財政預算存在問題分析及對策

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*市從2004年6月對市直部門公安局、鄉企局、法院等7個單位進行部門預算改革試點，到2005年市直預算單位全面推行部門預算。幾年來，隨著國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、鄉財市管鄉用改革、非稅收入改革等各項財政改革的深入，部門預算編制理念不斷成熟,編制手段不斷完善,預算執行日益規范,預算監督不斷加強，發揮了預算的約束作用,提高了財政資金的使用效益。但在部門預算的編制執行過程中,一些問題也逐漸凸現,下面對我市部門預算的現狀、存在問題的分析及如何深化部門預算改革作淺要的探討。

一、我市部門預算改革的現狀：

（一）扎實推行綜合財政預算。把市直單位的所有收支全部納入預算，統籌安排，以收定支，綜合平衡。將財政預算內撥款、上級補助收入、預算外收入、經營收入、其他收入等統一作為部門的資金來源。其中，財政預算內撥款根據單位的實際需求視財力可能安排；預算外收入考慮上年有關收費項目的增減，收費標準的調整和收費職能的劃轉等因素確定；上級補助收入、經營收入、其他收入根據單位上報預算，財政審核后確定。財政部門核定的部門支出需求，先由預算外收入、其他收入和經營收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款

（二）全面實施零基預算。各類支出取消基數加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新每一科目和款項的支出需求。將部門支出劃分為4類：即人員經費、公用經費、政策性專項經費、建設和事業發展經費。人員經費，按照標準逐人核定；公用經費，分類分檔按定額和項目編制預算；政策性專項經費，通過對有關文件、會議紀要安排的政策性經費項目進行清理，對屬于單位本職工作以內的經費補助，在提高公用經費標準后能維持正常工作的，予以取消或降低。屬于提高公用經費標準后仍需安排專項經費的，與上級部門簽訂的責任狀明確要求的地方財政配套項目資金，涉及國計民生和社會保障等專項資金予以了保留。

（三）制定定員定額標準。人員經費是行政事業單位人員生活必備經費，是財政支出的重中之重。在編制部門預算時把它作為必保的重點，不留缺口。其中預算人數按編委核定的單位實有在編人員確定；工資標準按人事部門核定的標準確定；公用經費在確定標準時著重考慮了以下幾下方面的因素：根據市直單位的性質和工作職責，參照前幾年各類公用經費支出水平，對領導機關、公檢法司部門的標準略高一點，檔次差距不宜過大；有預算外收入和其他收入的，首先用這些資金安排，共分為若干檔：如市委辦、市人大辦、市政府辦、市政協辦為一檔，市公安局、法院、紀委為一檔，綜合經濟管理部門為一檔，一般行政單位為一檔，一般事業單位為一檔，各類學校為一檔；建設和事業發展經費，分預算內安排和預算外安排兩部分。預算內主要包括城建維護、教育附加、支工支農、科技三項和基本建設等資金，這些資金編到主管部門；預算外資金主要有兩方面的來源，政府調控的預算外資金和部門執收的預算外資金在上繳政府調控資金和彌補公用經費結余后的結余、上級補助收入、經營收入、其他收入的凈收入，這些都作為建設資金安排，由部門編到項目，報政府批準后按專項資金管理辦法管理使用。對國家機關、公檢法司機關提高經費標準，提高財政對政權建設和教育文化事業發展的保障程度。按照政策規定，保證農業、科技、教育等法定支出適度增長。

（四）按“二上二下”的程序規范部門預算編制和執行程序。一是采取“二下二上”的預算編制辦法，使部門預算編制具有較高的時效性；二是在“收”上，取消單位收入過渡戶，使非稅收入直達財政專戶，確保部門綜合預算到位；三是在“支”上，單位資金不分預算內外，加大對單位預算內外收入的整合力度，確保部門預算得以實施；四是在“執行”上，以人大批準預算、財政批復預算、紀檢監察財政審計等部門監督預算執行等制度來約束，切實維護預算的權威性。

（五）配套改革，整體推進。我市在推行部門預算改革的同時，也實施了一系列的相關配套改革，涉及到財政收支管等各個方面，為部門預算改革起到了支撐作用。一是推行國庫集中支付制度改革，從根本上解決財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金的使用效益，強化預算的執行，推進部門預算改革的步伐。二是工資兌付辦法改革。具體辦法是由編辦核定編制，組織人事部門核定核批工資、離退休費，財政部門核定個人工資額，并按月將應發工資撥付到銀行，通過微機管理系統將應發工資額部分匯入對象的個人工資信用卡賬戶。三是推行政府采購制度改革。各部門和單位使用財政性資金采購法定集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，均必須編制政府采購預算。政府采購預算編制應做到有細化采購項目，有科學預算項目定額。凡部門預算未編制政府采購預算以及在預算執行中擅自變更政府采購項目的，將不予審批和支付。需要追加或調整采購預算，根據法定要求在調整預算時進行審查和批準。四是2008年在市級預算單位推行非稅收入制度改革。建立規范了新的收入收繳管理機制，保證了資金及時足額入庫，提高了財政資金監管水平，及時掌握了政府非稅收入的來源、結構、規模及變動等情況，提高了政府非稅收入預算執行分析水平，為預算編制、國庫集中支付和宏觀決策提供重要的參考依據，提高了財政管理水平。

二、我市部門預算改革的主要成效

我市自推行部門預算改革以來，在上級財政的精心指導及*市委、政府的正確領導下，在市人大的有效監督下，在各部門預算編制單位的密切配合和大力支持下，各項改革工作進展順利，并取得了較好的執行效果，總結起來，主要體現在以下幾個方面：

（一）硬化了預算約束。按照新的預算管理模式運作，財政資金的分配和使用更為公開、民主和透明，政府、財政和部門的理財行為將受到較大制約。人員經費核算到個人，杜絕了吃空頭的現象；公用經費劃檔按標準核定，使部門開支透明化；專項支出項目經過多方論證，提高了項目預算的科學性和準確性，有利于政府及時決策。從理財的三個環節看，政府、財政和部門行為都得到了規范。財政將所有資金一次分清，不再留有機動資金；各部門將爭資金爭項目放到預算編制環節，減少了日常追加；政府預算追加程序更加嚴格，預備費的使用有嚴格規定，領導不能再隨意批條子，而且動支時要求經過集體決定，使個人行為受到約束。

（二）支出范圍和支出結構得到優化。首先將部門預算的編制與機構改革的“三定”方案相結合，根據政府的行政職能需要，本著“精簡、精干、高效”的原則，從緊核定編制，重新界定了財政支出范圍，在保證必需的財政經費合理供給的同時，結合本級財力的可能，適當調整了部分公用支出的標準，確保了政府基本職能的運轉。其次，結合機構改革，砍掉了部分不能體現政府職能的支出，增加了保障社會公共需要的一些支出，如基礎教育、社會保障、計劃生育、城市建設以及科技三項費等，為促進地方社會事業發展起到了積極的作用。

（三）提高財政資金效益，增強政府宏觀調控能力。部門預算的編制將各部門的預算外資金和其他收入全部進行統籌算帳，解決了預算內、外資金“兩張皮”的問題。單位預算在“保工資、保運轉、求發展”的原則下，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序逐項核定。同時，政府通過宏觀調控手段，對預算外收入較大的單位，實行預算抵頂和政府調控政策，集中一部分資金，用于基礎事業的發展。通過實行集中收付制度，解決了地方財政收入的季節性或不均衡性與支出的均衡性之間存在的矛盾，實現了由粗放型管理向集約型管理的轉變，增強了地方政府的宏觀調控能力。近幾年來，我們先后臨時調度資金解決了防汛、救災等突發性問題。

（四）提高依法理財水平，強化預算執行過程監督。一是強化財政部門對單位預算執行的監督手段，變突擊檢查為日?？刂疲兪潞蟊O督為事前管理。實行國庫集中收付制后，預算執行實現了以支列支，使政府預算支出與單位財務支出一致，保證了預算信息的真實。對單位財務管理從資金管理轉移到指標控制，實現了指標、資金分離運行的管理操作模式，由此完成了對收入繳庫和支出撥付的全程監控。二是采用工資統發、國庫集中支付和非稅收入軟件后，財政管理、財務管理的信息通暢、透明，有利于加強財政部門內部的監督，極大地提高了辦事效率。

三、在部門預算編制中存在的問題及原因

由于經濟發展水平、管理體制、預算法治化程度以及利益分配格局等因素的影響，部門預算改革還存在許多問題和不足。

（一）經濟實力不強，使部門預算缺乏必要的財力支撐。*市財力“需要”與“可能”之間的矛盾十分突出。我市的人均財力在全省掛末位，致使在確定人均公用經費的定額標準較低，許多必須的事業發展項目支出得不到安排，嚴重挫傷了預算單位預算編制的熱情，削弱了部門預算效能的發揮，迫使財政部門暫時回避矛盾，采取一些變通手段，使部門預算改革陷入尷尬境地。

（二）適應改革要求的體制、機制尚未完成形成，使部門預算缺乏充分的制度保證。部門預算強調編制一次成型，且細化到具體的支出項目。這就要求在編制預算時，對部門的工作任務有較為準確的預見性，相應的支出項目也要保持穩定性。但在現階段，由于傳統的管理模式尚未改變，預算的下達和部門工作開展安排的時間錯位在2個月以上。在經濟轉型時期，政府的越位問題較為突出，不該包攬而又不得不為的現象大量存在，使部門預算失去了固有的嚴肅性，導致預算執行過程中的追加問題難以根治。

（三）合理有序的項目支出安排難以核定。項目支出預算管理的常規做法是通過建立項目備選庫，對項目支出進行評估，按“輕重緩急”，視財力可能統籌安排。實際操作中，預算單位往往出于局部利益的考慮，不遵循“輕重緩急”的原則，有意留下支出硬缺口，常把辦公設備、車輛購置等一次性項目排在前面，把一些政策性和工作性項目留下，期待執行中追加，把矛盾交給財政部門，加大了預算編制的平衡難度。同時，由于現階段尚未建立績效預算機制，財政部門在具體項目支出的額度核定上，缺乏科學的決策依據，人為的主觀臆斷，導致自由裁量權擴大。

(四)預算管理過程中切實有效的績效評價機制難以形成。(1)績效評價指標難以確定。項目支出是部門預算績效評價的重點,而項目支出涉及內容名目繁多,預算額度大小不一。一方面，標準如何確定近期內還有一定難度。另一方面，建立標準指標體系工作量特別大，因為項目多，如果都要進行績效評價，在現有人力條件下無法完成。（2）社會效益的評價標準難以掌控。評價尺度很難把握，要得到社會公眾的廣泛認同還有若干技術難題需要解決。（3）績效評價還涉及成本問題。在基層政府，項目支出多數數額較小，項目繁多，要一一進行經濟效益和社會效益的評價將產生許多新的支出，并且在時間上和人員上也無法保證。

(五)法律法規的修訂工作滯后，使部門預算改革缺乏有效的法律保障。部門預算將所有收入納入預算范圍，以確保內容的全面完整，這與《預算法》的關于收入范圍的有關規定相違背。部門預算編制改革與相關制度不銜接,甚至互相矛盾。零基預算的原則與國家有關法定支出政策之間有矛盾。比如科技、教育、農業、計劃生育等,國家和中央有關部門都有增長幅度或占支出比重要求,實質上就是基數加增長,與零基預算的原則相矛盾。

四、深化部門預算改革的對策及建議

針對上述存在問題,我們認為進一步改革和完善部門預算應從如下方面入手:

(一)正視財力現狀，明晰改革路徑。一方面建議上級對人均財力全省掛末的地方，多給予財力困難補助，緩解預算編制難以安排的壓力。另一方面，采用“存量細化，增量調節”的改革形式深化部門預算改革的有效途徑。在目前預算單位經費安排不足的情況下，把存量保留下來，本身就有其合理性，改革的著力點在于將存量進行科學的細分，打足人頭經費，填實運轉經費，所剩余額再按“輕重緩急”核定項目支出。財力增量突出重點，結合公共財政框架建設的要求，對符合公共財政支出方向的項目重點傾斜，使零基預算的編制在增量調節上得到充分體現。

（二）營造良好氛圍，消除體制障礙。更新觀念、提高認識不是一紙文件、一次會議就能解決的。在深化部門預算改革的過程中，要進一步加大宣傳力度，加深各級部門，尤其是各級領導對部門預算改革重要性、艱巨性、長期性和復雜性的認識，促使他們自覺服從改革大局，主動參與并積極配合部門預算改革。同時，通過宣傳，加深社會各界對部門預算改革的認識，取得廣泛的理解和支持，也促使各有關職能部門形成合力，齊抓共管，為部門預算保駕護航，確保部門預算改革的深入推進。

(三)細化項目支出預算。細化項目支出預算的有效辦法是建立項目庫,將項目支出的上報、審查溶解在平時工作中。項目支出既要有立項批件,又要量財而行。進入項目庫的項目支出既要有總括的支出,也要有明細支出,比如材料費、人工費用等。這樣,既能避免預算審查時抓不住重點,分不清緩急,被動接受單位意見,項目確定后也可與國庫集中支付、政府采購有效結合,操縱性更強。

(四)建立完善部門預算特別是項目支出的績效考核機制。當前，實施績效預算和對項目支出全面考評的條件尚不具備，唯有立足現實，完善現有績效考評辦法，突出考評重點，注重考評實效。一般項目立足?？顚Ｓ?，重點項目體現綜合效益，建立健全專業考評與綜合考評相結合、社會效益考評與經濟效益考評相統一的績效評價體系。目前，可以通過定員、定額標準細化到部門預算改革，制訂一系列的績效指標，通過權責發生制對部門控制、使用政府資源的狀況進行考核，強化部門的責任?？冃Ч芾硎钱斍邦A算管理過程中存在的重點問題之一,需要運用科學、規范的績效評價方法,以成本效益分析為核心,對各類支出的成本與效益進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評價?？冃Э己说幕驹瓌t是,對公共工程投資效益的評價,側重對其經濟效益和產出的考核,對經費性支出的考核,側重社會效益和管理效率的綜合考核,對專項支出,經濟效益和社會效益結合起來考核。

(五)修訂法律法規，合理調整項目。國家應加快推進政府預算管理立法的修訂完善，為依法理財提供法律法規保障。諸如修訂《預算法》，解決制約改革的瓶頸性障礙。主要是：就部門預算的審批時間、收支范圍等方面進行完善補充，進一步突出“主法”的指導作用；推進“費改稅”，突出收入預算的剛性，增強部門預算的穩定性；修訂相關立法中關于“法定增長”的硬性規定，以適應零基預算及“量入為出”編制原則的要求，增強部門預算的統籌調控能力；完善各類法規和規章制度，重點對行政事業單位財務規則、預算會計制度等予以完善。在預算執行中，允許預算單位在一定幅度的項目調整，并報財政部門備案。