煙花爆竹安全監管的調研報告

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按：安全生產工作重在基層。由于煙花爆竹的生產經營特性所決定，加強基層煙花爆竹安全監管工作尤為重要。句容市是江蘇一縣級市，煙花爆竹安全監管任務較重。本文在提出問題、分析問題的基礎上，結合近幾年來的工作實踐，就加強和改進煙花爆炸安全監管工作進行了積極探索。其經驗做法值得借鑒。

關鍵詞：煙花爆竹安全監管對策措施

句容市轄10鎮、1個開發區，總面積為1385平方公里，總人口約60萬，原有煙花爆竹批發企業2家，原市公安局發證后經市安監局蓋章確認的從事煙花爆竹零售單位198家。從近三年煙花爆竹銷售情況來看，全市年銷售煙花爆竹總額在500萬元左右。2005年7月，煙花爆竹安全管理職能由公安部門移交安監部門后，句容市迅速對全市煙花爆竹經營單位的現狀進行了調查摸底。一年來,通過加強領導，完善機制，強化執法檢查，狠抓教育培訓，使煙花爆竹經營狀況較以往有明顯改善。本文簡要分析該市煙花爆竹經營安全監管現狀及存在問題，并提出相應對策措施。

一、現狀和問題

（一）數量偏多，規模偏小，分布不合理。公安部門交接時，全市原有411家持證銷售網點，后經安監部門審查確認，現有零售經營網點198個。從數量上看仍然偏多，因市場總盤子不大，帶來銷售網點銷售煙花爆竹的收益有限，相互惡性競爭加劇,專店經營的數量少，90%的零售網點兼營其他商品。銷售規模普遍偏小，有的經營面積還不足10平方米，煙花爆竹和煙、酒等其他易燃物品混放；有的周邊安全距離明顯不符合法規標準要求，加之安全投入不足，根本不具備基本的安全經營條件。從分布上看，一些集鎮上的煙花爆竹銷售商店，大部分集中在一條人員流動密集的主街道上，店挨著店，沒有足夠的安全距離。如華陽鎮東門一條僅百米長的街道上就相對集中了8家，而且一家挨著一家，一旦發生意外，極易造成嚴重后果。

（二）“四私”行為抬頭，安全監管形勢嚴峻、任務繁重。由于受經濟利益驅動，加上職能交接過渡期執法監管空檔，一些不法分子和經營業主鋌而走險，私運、私銷、私儲、私自燃放煙花爆竹的行為有所抬頭，給監管工作帶來相當大的壓力。目前全市仍有不少無證零售點，由于批發企業在源頭上把關不嚴，在各鎮都設立二級批發服務站，沒有履行嚴格的配送制度，無證、有證經營網點一樣能夠隨意進貨，造成了有證、無證都一樣經營。其次，零售點超量、不規范存放以及經營場所與生活起居混在一起，靠著煙花爆竹動火做飯、吸煙等現象十分普遍，更為可怕的是這些經營者習以為常，根本不當回事，沒有起碼的安全常識和安全意識。再有，非法兜售、非法儲存的情況較為突出。一些零售點前店后家，為應付檢查，店面放的是合法產品，但私下里干的卻是非法勾當，由于安監部門缺乏必要檢查手段，如無公安部門配合，對存放在居民家中的私貨查處乏術。

（三）執法力量不足，執法手段不強、執法難度大。煙花爆竹安全監管不同于礦山、化工行業安全監管，執法對象大多數是自然人而非法人和單位，執法的難度很大。一是執法對象成份復雜，一些人文化程度較低，法制意識淡薄，對國家新的關于煙花爆竹管理法規政策不理解，對正常的安監執法抵觸情緒大；二是零售經營單位，點多面散，而安監部門由于現階段執法人員少，裝備差，執法力量明顯不足，“小馬拉大車”，確實勉為其難；三是不少經營者是弱勢群體，部分經營者生活確實困難，而國家法律法規關于煙花爆竹的行政處罰比較嚴厲，比如對無證經營罰款標的是2-10萬元，一般經營者根本難以承受，處罰難以落實；四是法律法規賦予安監執法的強制力不夠，對一些抗拒不執行處罰決定的違章沒有強制手段，經常發生阻撓、抗拒執法的事件，執法者的人身安全無法得到保障。前不久，句容市安監部門在對城區一家煙花爆竹經營單位進行執法檢查時，發現該店公開非法銷售禮花彈以及非正規渠道的假冒煙花爆竹，執法過程中該店不但不配合，而且還叫來社會黑勢力人員阻撓執法，威脅執法人員，并將執法文書當場撕毀，氣焰十分囂張。

（四）執法主體多，各自為政，形不成合力。煙花爆竹有生產、經營、運輸、儲存、燃放等多個環節，工作職能涉及安監、公安、工商、質監、交通等部門。雖然《煙花爆竹安全管理條例》對各部門的職責有了進一步的明確，但由于執法主體多，部門間對執法的理解不同，很容易造成各自為政、互相扯皮，難以形成工作合力，出現了一些違法違規行為有權的看不見，看見的無權管的現象。在一些突擊性的整治活動中，雖然也有幾個部門聯合行動進行執法的情況。但往往因為部門的職權范圍、執法依據各不相同，使得聯合執法行動的組織、指揮和協調比較困難，而且部門聯合執法，只能用于應對一個時段或重大個案的處置，難以作為經常性的管理方法，效果難以持久。

（五）法制建設需要加強。我國現行的有關煙花爆竹的法律法規雖然較多，但仍不夠健全，尤其是缺乏細化的、可操作性的配套措施。由于立法倉促及主觀因素，還存有“盲點”或可操作性不強的情況，使執法工作難于落實。如《煙花爆竹安全管理條例》對煙花爆竹生產、經營、運輸、燃放四個環節分別作出了規定和相關罰則，但對私自儲存煙花爆竹卻沒有相應的處罰措施，仍需依據《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品卻沒有罰沒的規定。另外，對無證經營的罰款數額還是偏大了點，實施具體處罰時的操作難度很大。

二、對策和措施

煙花爆竹產品易燃易爆，危險性很大，極易造成傷亡或群死群傷事故。煙花爆竹是目前各級安監部門工作的一個重點也是難點，組織是否得力，措施是否到位，責任是否落實，會直接影響到安全生產工作的全局?？陀^分析當前煙花爆竹經營安全監管中存在的一些問題，將便于我們研究和找出對策，在實踐中提出解決問題的辦法。

（一）提高準入門檻，科學合理布局。國務院《煙花爆竹安全管理條例》明確對煙花爆竹經營實施行政許可制度。這為我們改變過去煙花爆竹經營單位散而亂、規模不大的狀況，從源頭上抓起，提高準入門檻，科學合理布局，提升經營安全管理水平提供了有效手段。今年初，句容市結合實際，通過大量調研，上下反復征求意見，以市政府名義制定出臺了《句容市煙花爆竹經營布點方案》。布點方案按照“嚴格條件、規范經營、總量控制、方便群眾”的原則，合理布設煙花爆竹批發、零售網點，在全市設立批發企業1家，設立經營（零售）點160個。各鎮也都明確了具體的布點意見和布點數量。目前經過安監部門牽頭指導協調，兩家批發企業通過資源整合已經組建了一家新的批發企業。同時布點方案還規定了煙花爆竹經營（零售）單位設置的基本條件。下步，我們將充分利用行政許可這一有力手段，通過依法淘汰一批、規范一批、提高一批，從本質上切實改善和提高我市煙花爆竹安全經營狀況。

（二）理順監管體制，整合監管力量。實踐證明，煙花爆竹安全監管是一項綜合性工作，必須堅持“政府牽頭、部門聯動、聯合執法、共同打擊”的原則，加強領導，明確職責，建立更為緊密有效的聯動執法機制。今年4月，句容市政府成立了煙花爆竹安全監督管理工作領導小組，組長由分管市長擔任，公安、安監、工商、質監、交通、法制辦等部門負責人為成員。為形成長效、高壓打擊態勢，建立初步的聯合執法工作機制，領導小組下設監管辦公室，設在市安監局,由公安、安監等相關部門派駐行政執法人員，統一指揮、統一行動，負責開展日常綜合執法。針對煙花爆竹安全監管的特點，安監部門對內部執法資源重新整合，專門成立了句容市安全生產執法大隊煙花爆竹執法中隊，配備安監110執法車輛，明確兩名專職人員，專司煙花爆竹行政執法工作,并由綜合監管科負責煙花爆竹的行政許可和日常監管。除實施簡易程序外的行政處罰案件均移交由執法大隊辦理。

（三）加緊建章立制，完善管理手段。煙花爆竹安全監管職能從上到下是新調整到安監部門的，由于接手時間短，遇到的新情況新問題多，造成現行煙花爆竹安全監管法規和政策體系仍然有許多不夠完善的情況。建議國家和省有關部門要結合基層執法實踐需要，加強立法調研工作，抓緊完善法律法規，制定配套規章，為依法行政創造一個既有法律依據、又有程序保障的良好法制環境。由于修訂法律法規的程序繁瑣、歷時較長，作為縣一級安監部門不能消極等待，無所作為，一方面要提高執行力，對現有的法律法規規定認真貫徹執行；另一方面還要因地制宜，創新工作方法，適時制定出臺規范性文件和行之有效的規章制度，并下大力氣抓好落實，完善監管手段，確保各項工作有制可守，有章可循。

（四）加強隊伍建設，提高監管水平。徒法不足以自行。有了好的法律法規，還得依靠執法機構和人員加以貫徹落實。當前我們安全監管人員無論是從力量上還是素質上都還存在一定差距。因此，一要開展經常性的行政執法知識和技能培訓，在組織監管執法人員學深學透相關安全法律法規的同時，還要加強對《行政處罰法》等行政法律法規的學習，通過學習培訓和執法實踐，盡快地提高監管執法人員的綜合素質和業務技能，整體提升安全監管工作水平。二要加強內部監督，進一步理順關系，明確職責，嚴格工作程序，落實崗位責任，規范執法行為，完善內部監督機制。三要堅持文明公正執法。執法人員執法中必須擺正自己與群眾的關系，既要以理服人，又要對輕微違規違法問題教育提醒，幫助整改；既要依法辦事、堅持原則，做到不卑不亢，又要防止語言粗魯、盛氣凌人。通過文明公正執法，盡量減少行政相對人的不滿和誤解，避免矛盾的激化，樹立良好的執法形象。

（五）強化宣傳教育，增強安全意識。近年來，盡管我市開展了多形式、多層次、多渠道的煙花爆竹法律法規宣傳教育活動，在一定范圍內增強了廣大群眾的法制意識和經營者遵章守紀的自覺性，但同時，我們也深感仍有不少的業主對相關政策法規知之不多，出現了不理解或抵制行政監管和行政執法的情況。因此當前繼續下大力氣開展多種形式的煙花爆竹法律法規的宣傳活動顯得尤為迫切。要充分利用新聞媒體的宣傳報道，運用依法培訓教育強制手段，同時注重日常執法中的宣傳，及時糾正違章行為，對違章者進行說服勸導，讓監管執法工作深入人心，使廣大群眾能了解相關法律規范的要求，充分認識非法生產、銷售、運輸、儲存煙花爆竹的危害性，理解、支持煙花爆竹安全監管工作，提高從業者的安全意識和安全防范技能，營造依法安全經營和從嚴打擊非法生產經營的良好社會氛圍。