推進懲治和預防腐敗體系建設的幾點思考

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［摘要］懲治和預防腐敗體系是由反腐倡廉若干事物和要素相互聯系有機構成的統一整體，具謀劃的科學性、結構的系統性、內容的整體性、思考的前瞻性、運作的協調性等特征，主要包括八個方面的要素，即：從領導體制上，要落實黨委抓懲防體系建設的主體責任；從工作方式上，要充分發揮紀委的組織協調和監督檢查的作用；從力量整合上，要形成反腐倡廉建設“兩個合力”；從實體內容上，要堅持懲防并舉，整體推進六項工作；從工作重點上，要緊緊抓住腐敗現象易發多發的重點領域和關鍵環節；從實現方式上，要服從和服務于黨和國家工作大局，自覺融入經濟社會發展之中；從依靠對象上，要組織廣大人民群眾積極支持和參與；從工作措施上，要多措并舉，努力取得懲治和預防腐敗的綜合效果。加快推進懲治和預防腐敗體系建設要準確理解把握“五項基本要求”即，必須堅持圍繞中心、服務大局，必須堅持改革創新、開拓進取，必須堅持懲防并舉、重在建設，必須堅持統籌推進、綜合治理，必須堅持突出重點、分類指導。

［關鍵詞］懲治和預防腐敗體系；三個階段；五項基本制度

黨的十六大以來，以同志為總書記的黨中央作出建立健全懲治和預防腐敗體系的戰略決策，黨的十七大明確提出以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設的重大命題，黨的十七屆四中全會強調要加快推進懲治和預防腐敗體系建設，這是我們黨深刻總結反腐倡廉實踐經驗、準確把握我國現階段反腐倡廉形勢得出的科學結論，是新時期深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要舉措，對于全面推進黨的建設新的偉大工程，保證黨的偉大事業發展，具有重要意義。

一、懲治和預防腐敗體系的主要特征和基本要素

懲治和預防腐敗體系是由反腐倡廉若干事物和要素相互聯系有機構成的統一整體。

其特征主要有以下幾個方面：

1.謀劃的科學性

建立健全懲治和預防腐敗體系具有科學合理、系統配套和可操作性強的優勢，他堅持理論和實踐相結合，立足全黨，著眼全局，針對不同時期腐敗現象可能發生的特點和規律，以科學發展觀為統領，謀劃科學的工作思路，設定科學的工作目標，作出科學的任務部署，制定科學的政策規定，研究科學的戰略戰術，確定科學的實現方式，采取科學的治理措施，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭奠定了堅實的理論和實踐基礎。

2.結構的系統性

科學發展與懲防體系構建懲防體系建設是一項系統工程，不僅局限于某一個方面、某一個局部、某一項措施、某一個手段，而是要建立綜合的戰略、實施綜合的部署、運用綜合的手段，連貫有序地推進各項工作。具體來講，從工作任務上系統治理，堅持懲防并舉，教育、制度、監督、改革、糾風、懲處六項工作環環相扣，缺一不可；從工作方法上系統治理，緊緊圍繞黨和國家工作大局，把懲防體系建設自覺融入經濟社會發展之中，相互促進，協調發展；從工作力量上系統治理，充分發揮各級黨委的責任主體作用，發揮黨委政府各職能部門的作用，發揮紀委的組織協調和監督檢查的作用，鞏固和發展全黨動手抓反腐倡廉建設的良好局面；從工作措施上系統治理，綜合運用科技、法紀、組織處理和經濟處罰等多種手段，實現經濟、政治和法律效果相統一。

3.內容的整體性

加強教育、完善制度、強監督、深化改革、從嚴糾風、堅決懲處六項工作是懲防體系建設的實體內容和工作支架，基本涵蓋了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主要任務，既包括從嚴治標的措施，又涵蓋著力治本的內容，既突出重點領域和關鍵環節，又強調從戰略上整體推進。六項工作你中有我，我中有你，相互聯系、相互配套、相互促進，不可忽缺。它們有機統一于懲防體系建設之中，共同發揮作用。

4.思考的前瞻性

懲防體系建設是一項長期的戰略任務，既立足當前，又著眼長遠，根據不同時期腐敗現象的表現形式、問題性質、影響大小和發展趨勢，提出了預見性思路。當前特別是深刻思考我國社會主義初級階段的基本國情和經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念的深刻變化，以及我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化步伐加快等的階段性特征對反腐倡廉建設的影響，適應世情、國情、黨情的發展和變化，以開闊的視野、創新的思路，運籌反腐倡廉建設各個階段的任務，制定應對措施，增強工作的預見性。

5.運作的協調性

建立健全懲治和預防腐敗體系既涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設，又涉及社會管理的方方面面；既涉及紀檢監察機關的工作，又涉及黨委、人大、政府、政協等各個部門的任務，必須加強部門間的協調配合，制定牽頭單位與協辦單位的溝通配合機制，完善執紀執法部門協作配合和跨區域協作辦案機制，加強反腐敗國際合作和交流，通過整合各方面的資源和力量，形成懲治和預防腐敗的整體合力。綜合思考懲防體系的主要特征，概括起來主要包括八個方面的要素，構成了體系的基本框架：

第一，從領導體制上，要落實黨委抓懲防體系建設的主體責任。推進懲治和預防腐敗體系建設是全黨的共同任務，各級黨委（黨組）是反腐倡廉建設的責任主體，擔負著全面領導懲治和預防腐敗體系建設的政治責任。黨委領導班子應該按照書記負總責、其他成員分工負責的要求，明確責任分工，強化責任考核，嚴格責任追究，確保各項任務落到實處。

第二，從工作方式上，要充分發揮紀委的組織協調和監督檢查的作用。各級紀委既要積極協助黨委（黨組）抓好《工作規劃》的落實，搞好任務分解和責任分工，制定符合科學發展與懲防體系構建本地區本部門實際的貫徹落實措施，又注意轉變工作方式方法，不包辦代替黨委政府職能部門的工作，善于通過組織協調和監督檢查，推動《工作規劃》的落實。

第三，從實體內容上，要堅持懲防并舉，整體推進六項工作。全面堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，加強教育、完善制度、強化監督、深化改革、從嚴糾風、堅決懲治，既嚴肅查處違紀違法案件，始終保持懲治腐敗的強勁勢頭，又加大預防腐敗工作力度，不斷鏟除腐敗滋生的土壤，做到治標與治本、懲治與預防兩手抓、兩手都要硬。

第四，從力量整合上，要形成反腐倡廉建設“兩個合力”。一是形成黨委、政府各職能部門抓反腐倡廉的合力。各懲防體系各牽頭和協辦單位是執行各項改革任務、落實從源頭上防治腐敗措施的重要部門。牽頭單位要結合本部門的業務特點，認真履行主抓職責，會同協辦單位研究提出抓落實的具體措施，協辦單位要積極配合，做好職責范圍內的工作。二是形成紀檢監察機關內部抓反腐倡廉的合力。紀檢監察機關各廳室，要搭建工作溝通的平臺，加強信息交流和協作配合，實現資源共享，增強工作合力和實效。

第五，從工作重點上，要緊緊抓住腐敗現象易發多發的重點領域和關鍵環節。重點圍繞干部人事權、司法權、行政審批權、行政執法權等權力，抓住金融、財稅、工商、環保、政府采購、安全生產和社會保障等重點領域和部門，規范和制約權力行使，查處違紀違法案件，遏制腐敗現象的發生，以重點工作的成效帶動全局工作的發展，以關鍵環節的突破帶動整體建設的推進。

第六，從實現方式上，要服從和服務于黨的偉大事業，貫穿于黨的建設偉大工程之中。把反腐倡廉建設貫穿于社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各個領域，體現在黨的建設各個方面，既發揮服務和促進作用，又推動懲治和預防腐敗體系逐步完善。

第七，從依靠對象上，要組織廣大人民群眾積極支持和參與。群眾只有群眾才是創造世界的動力，同樣只有廣大群眾的支持和參與才能取得反腐倡廉的最終勝利。在組織群眾方面要深化政務公開，推進廠務公開、村務公開和公共企事業單位辦事公開，增強決策透明度和公眾參與度。要充分發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的監督作用。要落實領導干部接待群眾來訪制度，健全信訪舉報工作機制，暢通信訪渠道。依法保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

第八，從工作措施上，要多措并舉，努力取得懲治和預防腐敗的綜合效果。運用法律、紀律、行政和經濟處罰、組織處理等多種方式，完善跨區域協作配合及防逃、追逃、追臟機制，充分發揮科技手段的重要作用。立足我國國情，借鑒國際反對和防治腐敗的有效做法，建立健全國際執法合作、司法協助和涉案人員外逃預警、遺返，以及涉案資產追回等工作機制，不斷提高懲治和預防腐敗體系建設的整體效能。

二、懲治和預防腐敗體系的實踐和發展

建立健全懲防體系的提出和發展，是一個從實踐到理論、再從理論到實踐的過程，大致經歷了三個發展階段：

1.體系提出階段

2003年10月，黨的十六屆三中全會在總結我們黨反腐倡廉實踐經驗的基礎上，首次提出建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。黨的十六屆四中全會《決定》強調，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。從2003年9月到黨的十七屆四中全會，總書記先后30余次發表重要講話，深刻闡述建立健全懲防體系的有關問題。

2.體系細化階段

為認真貫徹中央關于建立健全懲防體系的戰略決策，圍繞黨和國家工作大局搞好新形勢下的黨風廉政建設和反腐敗工作，確定懲防體系的基本框架和具體要素，把體系的要求細化、實化、具體化，推動全黨抓反腐倡廉局面的形成。從2004年開始，中央紀委監察部組織開展了建立健全懲防體系理論研討活動，組織起草了建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要（送審稿），報經中央黨建領導小組、中央政治局常委會、中央政治局全體會議審議通過后，2005年1月，中央正式印發實施，勾畫了懲治防體系的基本藍圖，明確了開展這項工作的指導思想、主要目標、工作原則、基本任務和相關措施。2005年9月，中央辦公廳下發了貫徹落實《實施綱要》2007年底前工作要點。2008年5月，又頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，進一步明確了今后五年懲治和預防腐敗體系建設的總體要求。

3.體系實施階段

幾年來，各級黨委、政府和紀檢監察機關按照中央的部署和推進懲防體系建設的要求，全面堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，突出特色，加強體系建設：一是學習貫徹《實施綱要》和《工作規劃》，印發了單行本，編寫了輔導讀本，制作了輔導光盤，印制了宣傳掛圖，開展了知識競答活動。二是普遍制定了貫徹落實《實施綱要》和《工作規劃》的《具體意見》和《實施辦法》。三是進行了任務分解。中央紀委和各?。▍^、市）紀委制定了關于貫徹落實《實施綱要》和《工作規劃》任務分解方案，把教育、制度、監督、改革、糾風和懲處的各項任務，分解到中央和國家機關牽頭和協辦單位。四是整體推進反腐倡廉教育、制度、監督、改革、糾風和懲處等各項工作，取得了新進展新成效。五是加強督促檢查。中央紀委監察部主要領導與各?。▍^、市）和中央國家機關牽頭、協辦單位負責同志座談，面對面研究問題，組織開展督促檢查，推動工作開展。

通過推進懲治和預防腐敗體系建設出現了“四個進一步”的發展勢頭：一是全黨動手抓反腐倡廉的局面進一步形成。各地區各部門認真執行黨風廉政建設責任制，自覺把懲防體系建設作為一項重大政治任務來抓，全黨動手反對和防止腐敗的良好局面得到鞏固和發展。二是以改革統攬預防腐敗各項工作的自覺性進一步提高。更加自覺地把反腐倡廉納入經濟社會發展的整體進程中去謀劃和部署，把反腐倡廉工作與中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程更加緊密地結合起來。三是反腐倡廉的工作思路和方式進一步轉變。更加重視從宏觀上考慮和處理問題，更加重視系統治理和有效預防腐敗，黨風廉政建設和反腐敗斗爭逐步走上科學化、制度化、規范化的軌道。四是懲防體系建設的整體合力進一步增強。各牽頭單位和協辦單位認真履行職責，相互支持配合，推動了反腐倡廉各項工作協調發展，系統治理、整體推進。

三、準確理解把握扎實推進懲治和預防腐敗體系建設的基本要求

加快推進懲治和預防腐敗體系建設要認真遵循的基本原則：

1.必須堅持圍繞黨的偉大事業

圍繞黨的偉大事業是黨風廉政建設和反腐敗工作的基本經驗，也是懲治和預防腐敗體系建設必須遵循的基本要求，要自覺與科學發展觀的要求相適應，不斷探索和拓寬服務科學發展、和諧發展的有效途徑，為經濟社會又好又快發展提供可靠的政治保障；要與中國特色社會主義事業總體布局相適應，把反腐倡廉建設貫穿于經濟社會發展的各個領域，既為發展中國特色社會主義事業提供有利條件，又推動懲治和預防腐敗體系逐步完善；要與完善社會主義市場經濟體制相適應，抓住加快轉變經濟發展方式和完善社會主義市場經濟體制的關鍵環節，積極促進經濟社會發展中各種困難和問題的解決；要與發展社會主義民主政治建設相適應，使人民享有更多更切實的民主權利，加快建設法治國家，促進社會主義政治制度自我完善和發展；要與推進黨的建設新的偉大工程相適應，為黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設提供重要保障，不斷提高黨的拒腐防變和抵御風險的能力。

2.必須堅持改革創新

改革是動力，創新是靈魂，改革創新是反腐倡廉事業發展的不竭源泉和動力。懲防體系建設必須立足社會主義初級階段的基本國情，把握新形勢下反腐倡廉建設的特點和規律，認真研究建立社會主義市場經濟體制以來反腐倡廉建設面臨的新情況新問題，重點抓住工程建設、房地產、土地批租、金融、干部人事、司法等領域和擁有行政審批權、行政執法權、司法權的部門，深入研究治理的思路和對策，提出有針對性的新措施新辦法，破解新難題，解決新矛盾，以扎實有效的工作，落實懲防體系建設各項任務。

3.必須堅持懲防并舉

懲治和預防是反腐敗斗爭相輔相成、互相促進的兩個方面，懲防并舉，就是要全面堅持反腐倡廉方針，做到治標和治本、懲治和預防兩手抓、兩手都要硬，懲治于已然，防患于未然，既堅決查處違紀違法案件、依法嚴懲腐敗分子，又加大預防工作力度、不斷鏟除腐敗滋生的土壤，努力把腐敗現象減少到最低程度。只有嚴肅查辦違紀違法案件，嚴懲腐敗行為，把腐敗分子的猖獗活動遏制住，才能為有效預防腐敗創造條件；只有從源頭上預防腐敗，才能鞏固和發展反腐敗斗爭已經取得的成果，從根本上解決腐敗問題。重在建設，就是要不斷認識和把握反腐倡廉規律，以建設性的思路、建設性的舉措、建設性的方法推進反腐倡廉建設，把加強教育與強化監督有機結合起來，把深化體制改革與完善法律制度有機結合起來，把預防腐敗的要求體現在經濟、社會、文化發展的政策措施之中，體現在法律、法規和規章的制定之中，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，不斷形成有利于反腐倡廉建設的思想觀念、文化氛圍、體制條件、法制保證。

4.必須堅持統籌推進

從“體系”的角度統籌推進反腐倡廉建設，就是要改變以往單項抓反腐倡廉工作的思路，由什么嚴重抓什么，轉變為有目標、有系統、有方向、有規劃地抓，轉變為教育、制度、監督、改革、糾風、懲處等六項工作共同抓，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監督的制衡力、懲治的威懾力結合起來，統一于反腐倡廉的全過程。把懲治和預防腐敗的階段性任務和戰略性目標結合起來，既有戰略思考，又有具體要求，既有長期性目標，又有近期工作安排，分階段有步驟地向前推進，逐步建立和完善懲治和預防腐敗體系基本框架。綜合治理，就是要把各方面的資源和力量整合起來，堅持黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、組織廣大群眾積極參與，形成全黨抓黨風廉政建設和反腐敗斗爭的合力。

5.必須堅持突出重點

在社會主義市場經濟條件下，腐敗現象在一些部門和領域易發多發的狀況仍然沒有改變，反腐敗斗爭形勢仍然嚴峻，任務仍然艱巨，必須緊緊圍繞容易滋生腐敗的重點領域、關鍵環節和社會普遍關心的熱點問題，確定工作思路和對策，探索解決問題的有效途徑和方法，不斷取得更加明顯的成效。一是要以領導干部為重點，深入開展理想信念和廉潔從政教育；加強領導班子、領導干部尤其是主要負責人的監督，保證各級領導干部干干凈凈辦事，清清白白做人；以查處發生在領導機關和領導干部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件為重點，嚴肅查處官商勾結、權錢交易和嚴重侵害群眾利益等案件。二是要以規范和制約權力為核心，按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。三是要以重點領域和關鍵環節為突破口，緊緊抓住重點領域、重點環節的腐敗問題，深入推進行政審批制度、財政管理制度、干部人事制度、司法體制和工作機制、金融體制、投資體制、國有資產監管等方面的改革，源頭上治理腐敗問題。四是要緊密結合不同地區、不同部門、不同領域、不同行業的特點和實際，加強政策指導，探索有效的方法和途徑，推動懲防體系建設不斷取得新進展新成效