農民工養老保險工作調研報告

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農民工是中國由傳統社會向現代社會轉變時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。目前，農民工已成為城市中的一個主要群體。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，到2020年要建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。為加快社會保障體系建設，在做好城鎮職工養老保險工作的同時，應積極研究探索農民工養老保險問題。

一、當前農民工養老保險制度存在的突出問題

近年來，黨中央、國務院和各級黨委、政府高度重視農民工問題，制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施。在工資發放、工傷保險、大額醫療保險、失業保險等方面做了大量工作，進行了一些有益探索，創造了許多新鮮經驗。在農民工養老保險方面也出臺了一些政策。1999年，《國務院社會保險費征繳暫行條例》規定，所有城鎮企業及其職工都應當參加基本養老保險，其中包括農民合同制工人。2001年，勞動保障部《關于完善職工基本養老保險政策有關問題的通知》進一步明確了農民合同制職工參保繳費、待遇計發等方面的政策。2005年，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定：“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險”。因此，按規定農民工可以同城鎮企業職工一樣參加基本養老保險。農民工養老保險統籌雖然起步較早，可大量進城務工農民還沒有納入養老保險體系。2006年，《河北省人民政府關于進一步擴大城鎮基本養老保險覆蓋面意見（暫行）》按照低費率、廣覆蓋、可轉移，并能與現行城鄉養老保險制度相銜接的原則制定了農民工養老保險試行辦法。我省農民工養老保險試行辦法出臺后，經過半年來的工作實踐，農民工參加養老保險工作并未取得突破性進展。分析原因，主要包括以下幾個方面：

（一）各級政府對農民工養老保險重視不夠

《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求：“高度重視農民工社會保障問題。根據農民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題”。國務院將農民工的工傷保險和大病醫療保障問題放在了優先解決的位置，而將養老保險問題放在了逐步解決的位置。各級政府和有關部門在維護農民工權益，推進農民工社會保障工作時，也是注重農民工工資的兌現、農民工工傷保險和大病醫療保險等問題，未將農民工養老保險列入優先解決日程，也未將農民工參加養老保險情況單獨列入各級政府的考核目標。

（二）用人單位為降低成本，賺取更大利潤，不為農民工繳納養老保險費

一些用人單位之所以大量招用農民工，一個主要原因就是不為農民工繳納養老保險等社會保險費用，僅此一項就可以使企業的人工成本大大降低，從而降低產品成本或工程造價，提高其在市場中的競爭力，以賺取更大利潤。

（三）一些農民工對養老保險制度缺乏認識，參保意識不強

因為宣傳力度不夠，一些農民工對參加養老保險的意義缺乏了解。再加上絕大部分農民工家住農村，他們只想年輕時在外打工能多積攢一些錢，老了以后回鄉靠自己年輕時的積蓄和兒女的贍養來養老，沒有打算在城市打一輩子工，更不敢想在城市參加養老保險，老了按月領取養老金。

（四）農民工收入較低而且不穩定，繳費有困難

農民工的特點是文化程度低，一般沒有專業特長，從事的工作大部分是城市人不愿意干的采掘業、制造業、建筑業和服務業中的重體力或一些簡單勞動，工資收入較低。再加上進城務工人員逐年增多，工作崗位少，用人單位支付較低的工資就可以雇傭到農民工。另外，我國的農民工絕大部分是中西部地區的農民，其家庭收入很低，有的生活還未擺脫貧困，其打工收入除了支付自己必要的生活費外主要用于維持家庭生活，無能力繳納養老保險費。

（五）現行養老保險有關政策與農民工的特點不相適應

目前我國的企業養老保險以省、市為統籌單位，各省、市對農民工養老保險的繳費基數、比例都不一致；有的建個人帳戶，有的不建個人帳戶，建個人帳戶的規模也不一樣；待遇支付辦法和標準也不統一，有的年老時一次性支付（如北京等），有的納入城鎮職工基本養老保險制度框架中（如我省和深圳等）。農民工的特點是就業不穩定，流動性大。而按照目前我國企業養老保險金以省為統籌單位的區域統籌政策和只轉個人帳戶養老金不轉統籌金的養老保險關系轉移政策，單位和農民工參保繳費后，農民工流動時，特別是在不同統籌地區流動時，養老保險關系難以轉移和接續。他們的繳費年限很難累計到15年，對按月領取養老金無望。這是一些地方農民工不愿參?；蛲吮５囊粋€主要原因。

（六）農民工維權意識不強，維權路上困難重重

一是一些農民工法律意識不強，只知道打工應該發給工資，不知道用人單位還應該為其參加并繳納養老保險費。二是個別地方政府，在招商引資時，以犧牲職工的社會保障作為條件，默許、縱容投資商通過不繳保險費降低成本，不允許勞動保障監察部門到用人單位就此問題進行監督、檢查，助長了其侵犯勞動者權益的行為。三是現行的法律規定對農民工維權不利?，F行勞動爭議仲裁時效60日的規定太短，使得眾多農民工延誤維權的時機。按照《勞動法》規定，勞動爭議案件必須經過勞動仲裁，才能向法院起訴，即“一調一裁二審”制度。此程序的完成，正常情況下所需時間為一年左右。而且仲裁機構沒有強制用人單位先予執行或凍結其財產的權利，可能造成用人單位，特別是私營企業在調解和仲裁期間轉移資產，使農民工的合法權益得不到保障。四是各級勞動保障監察部門對農民工參加養老保險情況監督、檢查不夠，對用人單位處罰力度不大。

二、對做好農民工養老保險工作的建議

按照《國務院關于解決農民工問題的若干意見》“要抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法”的要求，各地都在研究制定或完善農民工養老保險辦法，并將農民工參加養老保險，作為今后企業養老保險擴面的一個重點。從目前我們所了解到的各地已出臺的農民工養老保險辦法和我市的實際執行情況來看，政府和勞動保障部門在完善農民工養老保險制度，推進農民工養老保險工作方面還應做好以下幾項工作：

（一）加強領導，提高認識，充分認識推進農民工養老保險工作的重要意義

農民工是中國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。據有關部門調查，全國進城務工和在鄉鎮企業就業的農民工總數超過2億，其中進城務工人員1．2億左右，且隨著我國工業化、城市化加速發展，對農民工的需求還將繼續增加。農民工在我國工業化、城鎮化、現代化建設中發揮著重要作用?？梢哉f，過去20多年，如果沒有農民工，我國的工業化、城鎮化進程就不會有那么快，沿海地區新興產業和開放型經濟就不可能迅猛發展。但是農民工的社會保障問題特別是養老問題沒有解決好。我們絕不能再重演，由于計劃經濟時原固定工養老制度形成的歷史欠賬，給現在乃至今后一個時期財政造成的巨大壓力。農民工的社會保障問題特別是養老問題解決不好，將影響社會穩定，影響我國現代化建設可持續發展的進程。所以各級黨委和政府要加強領導，提高認識，充分認識搞好農民工養老保險工作的重要意義。將農民工養老保險工作列入各級黨委和政府工作的重要議事日程，建立健全農民工養老保險制度，將農民工參加養老保險情況單獨列入各級政府的約束性考核目標之一。

（二）加快養老保險立法步伐，明確有關單位養老保險工作的權利和義務

目前我國依照《勞動法》的原則規定建立了五大社會保險制度。國務院出臺了《失業保險條例》和《工傷保險條例》，但其他三險均沒有具體的法律或法規進行規范。國家應盡快出臺《養老保險條例》，專門規范企業在職工養老保險方面的義務，將農民工納入養老保險覆蓋范圍，強制企業為農民工參加養老保險，明確規定有關各部門在養老保險工作中的職責。其它部門規章中也要做出相關規定。一是明確勞動保障部門應進一步加大勞動保障監察和社會保險稽核力度，規范用工制度和勞動合同管理，對不進行社會保險登記、申報、繳納的，責令用人單位限期改正，逾期不改的，向其下達行政處罰決定書，拒不執行的，申請人民法院強制執行。并按有關規定對企業法人代表及相關責任人進行處罰。對拒絕參加養老保險或拖欠養老保險費的企業的處罰力度要大于其應為職工繳納的養老保險費。二是明確地稅部門要加強社會保險費的征收管理，在辦理稅務年檢和購領發票手續時，要督促應參保單位依法參保和繳費，對凡是沒有為應參保職工按時足額繳納社會保險費的單位，促其參?；蛳奁诶U費，不得批準其享受稅收優惠政策。三是明確工商行政管理部門要積極配合擴面工作，在新建企業辦理執照時，要告知企業在30日內辦理社會保險參保手續，在辦理企業年檢時，應檢驗企業的社會保險登記證件和社會保險經辦機構出具的證明，宣傳引導企業依法參加社會保險。向社會保險經辦機構提供企業登記注冊的有關信息，配合社會保險經辦機構社會保險擴面的調查摸底工作。四是明確安全生產監督管理和建設主管部門對不按規定參加社會保險的用人單位，不得頒發安全生產許可證和開工許可證。對已頒發的要督促企業及時參保，拒不參保的要將許可證收回。五是明確各級人民法院對不執行勞動保障部門和地稅部門處罰決定的單位和個人，在接到勞動保障部門和地稅部門強制執行申請時，要及時受理，并采取有效措施強制執行。六是明確企業經營者和個體戶雇主要按《勞動法》、《公司法》等法律規定，在簽訂集體合同和勞動合同時，把為本企業職工和雇工參加社會保險并按時足額繳納社會保險費作為必要內容。七是規定社會保險實行“一票否決制”，凡不參加社會保險的用人單位，其法人代表和企業不能參加政府和社會各類評先評優活動，也不能參評勞動關系和諧企業，法人代表及相關負責人不得享受政府和社會的各種榮譽和獎勵；被推選為各級黨代表、人大代表和政協委員的企業法人應當成為為企業員工參保和繳費的表率。做出這樣的規定，不僅僅保護了勞動者的權益，也懲罰了那些以壓低勞動者待遇作為提高利潤手段的企業和法人代表，有利于給企業創造公平合理的競爭環境。

（三）加大對農民工的宣傳力度，提高農民工的參保意識

要利用廣播、電視、報紙等新聞媒體向農民工廣泛宣傳參加養老保險的重要意義，普及養老保險知識，讓每個農民工都知道參加養老保險是其老有所養的最好辦法，提高農民工參加養老保險的積極性。要通過發放宣傳材料，在企業、建筑工地等顯著位置設置宣傳牌，詳細介紹農民工參保手續的辦理、繳費基數和比例、待遇領取的條件和支付標準等，讓農民工清楚現在克服生活困難，繳納一部分養老保險費，將來到達退休年齡，符合退休條件，不但可以終身享受養老保險待遇和社會發展成果，還可以減輕子女負擔，對子孫后代都有好處。

（四）要著力解決農民工收入偏低的問題

農民工收入偏低問題，是當前農民工反映最強烈的問題，也是農民工最直接的切身利益問題，必須下大力氣加以解決。一是從制度機制上杜絕拖欠和克扣工資的現象，通過建立工資支付監控制度和工資保證金制度，做到農民工工資發放月清月結或按勞動合同約定執行，切實加大對拖欠農民工工資的用人單位的處罰力度。二是規范農民工工資管理，根據農民工從事采掘業、制造業、建筑業和服務業中的重體力勞動特點，每年向社會公布分工種工資指導價位或單獨為農民工制定最低工資標準，制定和推行小時最低工資標準，明確要求企業管理層提高工資待遇時，農民工工資也應相應增加，逐步改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況。為農民工參加養老保險提供經濟基礎。

（五）增強農民工維權意識，依法維護農民工的養老保險權益

一是加大對農民工的普法力度，讓每位農民工都知法、懂法，提高農民工的依法維權意識。當農民工的養老保險權益受到侵害時，要引導其運用法律武器來維護自己的權益。二是加大對農民工參加養老保險情況的監督、檢查力度，督促企業依法為農民工參加養老保險。對拒絕參加養老保險或拖欠養老保險費的企業，要進行經濟處罰。三是根據目前有許多農民工因為時效問題，而失去維護自己享受養老保險的權益的情況。建議修改《勞動法》，適當延長仲裁申請時效。四是建議將勞動爭議處理的“一調一裁二審”制度，改為“兩裁終局”制度，即成立兩級勞動爭議仲裁機構，勞動爭議通過初級勞動爭議仲裁機構仲裁后，一方當事人不服，向上一級勞動仲裁機構申請上訴或復議，上一級勞動仲裁機構的裁決為終結裁決。這種解決勞動爭議的制度，比較符合我國目前勞動關系復雜、勞動爭議案件數量急增、勞動者合法權益得不到及時維護的國情，可以及時、有效地保護勞動者的權益。

（六）完善農民工養老保險制度，建立全國統一的農民工養老保險體系

農民工的養老保險問題是中國社會經濟發展不可回避的現實問題。從統籌城鄉、建設和諧社會的發展戰略看，應該建立適應城鎮化、老齡化的農民工養老保險制度。一是應取消戶籍限制和年齡限制。對參加養老保險的農民工包括在市場上擺攤賣菜、賣肉的農民工，不再要求本地城鎮戶籍，無論戶口是否在當地，是否在城鎮，凡在當地城鎮從業就業的都可以無障礙參保。對以個人身份參保的人員，凡在勞動年齡之內不再限制參保。二是應在全國建立統一的農民工養老保險制度。要統一繳費基數和比例，統一個人帳戶規模、統一退休條件和基本養老保險待遇。建議用人單位以全省上一年度在崗職工月平均工資60%為基數，按照16%的費率，為農民工繳納基本養老保險費；農民工個人以全省上一年度在崗職工月平均工資60%為基數，按照4%的費率個人繳納基本養老保險費；社會保險經辦機構按照實際繳費基數8%的規模，為農民工建立基本養老保險個人賬戶，其中：4%為個人繳納，4%為單位繳費劃入。農民工繳費年限累計滿15年以上，達到國家規定退休年齡時，可按城鎮企業職工養老保險辦法享受基本養老保險待遇。三是應規定農民工在同一統籌地區流動時，只轉個人帳戶養老金；在不同統籌地區流動時不僅要轉個人帳戶養老金還要轉統籌金。農民工達到退休年齡時在最后一個統籌地區或戶籍所在地享受基本養老待遇。這樣可以解決農民工在不同統籌地區流動時，養老保險關系難以轉移和接續的問題。另外根據目前我國農民工流動趨勢，正由過去的從中西部地區向東部沿海大中城市流動，轉變為全國性大流動的實際情況，國家財政要加大對中西部地區養老保險金的支持力度，確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放。四是應取消農民工在未達到退休年齡前自愿退保的政策。農民工在達到退休年齡時，累計繳費年限不滿15年的，可延長退休年齡，繼續務工的仍按上述規定繳費，未務工的可按靈活就業人員規定繳費，待繳費累計滿15年后，再辦理退休手續，按月享受基本養老待遇。五是應根據建筑等行業季節性用工的特點，企業和農民工可以按實際進城務工月數繳費，累計繳費滿12個月的為一年。

總之，農民工養老保險是一個復雜的系統工程，我們應在實踐中不斷探索，使之逐步完善，確保農民工的合法權益，為構建社會主義和諧社會做出貢獻。