發改委監督工作的若干思考

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所謂“一把手”，是指領導班子中居于首位的負責人。在一個地區、一個部門、一個單位的領導班子和全局工作中，“一把手”處于關鍵地位，起著重要作用，負有全面責任。抓班子，帶隊伍，干事業，都必須發揮“一把手”的作用。毋庸諱言，在改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢下，對有些單位、部門和地區黨政“一把手”的監督仍是一個薄弱環節，并且成為一個公認的難題。因此，如何加強對黨政“一把手”的監督，已刻不容緩地成為黨的干部工作中亟待解決的重大課題。本文旨在對“一把手”監督難的原因及其對策作以下探討。

一、“一把手”監督難的原因所在

“一把手”監督難有著復雜的原因，既有封建傳統的影響，也有現實社會環境的影響；既有個人因素，也有體制、法制方面的因素。

（一）封建專制傳統的影響

中國社會有著兩千多年的封建專制史，在此期間，形成了以官本位和官至上為表征的中國官文化。這一官文化所反映的是拜權主義，與拜權主義相伴隨的自然是形形色色的官僚主義、專制作風、極權現象、家長制現象等。自“五四”以來，消除官文化，弘揚民主，成為中國政治發展的一條主線，新中國成立后也從來沒有放棄過對官文化的斗爭，但官文化由于歷史的慣性而繼續發揮負面作用。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》就封建專制傳統對新中國的負面影響曾做過如下表述：“中國是一個封建歷史很長的國家，我們黨對封建主義特別是對封建土地制度和豪紳惡霸進行了最堅決最徹底的斗爭，在反封建斗爭中養成了優良的民主傳統；但是長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現象滋長起來，也就使黨和國家難以防止和制止‘’的發動和發展。”改革開放以來，這種官文化的影響仍時隱時現于現實生活中，腐敗的“一把手”在某種意義上是這種官文化的犧牲品，但也正是這種影響使得人民群眾不敢和不能對“一把手”監督，從而存在監督意識不強的問題，這就又進一步促進了腐敗的“一把手”在腐敗的道路上越走越遠。

（二）現實社會環境中不良因素的影響

在改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢下，人際關系，人的生活方式、思維方式、利益關系等日益發生著急劇的變化。資本主義文化中腐朽沒落的東西，隨著國門的開放悄然進入并在許多方面影響著人們的思想。一些低級趣味的不良風氣如吸毒販毒、等亦沉渣泛起，加之體制轉換過程中法制和權力制約機制不健全或存在疏漏，權力的尋租和出租市場逐漸形成，腐敗現象就不可避免的出現了。許多“一把手”就是在如此環境下墜入犯罪深淵的，也正是這些不良因素的影響，使得對“一把手”的監督在觀念上趨于淡化。

過去一段時間內，一些人錯誤地將僅適用于小農經濟的“承包制”原封不動地運用于現代社會的權力結構之中，運用于當代社會管理之中，并特別時興“一把手”“組閣制”。結果，弱化和淡化了“公仆意識”、“為人民服務意識”，卻強化了“老板意識”、“雇主意識”，封建家長制得到復活。盡管近幾年中央加大了反腐力度，懲治了不少大貪官污吏，取得了很大成績，但不少地方仍存在“只打蒼蠅，不打老虎”的現象，未能產生足夠的威懾力和震撼力。部分群眾和“一把手”身邊的人有求于他或利用他謀求政治進步，自覺不自覺地還放棄了對“一把手”的監督。

（三）“一把手”個人問題

在現實生活中，“一把手”出問題，違法違紀，而又得不到有效監督，原因是多方面的，綜合起來看，主要有以下幾個方面：

首先，“一把手”思想素質低下，世界觀出現了偏差，拒絕接受監督。突出表現在：一是理論功底膚淺，在大是大非面前，把握不住方向；二是個人私欲膨脹，享樂主義思想滋長，追求燈紅酒綠的生活方式；三是組織紀律松懈，講關系不講原則，講私情不講黨性；四是工作中獨斷專行，作風飄浮，聽不講他人的意見，一個人說了算。可以想象，這樣一個思想境界低下，放縱自己欲望的人，一個私心雜念很重，把個人利益置于黨和人民利益之上的人，是不可能正確對待監督，更不可能誠心誠意地接受監督，只會千方百計地拒絕監督或逃避監督。

其次，“一把手”在本地區本部門的權力往往處于至高無上的地位，致使同級不愿監督，下級不敢監督。無論一個地方，還是一個部門，“一把手”都處在權力的中心位置，掌管著人財物的決策權，決定著下屬的前途和命運。如果“一把手”愈專制，愈獨斷專行，敢于監督他的人就愈少，投其所好的人就愈多。即使“一把手”比較民主，有接受監督的度量，但由于一些人信奉“多栽花，少栽刺”，“是非面前莫開口”的處世哲學，存在不愿監督、不敢監督的問題。

第三，“一把手”決策往往處在封閉運行狀態，透明度很低，外部無法進行監督。這有兩個方面的原因，一是有些決策活動本身需要保密。如干部使用的醞釀。二是有些“一把手”沒有意識到是人民給予他這個職務，賦予他相應的權力，是黨和人民的信任，而把職務和權力視作自己的資本，作為自己為所欲為的工具。在一些重大問題的決策、重要干部的任用、大額度資金的使用上，把民主集中制原則拋在一邊，不商量，不討論，個人說了算；或是搞假民主，走過場，對不同意見置之不理；或者不講程序，一桿子插到底，集決策和執行于一體，事前不打招呼，事后也不向有關同志通氣，其內情無人知悉，或者知悉的人極少；或是以需要保密為擋箭牌，應該公開的事情也不公開，使群眾無法監督。

（四）制度層面的原因

鄧小平曾經指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”而“一把手”監督難的根本原因就是因為我們的制度在某些方面滯后于社會的發展，有的好制度還難以貫徹到實踐中去。

1、干部人事制度存在弊端，選人失誤

我們黨一貫堅持“德才兼備”的標準選拔任用干部，正是堅持了這一標準，我們才選出一大批優秀干部，正因如此，我們的現代化建設才能不斷前進。但不可否認，干部的任命制現象仍未根本改變，“一把手”的選舉有時不能體現選舉人意志，醞釀不夠，發揚民主不夠。“一把手”以下的副職和下屬的升遷降級在很大程度上由“一把手”起決定作用。特別是腐敗的“一把手”所在單位，所選所用的人都是和他搞“統一戰線”的人，如此情形，根本談不上對“一把手”進行監督。

2、“一把手”權力過于集中，自由裁量權過大

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！耙话咽帧备瘮∨c權力過度集中有很大關系，同樣“一把手”難以監督，跟權力過度集中也有密不可分的聯系。有的“一把手”大權獨攬，小權也不分散，將黨的領導變成“個人領導”，決策權、執行權和監督權集于一身，監督只能是空頭支票。腐敗的“一把手”往往掌握人財物的決定權，決定著下屬的前途命運。這樣，敢于監督的人就愈少，投其所好的人就愈多，致使同級不愿監督，下級不敢監督。由于權力過于集中，“一把手”決策往往處于封閉狀況，透明度低，外部也無法進行監督。

3、監督制度不健全，存在監督誤區和盲區

雖然我們有黨內監督、輿論監督、群眾監督、黨際監督等多種監督形式，也有不少好的規章制度，但針對新形勢新環境下出現的新矛盾、新問題必須用新方法來解決，必須規定新制度以適應變化著的形勢。而我們的一些以前行之有效的監督制度由于沒有跟上社會發展，存在不少監督盲點，給監督“一把手”增加了困難。具體表現如下：

表現之一：監督內容、領域過于狹窄。市場機制的確立擴大了“一把手”的生存空間，對“一把手”監督領域應該隨之擴展，不能僅僅局限于經濟問題和生活作風等方面。那樣，將會給低素質的“一把手”提供可乘之機，導致權力失控、運行失范、監督失靈。

表現之二：監督存在嚴重事后監督現象。監督的著重點應放在事前和事中，現實中卻熱衷于事后監督。對有違紀苗頭的“一把手”提醒少、糾正遲，等到犯了大錯誤甚至造成無法彌補的損失之后，才去“監督”的現象仍然存在。

表現之三：監督權受制于執行權，監督機構缺乏相對獨立性。紀檢機關受同級黨政機關領導，這就意味著受該單位的“一把手”領導。監督機構行使權力得向“一把手”匯報工作，使得監督權的效力大打折扣。

表現之四：監督渠道不暢，監督權缺乏可靠保障。群眾監督由于“一把手”位高權重，決策又非陽光操作，難以監督；“一把手”的上級重提拔輕管理，疏于監督；輿論監督，沒有相應法律保證，不敢監督；黨內監督，由于腐敗的“一把手”大權獨攬，委員很難起到監督作用。

表現之五：監督協調機制和不健全，未完全形成合力。雖然法律上對群眾監督、輿論監督、黨內監督、行政監督等明確給予保護并制定了一系列的規章制度，但幾者之間沒有一個好的協調機制，合力尚未形成，仍存在孤軍奮戰現象。

表現之六：監督法規不健全。監督法至今未制定，盡管《黨內監督條例》已頒布實施，但黨政部門制定的有關監督的200多種規章條例中，又多重合，缺乏量性規定，難以把握，特別是對“一把手”應承擔的各種責任的具體規定較少。

表現之七：監督教育不到位，對權力監督認識不足。同志多次強調，對干部，尤其是領導干部要“嚴格管理、嚴格要求、嚴格監督”，但監督觀念、監督意識在群眾中間仍十分淡薄，監督教育并沒有落實。

表現之八：有好的監督制度不落實，存在形式主義。我們有不少好的監督規定，其作用沒有得到充分發揮就是因為受到了某些形式主義的限制。以對干部任用工作的監督為例，中央紀委早就對選任主要領導干部“討論決定前應征求同級紀委的意見”有明文規定。然而，有的黨組在臨開會討論時才去“征求意見”，弄得紀委措手不及，有的甚至是在“生米煮成熟飯”的情況下才補個“征求意見”手續。

二、解決對“一把手”監督難的主要措施

對黨政“一把手”監督難的原因是復雜的，要解決這一問題也不可能一蹴而就。按照中央提出的各級黨組織對各級領導嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督的指示精神，在當前乃至今后一個時期內，解決好對黨政“一把手”的監督問題，應從以下幾個方面入手：

（一）加強學習提高素質，強化“一把手”的自我監督。大力提高黨政“一把手”的思想政治素質，切實增強“一把手”的自我監督意識，是強化對黨政“一把手”監督的最基礎性的工作。提高黨政“一把手”的政治素質，要把樹立正確的世界觀、人生觀、權力觀和發展觀放在首要的位置。人們的一切行為都是受思想支配的，其中最深層的是世界觀、人生觀和價值觀，它們從根本上指導和影響著人們的活動。同志曾經指出：“樹立正確的世界觀和人生觀，無論過去、現在和將來，對于每一個干部和黨員來說，都是首要的問題?！碧貏e是在改革開放、新舊體制交替的條件下，各級黨政“一把手”如果對資產階級思想在生活方式的影響喪失警覺，放松思想改造，發生變化和錯位的可能性就隨時存在。實踐證明，近年來一些黨政“一把手”出問題、犯錯誤，都是思想深處感染了“病毒”。解決好世界觀、人生觀和權力觀的問題，黨政“一把手”要自覺地學習馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，牢固樹立全心全意為人民服務和“立黨為公、執政為民”的思想，堅決反對金錢至上和奢侈享樂的思想，把實現、維護黨和人民的利益作為人生的最大追求和最高價值。黨政“一把手”要不斷提高對自我監督重要性的認識，按照“自重、自省、自警、自勵”的要求，經常反思自己的思想和工作，警鐘長鳴，發現問題及時糾正。上級黨組織要切實改變重選拔輕教育的傾向，加強對黨政“一把手”的思想政治教育，同時也要通過典型示范、典型警示教育等方式，督促黨政“一把手”加強自我監督。

（二）公開政務，強化群眾監督。普通群眾參與監督，發揮對“一把手”的監督作用，關鍵是要讓群眾享有一定程度的知情權。首先要實行“一把手”政務適度公開制度，把有關重大事項的決策原因、決策依據、決策執行過程和結果，通過一定的形式向干部群眾公開。特別是辦理人、財、物等干部群眾關注的事項，只要不涉及保密問題，都應做到條件、標準、程序、政策、結果五公開，接受群眾監督，以公開保證公正。其次，要建立健全監督體系。包括信訪舉報和民意測驗、民主評議為主的群眾監督，人大和政法系統的法制監督，政協和群眾團體的民主監督，報紙、電視、電臺的新聞輿論監督等。第三，要讓干部群眾在領導干部的任免中發揮應有的作用。本來民意測驗、民主推薦領導干部，是群眾對領導發揮監督作用的一種有效形式。但目前參與這些工作的基本上還在少數領導層。因此，要不斷提高領導行為透明度，使越來越多的干部群眾對“一把手”的升降去留有發言權，從而使自下而上的監督更加有力。

（三）明確職責，強化管理監督。搞好對“一把手”的監督，要實行監督權與管理權相統一的原則。哪一級管理的干部就以那一級為主進行監督。各級紀檢監察機關要實行“強化雙重管理，反映同級，下管一級”的領導機制，加強同組織部門的聯系，從黨風廉政和思想政治建設兩方面入手，抓住干部管理的各個環節，把監督寓于對“一把手”的嚴格管理之中。一是堅持對“一把手”的廉政談話制度。在對新上任的“一把手”進行廉政談話的同時，每年上級主要領導至少同下級“一把手”談話兩次，凡“一把手”出現失誤或挫折，群眾反映或發現有什么問題時，都應及時進行談話，有問題的還應認真進行調查。二是對“一把手”嚴格實行定期述職、任職審計、回避交流、崗位輪換等制度。上級組織要對下級“一把手”工作和思想作風等情況進行定期或不定期的檢查，不但要聽“一把手”本人的匯報，也要多聽取其他領導和干部群眾的意見，使各級“一把手”經常處于上級組織的管理之中。

（四）發揮優勢，強化黨內監督。我們要重視黨委內部的互相監督作用這個問題，上級不是天天看到的，下級也不是天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些?！编囆∑酵镜倪@些教導，講得非常實在。要抓好對“一把手”的監督，最重要的是要發揮班子的監督作用。當前必須解決好三個問題：一是要打牢監督基礎，為相互監督創造必備條件。這個基礎，就是講正氣。這是搞好相互監督的前提和保證。如果大家的認識不到位思想不統一，或者相互之間不能溝通，不信任，亂猜疑，搞戒備，或者不講正氣講和氣，不講黨性講關系，那么相互監督便無從談起、無法開展。要確立“監督是責任、監督是愛護、監督是培養”的思想，認真監督是對自己負責，對同志負責，對黨的事業負責，真正從思想上把監督“立”起來。二是要掌握監督的方法，使相互監督在彼此接受中實現。相互監督是一種雙向的、平等的、共同的監督。雙方的接受程度怎樣，影響著監督的效果。點撥、提醒、交流，是一種平等、雙向的監督方法，是一種同志式、啟發式的監督，這種形式易于溝通和接受，我們要很好地堅持和運用這種方法。作為各級“一把手”來講，要認真執行《黨內監督條例》，正確對待不同意見，善于集中不同意見。作為上級組織來說，不能因為下級班子有不同意見就認為這個班子有“內耗”、不團結，一有意見就想調換人馬，關鍵要把握好互相制約的度。三是要營造人人敢于批評與自我批評的氛圍。黨內監督不能沒有批評，沒有批評的監督是無力無效的監督。開展批評與自我批評，首要的是敢于接觸實際問題，現在有的怕字當頭，不敢批評，批評上級怕穿小鞋，批評同級怕傷感情，批評下級怕丟選票；有的信奉好人主義，不愿批評，對違紀問題睜一只眼，閉一只眼，相互之間諱言“監督制約”；有的不懂方法，不會批評?！芭u難，難批評”，已經成為影響和制約黨內有效監督的主要癥結。要改變這種狀況，必須從各級“一把手”自身做好，提高開展批評與自我批評的自覺性，營造人人講原則，人人講監督的良好環境。

（五）革故鼎新，強化監督管理。選出好的“一把手”必須有一個好的用人制度，這也是解決“一把手”監督難的前提。因此，要繼續深化干部人事制度改革，改變權力過度集中于“一把手”的狀況。要認真執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規范干部選拔任用工作。“選人用人，必須貫徹干部‘四化’方針，堅持‘五湖四海’和德才兼備的原則，堅持把政治標準放在第一位?！备刹康膬灹雍褪欠枪^，群眾看得最清楚，也最有發言權。只有走群眾路線，實行領導和群眾相結合，才能真正把人選準用好。要減少干部的任命制，加大選任制、試用制、聘任制、交流制。建立舉薦干部錯誤追究制度，約束和糾正“一把手”在用人上的濫用權力行為。對干部任免，必須做到集體討論、民主集中、個別醞釀、會議決定，少數人贊成的不提名，未經組織人事部門推薦的不討論，不能個人說了算。要加強對“一把手”的審計監督，推行領導干部經濟責任制。審計監督不能僅僅是離任監督，而且要包括任前、任中監督，以保證審計監督發揮全程效力。還要增強上級領導與下級“一把手”的聯系，每年有重點、有計劃、有針對性地與下級領導班子“一把手”進行“誡勉談話”，利用上級權威強化對下級“一把手”的監督。

（六）抓住重點，強化權力制約。對“一把手”監督的本質就是對權力進行制約，防止權力的濫用，糾正公共權力私有化和商品化的行為，保持權力不變質。要對權力進行制約，就要突出對用權監督這個重點。這是對“一把手”最實質、最重要、最經常、最直接的監督。當前特別要監督好三個方面的權力：一是加強對重大問題的決策權的監督。重大問題的決策正確與否，對一個地區、一個單位的建設和改革有著至關重要的作用。因此，強化對“一把手”決策權的監督，就要看“一把手”是否堅持集體討論、民主決策；是否集體控權；是否走群眾路線，群眾是否滿意；是否正確處理國家、集體和群眾個人三者利益的關系；是否堅持從實際出發，實事求是。二是加強對用人權的監督。用人上的腐敗是政治上最大的腐敗。能否選準人、用好人，各級“一把手”具有舉足輕重的作用。加強對“一把手”用人上的監督，要看其是否堅持“四化”方針和德才兼備的原則，注重群眾公認，注重實績；是否出于公心，嚴格按照組織程序選賢任能；是否堅持干部職務安排由組織決策的原則，帶頭剎住拉關系、走后門、跑官要官、封官許愿等消極腐敗現象；是否充分發揚民主、走群眾路線，不搞個人或少數人說了算。三是加強對用錢權的監督。對“一把手”經濟上的監督，不但要監督他們是否亂花公款，化公為私，搞權錢交易，索賄受賄等問題，而且要防止個人隨意決定重大開支和投資，不講效益亂投資，不顧長遠利益的殺雞取卵，不量力而行地搞“轟動效應”，為追求任期“政績”而搞“門面工程”，違背經濟規律的枉交“學費”，以及“有錢就花完，無錢就借貸，還貸下一屆”等不正之風。只有加強對“一把手”用錢權的監督，才能全面防止腐敗現象，使改革和建設沿著正確的方向健康發展。