理依據。在法律規定還不夠清晰的領域，公共政策應盡量照顧弱勢群體，體現政府的人文關懷。如果明文禁止乞討，很可能受到違憲的指責。如果以強制手段驅散或拘留流浪乞討人員，也會觸犯相關法律。

（二）要從重國家權力、重社會控制，轉為側重于全社會范圍內救助責任、權利與義務的合理分配，體現以人為本、體恤民生的原則。社會控制只是作為社會制度中的一種補充機制發揮作用，而社會救助則是作為國家的一項基本社會保障制度，發揮不可或缺的作用。對構建和諧社會是一個重要舉措。

強化對流浪乞討人員的社會救助和管理，從國家層面上講，根本點在于大力發展經濟、提高國家的綜合實力，逐漸縮小地區之間、城鄉之間的差距；另一方面通過收入再分配手段，擴大社會保障的覆蓋面和保障水平，逐漸縮小不同社會階層之間、貧富之間的差距。[

其一，要加強對流浪乞討人員的社會救助，社會救助是指國家和社會對依靠自身能力無法維持基本生活的公民以及遇到緊急、突發或特殊困難的公民提供基本物質幫助和相慶制度安排。尤其是對老人、未成年人、殘疾人、精神病患者、傳染病、艾滋病患者等弱勢群體中的弱勢者的救助，保障他們的基本生存權。為此，政府需要加大財政投入，加強人員配置，建立和完善必要的救助設施（如救助站、兒童福利院、殘疾人的福利場所等），專門安置這些需要政府長期承擔保障責任的人群。提供基本的救助物品和藥品，以體現政府和社會對弱勢群體的人文關懷。

其二，要充分利用現有的法律、法規，強化社會控制，并在相關法律的框架內制定地方性法規，將一些法律解釋細化和可操作化。例如，對未成年的流浪乞討兒，可以參照《未成年人保護法》、《義務教育法》等法律法規中的相關條款，對其進行強制性救助；對強討惡要，騷擾路人、游客的乞討人員及其他有輕微違法行為的流浪乞討者，可以參照《治安管理處罰條例》等法律法規予以治安處罰或刑事拘留。對于混雜在流浪乞討者中間的刑事犯罪分子，公安機關應給予堅決打擊，以維護社會治安，保護人民生命財產的安全。

其三，實現社會救助社會化、多元化。長期以來，我國強政府弱社會的管理格局使社會非政府組織發育不良，弱化了社會組織在社會救助、社會保障中的作用，形成政府包辦社會保障的畸形局面，這不利于社會保障事業的全面發展。借鑒發達國家的成功經驗，社會救助必須走社會化的道路，多元化籌集資金，動員社會力量參與社會救助。社會組織參與社會救助，一方面可以提高社會救助的專業化水平，另一方面可以為公眾的慈善行為提供一個正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此擠壓職業乞丐的活動空間。

其四，針對城市管理中存在的責任不明、扯皮推委的情況，政府應明確流浪乞討人員的管理主體，規范公安、城管、民政、衛生等相關政府部門的管理權限和責任，使其依法管理，執法有據。

五、對流浪乞討人員管理的建議

1、堅持依法行政原則,認真貫徹相關法規規章的規定.

法治國家的最基本原則之一便是要求行政主體做到依法行政。在具體實踐中,政府的一切行政行為應該依法而為,受法之約束.對流浪乞討人員進行管理是政府行使其行政管理職能的一個體現,這一行政行為自然應該堅持依法行政原則。既然國家和各個地方都有相關的法規或者規章，而且這些規章自身基本符合法治精神，那么行政主體在具體管理中便應該遵守這些規定，而不能做出法規或者規章規定之外的行為——例如劃定禁止乞討區域，或者類似的限制性規定。

2、司法權力應該為流浪乞討人員提供必要的司法救濟。

正如前文所言，地方規章整體上體現了對流浪乞討人員進行救助管理的立法宗旨，而在實際執行中部分發生了歧變。在這種情況下，不僅行政機關應該對此類行為加強監督，而且司法機關應該在流浪乞討人員合法權利遭到侵害時為其提供必要的救濟。具體做法可以主要包含兩個方面：（1）司法權力對地方規章涉及違反法律、法規宗旨或者規定的享有審查的權力。（2）對行政主體的侵犯流浪乞討人員合法權利的行政行為提供必要的司法救濟。

3、建立、完善農村社會救助體系。

流浪乞討人員的大量涌現，從根本上說體現了城鄉經濟的巨大差異從社會保障水平上來看，1991－2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15％，而農村只占有0.18％，城市人均社會保障費用支出是農村90倍之多。在目前所能及的范圍內，想要解決這一問題，最可行的方法便是完善農村社會保障。只有建立健全農村社會保障制度，減弱城鄉社會保障水平的差異，才能使流浪乞討人員最大可能的降低。這也是目前解決流浪乞討問題的一個最有效的方法。具體做法有：加快建立和完善農村最低生活保障及救災制度；盡快建立和完善農村社會醫療保險制度；建立和完善農村社會養老制度【1】。

4、強化財政撥款制度，實行激勵機制。

在目前情況下，即要做到對流浪乞討人員的合理救助，又能激發地方管理的積極性，筆者認為比較可行的辦法是由中央財政對地方救助工作進行一定的補貼，同時對救助機構由省級政府統一協調，合理布局，以期使有現的管理經費在使用中做到經濟、效能。另一方面可以將對流浪乞討人員的救助管理納入當地政府部門的政績考核指標之中，確立激勵機制。這樣便于救助管理工作的開展，也會為流浪乞討人員治理提供一種動力。

5、放寬慈善機構進入標準，發揮慈善機構救助作用。

據統計，2002年我國慈善公益組織大約有100多個，而在1998年美國政府僅豁免稅收的慈善機構就達120萬個【2】?！毒戎芾磙k法》規定：“國家鼓勵社會和個人對流浪乞討人員進行救助”因此，加強慈善機構對此類人員的救濟，廉價的收集社會愛心，無疑也是解決流浪乞討人員問題的一個比較現實的方法。

流浪乞討人員的管理是一個綜合性的社會問題，由于其涉及到一個國家的人權保護狀況，憲政實施程度以及政府治理理念。因此對流浪乞討人員進行治理必須堅持法治原則，從公正、合理、有效的原則出發，通過多方面的努力來解決。在具體操作中，應該不斷針對管理過程中的具體問題有針對性的調整管理方法，相信經過政府的不斷探索和努力，對流浪乞討人員的管理會不斷取得進步。