農村土地流轉機制幾點思考

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建設現代農業，是全面建設小康社會的重大任務，也是新農村建設乃至農村現代化建設的重要內容和基礎。在市場化、工業化、城市化快速推進過程中的重慶，要實現農業發展的第二次飛躍，除必須運用工業化、市場化的理念來加速農業經營主體和生產經營方式的根本轉變外，還必須突破當前勞動力、土地等主要農業生產要素“低、小、散”與現代農業集約化、規模化經營發展要求之間的矛盾，通過加速土地流轉來實現土地的規模集中和農業發展的層次提升，率先實現農業現代化。

一、農村土地流轉的現狀

近年來，全市各地的土地流轉，如點點星火，初有燎原之勢。以墊江縣為例，至2007年底全縣農村土地流轉11.4萬畝，約占全縣耕地面積的20%。流轉類型主要是轉包、轉讓、租賃、互換、入股合作等五種。

一是轉包。轉包是指承包者將承包土地使用權以不超過剩余承包年限轉包給他人，自己仍保留承包權，雙方簽訂契約，明確雙方的責、權、利。大部分土地轉包給種田能手，轉包土地的農戶或進城打工，或利用自己的一技之長從事非農產業。

二是轉讓。轉讓是指原承包者將未到期的土地承包經營權一次性轉讓給集體或新的承包者，原土地承包人因轉讓而解除與集體經濟組織訂立的權利、義務關系，新的權利、義務關系由集體經濟組織與新的承包者重新簽訂。

三是租賃。租賃是指農戶將土地承包經營權出租給集體經濟組織以外的單位或個人經營，并由承租方向農戶支付租金。租賃經營可以打破所有制、行業、行政區域的界限，在更大范圍內使土地資源和生產要素得到合理配置，形成生產、加工、銷售一體化經營。

四是互換?；Q是指擁有土地承包經營權的農戶為方便生產與集體或其他農戶在自愿互利的基礎上，經批準相互交換土地經營權。

五是入股。入股即承包方將土地承包經營權量化為股權，農民憑股權入股，組成土地股份合作社或股份公司，股份合作社或股份公司對土地實行招標承包，或對外租賃，或者直接開發，農民按股分紅。

二、存在問題

目前，農村土地流轉雖然成效初顯并呈加速趨勢，但受諸多因素影響，農村土地還沒有真正成為農業經營的資本。

一是土地流轉總量不大。農村常年外出勞動力總量與當前土地流轉規模存在較大差距。如墊江縣有27萬人常年外出務工，占農村勞動力的60%，但當前全縣農村土地流轉面僅為20%。土地隱性撂荒現象較為普遍，特別是為了“占地”而在承包地象征性地疏植莊稼的隱性撂荒現象十分普遍。一些農民害怕因土地流轉喪失土地經營權，缺少就業門路；害怕流出的土地收益難兌現，無生活保障；害怕退回耕地時復耕難。

二是土地流轉形式狹隘。目前,農地流轉以轉包、托管和互換形式為主,而其他形式較少,一些新興的流轉形式由于得不到推廣和介紹,也由于沒有先例而不敢使用。因此必須以法律、法規或者其他有效形式規定土地的流轉形式和程序,以保證農地流轉的安全、有序、公平、合理。農戶間土地自發流轉比重大，集體組織引導流轉少，規模化推動力量不足。土地流轉后仍然沒有改變農戶各自分散經營方式，缺乏組織化規模經營，市場搏弈能力差。如墊江縣農民自發流轉土地占90%以上，總體上推動規?；鬓D效果不明顯。農村合作經濟組織數量少，對土地流轉拉動不足。如墊江縣農村合作經濟組織只有48家，發展規范性差，經濟帶動功能弱。向外部經濟組織流轉數量少，各地區發展不平衡，拉動土地適度規模經營不夠，在提高土地產出效率、增加農民收入等方面的作用還未充分發揮。

三是土地流轉的機制還不健全。農村土地流轉受限、土地資本作用發揮不夠的重要原因之一，就在于目前土地流轉的機制還不健全、現行農地產權制度存在著缺陷。首先是沒有形成農村集體建設用地的流轉機制。以二元土地所有制為基礎，與城鄉企業和居民的身份相掛鉤的城鄉建設用地雙軌制以及由此形成的建設用地市場分割狀況，使農民的不動產權益不能充分實現。這造成了城市建設用地緊缺的同時，農村建設用地卻閑置或者無法上市交易，阻礙了農民集體建設用地使用權的流轉。其次是缺乏促進農村土地流轉的市場化機制。隨著農村生產力的提高和城鄉二、三產業的發展,進入市場的土地數量將會進一步增加,如果仍由農戶漫無目的地去尋找轉讓對象來完成交易過程,勢必會影響土地的流轉速度與成本,從而影響土地資源的合理配置。當前土地流轉缺乏土地由上到下的網絡狀中介服務機構,致使土地供求雙方消息受阻,信息輻射面狹小,土地流轉渠道不暢、范圍狹窄。沒有完善的資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地保險機構等,土地承包經營權流轉就不能健康有序地進行,從而嚴重地制約了土地交易市場的發育。有些地方存在行政命令傾向，農民的主體地位得不到尊重；土地流轉市場尚未形成，缺乏提供信息服務的中介組織，導致了土地流轉空間狹窄，流轉成本增大，制約了土地流轉的速度、規模和效益；土地流轉存在較大風險，缺乏對“買主”的農業經營能力資格審查和評估的市場準入機制、對農民利益的保護機制和農民流轉收益的增長機制。如土地流轉收益一定幾十年不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的發展得到相應增長。

四是現行農村承包地產權制度制約著農村土地流轉?！吨腥A人民共和國憲法》第10條規定:“農村和城市郊區的土地除法律規定屬國家外,屬于集體所有?！币愿敬蠓ㄐ问矫鞔_了農村土地的集體所有權。然而,對于“集體”這一概念的具體闡述,值得我們思考?！吨腥A人民共和國土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地,依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營,已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由鄉(鎮)農民集體經濟組織經營、管理”,將“集體”界定為村小組、村、鄉(鎮)三級;《民法通則》第14條規定:“集體所有的土地,依照法律屬于村農民集體所有，已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮)農民集體所有”,劃分為村和鄉(鎮)兩級。此條款對“集體”內涵界定不清,層次劃分不一致,導致主體多元化,所有權權屬不明確過分分散的小規模土地經營嚴重影響傳統農業向現代農業轉變，束縛了土地規模經營和農村生產力解放；農村土地存在產權主體虛置、產權客體模糊等問題，集體所有、主體虛擬導致了占用土地的違法案件較多；進城務工的農民在城市安居樂業后并沒有徹底轉變身份，致使農村大量土地撂荒或粗放經營。

五是缺少扶持政策。由于受經營能力所限和近期土地效益提高影響，流轉雙方對流轉地價的期望值差距拉大，沒有政策和外力出資進行調劑很難形成流轉。據調查，流入戶期望地價一般在350元/畝以下，而流出戶普遍期望在500元/畝以上；80%的土地股份合作社反映想擴大土地經營規模，但貸款太難、利率太高，呼吁盡快出臺扶持、專項貸款和貼息等政策；還有的地方反映設施農業建設困于土地使用政策的一些限制。

六是土地流轉的管理和保障措施滯后。土地承包經營權流轉存在無序性、被動性及不規范性。農戶間的自由流轉大多為口頭協議,缺少書面合同,矛盾糾紛難以避免;私下進行的流轉缺乏申請、登記、報告等一系列程序,缺乏集體經濟組織的適當干預,處于無序狀態;統一發包中由于對預期增值認識不清或者漠視,造成對農民、集體利益的損害,甚至剝奪農民承包權,造成不穩定因素。土地承包經營權流轉作為一種正?，F象,由于缺乏規范上述行為的政策法規和有效的組織形式,致使不規范的流轉承包合同潛在著大量的糾紛問題，農民擔心流轉收入拿不到或土地新增收不到合理分配，企業和大戶擔心自然災害和市場風險。農村社會保障體系建設滯后,農業風險防范機構尚不健全?，F階段在我國農村,農地還發揮著農村社會保障的重要作用。很多農民一直是靠天吃飯,以地為生存保障。因此有很多農民雖然外出打工,從事第二、三產業,無暇顧及農地,但是他們還是不愿意轉讓、放棄農地承包權,把它們作為自己的退路,不惜粗放經營,導致土地荒蕪、閑置乃至浪費。在市場經濟條件下,農民進行農業生產經營面臨著巨大的自然風險和市場風險。這兩種風險交織在一起,使農民很難獲得預期收益,有的甚至血本無歸。這使得很多有能力進行大規模農業生產經營的人不敢進行大規模經營,不敢接收流轉土地。農業保險還僅限于能繁母豬、奶牛等生產成本保險，市場風險小、高效經濟作物，其它種養項目還是空白。部分鎮村干部還沒有意識到土地股份合作社是家庭聯產承包責任制后的土地利用制度又一次創新，是“統”的功能發展?？照劯咝б幠＾r業的前景、好處，不提土地流轉操作過程，缺乏推進“大包干”的勁頭和腳踏實地的工作作風。

七是土地承包經營權流轉法律保障缺乏。首先,我國沒有制定統一的農村土地承包經營和流轉的法律法規,土地承包和流轉過程中立法的滯后無法適應日新月異的發展和社會現實的需要,土地糾紛繁多,侵權行為時有發生,處理這些問題時司法機關及有關行政部門常常無法可依。其次,由于立法權的多元化、立法技術不統一、利益多元化和對立法審查的無力,使法律體系完整性受到破壞,一些基本權利受到限制,一些基本制度得不到保障,法律秩序混亂。再者,目前我國現有的相關法律如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》中的諸多規定過于籠統,有關內容和程序不夠具體明確,缺乏具體操作性,許多地方出現了有法難依的現象。

三、創新農村土地流轉機制的建議

一是解放思想，轉變觀念，進一步強化干部群眾對農村土地流轉工作的認識。要進一步提高廣大干部群眾對當前農村土地流轉重要性和必要性的認識，把加快農村土地流轉作為穩定農村家庭聯產承包制，改造傳統農業，構建現代農業，調整農業結構，推進產業化經營，提高土地利用效率，增加農民收入的一件大事來抓，擺上農村工作的重要日程，要教育農民轉變觀念，防止寧肯撂荒也要守著幾畝地的僵化思想，加強對農村土地流轉工作的引導和服務，有效推動農村土地流轉。

二是狠抓“一村一品、一鄉一業”建設，積極培育農村土地流轉需求市場,以產業規?；洜I來促進土地流轉。以“一村一品、一鄉一業”為抓手，大力發展一批具有區域特色的產業集群，為加快土地流轉創造市場環境。一是科學規劃產業區域，因地制宜發展產業，為土地流轉、規模經營創造條件。二是鼓勵扶持一批市場潛力大、發展前景好、帶動能力強、輻射范圍廣的龍頭企業，以龍頭企業帶動產業發展和土地流轉。三是引導扶持產業大戶，依靠土地流轉進一步擴大規模，實現規模效益，以效益促進土地流轉。四是鼓勵引導農戶以各種方式對土地承包經營權進行流轉，解決小規模經營高成本、低收益現狀，逐步改變農民與土地的關系，多方擴展農戶增收渠道。五是創新產業化經營機制，大力發展各種產業合作組織、中介組織，培育流通經紀人，提高農民組織化程度，進一步促進農業產業發展。六是加快產業服務體系建設，提高產業技術、信息化服務水平?？傊?，要通過發展產業，優化結構，激活土地流轉，拓寬增收空間。

三是加大農村勞動力的培訓力度，加快農村富余勞動力轉移就業，進一步為農村土地流轉創造條件。土地是個定量，千方百計減少農民，是搞好土地流轉的關鍵所在。只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地經營權流轉進程，促進土地適度集中、規模經營。因此，應通過加大對農村勞動力的培訓力度，確保每一個勞動力都擁有一技之長，提高農村勞動力的就業能力，拓寬就業門路，加快農民轉向二三產業，農村人口轉移了，土地使用權的流轉和集中也就水到渠成了。要以提高農村勞動力素質和技能為抓手，確保農村富余勞動力長期穩定輸出，最終逐步擺脫與土地的依附關系，為土地長期有效流轉創下堅實基礎。

四是加強組織和政策引導，建立土地流轉市場中介組織，進一步加快土地流轉市場的培育。在土地流轉初始階段，加強組織引導和政策引導是必不可少的措施?？h、鄉、村都應把抓好土地流轉納入自己的工作范圍，并制定相應的政策措施和考核機制來促進土地流轉。同時，要建立健全農村土地流轉中介和信息網絡體系，積極扶持和培育農村土地流轉中介組織，使之成為農村土地流轉雙方的橋梁和紐帶，由農村土地流轉中介組織來收集和土地流轉供求信息，使土地流轉朝著市場化運作和社會化服務方向發展，降低土地流轉的成本和風險，提高流轉效率。

五是加大資金扶持，進一步解決農業規模經營資金匱乏問題。

生產啟動資金匱乏是影響土地流轉進程的因素之一，各級政府部門應制定切實可行的資金扶持政策，加大對土地流轉所需資金的扶持力度。一是鼓勵信貸部門加大貸款支持力度。對利用流轉土地搞規模開發，產業調整，比較效益高，優勢明顯的項目，要在政策和資金上給予支持。二是利用國家對“三農”投資和西部大開發的有利政策，在項目資金使用上，應對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的企業、大戶優先集中扶持，改變以往那種分散扶持的方式。三是通過公司、合作組織、業主、農戶的共同投入解決資金問題。采取承租反包、入股等模式，讓公司、業主和農戶共同投入資金搞高效農業、特色農業，從而降低業主和農戶風險，有效解決土地流轉資金難的問題。

六是堅持政策和法律原則，進一步確保農村土地規范流轉。1、推動農村土地承包經營權流轉，必須以《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》為基礎，堅持農村土地家庭承包經營制和穩定土地承包關系不動搖，在穩定土地承包權的基礎上，以多種形式進行流轉。2、土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償、規范”的原則，要堅決杜絕“一刀切”、“運動式”簡單化的操作辦法來強制推行，要充分尊重農民的意愿，一切圍繞農業發展，一切為了農民增收，嚴防侵害農民利益，引發新的社會矛盾糾紛。3、土地流轉要規范操作與管理。各職能部門要切實履行職責，積極做好土地流轉合同的簽訂、備案、登記、變更、解除等工作，妥善調解和處理土地流轉糾紛，促進土地流轉規范化發展。

七是完善農村集體建設用地流轉機制。1、建議出臺有關農村集體建設用地使用權流轉的政策，承認集體建設用地使用權流轉的合法地位，開放農村建設用地的一級市場，允許農村集體建設用地按自愿、平等、有償原則以出讓、轉讓、出租、置換、作價出資或者入股、合作或聯營等方式流轉；開放抵押、再轉讓、轉租等農村建設用地的二級市場，允許農村集體建設用地使用權連同地面附屬物作為抵押物；建立房地合一制度、內部優先與集體表決制度、流轉登記制度、價格指導與保護制度、用途管制制度。2、推進村莊整治，開展農民建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的試點工作，通過村莊整理凈增的耕地面積，可以按照規定核定為年度用地指標，全面留給縣鎮統籌使用。3、以土地置換的方式促進農民向小城鎮或農民新村轉移。實行農民宅基地置換政策，由政府對農民的宅基地統一規劃，統一整理，統一復耕，統一流轉，并根據農民的意愿，相應在城鎮附近、農民新村或中心居民點等地方統一劃地予以置換，促進農村小城鎮的發展和農村土地的合理利用。

八是完善促進農村土地流轉的市場化機制。1、探索建立土地使用權轉讓制度。允許農村土地在一定范圍內流轉，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。培育和發展為土地流轉提供服務的中介組織。在政策上給予優惠，在法律地位上給予明確，在資金上給予扶持，在有條件的地方設立農村土地交易中心或托管中心等組織，加強對農用地的分等定級工作，建立以市場調節為基礎、農民流轉收益逐步增長的土地流轉價格體系。2、建立調節機制，防止土地使用權過于集中。建立有效的土地流轉市場準入制度和抗風險機制。對進入土地流轉市場的種植大戶、企業業主的農業經營能力進行嚴格的資格審查，對其資信情況進行客觀實際的評估。

九是完善農村土地流轉的優惠政策。1、完善土地流轉后的農民安置政策。對承包土地全部流轉出去且進入城鎮從事二、三產業的農民，享受城鎮居民同等待遇；從事企業經營行為的農民，享受興辦企業的相關優惠政策；其子女可在教育部門指定學校就學，享受與城鎮居民子女同等待遇。2、創造良好的投資環境和發展條件，積極引導各種民間資本注入農村。鼓勵社會資本和城市工商企業到農村承接、承租土地，領辦或與農民聯辦農業企業，同等享受農村經濟組織發展的優惠政策。利用流轉土地依法興辦的農業企業，可按照促進民營企業和中小企業發展的相關政策予以支持，從根本上解決農村經濟發展資金短缺問題，增強農業和農村經濟發展后勁。3、加快建立財政支農資金穩定增長的長效機制。推動公共財政支農資金向優勢區域和主導產業整合，集中打造優勢產業，主要用于農業產業基礎設施建設、勞動力培訓補助、農業保險補助、農業短期貸款貼息和經營業主的獎勵、補助等。

十是靈活掌握和運用現行農村土地政策。1、在保證耕地總面積不變、糧食總產量不減的前提下，探索農村土地所有權流轉制度，推動土地適度規模經營和建設用地流轉。2、在符合土地利用總規和建設占用耕地占補平衡的前提下，探索土地托管及受益制度,鼓勵農民將承包地交集體經濟組織統一管理，鼓勵因人口、婚姻變動后的農民放棄承包權，由農村集體經濟組織按期發給一定數量的貨幣，保證他們對集體土地享有實際受益。3、建立征地年薪補償制度,對失去土地的農民實行年薪補償，根據征地年限和當年在冊人口平均計算和發放征地補償金，保證農民獲得穩定的收益。

十一是要完善農村土地承包經營權流轉的相關法律法規。在《中華人民共和國農村土地承包法》的基礎上,對土地流轉制定法律,是目前將土地承包經營權流轉納入法律軌道的首要任務。將農村土地承包經營權流轉以法律的形式固定下來,真正做到有法可依、有法必依、違法必究。盡快出臺農村土地承包經營權流轉法規,促使土地依法、合理、有序流轉。《農村集體土地出讓、轉讓管理辦法》或《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,應對土地的流轉方式、轉包、換讓、出讓土地的主體作出明確規定；要具體規定農村土地轉包、轉讓、出讓的原則、程度、范圍、條件和形式,確保農村土地市場納入依法公平競爭、健康運行的軌道；要明確村委會是農村集體土地所有權的行使者，以進一步明確責任,彌補我國集體土地主體不清晰、產權模糊現象；要創建科學的土地流轉程序.

十二要保障土地流轉過程中的農民權益。要改變農民的“戀土”觀念,鼓勵農民進城鎮安家落戶。要加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系,消除農民離土離鄉的后顧之憂,為土地流轉順利發展奠定基礎；要進一步完善社會保障體系,做好農轉非人口的社保工作。在我國,土地對于廣大農民而言具有社會保障的功能,土地不僅是他們的生產資料,也是他們的生存的保障。因此,只有進一步完善社會保障體系,做好農轉非人口的社保工作,使農民一旦離開土地也不再有生存上的后顧之憂,才能有效地促進土地流轉的實施,并最終促進地區產業結構的調整和城鎮化的發展,同時確保社會的穩定。