企業紀檢監察機構管理調研報告

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一、課題基本概況及前期準備情況

根據中國一航紀檢監察研究會下達的2007年研究課題計劃，2007年4月金城集團成立了“紀檢監察機構管理模式”課題小組。

為了充實課題的素材與案例，“紀檢監察機構管理模式”課題小組就“紀檢監察工作運行機制、管理模式的創新形式與方法、企業紀檢監察、法律、審計“三位一體”的大監督格局和紀檢干部直派交流、巡視制度”等內容，組織了調研探討，走訪了本行業內的部分廠、所，本研究分會的成員單位和*地區有關航天、船舶、電子等軍工企業及石化、汽車等大型企業，汲取他們在創新管理模式、整合監督資源、建立權力監督體系等方面的有益經驗。

2007年11月，課題小組再赴上海，在片區紀檢監察研究分會上集中研討，形成《新形勢下企業紀檢監察機構管理模式的初探》課題成果。

二、課題提出的環境背景

改革開放的不斷深入，促進了我國社會主義市場經濟體制、民主法制建設的不斷完善，當代世界經濟一體化的格局，迫切需要國有企業的經營管理體制和運行機制,按照市場經濟的規律發生調整和變化，迫切需要建立和規范法人治理結構。中國一航要躋身世界航空工業強者之林，實現在世界經濟舞臺上“大象跳舞”的戰略目標，提出了“堅持社會主義市場經濟取向的改革，走專業化整合、資本化運作、產業化發展、市場化經營和國際化開拓的道路”的戰略轉型思路，而這一轉型的成功，很大程度上要依賴體制機制轉型和管理模式轉型的成功。

在這樣的新形勢下，企事業單位紀檢監察工作如何適應中國一航發展戰略轉型，中國一航黨組明確提出了“融入中心、服務大局、構建體系、保駕護航”的紀檢監察工作十六字方針。把握這樣的定位，必須進一步強化紀檢監察監督職能，創新監督管理體系和紀檢監察機構管理模式，完成好黨組賦予我們的光榮使命。

本課題提出了“構建科學規范的監督領導體系”，建立和探索“巡視制”、“片區協作制”、“直派制”和所屬單位“紀檢監察、審計、法律三位一體”的監督模式設想。提出了增強制度的科學性、系統性、可操作性，形成結構合理、制約有效的紀檢監察運行機制的思路。

三、創新紀檢監察機構管理模式的現實意義

（一）建立科學有效的監督體系是中國一航大集團戰略發展的需要

中國一航大集團戰略的實施和新一輪跨越式發展，對紀檢監察工作提出了新的更高的要求,黨組確立的紀檢監察工作“十六字”方針，是集團公司紀檢監察工作為實現又好又快發展、構建和諧集團提供服務和保障的出發點和落腳點，也是其生命所系、力量所在。為此，積極推進紀檢監察工作“兩個轉型”，即由事后監督為主向以事前和事中監督為主轉型、由監控導向向風險防范導向轉型，構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，創新紀檢監察管理模式，使紀檢監察工作更好地融入企事業單位改革發展中心，更好地發揮保駕護航的作用，是當前面臨的一項重要的課題。

中國一航黨組書記、總經理林左鳴在2007年度紀檢監察工作會議上指出，監督體系是現代企業管理的重要組成部分，對規避經營風險、實現企業戰略目標具有獨特而重要的作用。當前，在推進集團公司轉型升級中，產業規模不斷擴大，經營領域不斷拓寬，管理難度不斷加大，經營風險不斷增加。特別是房地產開發、資本運作、金融業務等新領域，對我們來說都還比較陌生，如果沒有好的制度設計，沒有好的監督管理制度，沒有有效地監控程序和措施，就很難做到源頭治理，就很難防止產生腐敗現象，紀檢監察工作“服務大局、保駕護航”的職能也就很難落實到位。

因此，“當前和今后一個時期的重大任務之一，就是建立嚴密有效的懲治和預防腐敗體系，著力從源頭上防治腐敗”。創新紀檢監察管理模式成為勢在必然。

（二）現有監督管理模式存在著乏力、弱化、不到位現象

目前，我國國有企業內部監督機構主要有：在公司治理結構頂層上有監事會，黨組織有紀檢，行政有監察、審計、法律，職工層面上有職代會(工會)。此外還有社會監督、輿論監督。應當說基本形成了一個立體多層、縱橫交叉的監督網絡。但實際運作中，條塊分割、體系脫節，一方面要求上下對應，一方面資源配置又跟不上，不同程度的存在著監督乏力、監管弱化、監控不到位的問題。究其原因主要在于內部監督制約體制不順，機制不完善，監督權配置不當。表現為：

一是對權力的制約和監督缺乏有效的體制和機制保證。一些企業規范的法人治理結構還沒有真正建立起來，有的企業還沒有建立監事會。一些單位監事會與董事會、經理層形成了一種實際上的隸屬關系，要么是沒有外部董事和外部監事，要么是從行業退下來的老領導中選派，獨立董事或監事的作用沒有體現出來。《公司法》規定的監事列席董事會議，檢查公司財務、監督董事、高級管理人員行為，因為沒有具體配套措施和人員力量，其履行職責很難落實到位。

二是同級監督主體的權限受制于監督客體。黨內紀檢組織雖然負有監督同級黨委、行政的職責，但又是在同級黨委的領導下工作，特別在人事任免、人員配備、財務經費、福利待遇等方面都要得到同級黨委、行政的支持；對同級班子成員，特別是黨政一把手的監督，因為干部管理權限的關系，往往出現“上級監督遠，平級監督難”，“只對下，不對上”的情況，缺乏黨紀監督的獨立性，致使平行監督弱化、缺乏實效。

三是監督管理職能的資源優勢難以顯現。監察、審計、法律等一些監督機構，在企業內部是下設職能部門，由于條塊對口的關系，往往出現上下對應單兵作戰；監督的對象實際上也只有對企業領導層以下人員和下屬單位，對其實際經營運作、財務狀況及決策執行情況等監督內容又缺乏深入了解，所以難以發揮其應有的監督作用。職代會是職工民主管理、民主監督的基本形式，但由于普通職工參政議政的信息不對稱，使得企務公開、民主監督很難奏效。

（三）紀檢監察隊伍的素質和能力亟待提高

紀檢監察工作涉及到黨紀、政紀、法律、財務、審計、管理等領域，涉及范圍廣，專業跨度大，政策性、專業性強，對人員隊伍的素質與能力的要求很高。要按照“政治堅強、公正清廉、紀律嚴明、業務精通、作風優良”的要求，不斷加強集團公司紀檢監察干部隊伍建設,建立精干高效、專業配套、素質精良的工作隊伍，形成各專業、各部門相互支持、大力協同的工作格局，不斷推進紀檢監察工作的創新發展。

中國一航黨組強調，各單位要重視紀檢監察干部的培養，既要嚴格要求、嚴格管理，又要在學習培訓、表彰激勵、職業發展上多予關心，使紀檢監察系統成為人才培養的一個重要陣地。在推進大集團戰略整個過程中，紀檢監察工作只能加強、不能削弱。

紀檢監察干部自身要牢記使命，不負重托，做到“三個必須”，即必須清醒地認識到，紀檢監察工作在黨的執政能力建設中使命神圣；必須清醒地認識到，紀檢監察工作在實施大集團戰略中任務艱巨；必須清醒地認識到，紀檢監察工作在中國一航戰略轉型中的職責定位。

四、構建和創新一航紀檢監察機構管理模式的思路

進一步建立和完善“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠職工群眾參與”紀檢監察工作領導體制和工作格局，把反腐倡廉工作納入到企事業單位改革發展和黨的建設總體工作之中。進一步研究和創新企事業單位紀檢監察機構管理模式的思路，從管理體制和工作機制上，改變現有監督乏力、監管弱化、監控不到位的不正?，F象，逐步建成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行監督體系和資源整合整體協調機制，充分發揮監督體系整體功能。

（一）構建科學規范的監督體系和監督機制

首先，應當建立起規范的公司法人治理結構。明晰企業權力機構、決策機構、監督機構、執行機構的權力職責，使他們在《公司法》的范圍內各負其責，有效制衡，目標一致，形成合力。

要形成企業董事會與經理層、決策權與經營權的分離，避免權力過度集中。董事會應根據規定的權限和程序對企業生產經營的重大問題和發展戰略作出決策。建立健全外部董事制度及董事會動作的各項制度，完善對董事長、總經理以及董事會下設專業委員會的制度，建立科學合理、相互制約的權力運行監督機制。

同時，要強化監事會的作用。監事會應按照《公司法》的規定，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，必要時有權聘請專業的會計事務所和律師事務所協助其工作，進一步解決企業內部監督機制乏力的問題。

第二，要建立企業紀檢監察組織參與決策與監督的程序。紀檢監察組織的領導同志應參與企業重大問題決策，把紀檢監察組織的監督與監事會的法定監督有效結合，以利于形成黨政協調、權責分明、相互制約的監督體系。

第三，要建立紀委監察部門對干部選拔任用前的把關程序。

配合黨委、行政及干部管理部門對干部的選拔、任用、交流、獎勵和考核，不僅要有話語權，而且要作為必經程序；對素質、品行不過關的，甚至可以行使“一票否決權”。

第四，要充分發揮紀檢監察組織在企業監督中的組織協調作用。在探索體制機制創新中實現監督力量的整合，紀檢監察組織作為監督約束機制的骨干力量，要加強與審計、財務、法律、工會等相關部門的聯系配合，建立監督信息共享和協調處理機制，充分發揮黨內監督、紀檢監察監督、審計監督、管理部門監督和民主監督的作用，最大限度的實現對經營管理的全過程和動態監督。。

（二）實行上級組織的“巡視制”及紀檢干部“委派”交流制度。

1、開展“巡視制”，實施巡視督導

（1）推行巡視制度的重要性和可行性

建立和完善巡視制度，是黨中央在新形勢下推進黨的建設、強化黨內監督、改進黨的作風的重大舉措，是加強黨內監督的一項重要制度，是改革和完善紀律檢查體制的一項制度創新。實踐證明是一種有效的監督制度。

總書記指出：“派巡視組的做法，解決了管得著的看不見的問題?！眳枪僬径啻螐娬{，巡視工作做好了，能夠進一步發揚民主，廣泛聽取意見和建議，有利于從制度上強化黨內監督，促進黨員領導干部廉潔自律，依法執政。

巡視制度在黨內監督體制中雖然已經定位，但仍需要進一步拓展巡視范圍，擴大巡視成果運用，創新巡視工作體制。巡視制度強化了上一級對下一級的監督，采取自上而下的方式對下級領導班子及其成員執行黨的路線方針政策、廉潔自律等情況進行深入了解，對發現有損于黨的形象苗頭性問題，及時指出予以糾正；對腐敗分子早發現、早查處，維護了黨的團結和統一，維護了國家利益和安全。巡視制度在黨內外、國內外反響之大，影響之好，成效之顯，有口皆碑。

中國一航是中央直接管理的軍工集團。她屬下100多家企事業單位，有其政治任務重，專業技術強，管理幅度大，地域分布廣，員工數量多的特點，實行巡視制度，符合一航的特性，符合現行的干部管理模式，具有可操作性。

我們建議，中國一航巡視組由集團公司組建，對集團公司黨組負責。巡視組是一支獨立的、不受業務部門左右的、自上而下的監督力量，是黨組的“耳目”。通過巡視組“望聞問切”，調查研究，直接獲取第一手資料，無疑是對加強全集團企事業單位領導干部管理的一種直接有效的補充，有著明顯的發現推介作用和震懾警示作用。只要授權合理，組織有序，方法得當，一定會對各企事業單位黨風廉政建設和干部廉潔自律起到積極地促進作用。

（2）集團公司推進巡視制度的辦法

集團公司巡視制度的建立，可依據《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例》以及即將頒布的《中國共產黨巡視工作條例》，結合集團公司實際，制定相應的實施辦法。

巡視工作的組織機構：在集團公司黨組的直接領導下，由紀檢組組織協調，相關職能部門和業務部門參加，抽調一些經驗豐富的老同志組成。巡視工作辦公室設在監察局，作為巡視工作的日常辦事機構，具體負責巡視工作計劃安排、協調聯系、情況匯總、材料歸檔保管等工作。由集團公司黨組決定成立若干巡視組，任命巡視組組長和巡視組成員。

巡視結束時可酌情對被巡視單位反饋巡視情況；對巡視中發現的重大問題或重大違紀線索及時報告，由巡視工作辦公室向集團公司黨組、紀檢組提出查處或采取應急處置的建議，并由黨組指定相關部門落實。

實踐證明，建立和完善巡視制度，是新形勢下針對“看得見的管不著，管得著的看不見”現象的行之有效的監督方式和監督渠道，彌補了同級監督可能存在的缺陷。認真執行巡視制度，不僅能夠從制度上強化黨內監督，促進黨員領導干部廉潔自律，而且可以把一些不正之風和腐敗問題解決在萌芽狀態，減少腐敗現象的滋生，避免造成無謂的損失。這對于加強源頭治理和完善預防和懲治腐敗現象，無疑有著重要的作用。例如，2004年底一航進行的財務、審計、紀檢“內控機制”聯合巡回大檢查，集中一航監督資源優勢，加強行業內的相互檢查，效果較好，對各單位工作有很大的促進，是一個成功的案例。

總之，要在實踐中不斷探索國有企業巡視制度的范圍和重點，并與企業監事會形成監督合力，使巡視制度真正成為下情上達的“直通車”，反腐倡廉的“監督哨”，了解干部的“顯微鏡”，經濟發展的“助推器”。

2、積極探索“垂直管理”或以上級紀委對下級紀檢監察干部“直派制”

針對企業內部同級紀檢監察組織難以對同級黨委、行政實施有效監督情況，可在企業內部試行“垂直領導”、“直派制”的試點。試行“垂直管理”或以上級紀委對下級紀檢監察干部“委派”交流，對于改變現有監督管理模式的不足，解決管理體制上的不順，克服平行監督難的矛盾，將會產生重要作用。特別是有利于保證權力監督主體的滲透力、控制力、獨立性和權威性。但是，它也帶來另一方面的影響。即“監督者，誰來監督”的問題；紀委書記“直管”了，紀檢監察機構的其他干部和工作人員怎么辦；本來紀委書記是同級班子的一員，現在成了班子的“督察”，并由此可能帶來工作上的不便和同志間的戒備。上級對下級紀檢監察干部“直派”交流，雖然有利于監督，但也存在跨地區、跨企事業不同體制的問題，實施起來有難度。這些問題，我們在調研中，同行反映不一，各有利弊得失。中石化系統的*單位對其二級單位試行紀檢干部“直派”，船舶工業系統對其四家重點企業試行“垂直管理”，取得了基本經驗。我們可以學習借鑒。

（三）建立片區協作制，形成辦案綜合優勢

中國一航是一個擁有跨地區并眾多企事業單位的特大型企業集團，建立地區協調組織，充分發揮一個地區組織協調和人力資源優勢，是一個很好的辦法。

目前，中國一航已經建立了紀檢監察研究會，同時按區域劃分組成了七個研究分會。研究會的主要職責是理論研討、課題調研和信息交流。

我們建議，一航紀檢組、監察局在片區紀檢監察研究分會的基礎上，依托研究會的平臺，建立查辦案件協作組，賦予片區查辦案件協作組明確的職責權限，建立一支由各單位辦案業務骨干的“人才庫”。根據需要對該片區內成員單位發生的重大案件，在上級的指導下，由協作組統一調度這支辦案力量，進駐查處。片區查辦案件工作直接對紀檢組、監察局負責。

（四）整合監督職能，共享資源優勢

我們要認真貫徹黨中央提出的“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉戰略方針，積極推進紀檢監察工作的“兩個轉型”，建立教育先行、制度保障、監督與懲處并重的懲防體系，真正做到教育在先，防范有力，關口前移，切實抓好以領導干部廉潔自律為重點的黨風廉政建設和反腐敗工作。

1、積極探索紀檢監察、審計、法律等監督資源整合的管理模式

一航成飛紀檢監察、審計、法律“三位一體”，即紀檢監察部/運營監控部，一個機構兩塊牌子，經過三年的實踐，證明具有行業應用推廣價值。它的成功之處在于，黨政在企業發展戰略目標上是完全一致的，為了實現這個目標，就需要推進紀檢監察工作的黨政融合和資源整合，從系統和整體上思考和推進黨風廉政建設和企業內控機制建設，從源頭上防范經營風險。同時也體現對黨員干部的愛護和關心?？紤]到紀檢監察、財務、審計、法律、保衛等業務職能部門還有對上對外的對口接應關系，采用一個機構若干個牌子，以保證各業務部門的自身特性和系統工作的完整性。

通過調研我們感到，整合紀檢監察、法律、審計等監督資源，有利于將過去分散的監督信息、手段、力量實現有機結合并發揮出最大效能；有利于減少監督工作協調難度和管理成本；有利于各業務系統不僅僅站在本系統的角度，更重要的是站在全局的高度來整體思考、研究和推進監督工作，克服“只見樹木不見森林”的狀況。整合監督資源的作用在于信息共享、手段互補、力量互動，揚長展優。整合監督資源的目的，一方面，使紀檢監察工作更好的融入中心、主動監督、保駕護航；另一方面，把行政內控機制建設拓展到黨風黨紀領域，幫助企業建立有效的內控制度，真正做到事前、事中、事后監督有效結合，增強企業風險防范能力。

2007年8月，金城集團為了推進總部管理，強化總部職能，適應又好又快發展要求，實施了總部管理機構的調整，將原分屬黨政管理的紀檢監察和審計兩個部門，合署組建監察審計部。內設紀檢監察、審計、保衛等職能部門，對總部、各事業部、子公司負有黨風廉政、行政監察、審計監督、綜合治理的檢查和考核。通過幾個監督主體的整合，在體制機制上增強監督工作的效能。

總之，整合監督資源的管理模式是可行的，是值得探索的。

2、通過監督委員會和專項監察的形式，從構建懲防體系出發，實施大監督、大預防格局

總書記在中央黨校發表的重要講話中明確提出，要把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。胡總書記的重要講話，對我們當前和今后一個時期的反腐倡廉工作具有十分重要的指導意義。

林左鳴總經理指出，要重視加強探索研究，把懲防體系建設與現代企業制度建設、內控體系建設結合起來，建立科學有效的現代監督防范體系。當今世界上所有的跨國大企業之所以能夠有效運轉，關鍵在于有一套有效的監督體系。

我們要結合貫徹落實一航黨組《關于建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的實施辦法》，構建教育、制度、監督并重的懲防體系，把其納入企業發展的總體規劃，融入經營管理，和黨建工作之中，體現在業務流程和關健環節之中，通過加強教育、完善制度、強化監督、建立教育長效機制、運行監控機制和制度保障體系。

按照國資委出臺的《中央企業全面風險管理指引》這一制度體系全面加強以風險管理為重點的內控機制建設，通過懲防體系聯席會、效能監察等形式，由黨政主要領導掛帥，紀委組織協調，各有關職能部門參與，主動介入到企業生產經營活動中，把構建體系、強化內控、懲防并舉、保駕護航的任務落在實處。