獨家原創:城鄉統籌發展調研報告

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城鄉統籌發展是指改變“城市工業、農村農業”的二元思維方式，將城市和農村的發展緊密結合起來，統一協調，全面考慮，樹立工農一體化的經濟社會發展思路，以全面實現小康社會為總目標，以發展的眼光，統籌的思路，解決城市和農村存在的問題。黨的十七大指出：統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。下面，我從發揮財政職能的角度，對推動城鄉統籌發展談幾點看法。

一、城鄉統籌發展的現狀

新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權、發展工業的緊迫任務，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結果只能導致計劃經濟體制，以高度集中的資源配置制度，強化政權的經濟能力，實現經濟跳躍。但是隨著經濟的發展、社會的進步，城鄉二元結構已不能適應經濟社會發展的需要，改革開放以后，以為領導核心的第三代中央領導集體提出了改變城鄉二元結構，走城鄉要體化建設的路子，促進城鄉統籌發展，以為總書記的第四代中央領導集體在此基礎上，提出了建設社會主義新農村的偉大戰略構想，通過幾年的努力，取得了一定的成績，各地新農村示范點不斷涌現。具體表現為：一是各級黨委、政府高度重視，廣大干部群眾統籌城鄉發展意識得到了提高，在全社會初步形成了齊抓共建的良好氛圍；二是農村經濟穩步發展，農民收入持續增長；三是城鎮化扎實推進，基礎設施逐步改善；四是農村生態環境建設力度不斷加大；五是農村民主法制不斷健全，文化生活進一步改善等等。

同時，我們也要清楚地看到，我國的城鄉統籌發展雖然取得了一定的成績，但離“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設標準和要求相比，還有很大差距，城鄉統籌發展還存在著許多困難和問題，具體表現為：

一是城鄉居民收入相差甚遠

近年來，農村雖然在招商引資工作方面取得了一定成效，建起了一批龍頭企業，但由于農產品產、銷脫節，大部分優質生產要素、稀缺生產要素總是向能夠產生更高效益的地方（城市）集聚，農村支援城市的格局一直沒有改變，拉大了城鄉居民的差距；

二是城鄉生活質量差距十分明顯

近年來，城鄉環境面貌發生了很大變化，城市文明不斷向農村傳播，農村的現代化水平不斷提升，但總體來講，城鄉之間的生活質量仍存在差距。20**年城鎮居民恩格爾系數為31.1％，已進入富裕階段；而農村居民恩格爾系數是39.7％，剛步入小康階段。

三是城鄉接受教育差別較大

城鄉基礎教育發展不平衡，優質教育資源向城鎮集聚，廣大農村學生享受教育資源不足，農民整體素質普遍較低；農民勞動職業技能較差，難以適應知識經濟時展的要求；農民科學文化水平普遍較低，衛生意識、環保意識、法紀意識、文明意識等較為淡薄。

四是農村基礎設施建設仍需加快完善

雖經多年建設，農村水、電、道路等基礎設施建設有了很大改善，農民用水、用電無憂，費用明顯減少，出行條件大大改善。但與城鎮基礎配套設施建設水平比較，相對而言城鄉基礎設施仍然差距明顯。

五是農村各項保障制度急待加強

農民和市民目前還存在現實差別，特別是在享有“兩?！鄙喜罹噍^大。我國目前80%的農民只享有20%的衛生資源,句容農民享有的衛生條件也存在缺陷,新型農村合作醫療制度需進一步完善。雖然新型農村合作醫療制度已初步建立，保障資金額度有限，醫療管理制度不盡合理，鄉村兩級醫療水平低，藥價虛高，少數農民存在因病致貧、因病返貧現象。由于種種原因，多數農民沒有養老保險。

二、城鄉統籌發展中存在的財政問題

近幾年，我國采取一系列支持農業、農村經濟與社會發展財政政策，對促進城鄉統籌發展起到了有效作用。但是由于多方面因素的長期積累，推進城鄉一體化還面臨著十分艱巨的任務。從財政角度看，當前主要存在以下問題：

一是城鄉公共基礎設施差距在擴大

與城市相比，農村基礎設施供給嚴重不足，全國農村基礎設施供給嚴重不足的矛盾特別突出。我國城鄉公共基礎設施的供給是兩種制度，城市的基礎設施建設主要靠國家財政投資，農村的路、電、水、氣、通信等基礎設施主要靠農民投資建設，國家只給予適當的補助。這種政策安排導致廣大農村地區的基礎設施建設越來越落后于城市。20**年發行國債近10000億，而用于農業、農村的投資大約只占1/3.而這1/3還有用于大江大河治理的純公益性建設和生態環境建設、退耕還林還草等外部性極強的公共品。在這種投資政策安排下，農村的公共基礎設施建設與城市的差距越來越大。

二是城鄉社會事業發展不平衡

農村教育文化、衛生、社保等發展滯后農村的教育、衛生、社會保障等社會事業發展滯后，既遠遠落后于城市，也無法滿足農村經濟社會發展的需要。同基礎設施建設一樣，我國教育衛生等公共資源也實行向城市偏斜的政策。財政將大量公共衛生資源、公共教育資源投向了城市，農村獲得的公共財政資源很少。教育經費方面，城市比農村要高23%～30%左右。公共衛生資源方面，盡管這兩年新型農村合作醫療制度在全國迅速推廣，但到目前為止只有1.56億農民受益，占農村總人口的16.6%，還有83.4%的農民期待享受這種惠民政策。社會保障方面，在農村目前除了正在推廣新型農村合作醫療制度外，唯一比較完善的是“五保戶”救助。在農村尚未有完備的社會保障制度，只在個別發達地區才有最低生活保障政策安排。

三是資源要素向城市快速流動

而農村勞動力轉移緩慢目前我國實行的是較嚴格的城鄉二元戶籍制度，勞動力可以進城打工，但不能隨便落戶進城。相反，在金融和土地等制度安排上，我們卻可以促使大量土地和資金快速向城市流動。根據有關方面統計，在過去十年里，農村有7000多億元儲蓄資金流向城市，有1億畝農村土地流向工業、流向城市。

以上財政體制存在的問題，客觀了阻礙了城鄉統籌發展的步伐，是與新農村建設不適應的。

三、發揮財政職能作用，推動城鄉統籌發展

圍繞推進基本公共服務均等化，完善公共財政體系是統籌城鄉發展的重要舉措，具體任務是：

第一，健全公共財政體制，調整財政支出結構

要把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。這不僅提出了完善公共財政的重點，也明確了基本公共服務的范圍。

第二，要進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制

這是各級政府履行職能、提高行政能力的重要保障，也是建立規范的轉移支付制度的前提和基礎。

第三，完善轉移支付制度，加大對貧困地區的扶持力度

要完善一般性轉移支付辦法，增加一般性轉移支付規模，調整優化專項轉移支付結構，進一步增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主產區、礦產資源開發地區、生態保護任務較重地區的轉移支付力度，著力推進貧困地區的特色優勢產業發展。要逐步擴大公共財政覆蓋農村的范圍，新增的教育、衛生、文化支出主要用于農村。

第四，完善政策、深化改革，增強基層政府提供公共服務能力

中央政府將完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，著力解決縣鄉財政困難。第五，在經濟發展和財力增加的基礎上，逐步增加國家財政投資規模，建立政府投資的穩定增長機制，提高政府調控能力，促進經濟增長，不斷增強各級政府提供公共產品和公共服務的能力，特別是服務全局和跨地區的公共產品和公共服務能力。

四、具體工作是

（一）調整國民收入分配結構

十一五”期間，要圍繞新農村建設，將國家對三農政策的重點從過去的“少取”轉向“多予”，“多予”的核心就是調整國民收入分配結構，特別是調整國家建設資金的投向和結構，切實把投資重點放在農村，重點解決新農村建設中的公共資金需求問題。要做到財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，國家征用土地轉讓收益主要用于農村。各地區、各部門都努力增加對新農村建設的投入。要加大支農資金協調整合力度，提高資金使用效率，切實解決資金分散、效率不高的問題。

（二）擴大公共財政覆蓋農村的范圍

各級政府應擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加大政府對農村的財政投入力度，增加農村公共產品供給，提高各級財政支農支出預算的增長幅度。

調整農村財政的投入結構，合理配置政府用于農村的公共資源。一是要調整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織建設等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入；三是采取稅收優惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農業農村社會發展領域。采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入政策。中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。

（三）加快縣鄉財政體制改革

當前地方基層政府財政收入的薄弱致使地方基層政府財政緊張與農民負擔過重同時并存，減輕農民負擔和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協調，同時由于我國一些地區縣級財政也很不寬裕，轉移支付的能力有限，這就需要整個財政體制的調整，建立從上到下的轉移支付體系。由此，中央政府應通過建立和完善政府間轉移支付制度，加大轉移支付力度。一是增加一般性轉移支付規模，加大對財政困難縣鄉的支持力度；二是擴大推行省管縣財政體制試點范圍，省級財政在體制補助、一般性轉移支付、專項轉移支付、財政結算、資金調度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；三是根據不同地區農村經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，合理確定對各地區的轉移支付的規模，進一步加大對中西部地區農村的一般性轉移支付，增強中西部地區農村財政保障能力；四是優化轉移支付結構，提高一般性轉移支付比重，嚴格控制專項轉移支付規模。

（四）加強政府對農村的公共服務

建立城鄉統一的義務教育體制。我國已經計劃逐步把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。在此基礎上，需要進一步探索一個長效機制，從制度上根本解決農村的義務教育問題，包括農民工子女在城市的義務教育問題。還需要在經費投入、辦學條件、師資力量上逐步統一城鄉標準。加快建立新型農村合作醫療制度。將中央和地方所有財政新增加的衛生投入全部用于農村。建立農民連續“參合”的獎勵機制，調動農民“參合”的積極性。在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度。對五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動能力或基本生活條件的人口，我國應盡快建立覆蓋全國的農村低保管理和執行制度。可由民政系統專項負責，以縣級政府管理為主，對低保所需資金實行專項轉移支付，以保證資金來源的穩定性。中央財政可按統一標準向各地支付發放低保資金，而各地可以根據當地生活水準調整本地農村低保標準。探索建立符合農村特點的養老保障制度。目前，我國60歲以上人口已達到134億，超過總人口的10%；全國70%以上的老齡人口分布在農村，農村老齡化問題尤為突出。“十一五”時期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現階段的農民社會化養老保險制度。由縣級政府制定并主導實施，采取“五五制”的辦法，個人承擔50%，村集體和國家承擔50%.

總之：財政在促進基本公共服務均等化、推動城鄉統籌發展、推動社會主義新農村建設中，作用是十分重大的，雖然財政體制存在一些問題，但我們要通過各級政府努力，加大財政體制改革步伐，逐步構建財權與事權相一致、城市與農村相統一的“一元化”財政制度，不斷提高縣鄉財政保障能力，促進縣鄉政府提高行政效率和管理水平，確?？h鄉機關事業單位人員工資及時足額發放和基層政權正常運轉，確保農村義務教育和公共衛生經費等公共支出的基本需要，推進基本公共服務均等化進程，調動縣鄉發展經濟和生產糧食的積極性，促進城鄉經濟社會協調發展。