煤炭資源開發利用的調研報告

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煤炭是我國重要的基礎能源和原材料。西部地區煤炭資源儲量十分豐富，查明資源儲量約占全國的61％，在全國經濟發展中具有重要的戰略地位。加快建立西部地區煤炭資源開發利用的利益分配機制，合理調整中央與地方、東部與西部、資源開發輸出地與資源輸入加工地之間的利益分配關系，切實保障西部地區在煤炭開采中的利益，建立公平穩定的利益共享機制和科學合理的利益補償機制，形成利益均沾、成本分攤、風險共擔、協調有序的發展格局，不僅是實現西部地區經濟社會協調發展的重要內容，而且也是保障國家能源安全和促進可持續發展的重要途徑。

一、建立公平穩定的利益共享機制

（一）建立利益共享的企業制度

雖然煤炭資源屬于國有，但是地表土地及其附著物屬于農村集體和個人所有，開采國有資源必須剝離地表上的農村集體土地，開發煤炭資源常常需要永久性征用農村集體土地，拆遷居民房屋，切斷當地居民傳統的社會生活文化鏈，地方政府和集體承擔著資源開發造成的外部性所增加的社會成本，地方政府、農村集體和居民是利益悠關方。因此，應探索將這些社會成本經過科學折算成一定比例的股權，按照現代企業制度組建規范的股份制公司（開采企業），打破中央企業和合作企業壟斷資源開發經營權的局面，促進資源開發企業產權的多元化以及公司管理結構的規范化；而且還可將各方利益統一于股份制企業中，避免或減少資源在非共享狀態下開發中出現的各種弊端，從制度上保障了資源所在地地方政府和當地居民均能參與資源的開發與經營，調動其參與資源合作開發的積極性，實現利益共享。并且能夠一定程度上緩解開發企業由于支出資源和環境補償所面臨的資金壓力，能夠形成資源所在地居民獲得長久增長的補償。

（二）完善產業關聯配套機制

西部地區能源產業以資源開發為主，工業產出以資源型初級產品居多，煤炭生產企業大多以原煤輸出，精深加工能力弱，技術含量低，煤炭就地轉化和深加工量少，產業鏈短，產品單一，附加值低，經濟效益差。2005年，西部地區煤炭年生產能力僅占全國的37％。2005年，發電量僅占全國的24％，表明西部地區煤炭資源優勢并沒有沒有更多地轉變為火電優勢，大量的資源難以發揮經濟優勢。今后，大型煤炭基地建設應與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產業和地方經濟發展相協調。按照政府引導和企業自愿的原則，鼓勵煤電一體化發展，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。同時以就地利用為原則，建設一批節能高效的工業項目，使煤炭資源轉化成其他高附加值的工業產品向外輸出，并由此帶動相關產業的發展。探討企業特別是中央企業與地方分工協作機制，在條件允許的情況下，資源就地加工，延伸產業鏈條，支持地方下游和輔助產業的配套發展。從中央企業增加地方留用煤炭用于資源就地深加工，地方也應積極調整發展思路，不支持不鼓勵新建擴建與中央企業產品雷同企業的，而且主動對接中央企業，錯位發展煤化工等深加工，形成共同發展的格局。

（三）建立利益共享的價格形成機制

現有煤炭成本是不完全成本，完全成本應該把煤炭價格前期的勘探費用、資源遞縮的補償、安全成本、環境損失等等都通過煤價體現出來，反映資源成本、煤礦轉產發展成本和全額環境治理費等。目前，我國電力市場改革不完全，電力企業很難通過內部消化成本來解決，市場自發的“煤電聯動”無法出現，只能求助于帶有行政性質的“煤電聯動”來協調解決。因此，目前用行政辦法采取煤電聯動過渡是權宜之計，電煤糾紛的最終解決還取決于電力改革的進展情況，通過電價市場化來最終形成市場化的“煤電聯動”來化解。此外，煤電價格之爭除了電煤供求矛盾外，還有來自運輸瓶頸制約、煤炭資源品質結構不合理等方面的原因。因此，目前的電煤供應緊張問題除了出臺“煤電價格聯動"”措施外，還需綜合治理和進一步進行電力市場化改革，立足于市場來解決電煤價格與電力市場化改革的沖突，采取無形和有形的兩只手有機結合的調控辦法，縮小直至取消“計劃煤”，發揮市場調節機制，建立煤電聯動機制，形成供求平衡和合理的比價關系。

（四）建立利益共享的稅費分配制度

為了調動地方政府的積極性，使地方政府支持煤炭企業發展有了穩定的資金來源，中央與地方在礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款等領域應建立合理的分配機制，將探礦權、采礦權價款收入大部分留給地方。為了資源省區真正發揮資源優勢，并應建立按照資源儲量征收資源稅的機制，提高征收標準。研究開征生態稅、超額收益稅，權利金等，推動增值稅轉型，在企業所得稅分成方面充分考慮地方利益。

二、建立科學合理的利益補償機制

（一）生態環境補償機制

資源的開發勢必造成資源所在地的資源枯竭以及生態的失衡，建立利益補償制度是區域經濟合作協調發展的必然。利益補償主體包括資源補償和生態補償兩大方面。利益補償原則是“誰利用誰補償，誰受益（或者誰損害）誰付費”，即損害者付費，受益者補償，保護者受益。利益補償主要方式：一是財政轉移支付，二是由國家或地區對資源輸出地直接投資，實施重大生態建設工程，三是建立資源、生態補償費。因此，國家應加大用于煤炭開采地區生態環境補償的一般性轉移支付和專項財政轉移支付力度，提高當地人均收入和公共服務均等化水平，加大土地塌陷、復墾、地下水和水土流失等方面的治理力度，建立礦山地質環境預留保障金，要求煤炭生產企業在生產經營期間，按煤礦占有的地質儲量提取噸煤一定數額預留保障金，專項用于煤礦開采后出現的生態治理和地質災害賠償。參照山西省的做法，開征能源基地可持續發展基金。提高和增加資源和環境保護方面的稅率、稅種，提高資源稅征收標準，規范各種補償費用，使煤炭定價充分體現資源和生態環境成本。

（二）失地農民的社會保障機制

對于因煤炭開采造成失地的農民，開采企業要在給予補償的基礎上，提高塌陷區失地農民的補償安置標準，使搬遷新村的農民生活條件要略高于未搬遷村莊的生活條件，并能與新農村建設結合起來。在給予土地補償費的基礎上，探索以土地參股、安置失地農民、設立最低生活保障基金等多元化補償辦法。盡快啟動農村養老保險，采取政府補一點、通過提高土地占用補償標準籌一點的辦法，考慮增加“三險一保”，地方政府要給予在居住、就業、基本低保，教育、醫療等方面的基本保障。應當把失地農民轉為城鎮居民，納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。

按照誰受益誰治理的原則，煤炭企業要負責復墾，如不能復墾的土地，應從噸煤中提取一定數額的資金，交給政府，由政府社會保障部門統一管理，實現“以土地換社保”。給失地農民提供就業機會。各級政府應加大對失地農民的扶持安置力度，在政策上給予適當的傾斜，讓失地的青壯年勞力，得到有針對性的培訓，提供就業信息和就業指導。完善失地農民的補償機制。

（三）產業接替發展機制

西部地區多數煤礦城市產業過于單一，許多煤城面臨資源枯竭，接替產業發展嚴重不足。單純依賴煤礦形成和發展起來的城市，產業、產品結構、就業結構、技術結構、所有制結構、企業組織結構單一。研究建立煤炭產業積累、煤礦衰老期轉產發展資金制度，籌集專項資金用于發展接續或替代產業。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業進入穩定生產期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進入成本，作為經濟轉型資金，?？顚Ｓ?。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業進入穩定生產期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進入成本，作為經濟轉型資金，?？顚Ｓ?。

三、相關政策措施建議

（一）加大有關法律的立法和執法力度

抓緊修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》，完善配套法規，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭法規體系。盡快修訂煤炭產業政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準。制定嚴格的煤炭資源消耗、污染物排放等標準，促進新技術、新工藝、新材料的應用，推動煤炭產業升級。各級價格主管部門要密切關注電煤價格動態，加強對電煤價格的監督檢查。尤其要采取得力措施，加強對小煤礦價格執行情況的監督檢查。對不執行最高限價、哄抬價格、價格壟斷等價格違法行為，要依照《價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》等法律法規，進行嚴肅處理，并對典型案件予以公開曝光。

（二）加強規劃指導和實施管理

西部地區煤炭資源及煤電合理開發要依法科學合理劃定煤炭資源國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區，嚴格按國家規劃有序開發。國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的劃定。煤炭開發規劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。編制煤炭生產開發規劃、礦區總體規劃時，必須征求同級資源主管部門的意見，并作為批準規劃的重要依據。資源主管部門在編制煤炭資源勘查規劃、礦業權設置方案時，必須征求同級規劃主管部門的意見，并作為批準煤炭資源勘查規劃和礦業權設置方案的重要依據。產煤地區地方各級人民政府要落實煤炭行業管理職能部門，并充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強化煤炭資源和生產開發管理。

西部地區煤炭資源及煤電合理開發要高度重視電網建設，加強和優化電網規劃。保持電源與電網、輸電與配電的協調同步發展。加強區域網架、跨區輸電線路和西電東送輸電通道的建設，繼續推進西電東送、南北互濟，努力實現更大范圍的資源優化配置，促進區域間協調發展。

（三）積極發揮協會等中介機構的作用

應積極發揮行業協會的溝通、協商等中介組織作用，協調好煤炭、電力、運輸等行業之間以及與其他相關行業之間的利益關系，取得各方利益的均衡，爭取社會的理解和支持。煤炭、電力、運輸等行業協會要密切與政府相關業務主管部門的溝通、協調，打破行業壟斷，推進業務融通，開展調研工作，向政府反饋工程建設行業黨和政府方針、政策的執行情況。反映煤炭、電力、運輸等行業在各個不同發展時期遇到的難點、熱點和焦點問題，代表行業向政府尋求政策支持，為政府決策提供參考依據。積極參與煤炭、電力、運輸等行業立法，提供法律咨詢，維護廣大會員企業合法權益。

（四）強化技術和人才支撐

西部地區煤炭資源及煤電合理開發應提高煤礦裝備現代化、系統自動化、管理信息化水平，淘汰落后的技術裝備與工藝，推動煤炭工業科技進步。大力推進中小型煤礦機械化，加快培育和發展面向小型煤礦的綜合服務機構，形成完善的技術服務體系。研究開發高科技的發電技術和超高壓輸變電技術。中央企業應向地方企業提供人才、技術等方面的大力支持，企業通過加強職業技術學校建設、改變用工制度、提高技術人員待遇等措施，盡快提升煤礦職工隊伍素質。培養和吸引冶金、電力、化工、建材等專業技術人才，為發展火力發電、煤焦化工、建材等煤炭下游產業提供充足的人才儲備和技術支撐。