農業公益性服務體系建設活動調研報告

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編者按：本文主要從我市公益性農業服務體系的基本情況；我市公益性農業服務體系存在的主要問題；我市公益性農業服務體系建設的建議幾個方面進行闡述。其中，主要內容包括：公益性農業服務體系，是現代農業發展的重要保障，也是農業部門推動現代農業建設的重要抓手。公益性農業服務體系的建設和發展，大致可以分為三個階段。我市公益性農業服務體系還很不適應現代農業發展的要求，一些突出的困難和問題亟需認真解決。公益性農業服務體系建設的目標需進一步明確、公益性農業服務的機構設置需進一步完善、公益性農業服務體系的基礎需進一步強化。我市要率先實現農業現代化，就必須建立高標準的與之相適應的農業服務體系作為保障。要進一步深化公益性農業服務體系建設重要性的認識公益性農業服務體系建設、要進一步明確公益性農業服務體系建設的目標、原則和重點、要進一步明確公益性農業服務體系的機構設置與工作職責、要進一步加強公益性農業服務體系的基礎設施建設我市公益性農業服務體系建設的關鍵，應放在基礎設施建設上、要進一步完善公益性農業服務體系的長效機制公益性農業服務體系要真正發揮作用，建立長效運行機制是關鍵、要進一步推動經營性農業服務組織的配套建設在抓好公益性農業服務體系建設的同時，還應堅持以市場為導向。包括農技、動防、繁育、農產品安全、金融、擔保、保險、產權交易、防災減災等在內的整體規劃。具體材料請詳見：

公益性農業服務體系，是現代農業發展的重要保障，也是農業部門推動現代農業建設的重要抓手。**市公益性農業服務體系建設如何？帶著這個問題，市政協組織部分委員、專家組成調研組對此進行了專題調研。

一、我市公益性農業服務體系的基本情況

我市公益性農業服務體系的建設和發展，大致可以分為三個階段。第一個階段，是上世紀的70年代末至90年代初，全市各級農業部門都建立了農技、農機、動防等農業服務機構，形成了從市到區（市）縣，從區（市）縣到鄉鎮，從鄉鎮到村的農業服務體系。這一階段，是農業服務體系在以計劃經濟為主、市場經濟為輔的大格局下發展較好的階段。第二個階段，是上世紀的90年代末到2003年底，全市農業服務體系在發展中出現了許多新情況、新問題。主要表現在：公益性服務和經營性服務相混，在服務中因財政經費保障不足或片面追求利潤，時有坑農、害農的現象發生；體制機制的弊端凸顯，有的地方甚至出現“線斷、網破、人散”的窘狀。這一階段，是我市農業服務體系處在國家經濟體制轉型大格局下最困難的階段。第三個階段，是2003年底至今，市委、市政府為開拓現代農業新局面，結合**實際，在構建大委局管理大農業的農業行政管理體制的同時，針對全市農業服務體系存在的問題，進行了探索和創新。市級通過小站撤并、整合資源，組建了市農業技術推廣總站、市動物防疫監督總站、市農業綜合執法支隊、市農業質量監測中心和市農村經濟信息中心等機構，初步構建起了市級公益性農業服務體系的龍頭；縣級通過資源整合，合理設置了農業技術推廣、動植物保護、農產品質量安全監管和農業行政綜合執法、農村經濟信息、農業機械化服務等機構，初步形成了縣級公益性農業服務體系的紐帶；在鄉鎮，撤銷了鄉鎮的農業服務機構，按農業區域、產業發展狀況組建了公益性農業服務片區站，全市240個鄉鎮和涉農街辦，截至2008年3月止，已組建片區站208個，到崗人員915人，初步筑起了鄉鎮公益性農業服務體系的基礎；村級突出重點，建立了畜禽防疫員制度，全市共設置村級防疫員2256人，公益性農業服務體系的基點建設有了良好開端。通過改革和創新，我市公益性農業服務體系有了良好的發展，基本做到了公益性服務“有人做事、有錢辦事、有機構管事”。**的改革和創新也因此得到了國家農業部的高度評價與充分肯定，并于2007年1月在**召開現場會，推廣**的做法和經驗。2007年11月21日，全國人大農業與農村委員會副主任委員、原四川省委副書記、四川省人民政府省長張中偉同志率領全國人大農業與農村委員會、農業部等國家部委有關領導，到**專題調研農業社會化服務體系建設，也對我市的公益性農業服務體系改革和創新給予了高度評價，并提出了“望一抓到底、抓出更大更好成效”的殷切希望。

二、我市公益性農業服務體系存在的主要問題

在調研中我們感到，我市公益性農業服務體系還很不適應現代農業發展的要求，一些突出的困難和問題亟需認真解決。

（一）公益性農業服務體系建設的目標需進一步明確

現代農業的發展，不僅需要經營性農業服務組織提供服務，更需要政府對現代農業發展提供公共性的服務。在調研中我們感到，有的區（市）縣對建設公益性農業服務體系，認識不到位，缺乏系統工作目標。因而，抓公益性農業服務體系建設時，力度不夠，工作不落實，有的地方甚至還出現了農業服務體系“線斷、網破、人散”的嚴重情況。

（二）公益性農業服務的機構設置需進一步完善

2004年以來，我市對農業行政管理體制和公益性農業服務體系進行了改革和創新，有的區（市）縣農業部門進行了改革，并組建了新機構，但公益性農業服務的機構卻沒有進行相應的改革與創新，形成了“局中局、局中辦、局里有中心、辦里有中心”，難以發揮作用；多數區（市）縣設立了農業、畜牧、農機片區站，有效地開展了服務，但有的區（市）縣卻是應付了事。在設立農業、畜牧、農機片區站上虛晃一槍，形成了“有站無人、有人無站”；有的區（市）縣對鄉鎮與農業、畜牧、農機片區站的管理關系沒有理順，職責不清，管理不到位，既影響了作為鄉鎮政府組織農業經濟發展的職能發揮，也使片區站的工作難以有效開展；有的區（市）縣農業、畜牧、農機片區站設置得不夠合理，服務范圍過大，不利于方便群眾，有效服務；有的區（市）縣農業、畜牧、農機片區站設置較分散，在基礎設施建設上有進一步整合和綜合利用的空間。

（三）公益性農業服務體系的基礎需進一步強化

在調研中我們感到，農業公益性服務體系的基礎設施建設是近年來我市農村各類公共服務體系建設中較差的。一是辦公條件差。市和縣級的公益性農業服務機構都程度不同地存在缺辦公用房、缺設備，設施簡陋不配套、整體辦公條件差等問題。有的縣級公益性農業服務機構由于一個單位沒有集中的辦公用房，被迫分成七、八個地點辦公，據農業部門統計，全市公益性農業服務機構租用或借用辦公場地辦公的占95％以上；縣級和片區站缺乏專用儀器設備和必要的配套設施的占80％以上；縣級和片區站無機動交通工具的占73％以上；近遠郊三分之二的區(市)縣片區站沒有集中統一的辦公場所。二是人員專業狀況堪憂。2004年組建農業片區站時，全市錄用的片區站人員中，非農業專業技術人員所占比例高達44.0％，個別區（市）縣農業非專業人員比例甚至高達81.8％，農業服務的效能可想而知。全市縣級約有50％的專業技術人員年培訓時間累積不足15天，知識更新緩慢。三是工作經費缺乏。據農業部門統計，全市有不少區（市）縣片區站工作經費低于人平年工作經費3500元的市定標準，最低的人平年工作經費僅有960元；有不少區（市）縣和片區站開展新品種、新技術、新機具試驗示范，進行農業綜合執法、農產品質量監管等均無專項工作經費。有不少區（市）縣在推動農業服務體系改革創新時，對存在的諸如人員分流、社會保障等問題，解決不及時，因而也影響了改革的效果（見：附件1、附件2）。

三、我市公益性農業服務體系建設的建議

針對我市公益性農業服務體系建設存在的問題，我們認為，我市要率先實現農業現代化，就必須建立高標準的與之相適應的農業服務體系作為保障。我市公益性農業服務體系建設的條件具備、時機成熟，應當在深化改革、增加投入、強化基礎、完善體系、提供服務、增強效能上下功夫。為此，提出如下建議：

（一）要進一步深化公益性農業服務體系建設重要性的認識公益性農業服務體系建設，是統籌城鄉發展、推進“試驗區”建設的重要任務，是解決“三農”問題、建設社會主義新農村的重要內容，是開拓現代農業新局面、強化農村公共服務的重要保障，是健全農業支持保護體系、實施科教興農戰略的重要載體，是農業部門“管”農業的重要手段。我們應當把公益性農業服務體系的建設放到重要議事日程上。牢固樹立抓公益性農業服務體系建設，就是抓農業基礎地位的夯實，就是抓“三農”工作，就是抓現代農業發展，就是抓新農村建設的觀念，切實加強對公益性農業服務體系建設的領導，切實推進公益性農業服務體系的建設。

（二）要進一步明確公益性農業服務體系建設的目標、原則和重點1、公益性農業服務體系建設的目標。建立以公益性農業服務體系為主干，經營性農業服務體系為補充，公益性農業服務與經營性農業服務相對分離協同發展，形成“橫到邊、縱到底、滿覆蓋”的農業服務體系，是我市農業服務體系建設的基本目標。目前，根據我市的實際，應突出抓好公益性農業服務體系的“主干”建設，用1—2年的時間形成公益性農業服務體系這一“主干”，然后再用幾年時間促進經營性農業服務體系的建設，從而真正構建起適應我市現代農業發展要求的農業服務體系。2、公益性農業服務體系建設應堅持“六個”原則。一是堅持公益性職能和經營性服務相對分離的原則。強化公益性職能，放活經營性服務。目前，要突出抓好公益性農業服務職能的界定和完善。二是堅持硬件和軟件建設并重的原則。增強服務功能，提高服務質量。目前，要突出抓好公益性農業服務體系硬件設施的建設。三是堅持資源整合、合理利用的原則。科學設置機構，合理利用資源。目前，要突出抓好市和區（市）縣及片區站現有公益性農業服務機構資源的整合與合理利用。四是堅持標準化建設、規范化管理的原則。實行“四統一”（統一規劃、統一標準、統一建設、統一管理），著力提升公益性農業服務新形象。目前，要突出抓好公益性農業服務體系建設的規劃與布局，在全市按照“四統一”要求進行建設和管理。五是堅持政府主導，市、縣共建的原則。農業部門牽頭負責，市、縣聯動推進。目前，要突出抓好方案審定和組織協調工作。六是堅持實事求是，從實際出發的原則。把有利于農業生產，方便農民群眾放在首要位置，不搞一刀切。目前，要突出抓好公益性農業服務體系建設的試點，在點上取得經驗再在面上推開推進。3、公益性農業服務體系建設的重點。由于五城區、高新區已納入城市規劃，建議不考慮。我市公益性農業服務體系建設的重點應放在農業生產區域，即除五城區、高新區以外的14個區（市）縣。在14個區（市）縣中，公益性農業服務體系建設的重點應放到鄉鎮。這樣，有利于夯實基層基礎。

（三）要進一步明確公益性農業服務體系的機構設置與工作職責1、關于機構設置。我市公益性農業服務體系的“主干”，應形成以市級服務機構為龍頭，縣級服務機構為紐帶，鄉鎮級服務機構為基礎，村級服務機構為基點，市、縣、鄉、村貫通的全市公益性農業服務體系（如下圖）。全市公益性農業服務體系的機構設置圖市級服務機構→縣級服務機構→鄉鎮級服務機構→村級服務點（站）公益性農業服務機構的名稱，全市應相對統一。我們認為，大邑縣在抓公益性農業服務體系建設時，其機構設置的名稱值得借鑒。他們的做法是：縣設置農業綜合服務中心，鄉鎮則整合片區站，設置農業綜合服務分中心，村設置農業綜合服務點（站）。（1）市級公益性農業服務機構。應整合市級現有的公益性農業服務機構及其資源，組建農業技術推廣（包括農業技術推廣、畜牧技術推廣和農機技術推廣）、農業綜合執法、農業安全保障（包括動物植物保護、動物防疫植物檢疫、農產品質量安全監測和農機安全監理）、農村經濟管理和農業信息（包括農村經營管理、農業生產信息、農村土地管理和農業災害預警）四個子體系，構建起具有**特色的市級公益性農業服務體系的龍頭平臺。（2）縣級公益性農業服務機構。根據14個區（市）縣大多已整合了農業行政管理資源，組建了農村發展局的實際。因此，應整合縣級公益性農業服務機構和資源，構建起縣級公益性農業服務的紐帶平臺。（3）鄉鎮級公益性農業服務機構。應以鄉鎮為單位整合農業片區站，設置公益性農業服務機構，作為公益性農業服務體系的基礎。這個問題上，也不搞一刀切，在一些不以農業為主的鄉鎮和涉農街道，應從實際出發，進一步完善農業片區站，發揮其作用。設置鄉鎮公益性農業服務機構，還應把現實和長遠結合起來考慮，在進行資源整合和機構設置時，既可將農技、畜牧、農機等服務機構整合起來，組建“三站合一”的服務機構，也可探索在“三站合一”的基礎上，將林業、水利服務機構納入其中，組建“五站合一”的服務機構。但不管是“三站合一”，還是“五站合一”，應主要是把需要和可能結合起來，從實際出發，不搞一刀切。（4）村級公益性農業服務機構。公益性農業服務進村入戶，是農民群眾和農業經營組織特別企盼的事情。應以鄉鎮公益性農業服務機構為依托，在農業生產為主的村組建村級公益性農業服務基點（站）。2、關于工作職責。市和區（市）縣公益性農業服務體系的工作職責，應是：負責其行政區域內的農業重大技術和新品種、新機具引進、試驗、示范和推廣；開展農業綜合執法；農作物病蟲害、動物疫病和農業災害的監測預報和防治處置；農業生態環境、耕地質量、農業投入品和農產品質量監測；農機安全和農村土地流轉監管；農業公共信息服務和農民培訓教育；對農業經營性服務組織進行指導。

（四）要進一步加強公益性農業服務體系的基礎設施建設我市公益性農業服務體系建設的關鍵，應放在基礎設施建設上。建議按照“三化”（規范化、標準化、現代化）、“五有”（有辦公場所、有設施設備、有專業隊伍、有工作經費、有規章制度）的要求夯實基礎設施（見：附件3、附件4）。關于市級公益性農業服務機構。應通過現有資源的整合、資產置換和市財政投入等辦法，統一規劃建設具有綜合服務功能的市級公益性農業服務機構的辦公用房，完善其設施設備，使之真正成為全市公益性農業服務體系的龍頭。關于區（市）縣公益性農業服務機構。應整合現有的農業、畜牧、農機等服務資源，采取市、縣財政支持，市財政承擔大頭的辦法，統一規劃建設縣級公益性農業服務機構辦公用房，配備必要的設施設備，使之真正成為承上啟下的公益性農業服務體系的紐帶。關于鄉鎮公益性農業服務機構。按照“五統一”（統一規劃、統一設計、統一標識、統一建設、統一管理）的原則，采取市和縣兩級財政投入，市財政占大頭的辦法，建設鄉鎮公益性農業服務機構的辦公用房，配備基本的設施設備，使之真正成為公益性農業服務體系的基礎。關于村級公益性農業服務機構。村級公益性農業服務直接面對千家萬戶。在建設上，不宜大興土木，應利用村的“活動中心”，調劑出一塊作為服務基點的辦公用房，再配備必要的設施，使之能真正開展有效服務。

（五）要進一步完善公益性農業服務體系的長效機制公益性農業服務體系要真正發揮作用，建立長效運行機制是關鍵。因此，應按照中央2008年1號文件精神和國務院、省、市有關文件的規定，切實做到“編制、人員、經費、待遇、制度”五落實，確保公益性農業服務體系長效運轉。1、編制落實。為確保有效地履行公益性職能，建議組織人事部門按照“有人做事、有效服務”的要求，核定市、縣、鄉鎮農業服務機構的事業人員編制，并將鄉鎮公益性農業服務機構作為縣級農業部門的派出機構，其編制由縣級農業部門統一管理。鄉鎮公益性農業服務機構的人員編制應不低于8個。2、人員落實。農業的特性決定了公益性農業服務體系的人員必須具備必要的專業知識和專門技能。在調研中我們發現，我市公益性農業服務機構的人員普遍存在“一多一少一缺乏”的問題，即：市和縣級服務機構的人員偏多，鄉鎮服務機構或片區站的人員偏少，專業技術人員缺乏。為逐步解決好這一問題，建議在設置鄉鎮公益性農業服務機構時，其人員來源應統籌考慮，可從原來的農業片區站中選定有較豐富農業生產實踐的人員，也可從縣級公益性農業服務機構中選派有專業技能的人員，還可參照“一村一名大學生”的辦法，從大學畢業生中選聘有專業知識的人員。鄉鎮公益性農業服務機構工作人員知識結構應達到“兩個80%”，即取得中專及同等以上學歷人員的比例應占總人數的80％以上，專業技術人員或取得農業初級以上職稱人員的比例應占總人數的80％以上。村農業服務基點（站）人員須掌握農業服務的基本技能。其人員來源應由鄉鎮公益性農業服務機構招聘。3、經費落實。公益性農業服務機構的經費應列入財政預算安排。市和區（市）縣年人均工作經費應不低于10000元；鄉鎮年人均工作經費應不低于7000元；村聘用人員的補助全年應不少于5000元/人。在保障必要的工作經費的同時，各級財政還應落實新品種新技術試驗示范推廣，動植物疫病監測、預防、控制、撲滅以及農產品有毒有害物質殘留檢測，工作人員知識更新及技能培訓，設施設備維護和使用等公益性農業服務所需的必要經費。這樣，農業服務工作才能有效開展。公益性農業服務體系的設施建設，在體系建設中帶有基礎性和關鍵性。市、縣兩級財政應納入預算，統籌安排。遠郊區（市）縣財政比較困難，市財政應適當傾斜。對遠郊區（市）縣按統一要求搞的公益性農業服務基礎設施建設的補助建議應不低于總投資的80％（見：附件5）。4、待遇落實。進一步完善收入分配制度，確保公益性農業服務體系人員的工資、津貼、社保等納入同級財政預算安排兌現。進一步完善農業技術人員技術職務評聘制度，落實在基層工作連續8年，上調一級工資和在基層工作3年以上，評職稱可不參加外語考試，職稱聘任推薦上，可優先考慮等政策。進一步制定事業單位聘任法人代表或管理人員，原則上從在基層工作兩年以上人員中選拔和鼓勵市、縣機關事業單位人員到基層鍛煉，在職稱評定、晉升等方面優先考慮等政策。針對基層公益性農業服務機構實行了編制、人員、經費、工作由縣級公益性農業服務機構統一管理，而基層公益性農業服務機構又要在當地開展為農服務的實際，加之現在鄉鎮政府依法管理行政區域內的社會經濟發展的職能仍沒有改變，公益性農業服務體系還不能脫離鄉鎮政府的組織與協調，因此，建議應處理好“條塊關系”，著力建立公益性農業服務機構與鄉鎮政府之間的協調工作機制。5、制度落實。建立健全制度是保障公益性農業服務體系長效運轉的關鍵。建議完善學習制度。通過學習黨中央、國務院和省、市有關方面的文件精神，學習農業法律法規和業務知識，增強責任感，提高工作質量和服務水平。建立公益性農業服務機構人員的繼續教育和專業培訓制度，年累計受訓時間應不少于15天。健全工作制度，針對公益性農業服務機構的特點，在嚴格考核、建立激勵機制、打破“大鍋飯”、獎勤罰懶等方面進行行為管理，著力探索公益性農業社會化服務的評價機制和考核機制（見：附件6）。

（六）要進一步推動經營性農業服務組織的配套建設在抓好公益性農業服務體系建設的同時，還應堅持以市場為導向，著力推動經營性農業服務組織的發展，使之與公益性農業服務體系相得益彰。為此，建議應著手制定和實施經營性農業服務組織發展，包括農技、動防、繁育、農產品安全、金融、擔保、保險、產權交易、防災減災等在內的整體規劃；著手制定和出臺鼓勵經營性農業服務組織發展的政策措施，使其健康發展。