發改委城鎮建設調研報告

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1997年以來，*縣在小城鎮建設中，深刻領會“小城鎮，大戰略”的內涵，緊密結合縣情，按照“科學規劃、重點突破、整體推進”的指導方針和“豐富內涵、提高品味、突出特色、完善功能”的總體要求，加強領導，精心組織，群策群力，統籌安排，以城鎮化水平的提高和完善城鎮基礎設施為重點，掀起了我縣歷史上建設速度最快、規模最大的小城鎮建設高潮。十年來，通過創新體制、開放政策、盤活土地、培育市場、積極引導等多種形式，找準城鎮建設、管理、經營的突破口，小城鎮建設取得了矚目的成績。初步建立了以縣城為依托，鄉鎮為骨架，中心村為結合點的城鎮體系，一批重點村鎮脫穎而出，2001年被國家建設部評為“全國村鎮建設先進縣”。20*年底全縣城鎮建成區面積達到19.7km2，建成區人口達到10.6萬人，城鎮化水平達到40.5%。小城鎮建設為*經濟社會全面發展作出了積極貢獻，小城鎮建設的實踐也使*縣走出了一條山區農業縣發展小城鎮建設的成功路子。

我縣小城鎮建設在各種光環的照耀下，在全市乃至全省獨領小城鎮建設風騷，這對我縣來說既是堅定發展的動力，同時更多的是壓力?！按蚪饺菀鬃诫y，逆水行舟不進則退”。在我縣小城鎮建設前幾年透支過大，各種潛力挖盡、各種廉價城鎮資源耗盡的情況下，如何找準下一輪小城鎮建設新的切入點，尋求小城鎮建設新的亮點，是我縣當前小城鎮建設的一大重要課題。面對*小城鎮建設第一輪高潮回落和全國各地掀起新一輪建設高潮的局面，如果不居安思危，我縣小城鎮建設在全國處于領先的地位被拉下，甚至會落后于本省本地區其他縣市。

為再次掀起新一輪城鎮建設高潮，確保我縣小城鎮建設的領先地位，再鑄*城鎮建設新輝煌。在客觀分析我縣小城鎮建設存在的問題、面臨困難和機遇的基礎上，以當前各鄉鎮正在著手進行城鎮建設規劃修編為契機，探尋下一輪小城鎮建設的切入點，著力解決城鎮建設中的瓶頸問題。

一、*小城鎮建設存在的主要問題和面臨的困難

*小城鎮建設存在著城鎮基礎落后、城鎮功能不齊、城鎮規劃滯后、城鎮品味低下的問題，同時面臨著資金籌集困難、建設成本增加、發展“透支”的實際困難，致使目前各鄉鎮在小城鎮建設上表現出建設熱情不高、干勁不足。

㈠城鎮功能不齊，城鎮基礎配套設施亟需改造。一是城鎮功能缺項。各鄉鎮在建設中基本屬于走一步看一步，在盲目摹仿中求發展，導致城鎮功能沒得到充分發揮，在建設中很少考慮城鎮功能分區，基本上都是拉通一條路，路邊建起“豆腐塊”的城鎮建設模式，小城鎮只是簡單的商品交換地和人口聚集地，功能不完備，功能缺項現象嚴重。比如除縣城有幾個公廁外，鄉鎮幾乎沒有，文化體育設施基本上都是上世紀80年代建設的，已無法滿足需要，污水垃圾處理設施沒有一個城鎮配套。二是城鎮設施老化。目前走到許多鄉鎮，街道坑凹不平，相當一部分城鎮的道路、供水、排水、供電、綠化等設施簡陋落后，現有配套設施老化，各種管線縱橫交錯，形成了“線網”，既不美觀，也不安全，與現代文明城市相差甚遠。

㈡規劃滯后，城鎮品味低下。規劃是一個城鎮建設發展的方向，規劃的優劣直接影響著城鎮建設的品味和檔次，由于我縣總體上城鎮規劃滯后，規劃對城鎮建設的指導作用不明顯，導致城鎮整體品味不高。一是沒有規劃，發展目標不明確。在全縣10個鄉鎮所在地及重點村鎮，個別鄉鎮(如關興鎮)和絕大多數村鎮沒有專門的規劃，村鎮發展主要依靠領導和管理部門人員的思路決定，由于領導和管理人員發展城鎮的理念、出發點、素質高低、目光遠淺等不一致，難以做到圍繞一個目標謀發展，導致這些城鎮往往是走一步看一步，自然不可能建設出高品味高檔次的城鎮。二是規劃形同虛設，領導拍板代替規劃。一方面，雖然我縣在1998年完成了中心鄉鎮的總規修編，但隨著建設速度的加快，原有的規劃在規模及品味上都已經不能適應我縣小城鎮發展的需要，規劃在實際建設中失去指導意義。另一方面，部分領導在城鎮建設上喜歡拍腦門子決策，以此代替規劃，導致規劃形同虛設。三是規劃理念滯后，思路模糊，定位不準，使得規劃檔次低下，難以指導建設高檔次、高品味城鎮。在具體建設中千篇一律，盲目摹仿，毫無特色。沒有圍繞一個定位目標，咬定青山不放松，一屆接著一屆干，打造特色城鎮的精神，導致城鎮建設模式單一，沒有明顯的地方和民族特點。四是無強有力的產業支撐。由于*是典型的農業縣，多數城鎮以農貿職能為主，沒有特色產業支撐城鎮經濟的發展，普遍規模小，人氣不旺，城鎮輻射帶動作用不明顯。

㈢建設改造資金不足，是全縣城鎮建設的瓶頸。一方面資金來源有限，總量不足。城鎮建設資金來源大致分為上級補助資金，銀行貸款，地方政府自籌。上級補助資金重點在社會事業發展和城鎮重點基礎設施，并且爭取難度較大，對于城鎮建設和發展只能算杯水車薪。由于國家實行嚴格的貨幣緊縮政策，各種政策性貸款幾乎沒有，商業性貸款由于銀行高度重視風險管理，注重貸款的安全和效益，推行抵押貸款，而小城鎮建設具有長期性和公益性，投資大，回報期長，見效慢，導致小城鎮難以得到銀行信貸支持。從我縣目前看，縣鄉兩級政府自籌城鎮開發建設資金是最主要的渠道，由于自身財力有限、體制不順、區位不明顯、經營城鎮理念還沒深入，使得籌集到的城鎮開發建設資金與實際需求也是相差甚遠。政府自籌資金大致分三塊：一塊是財政預算撥款，縣鄉兩級政府基本屬于“吃飯”財政，即便能擠出一點資金也只能用于一些重點鄉鎮的重點領域；第二塊是招商引資，由于我縣總體上區位優勢不優，資源匱乏，難以對外商形成吸引力，同時我們的投融資體制還不順，城鎮基礎設施哪些可以通過市場化運作籌集建設資金，沒有一套實施細則加以規范，缺乏操作性；第三塊是經營城鎮籌集建設資金，在經營城鎮上只是簡單的土地資源買賣，未能真正盤活各種城鎮資源，難以滿足城鎮開發建設的需要。

另一方面開發建設成本增加，致使發展艱難。由于國家宏觀政策發生變動，實行嚴格的耕地保護政策和貨幣政策，依法治國和人本理念深入，在城鎮開發建設中成本加大，難度也加大。一是土地征地費上調，拆遷補償費增加，導致土地開發成本加大；二是當前國家高度重視項目的安全性，項目實施中增加了環評、水保、安監等前期費，項目前期工作成本加大，增加了項目實施成本；三是由于人工工資、原材料等價格大幅上漲，致使工程建設自身成本大幅增漲。

由此可見，目前城鎮開發建設處于資金籌集困難和開發建設成本增加的兩難境地，導致資金問題成為城鎮開發建設的最大難題。

㈣發展“透支”，剩下的都是“硬骨頭”。前幾年全縣小城鎮建設取得輝煌的成績，是全縣上下齊心協力、開拓創新、搶抓機遇、真抓實干的結果，客觀的分析也是與“透支”未來資源分不開的。一是發展區域“透支”，前幾年城鎮改造都盡可能選擇開發成本低，利用價值高的區域進行開發，未能做均衡發展，留有余地，導致如今留下的未改造部分大多是開發成本高，利用價值低，工作難度大的地塊和區域。比如縣城的余家巷片區、三元街片區等。二是土地資源“透支”，小城鎮開發與建設，離不開土地資源的利用，在前一輪小城鎮建設中，可利用土地資源存量大，是小城鎮建設得以迅猛發展的基礎和保障。如今從縣城到各鄉鎮，每要發展一步用一分地都深感十分困難，就是因為在前一輪開發建設中，存量土地耗盡，已無現存資源可利用。三是政策“透支”，城鎮發展離不開政策的支持和保障，我縣在前一輪小城鎮建設中率先進行了農村戶籍制度改革、降低農村子女入學入托門檻、積極鼓勵農村人口進城經商，這不光為城鎮建設直接籌集了大量建設資金，同時很快實現了農村人口向城鎮轉移，拉動城鎮土地各種資源價格高漲，為城鎮發展和建設帶來巨大建設資金的同時，也實現了人口的聚集。另外在建設城鎮公共基礎設施上，我縣充分的利用湄余公路、施余公路等項目建設的機遇，沿線城鎮以此為契機完善了部分城鎮街道建設。正是因為在前一輪開發建設中“透支”了未來的發展資源，鑄就了昨天的輝煌，帶來今天發展的困惑。

二、找準城鎮建設的切入點，把經營理念貫穿于城鎮建設，掀起新一輪城鎮建設高潮

通過以上分析，可以看出當前全縣小城鎮建設難點在于缺乏信心，困惑在于規劃跟不上發展的需要，瓶頸在于資金短缺。為了掀起新一輪城鎮建設高潮，再鑄*小城鎮建設新輝煌，鼓足唯我必勝的勇氣，以提升城鎮品味作為切入點，把經營的理念貫穿于城鎮建設破解資金難題，是當前我縣小城鎮建設的基本思路。

㈠客觀分析我縣小城鎮建設發展面臨的新機遇，迎接新挑戰。當前我縣小城鎮建設因為盲目和思路不清導致干勁不足，缺乏信心，因為國家嚴格的耕地保護政策和投資、信貸緊宿導致建設資金難籌，因為前幾年小城鎮建設透支過大導致出現該干的事都干完了的假像，因為城鎮規劃滯后導致有思路有亮點也難發揮。面對這些客觀實際，認真分析我縣小城鎮建設面臨的機遇，有助于尋找切入點，鼓足干勁，知難而上。一是*有一批敢為人先、富于創新的領導干部和群眾。人是一切因素中最關鍵最活躍的因素，*正是有了這樣一批敢打硬仗、能打硬仗、善打硬仗的領導干部群眾，才創造出*神話，讓*這個名字在全市、全省乃至全國都有了很高的知名度。二是全縣小城鎮發展基礎較好，提升容易?？傮w上*小城鎮發展均衡，起點高，基礎好，在此基礎上進行改造提升相對容易。三是城鎮聚集功能強，易于發展。龍溪、構皮灘、敖溪、松煙幾個鄉鎮，商貿繁榮，吸引力強，具備較強人口聚集功能，為發展城鎮提供較好的基礎。四是*農民總體上較為殷實，促進農民向城鎮轉移。人口的聚集是一個城鎮發展的先決條件，近年來*農民通過外出務工、經商、發展特色農業、種植烤煙等經濟作物積累大量資金，過上了殷實的生活，使他們進城居住成為可能，為城鎮人口聚集提供了有力保障。五是城鎮化率低，潛力巨大。我縣目前城鎮化率為40.5%，略高于全省、全市平均水平，但與全國平均水平和*市“三化一強”戰略目標還有很大差距，為我縣的城鎮建設留有較大空間。六是隨著構皮灘電站建成，旅游業必將成為我縣一大新興支柱產業，將有力促進城鎮發展。旅游業的發展必將帶來大的人流、物流，要求城鎮各種功能和服務設施要跟上，極大促進城鎮各行業的大發展。

㈡找準定位，高起點修編規劃，突出小城鎮建設新亮點。上一輪我縣小城鎮建設的亮點在哪里?在于全縣發展均衡，城鎮規模不斷擴大,人口聚集量大,城鎮化率顯著搞高；在于開發力度加大，從縣城到各鄉鎮一邊下大力氣改造規范城鎮老區,一邊著眼未來開發新區；在于城鎮管理有序,城鎮規范整潔。隨著社會的進步和時代的發展，僅憑這些已經毫無競爭力。下一步我縣小城鎮競爭的亮點和切入點在哪里？只有全力提升城鎮品味，用特色城鎮精品城鎮來贏得下一輪的競爭。

一是要找準定位，圍繞定位的功能要求，用長遠的眼光、現代化建設的要求高起點修編城鎮總規。村鎮規劃是小城鎮建設和發展的藍圖，是建設和管理小城鎮的基本依據。村鎮規劃搞得好不好，直接關系到村鎮建設總體功能能否有效發揮，關系著經濟、社會、人口、資源、環境能否協調發展。因此，我們在規劃中必須認真處理好局部與整體、近期與長遠、需要與可能、經濟建設與社會發展、小城鎮建設與環境保護、現代化建設與保護歷史遺產等一系列關系。通過高起點搞好城鎮規劃，按照總體規劃一步一步實施，促進小城鎮建設健康發展。比如：龍溪鎮定位為商貿重鎮，在規劃中就要滿足商貿的功能要求，要把商務會所、商業區、工礦區、農副產品交易區等進行系統規劃；大烏江定位為旅游服務重鎮，在規劃中就要圍繞游客接待、旅游商品、旅游設施、民風民情等進行規劃。

二是要找準自己的特色和亮點，實現一城一風格、一城一特色。小城鎮建設具有一般與共同的發展規律，但由于歷史傳統、自然環境、人文景觀和經濟條件不同，從而使每個地方小城鎮建設又具有各自鮮明的特點。特色是城鎮的魅力所在，因此，我們必須在遵循小城鎮發展普遍規律的基礎上，結合本地實際情況，因地制宜地確立村鎮發展方向和發展模式，形成獨具特色的小城鎮風格?？h城可發展成為農業觀光型，大烏江發展成為黔北民居型，龍溪、構皮灘發展成為現代都市型，松煙、敖溪發展成為江南休閑型。依據各自特點進行開發，形成自己的特色和風格，避免城市特點、布局、結構和建筑風格雷同，以建特色小城鎮為目標著力提升建設檔次和文化品味。

三是注重城鎮開發建設與環境保護的和諧統一。作為現代化的城鎮，環境保護是基本的要求，在小城鎮建設過程中，一定要避免先污染后治理的城市發展弊端。我縣各鄉鎮幾乎沒有污水處理和垃圾無害化處理設施，城鎮建設發展環境隱患較多。因此，在建設初期，應從規劃、建設入手，從源頭抓起，切實加強環境保護工作，努力改善環境質量，把城市綠化和環境整治作為城鎮建設的重要環節，統籌兼顧，嚴格控制污染源，減少污染物，不斷調整產業結構，增強污染治理能力。

㈢解放思想，把經營理念貫穿于城鎮建設，破解城建資金瓶頸。資金是欠發達地區推進城市化的最大難題。尤其在當前國家控制征地和土地抵押貸款、建筑材料、運輸、油料價格、人工工資大幅度上漲和地方財力有限的大背景下。錢從何來？困惑著我們各級領導干部，成為我們城鎮開發建設最大的攔路虎。只有把經營理念貫穿于城鎮建設，通過市場化運作，才能有效破解城建資金難題。

一是從城市規劃中尋求建設資金。充分發揮規劃的調控作用，將城市規劃和城市經營的價值取向統一起來，用詳規來顯示各個區域的發展前景，涵養級差地租，造就增值預期，提升土地增值水平。在規劃中盡量壓縮辦公用地、廣場和超寬道路，有意識地將行政中心、學校、醫院、車站、市場等人流量大、帶動性強的項目規劃到地段較偏的位置，提升級差收益，促進土地增值。

二是從城市土地中尋求建設資金。首先，堅持政府高度壟斷土地一級市場，推行規劃部門“規劃儲備庫”、城建部門“項目儲備庫”、國土部門“土地儲備庫”的“三位一體”的城建運作機制，嚴格實行“一個渠道進、一個池子蓄、一個龍頭出、一個市場管”的土地供應機制。其次，堅持售熟地，不售生地，未經整理的土地一律不準上市交易。第三，堅持非飽和供地和集中連片供地，規定低于一定數量的用地項目一律不予審批，經營性用地百分之百集中連片公開競價出讓，實現土地收益最大化。第四，加大土地市場清理力度，堅決收回閑置土地，查處違法違規批地、供地、用地行為，建立統一、規范、有序的土地市場。

三是從其它城市資源中尋求建設資金。合理配置資源，提高資源的利用效率，是“經營城市”的突破口。牢固樹立城鎮大資源觀，用市場眼光審視城鎮資源，對城鎮靜態資產進行動態化運作，無形資產進行“有形化”運作，通過所有權與經營權分離的方式，最大限度地盤活存量、吸納增量，把潛在優勢變成了現實優勢。比如將商業廣告、市場經營權、設施冠名權、砂石礦產開采權、出租車經營權等進行公開拍賣，實現資源優勢轉化為資金優勢。

四是從全面開放中尋求建設資金。創新城建投入機制，按照“誰投資、誰建設、誰所有、誰受益”的原則，積極探索股份制、合資合作、BOT、TOT等多元融資方式，大膽開放綜合市場、學校、城鎮供水、醫院、城鎮道路、園林等城市公益設施，引進民間資金和外來資金參與城市建設，使城鎮建設從簡單的生產過程變成資本經營過程。

五是從精細管理中尋求建設資金。增收節支是發展中永恒的主題，在開發建設中除了要會找錢還要會用錢，因此，在城鎮建設中精細化的管理也是城鎮建設資金來源的主渠道之一。一方面，加強項目監管。對重點工程建設嚴格堅持項目業主責任制、招投標制、工程監理制和項目合同制，凡是政府性投資項目，鼓勵“無標底合理低價中標”辦法，在保證工程質量、工期的基礎上，有效降低工程造價。同時加強國家投資項目資金監控，實行籌、管、用“三分離”，嚴格預算審計和竣工決算、審計制度，提高資金使用效益。另一方面，加大市政管理改革力度。將城市公用事業所有權、經營權和養護管理進行有效剝離，將過去政府包攬的環衛清掃、園林綠化、辦公物業等市政公用事業推向市場，公開拍賣，引入新機制加強城市管理，節約城市管理資金。

結論：*小城鎮建設在下一輪開發建設中再鑄輝煌的切入點是圍繞城鎮功能定位，努力提升城鎮品味；充分合理利用各種城鎮資源，在經營城鎮中破解城鎮建設資金難題。