單位養老保險制度改革與完善調研報告

導語：單位養老保險制度改革與完善調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、目前存在的問題及原因

1、養老保險政策不配套。機關事業單位養老保險制度和企業養老保險制度最大的不同在于企業養老保險制度改革的政策、方案的出臺是從中央到地方，自上而下有序實施的，各地進行養老保險制度改革有法可依、有章可循。而機關事業單位養老保險制度改革缺乏國家統一步調，各市縣區自發進行的機關事業單位養老保險制度改革進展不一，實施細節千差萬別。再加上國家至今尚未出臺有效的政策指導，使市縣區出現政策上的多樣性和不配套性，方案上的隨意性和不規范性。導致機關事業社保經辦機構與有關部門協調困難，工作開展被動。

2、統籌層次低。機關事業單位養老保險基金實行省、市、縣分級統籌，這種統籌層次過低的現狀使機關事業單位養老保險的調劑功能難以發揮，尤其像*經濟欠發達、財政收入低的地區，基金積累少，財政又難予補貼，養老保險基金抗風險能力相對較弱。

3、統籌范圍和統籌項目不一致。實行機關事業單位養老保險制度后，我市統籌范圍包括，機關事業單位合同制工人，差額、自收自支事業單位職工，駐張部隊職工等。其中懷來縣、陽原縣、下花園區實行了全員統籌。在實施過程中，有部分縣對統籌范圍作了調整，有的將原有統籌范圍擴大，也有的將原有統籌范圍縮小，赤城縣和涿鹿縣將已實行全員統籌的公務員和全額撥款事業單位職工退出統籌范圍。統籌范圍的不一致給不同市縣區的同類人員以及同市縣區的不同類人員造成不一樣的負擔。統籌項目存在的問題也不小，1993年事業單位工資制度改革后，事業單位可根據本單位的實際情況，在國家統一規定的固定的工資外，還可自行確定比較靈活的津貼工資，同時還可規定一些其它各種補貼，由于地區間、單位間的差別較大，待遇上也存在較大差別。不同的統籌政策、不同的統籌項目，導致同一地區離退休人員待遇的不一致和心理上的不平衡。經辦機構就此問題的接訪量始終居多不下。

4、繳費基數和繳費比例不統一。目前我市機關事業單位征繳養老保險費，有的是以在職人員工資總額，即“單基數”征繳，有的是以在職人員工資總額加離退休費總額，即“雙基數”征繳，且征繳比例高低不一。個別縣區至今仍執行的是“雙基數”多比例的統籌政策。實行“雙基數”征繳，在養老保險起始階段，對均衡參保單位負擔的畸輕畸重起到了很好的調節作用，也對鼓勵單位參保有一定的積極意義，但隨著改革的不斷深化和離退休人員管理服務社會化的大力推進，“雙基數”征繳已逐漸失去其合理性。譬如：實行“雙基數”的縣區，在參保單位無力繳納“雙基數”部分時，這些單位應承擔的部分會轉嫁到離退休人員身上，到頭來吃虧的還是離退休人員本人。至于一個縣區實行多比例征繳政策更與社會保險統籌的初衷相悖。

5、養老金計發辦法不合理。1995年后，我市機關事業單位養老保險制度的建立，從根本上改變了計劃經濟體制下離退休人員養老由國家和單位統包的傳統模式，使養老方式更趨社會化，這樣做符合市場經濟體制要求。但不容回避的是，新制度下仍包含舊制度的成分，也就是說養老的體制模式變了，但養老金的計發辦法和標準沒有變。這種情況的存在和延續，對社會產生許多不利影響。一是機關事業單位傳統的計發辦法是將本人在職時最后一個月的檔案工資作為核定基數，按工齡分檔計算，不能完全實現繳費與享受待遇掛鉤，繳費多的不一定多得，反之繳費少的不一定少得，因而就不能體現權利與義務和公平與效率的原則；二是機關事業單位傳統的計發辦法，替代率高，在企業養老保險制度全面改革、待遇不斷提高的情況下，機關事業單位和企業單位退休人員待遇水平反差仍還大，極易引起攀比，不利于社會和諧穩定。

6、養老金發放形式不統一。雖然近幾年強調機關事業單位養老保險實行收支兩條線管理，離退休人員的養老金全部實行社會化發放，但對經濟基礎相對薄弱的*市來說，真正落實起來很困難。客觀上，部分自收自支事業單位早已名存實亡，轉制進行不下去，參加機關事業單位養老保險又繳不了費，為維護社會穩定，社保經辦機構只能墊支發放。部分具備社會化發放條件的參保單位，為了給離退休人員加發福利和代扣煤水電費方便也愿意實行差額結算。主觀上，社保經辦機構擔心實行社會化發放后會削弱對部分參保單位繳費的制約手段，對這部分單位仍在實行差額撥付。這樣，離退休人員的養老金仍由單位代為發放，單位遲發、欠發養老金的情況仍不同程度存在，這部分離退休人員很不滿意。

7、管理體制不統一。一是機構設置不統一，有單獨設立機關事業經辦機構的，也有“五保合一”的；二是市縣區機關事業單位經辦機構名稱不規范，有叫“局”、“所”的，也有叫“科”、“中心”的，不利于管理；三是機關事業社會保險經辦機構按照1998年國家機構改革要求，從人事部門整體劃轉到勞動保障部門，但機關事業單位離退休審批和離退休人員調待職能卻留在了人事部門，導致一家事兩家管。

二、改革與完善的思路和建議

（一）初步的框架思路

目前機關事業單位養老保險問題，主要還是集中在與企業現行制度的不一致上，因此，機關事業單位養老保險制度的目標設定，主要的就是定位在與企業養老保險制度的一體化上。也就是通過改革與完善制度，在全國范圍內，建立起包括機關事業單位和企業在內的統一的城鎮職工養老保險制度，盡早結束目前的二元制度并存的局面。初步框架思路應遵循在制度設計上與企業基本養老保險制度相互銜接而不是“另起爐灶”，保證機關事業單位基本養老保險制度權利與義務統一，保證新老制度平穩過渡。

首先，機關事業單位的養老保險目標模式和基本養老保險制度應與企業職工模式保持一致，不應再分割國家基本制度。在基本養老保險方面要實行與企業相同的制度，在補充養老保險方面要體現機關事業單位的特點。具體講，要按照社會統籌與個人帳戶相結合的原則，像企業職工一樣為機關事業單位工作人員建立基本養老保險個人帳戶，以便與企業養老保險制度相銜接，在統一制度內要保證所有退休人員均享受同等的退休待遇，促進統一的勞動力市場建設。在基本養老保險之外，推行機關事業單位補充養老保險制度，使機關事業單位的養老保險結構成為“兩階層型”，第一層是基本養老保險，是基礎；第二層是補充養老保險，是補充和提高。這樣既保證機關事業單位人員養老待遇不降低，同時又不造成在統一制度內與企業人員之間的待遇不平等。

其次，國家機關和事業單位要實行同一制度，不應形成新的“二元制度結構”。因為從職能上看，事業單位有的直接承擔公共管理和服務職能（如參照公務員管理的事業單位），有的直接面向政府或公眾提供公共產品（如中、小學，基礎性或公益性科研機構），他們所從事的公共服務性質與國家機關并無不同。從人員交流角度看，機關和事業單位的人員，尤其是地方機關事業單位工作人員的交流頻繁。特別是政府機構改革后，有部分機關公務員相繼分流到各類事業單位，事業單位成了國家機關的人才蓄水池和出口。從養老制度的傳統和現狀看，兩者實行的是同一制度，因此，改革后同時進入與企業職工基本養老保險制度基本相同的新制度，也有利于穩定原機關分流人員的情緒，縮小與企業離退休人員的差距，有利于社會公平和社會穩定。從國際經驗看，國外公職人員養老保險制度一般也包含我國傳統意義上的事業單位。

其三，要保證權利與義務相統一，不應繼續享受“免費午餐”。養老保險制度的一個顯著特征是權利和義務的統一。即基本養老金權益的取得是以承擔繳費、并滿足相應的資格條件為前提的，與我國企業職工基本養老保險制度一樣，所有的機關事業單位和個人都必須強制參保，且必須按規定繳納養老保險費。

其四，應妥善解決新老制度的銜接和待遇的平穩過渡，不應造成新的不穩定因素。企業養老保險制度改革的經驗和教訓證明，新老制度在待遇水平上的銜接和平穩過渡是改革能否順利推進的關鍵，改革前后退休人員待遇的平衡和“中人”（建立個人帳戶前參加工作、改革后退休）“歷史欠債”問題直接關系到改革的成敗。因此，在實施機關事業單位養老保險新制度中，既要充分考慮老制度下退休人員的既得利益，又要合理確定新制度下退休人員的待遇水平，還要解決好中人的養老金平衡問題，保證他們的待遇水平基本不降低。

其五，要一步到位地實行全國統籌，不應重蹈企業養老保險制度改革的“覆轍”。目前，企業職工基本養老保險實行的是省級統籌，還沒有過渡到全國統籌，存在的問題是各省間相互分割，社會共濟和抗風險功能較弱。所以機關事業單位養老保險改革應汲取企業職工基本養老保險制度的教訓，應高起點起步，直接實行全國統籌。這樣一方面可以有效平衡各地負擔，防止基金被分割，增強基金抗風險能力，同時也為企業職工基本養老保險制度全國統籌提供了平臺和參照。

（二）方案設計建議

應建立一套全國統一、完整的由分級統籌逐步轉向全國統籌的機關事業單位養老保險制度。進一步進行政策立法調整，把“規范完善”作為現階段機關事業單位社保工作的立足點；把建立個人帳戶，形成職工的繳費激勵機制作為現階段新制度的切入點；把實現機制轉換和制度創新作為現階段新制度的著眼點；把做好新舊制度的銜接、兼顧各方面利益作為現階段新制度的關鍵點。具體建議如下：

1、基本養老保險

（1）統一覆蓋范圍和參保對象。國家應出臺統一政策規定，將全國所有機關、全額撥款、差額撥款、自收自支事業單位都納入參保范圍。把參保范圍內所有用工性質的職工以及離退休人員作為參保對象。

（2）調整繳費基數。改革前參保單位都是以人事部門核定的檔案工資作為繳費基數，這與實發工資總額之間有一定差距，效益好與效益差的單位兩者相差一倍以上，這不僅造成了養老保險基金的流失，同時也造成職工個人帳戶基金的損失，損害了參保人員利益。為此，規定參保單位以本人上年度月平均實發工資總額作為個人繳費基數，當月平均超過當地上一年職工月平均工資300%以上的部分免繳，也不計入月繳費工資基數，若月平均低于當地上一年職工月平均工資的60%，則按當地上一年職工月平均工資的60%為繳費基數。

（3）統一繳費比例。國家在出臺全國統一的機關事業單位養老保險繳費比例之前，必須進行相關的保險精算，使繳費比例建立在科學的基礎上。為此，要根據全國機關事業單位的自然負擔比例，考慮全國參保人數、死亡率、投資收益率、工資增長率等因素，合理確定全國繳費比例。其中：在職人員個人繳費比例應定為8%，和企業職工個人繳費比例保持一致，離退休人員個人不繳費；單位按在職人員實發工資總額的一定比例繳納養老保險費，一定比例由國務院統一。機關和全額撥款事業單位所需費用列入財政預算；差額撥款事業單位所需費用根據財政預算承擔比例由財政與單位進行分擔；自收自支事業單位所需費用由單位自己承擔。

（4）統一個人帳戶計入比例。為與企業職工基本養老保險制度對接，建議可直接照搬其成熟做法，即機關事業單位人員基本養老保險制度在全國實行統一帳戶。從2006年1月1日起，職工基本養老保險個人帳戶的規模由11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人帳戶。2005年12月31日以前原計入的個人帳戶儲存額不再變動。個人帳戶儲存額，按同期國有商業銀行公布的存款利率和做實的個人帳戶儲存額的運營收益率計息。根據國家要求，逐步做實個人帳戶，以保證機關事業單位人員基本養老保險制度的可持續發展，應對人口老齡化。

（5）統一基本養老金計發辦法。由于基本養老金計發辦法涉及機關事業單位工作人員的切身利益，所以它是機關事業單位基本養老保險制度的關鍵環節，也是機關事業單位基本養老保險制度改革的核心。為此，機關事業單位基本養老金的計發辦法要充分借鑒企業改革成果。即根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號）文件精神，按照社會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，切實保障機關事業單位參保人員的合理權益，建立激勵約束機制，統一規范機關事業單位基本養老金計發辦法。

機關事業單位人員退休年齡仍執行《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發[1978]104號）規定的退休年齡。正常退休：男年滿60周歲、女滿55周歲、女工人年滿50周歲；病退：因病、非因工負傷經鑒定完全喪失勞動能力，男年滿50周歲，女年滿45周歲；特殊工種提前退休：經本人申請，可在男滿55周歲、女滿45周歲至正常退休年齡期間任一周歲年齡時辦理退休手續。

繳費（含視同繳費）年限滿15年以上且必須有實際繳費年限，才能按月享受基本養老金。實際繳費年限是指機關事業單位和個人按規定共同繳納基本養老保險費的年限，它由社保經辦機構依據繳費記錄和有關規定認定。但勞動合同制工人自國務院改革勞動制度四個規定實施之日起，即1986年10月1日以后，新招勞動合同制工人，必須從招收之日起繳納基本養老保險費。視同繳費年限是指在未實行單位和個人共同繳納基本養老保險費制度之前符合國家規定的連續工齡可以視同繳費年限。它由所在單位主管部門報同級勞動保障部門認定。實行個人繳費以后未按規定繳費的，不計算實際繳費年限，也不能作為視同繳費年限。

建立個人帳戶后參加工作（“新人”）、繳費（含視同繳費，下同）年限累計滿15年及以上的人員，達到國家規定的退休年齡，退休后按月發給基本養老金?；攫B老金由基礎養老金和個人帳戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%，上不封頂，繳費年限不足1年的換算成年，保留兩位小數。其中：當地上年度在崗職工月平均工資由當地統計部門公布。本人指數化月平均繳費工資是指參保人員退休時當地上年度在崗職工月平均工資乘以本人月平均繳費工資指數。本人月平均繳費工資指數實行全程指數，即從本人參加工作開始計算本人月平均繳費工資指數至退休上一年。本人月平均繳費工資指數是以本人退休前歷年月平均繳費工資分別對應除以當年當地在崗職工月平均工資，得出當年指數，將歷年指數相加除以計算指數的年度，即為本人月平均繳費工資指數，計算出的指數保留3位小數。本人月平均繳費工資等于本人當年繳費基數之和除以當年繳費月數。當地在崗職工月平均工資等于全省在崗職工年平均工資除以12個月。在計算本人歷年繳費工資指數時，視同繳費年限期間的歷年本人月平均繳費工資指數可直接取值為1.000。實行繳費制度后至建立個人帳戶前一年本人實際月平均繳費工資指數小于1.200時，按1.200計算，高于1.200時，按實際指數計算。本人建立個人帳戶以后按實際指數計算。個人帳戶養老金月標準為個人帳戶儲存額除以計發月數。計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定，由國務院統一，退休年齡不足1年的按1年計算。

建立個人帳戶前參加工作，新制度出臺后退休（“中人”）且繳費年限累計滿15年及以上的人員，在發給基礎養老金和個人帳戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。過渡性養老金為參保人員退休時本人指數化月平均繳費工資乘以系數再乘以建立個人帳戶前繳費年限（計算到月），系數由國務院統一。

新制度出臺前已經退休的人員（“老人”）仍按國家原來的規定發給基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

參保人員達到規定的領取基本養老金年齡時，繳費年限（含視同繳費年限）累計不滿15年的，不發給基礎養老金；個人帳戶儲存額一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。

新計發辦法實施后的好處：一是基礎養老金計發基數引入了本人指數化月平均繳費工資，使本人繳費基數的大小直接與退休時基礎養老金相關聯，有利于激勵職工在工作年限多繳費。二是基礎養老金的計發比例，按照繳費年限每滿1年計發1%，上不封頂，有利于促進參保人員自覺延長繳費年限。三是個人帳戶養老金與本人余命掛鉤，有利于市場經濟環境下實質性公平的體現。四是本人繳費工資指數的計算實行全程指數，避免了受市場經濟影響和人為因素造成的繳費工資指數不實的問題，在更大范圍內體現了公平。

（6）統一基金調劑辦法。在全國統一機關事業單位基本養老保險制度、統一繳費基數和比例、統一基本養老保險待遇的基礎上，實行基本養老保險基金全國統一核算，建立健全全國基金調劑制度，做實省、市兩級調劑金。各地要按照規定，及時足額向中央上解基本養老保險調劑金。中央轉移支付的調劑資金、缺口補助資金由省、市統一調劑使用。另外，實行全國機關事業單位養老保險統籌后，要明確省、市、縣三級政府養老保險責任分擔機制，強化基金的歸集、調劑和管理，實現規范的全國統籌。

（7）統一管理體制。國家應將機關事業單位的養老保險政策、退休審批權限等，統一納入勞動保障部門管理，避免政出多門，政策不一的現象，以提高工作效能，改變過去機關事業單位養老保險“一家事，兩家管”的狀況。國家、省、市、縣四級應建立統一有序的機關事業社會保險經辦機構。

2、補充養老保險

目前機關事業單位養老保險待遇要較企業高，應該說有其合理性，所以我們完善制度的目標不是要迅速降低他們原有的待遇水平，而是既要做到并軌統一，又要通過恰當的設計安排能減少矛盾，以最終達到平穩過渡。為此，我們必須要為機關事業單位因并軌而在養老保險方面產生的問題設計第二步。根據國際上通常對國家工作人員在養老保險給付上的照顧慣例，我們認為在統一的城鎮職工養老保險之上，應再設計一個層次——機關事業單位補充養老保險。

（1）統一思想認識。通過宣傳教育，使機關事業單位職工都能認識到，在全國范圍內建立“統一”的城鎮職工養老保險是現實的需要，是我國養老保險制度進一步深入改革的需要。在統一制度外建立機關事業單位補充養老保險，不僅有理論依據而且也是國際慣例，它并不構成社會的不公平問題，而這僅僅是工作性質所帶來的待遇差別，是一種體現歷史連續性的政策措施。這如同企業普遍建立企業年金一樣，同樣是一種體現職業特點所需的激勵措施。毫無疑問，差別是有的，但差別不能過于懸殊，所以通過一定時期的過渡，逐步縮小機關事業單位人員和企業人員的養老待遇。

（2）統一配套政策。機關事業單位補充養老保險是個新生事物，它是機關事業單位養老保險制度的組成部分，而不是一般性質的可以任意選擇的補充保險，原則上應是法定的、強制的、終身的，因此國家立法政策支持不可缺少。要制定專門的政策法規，對補充養老保險的權利與義務實行定位，對其運營和管理更要有配套的政策支持。只有這樣，才能使這些制度落到實處并最終走向成功的關鍵，建議實施前就應有比較完備的配套政策，以使制度建設一開始就科學規范。首先，機關事業單位補充養老保險適用對象包括全國所有機關、全額撥款、差額撥款和自收自支事業單位所有用工性質的在職職工。其次，機關事業單位應按照本單位職工實發工資額的一定比例為本單位在職職工繳納補充養老保險費。其中一定比例由改革前后機關事業單位退休人員待遇差和機關事業單位替代率來測定，由國務院統一。機關和全額撥款事業單位所需費用列入財政預算；差額撥款事業單位所需費用根據財政預算承擔比例由財政與單位進行分擔；自收自支事業單位所需費用由單位自己承擔。在職職工個人不繳納補充養老保險費。其三，機關事業單位職工退休時補充養老金月標準為當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值乘以系數再乘以繳費年限。其中系數由國務院統一。其四，機關事業單位補充養老保險有其特殊性，適用對象和政策目的都與機關事業單位基本養老保險有所不同，因此需要分開管理，然而這種“分開”不應影響機關事業單位養老保險的集中管理，只是進行單獨核算分別管理。應該看到，這種一統二分的管理，是既統一又有區別的管理，是最終實現預期政策目標的管理模式。

（3）統一給付替代率。正確的替代率解釋，應是拿到手的養老金占過去在職時拿到手工資收入的比率。機關事業單位養老保險替代率由基本養老保險替代率和補充養老保險替代率組成。目前根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號）文件規定，從2006年1月1日起，企業職工基本養老保險替代率已提高，根據國務院《關于改革公務員工資制度的通知》（國發[2006]22號和人事部、財政部《關于印發〈關于公務員工資制度改革和事業單位工作人員收入分配制度改革實施中有關問題的意見〉的通知》（國人部發[2006]88號）文件規定，從2006年7月1日起，機關事業單位工作人員基本養老保險替代率已降低，但兩者相比仍有差距，需要國家統一機關事業單位補充養老保險替代率來提高，從而使機關事業單位人員的“基本+補充”后的養老保險替代率水平與現行的待遇差距不算太大。今后，在保證機關事業單位養老保險給付水平不因改革而降低的前提下，通過工資收入的不斷提高而調整繳費基數，經過一定時期的過渡，逐步降低機關事業單位人員的養老保險替代率，以最終達到預期的法定替代率水平。此外，在統一制度和補充制度之間，應建立起合理的“聯動機制”，在統一制度提高替代率時，補充保險制度的替代率應適當降低，從而使機關事業單位人員的“基本+補充”后的養老保險替代率始終保持在法定的范圍內。