財政局預算制度改革調研報告

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為進一步深化財政改革，完善公共財政體系，*引入財政內部分權制衡的理念，建立了財政預算編制、執行、監督、評價相互制衡的“四權分離”的管理機制；引入參與式預算管理的理念，建立了科學民主的財政分配新機制；引入復式預算和綜合預算的理念，建立了完整統一的公共預算體系。徐光春書記批示*財政改革的做法值得推廣。通過調研，我們總結了*改革的主要做法、分析了*經驗推廣的可行性，提出推廣的意見和建議。

一、*預算改革的內容及做法

（一）建立了“四權分離”的財權制衡新機制

為轉變財政職能、規范權力運作，*市從變革財權的制衡機制入手，在不增加人員編制的前提下，通過對內部機構的調整，建立預算編制、預算執行、預算監督和績效評價相分離相制衡的“四權分離”財政運行新機制。一是成立預算編制局。將各業務科室的預算編制職能和相關人員集中起來，和原預算科整合在一起組成預算編制局。預算編制機構主要任務是研究政策、預測收入、制定標準、審核把關。二是成立預算執行局。預算執行局由原國庫業務部門組成，預算執行權由預算執行局、國庫科和局內其他資金管理部門、會計委派中心等行使。在預算執行中，直接支付、授權支付、政府采購、內部監督相互銜接聯系，分別由預算執行局、會計委派中心、政府采購辦、財稅監督局分工承擔。三是建立財稅監督局。依靠制度保障、技術支撐和網絡程序，做到預算編制、執行的全程動態實時監督，把事后處罰前移到事前把關、事中監控上，確保監督到位。四是加強績效評價機構建設?？冃гu價權由績效評價科和各業務科室行使。預算評價機構主要對重大支出和項目專款實行綜合績效評價，將績效評價結果向社會公開，并與下年度預算安排掛鉤。五是建立“大辦制”工作機制。為保障“四權分離”的財政管理新機制順暢運行，全面完成財政工作任務，*市借鑒“大部制”機構的成功經驗，跨越領導分工和科室界限，根據工作需要整合業務職能，建立綜合辦公室，管理預算編制、執行、監督、績效評價等業務，優化了人員配置，整合了業務職能。

（二）建立了公眾參與的財政民主決策機制

*新一輪財政改革以預算管理制度改革為切入點。其科學民主的財政分配機制，主要體現在重大財政政策的制定上，尤其在預算編制的環節上引入公共選擇程序，注重民眾參與和監督。

財政分配的科學民主主要表現在預算編制的中間磋商和科學論證環節上。在預算編制的中間環節，*市財政局依據參與式預算的新理念，通過引入公共選擇程序，創新參與方法和參與途徑，科學設計參與流程，逐步擴大群眾對財政預算編制的知情權、參與權，實現了公開透明理財和科學民主決策。一是信息公開。通過網站和財政沙盤信息平臺，公開預算編制的基礎信息、資源分布和定額標準。二是在項目預算編制環節引入民眾參與。項目公示，通過網絡媒體向社會公告，擴大了民眾的知情權；專家論證，為預算編制提供科學依據；社會聽證，擴大參與權，公開透明理財。三是人大公開審查。人大常委會選擇市直單位的部門預算進行初審，組織人大代表就百姓關心的熱點問題進行公開審查。

（三）建立了完整統一的公共預算體系

為進一步深化預算改革，提高預算編制科學化、精細化管理水平，*市在編制經常性政府收支預算的同時，編制了政府公共預算、社會保障預算、政府債務預算、國有資本經營預算、政府采購預算、住房公積金預算、基金預算等七項復式預算，初步建立了涵蓋政府全部收支、政府公共預算與專項預算相對照，經常性預算與項目預算相配套的完整統一的公共預算體系和規范的復式預算管理制度，基本反映了政府預算的全貌和資金流向。

二、*預算改革取得的成效和啟示

（一）預防腐敗、細化管理、強化職能的成效顯著

1.強化了權力制衡機制，從源頭抑制了腐敗

不受監督的權力導致腐敗。近十年來，通過強化內部監督和權力制衡，*領導干部經濟犯罪案件數量和涉案金額明顯減少。另外，民眾參與預算編制的部分環節，也極大地調動了社會各界對預算監督的積極性。

2.提高了預算編制的透明度、科學性，財政精細化管理水平明顯提高

民眾參與預算編制，一方面擴大了預算編制的透明度，另一方面，專家論證、社會聽證等促使項目預算更加科學合理。信息公開和民眾參與預算編制，擴大了民眾的知情權、參與權、監督權。復式預算制度的建立，也提高了預算管理的精細化水平。

3.緩解財政與部門間資金分配矛盾，強化了財政調控職能

目前，項目投資是否立項，預算是否合理科學，資金投入的效率如何，大部分民眾把注意力集中在財政，很少有人問責預算單位。通過項目公示、民意測評以及民眾參與專家論證、社會聽證等環節，預算單位從幕后推向前臺，直接面對社會質詢和問責。項目預算中一些財政部門管理困難的問題轉交給社會公眾管理，改變了資金分配矛盾集中在財政部門，被動問責的局面。

（二）*預算改革的啟示

*預算改革之所以能順利持續推行,我們認為成功的關鍵因素包括如下方面:

1.市委市政府高度重視和大力支持

*市財政局將預算管理制度作為改革的突破口，把建立深化“四權分離”財權制衡機制和探索政府績效管理作為重點領域，得到了市委市政府等主要領導的大力支持。當前我國社會正處于轉型階段，發展中面臨的情況也較復雜。對預算管理制度進行深層次的改革與探索，如果沒有地方主要領導的大力支持，僅依靠財政部門，改革推進難度較大。

2.財政部門有自我改革意識和銳意進取的探索精神

“四權分離”、“大辦制”在全國沒有先例，沒有經驗供借鑒，*財政能在全國率先順利推行并試驗成功，主要得益于他們強烈的改革創新意識，以及銳意進取的探索精神。

3.制度體系建設及時,為改革成功持續推行提供了保障

20*年以來*市出臺了《關于完善公共財政體系推進和諧*建設的意見》、制定了《*市市級預算管理暫行辦法》、《*市市級基本支出預算管理辦法》、《*市財政項目專家論證管理辦法》等專項管理制度和操作辦法，為*財政改革穩步推進提供了制度保障和工作依據。

三、*預算改革做法推廣必要性和可行性分析

*預算改革走在了全省乃至全國的前列，受到了各級領導的重視，20*年8月13日，河南省委書記徐光春指示，*的做法值得推廣。為更好地推廣需要深入分析其必要性和利弊得失。

（一）“四權分離”符合公共財政改革的方向，但需趨利避害進一步探索

1.加強權力監督和強化預算職能是改革的現實需要

在我國，財政預算、執行和監督相互制約、相互促進的財政管理框架和財政監督工作機制雖然已初步建立，但是一些職能并沒有得到真正履行，尤其是財政部門內部監督管理方面更是滯后。從某種程度上說，以權力制衡權力，才能避免權力濫用，而獨立的權力才能相互制約。因此，為從源頭杜絕腐敗，強化內部監督，從制度改革創新入手，建立相互有效制衡、相互監督的財權制衡機制很有必要。

2.在現行制度基礎上克服不利因素積極推行改革

省內財政部門的機構、職能設置基本類同，借鑒*的做法，著力建立財政預算編制、執行、監督、評價，“四權”既相互分離制衡、相互監督，又相互銜接的新機制基本上可行，但全省各地的改革環境、現實條件有較大差異，“四權分離”本身還有一些問題和缺陷在短期內難以克服。另外，該做法推行時間也不長，效果還沒有明顯表現出來。因此，還需要在實踐中不斷完善。

有利因素具體分析如下：

(1)現行的財政內部機構設置已包含算編制、執行、監督、評價，雖然相互監督相互制衡的效果不算太理想，但是，基本的組織框架結構及監督機制運行，為推行“四權分離”制提供了基礎和現實條件。

(2)國內外有先進經驗可借鑒。從創新管理制度的角度，加強預算編制、執行、監督的相互制衡相互監督，國內外已有經驗可借鑒。*市財政局在編制、執行、監督的基礎上，突出加強內部監督和績效評價的作用，也為推行財權制衡新機制提供了運行經驗。

“四權分離”是較深層次的財政改革，觸及到相關利益。同時，由于實施時間不長，借鑒或推行過程中或許會出現一些問題和不利因素：

(1)“四權分離”上下級之間銜接困難。對上對下出現的銜接問題實質上就是不同級別的財政改革不同步帶來的問題。由于“四權分離”整合了相關科室，實施“四權分離”會出現預算編制局或執行局多個上級指導問題，對此*市通過創新“大辦制”的工作機制，內部消化溝通予以解決，但這種過渡性措施若與上下財政系統的組織結構長期不同步，將增加工作難度和改革成本。

(2)績效評價部門剛剛探索建立，職能較弱，不適應“四權分離”。績效評價制度建立處于剛起步階段，績效評價制度、方法和目標等的設置技術性比較強，需要進一步完善；績效評價的范圍較為有限，經驗積累也不太充分。

(3)內部監督職能還有待充分有效發揮。如監督部門對預算編制、預算執行的細節及技術性專業知識需要系統培訓；財政監督信息化建設相對滯后，預算編制、執行等信息化系統還需要升級，要為預算全過程實時監督提供必要的信息手段支持。

（二）參與式預算成效顯著，其做法應積極加以推廣

1.公共參與的預算決策改革十分必要

擴大民眾在預算編制環節的參與權十分必要。首先，擴大了群眾知情權，使公共財政改革成為了經濟社會政治改革和加強政治民主建設的一個很好的切入點。其次，加強了監督的力量，對預防經濟腐敗，建設法制型機關起著重要作用。另外，民眾參與有助于增強財政決策、資金分配的科學性和透明度，有助于提高預算管理的規范化水平，有助于把有限的財政資金投入到急需的公共領域。

2.借助公眾力量減少部門利益調整形成的阻力

(1)參與式預算技術可行，現代信息手段是有力的支撐。近些年我省財政信息化建設工作推進的比較到位，利用信息手段實現預算編制環節上的信息公開、項目公示和民意測評不存在技術障礙，推行成本較低。

(2)實行聽證制度，有較多經驗可供借鑒。近些年，公共事務管理中的社會聽證越來越多，這些聽證會的舉行為財政預算項目聽證提供了參考和經驗。

(3)項目預算編制實行專家論證，有現成的制度可以嫁接。我省財政系統基本上都建立了投資評審機構和制度，就重大資金項目和重大資金安排，實行專家論證有經驗可循。

當然，預算編制中引入民眾參與，也可能觸及到部門利益而產生阻力和困難。另外，我省大部分地區財政不太寬裕，項目支出比例也比較小，如果在項目論證環節過多引入民眾參與，將產生長期政策目標與短期民生需求的矛盾，需要通過適當的措施加以協調。

（三）復式預算得到廣泛認可，可以逐步推行完善

預算法及其實施條例規定各級政府要實行復式預算，但由于制度體制等方面的原因，復式預算制度在大部分地區并沒有建立。實行復式預算管理制度，建立統一完整的復式預算，在理論界和財政部門已取得廣泛認可。但建立什么樣復式預算即復式預算的標準，還沒有真正確定。*建立的復式預算內容涵蓋比較多，部分預算為特種預算，政府債務預算、社會保障預算、政府采購預算做得比較成功，其他有些特種預算還有待于進一步完善。相對全國來說，我省在債務預算管理方面的工作做得相對扎實，為試編債務預算提供了堅實的基礎。

四、*財政預算改革推廣建議

*財政預算改革的核心是分權制衡的預算體系，其推廣實施要把握以下環節：

（一）明確改革思路

貫徹落實黨的十七大精神和科學發展觀，把實現、維護、發展人民群眾利益作為推進改革的出發點和落腳點，堅持分權制衡、公開透明理財、科學民主決策的理念，積極穩妥地推進預算制度改革，強化財政職能，為促進社會和諧提供體制保障。

——重新配置財政內部預算管理權限，形成預算編制、執行、監督等權力分離的預算管理制衡機制。

——推進參與式預算改革，在公共預算的制定、審批、執行、評估等各個階段，依法建立社會公眾參與程序，提高財政公共決策水平。

——完善復式預算體系，由政府公共預算、資本預算和特種預算構成。逐步建立資本預算，集中反映資本性支出；單獨編列特種預算，加強專項工作的預算管理。

——加強預算編制的技術支持，建立現代化財政經濟管理信息系統平臺。

（二）堅持基本原則

1．堅持三個有利于。有利于強化預算約束觀念，規范政府行為；有利于人大代表和社會公眾在公開、公正、規范基礎上對預算的監督；有利于財政科學管理和宏觀決策。

2．堅持積極穩妥，循序漸進，逐步推進。既要明確預算改革方向，加快改革步伐，加大改革力度，又要結合實際，把握好改革的節奏和力度。

3．堅持以改革的辦法解決財政職能弱化的問題。通過改革，不僅要加強對財政預算的權力制衡，更重要的是增強決策者的預算觀念，解決政府決策脫離預算制約的問題。

4．堅持實踐探索與制度建設相結合。及時把行之有效的改革措施規范化、制度化和法制化。

（三）處理好五個關系

一是處理好分權制衡與財政管理效率的關系。適時進行財政內部機構改革和職能調整，借助人大、審計、社會公眾、財政內部監督力量，加強預算對政府決策的控制和約束，更加靈活有效地運用預算手段達成政策目標，用強化財政整體職能去化解局部權力削弱而形成的阻力。二是處理好預算改革與財政其他改革的關系。財稅體制改革處于優先地位，在此制度的約束和激勵下，各級政府才能有效地運用預算工具執行其職能和政策目標。三是處理好預算體系改革的關系。在預算四個環節中，預算編制、監督、績效評價主要解決“做正確的事”；預算執行（支出管理）則主要解決“正確地做事”。因此，首要的是把主要精力放在公共支出管理改革方面，在此基礎上才能更好地推進預算體制的改革。四是財政預算權力集中和外部監督的關系。財政預算權力集中是政府預算體系改革的核心，預算分權制衡并不是預算權力在政府部門間的分散，而是通過財政預算權力的集中，便于對預算過程進行監督，實現預算程序合理化、規范化運作。

（四）推廣的初步方案建議

1.逐步推行分權制衡的預算管理機制

分權制衡的預算管理體制采取全面推進的方式，在現有行政管理體制下，推進的阻力大。相對來講，采取漸進的改革方式較為可行。具體來講，在改革步驟上，選取部分條件成熟的省轄市，先行一步推行“四權分離”的財權制衡機制，同時鼓勵*市繼續探索和完善機制，為后續推廣提供更為寶貴的經驗。在改革措施上，重點放在強化預算編制職能、擴大預算監督兩個環節上；同時進一步完善支出管理改革，逐步調整分離業務處室職能，由預算編制、執行、監督一體向監督、評價為主轉變。

2.建立復式預算管理制度

各省轄市可依據各自實際情況，逐步建立由政府公共預算、資本預算和特種預算構成的完整統一的復式預算體系。首先，根據社會經濟發展需要編制多項特種預算。例如，根據現階段社會保障任務繁重、政府負債底數不清、政府采購分散等問題突出，可以在特種預算中單獨編列社會保障預算、政府債務預算、政府采購預算等。其次，逐步建立資本預算。通過推動預算收支分類改革，在一般預算、基金預算和債務預算中，單獨反映資本性支出。時機成熟建立資本預算。同時，增設國有資產經營預算作為資本預算的子預算，將國有資產經營預算納入資本預算的統一框架。

3.推進參與式預算編制改革

參與式預算主要是針對地方政府重點大支出項目和涉及民生的重要項目吸收各方人士參與項目預算的確定，鑒于縣鄉財政專項支出項目較少，建議先在省級和省轄市開展這項工作。推行參與式預算，要通過動員組織宣傳、群眾民主決策、組織項目實施、人大和群眾跟蹤監督等四個步驟進行。具體包含制定實施方案、醞釀侯選專項、產生群眾代表、召開項目聽證會、規范項目建設公開招標等五個主要環節。在參與式預算的實施過程上，第一，采取多樣化的形式吸收民眾參與預算的編制。在推進參與式預算改革時，項目的征集，項目共識的形成，專家論證，社會聽證，人大常委會初審部門預算等形式可廣泛運用，以便吸引各界人士參與。第二，靈活選擇參與主體。根據不同需要，采取既有部門領導參加，也有人大代表、專家學者、社會監督員和普通民眾參加的項目聽證會，聽取各方面意見。第三，參與式預算涉及項目，建議按以下順序舉行聽證活動：法定增長的教育、科學、農業項目，地方政府年度“十件實事”，地方黨委、政府確保的重點支出項目，各部門涉及民生的重點項目。

4．加強技術平臺建設

預算改革的不斷推進與金財工程的建設密不可分。由于預算涉及財政管理中的諸多方面，信息涵蓋范圍廣，數據量大，沒有有效的信息技術支撐是無法實現的。因此要借鑒*財經沙盤的成功經驗，建立現代化的財政經濟管理信息系統，為預算改革創新提供技術支撐。

總體上說，由于我省各地推行財政改革的環境條件不同，各地在深化預算改革中不一定照搬*的做法，關鍵在于借鑒他們分權制衡、公開透明理財、科學民主決策的改革理念，結合當地實際，采取漸進的方式，探索富有自身特色的改革之路。

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