新時期鄉鎮財政工作調研

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編者按：本文主要從深刻領會新時期鄉鎮財政的職能；當前鄉鎮財政管理工作的矛盾；做好新時期鄉鎮財政管理工作的幾點思考進行講述。其中，主要包括：財政具有資源配置、收入分配、調控經濟、監督管理四大職能、當前鄉鎮財政管理工作存在五個方面的矛盾、收入來源少，支出壓力大。、缺乏自主權,預算欲顯“軟化”、涉農補貼項目多，監管壓力大、支農資金游離于鄉鎮財政監督之外，績效評價難以開展、立足鄉（鎮）情抓財源建設、嚴格鄉鎮財政管理嚴格財政法規管理

、嚴格財政資金管理、嚴格財務基礎管理、注重協調方法等，具體材料請詳見：

鄉鎮財政是我國財政體系中最基層的一級。2005年以來，鄉鎮財政的職能正發生重大轉變，由過去注重向千家萬戶抓收入的“征管型”，向面向農村實施公共財政政策的“服務型”轉變；由過去負責農業稅收征管的“單純業務型”，向落實財政政策的“綜合協調型”轉變；由過去組織收入為主的“收入型”，向以管理財政收支的“收支并重型”轉變。面對鄉鎮財政職能的轉變，怎樣做好新時期鄉鎮財政工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題，筆者在此談談自己初淺的看法。

一、深刻領會新時期鄉鎮財政的職能

財政具有資源配置、收入分配、調控經濟、監督管理四大職能。鄉鎮財政正處在轉型階段，細分為六個方面的職能：一是發展地方經濟，二是組織財政收入，三是科學安排支出，四是搞好財務核算，五是嚴格財政監督，六是落實惠民政策。

二、當前鄉鎮財政管理工作的矛盾

當前鄉鎮財政管理工作存在五個方面的矛盾，一是思想上的矛盾。鄉鎮財政資金的有限性與人的支出欲望的無限性難以調和的矛盾；二是現實中的矛盾。鄉鎮財政資金的有限性與鄉鎮事業發展所需資金的無限性難以解決的矛盾；三是工作上的矛盾。鄉鎮全局工作所需資金的統籌考慮與方面工作所需資金的特別要求難以協調的矛盾；四是政策上的矛盾。鄉鎮財政資金的有限性與政策要求安排資金的不科學性難以兌現的矛盾；五是職能上的矛盾，鄉鎮財政管理對單位的約束、財政改革對單位利益的調整所造成的矛盾難以平衡的矛盾。主要表現在以下幾個方面：

㈠收入來源少，支出壓力大。隨著農業稅的免征，支撐鄉鎮財政的主要財力靠上級財政轉移支付。而上級財政轉移支付只能?！俺燥垺保銖娋S持運轉。鄉鎮公共建設和公共服務財政僅依靠弱勢的農村經濟和微小增幅的工商稅收和財政“兩稅”來維持，缺乏穩定的高收入來源。而支出責任卻一層層向下轉移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使鄉鎮財政支出壓力加大。落實到具體事務，鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠賬多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等，還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目，也主要由鄉鎮配套組織實施，支出壓力大。

㈡缺乏自主權,預算欲顯“軟化”。主要表現在以下幾方面：一是上級政府出政策，下級政府出錢，這是鄉鎮財政預算“軟化”的典型表現。二是上級部門在實施某項目時，往往要求地方政府按比例配套財政資金，否則不予安排項目，而配套資金顯然不會事先被納入鄉鎮年初預算之內的，這些臨時性、不得不開支的項目，對鄉鎮財政預算的正常執行帶來很大的沖擊，降低了鄉鎮人代會批準預算的權威性。三是鄉鎮自身財務管理松散，支出缺乏預算約束，缺乏監督，隨意性強，機關運行成本逐年加大，人為加重了鄉鎮財政負擔。

㈢涉農補貼項目多，監管壓力大。目前，國家涉農補貼有糧食直補、綜合直補、家電下鄉等30多項，但各項補貼資金的數據錄入、上報、審核、發放和監督管理，都通過鄉鎮財政來完成。分戶、存折掛失、實際種植面積等數據變化較大，鄉鎮財政監管壓力大。

㈣支農資金游離于鄉鎮財政監督之外，績效評價難以開展。目前，各級財政系統安排的支農項目資金，鄉鎮財政已經參與監督管理，但上級各部門安排的水利、道路、林業、農業等“條塊”支農項目資金，鄉鎮財政很難參與監管，往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”，導致很多涉農項目資金游離于財政監督之外，績效評價難以開展。

三、做好新時期鄉鎮財政管理工作的幾點思考

鄉鎮取消農業稅后，工作任務相對于改革前來說業務量反而越來越大。目前鄉鎮財政正處于轉型階段，原有的一些職能還不夠規范和完善，新增的涉農補貼審核發放、其他部門項目資金的使用管理等職能尚未全部納入監管范圍，亟需加強統一政策指導和協調。

㈠立足鄉（鎮）情抓財源建設

要解決鄉鎮財政困難問題，最根本的是生財問題。目前，全國各地對鄉鎮扶持、發展的財源建設項目，在稅收分成上給予了一定的優惠政策。各鄉鎮應因地制宜，開發項目，制定措施，發展經濟，壯大鄉鎮財源，增強財政增收的后勁。

1、大力加強農業，穩定基礎財源。農業是國民經濟的基礎，也是鄉鎮財政的基礎財源。新時期，應以優化農業結構為重點，突出發展創稅農業。一是積極調整和優化農業產業結構，大力發展高效經濟作物，突出扶持發展優質水果花卉、無公害蔬菜、特種養殖業等經濟作物；二是加快城鎮化進程，促進農業勞動力轉移，擴大農業經營規模。三是大力推進農業產業化經營，圍繞支柱產業和龍頭企業，按照“公司+基地+農戶”的生產經營模式，加快農產品基地化建設；大力扶持、組建農產品加工龍頭企業，通過農產品的精、深加工，實現加工增值

2、加快工業發展，壯大支柱財源。工業是地方財政的支柱，抓住了工業，就抓住了財源建設的關鍵。財源建設應做好以下幾個方面文章：一是引進來。具體是引進資金、項目和人才。抓好招商引資，搞好對上、對外聯系，爭取引進更多的資金用來發展企業；二是靠上去。根據企業規模小、市場競爭力弱的實際情況，積極引導企業向國內外知名大企業靠，搞好優勢互補，帶動企業發展。三是創品牌，各地根據當地豐富的資源優勢，全力開發和維護好自己的品牌。

3、突出發展民營經濟，挖掘潛力財源。新時期，民營經濟是最具有潛力的財源增長點。在民營經濟發展上，一方面應扶持民營大戶，培育龍頭產業。另一方面，應在政策優惠、信貸投資、社會保障和管理服務等方面對民營企業一視同仁，促進其健康發展。

㈡嚴格鄉鎮財政管理

1、嚴格財政法規管理

⑴依法征收、加強征管。不斷強化征管手段、完善措施、加強征管、堵塞漏洞，嚴格減免政策，打擊偷逃欠稅，確保應收盡收。在嚴格執行政策的前提下，充分調動各方面抓收入的積極性，協調與國、地稅部門的工作關系，抓好稅收收入、非稅收入，使鄉鎮財力在經濟發展中快速增長。

⑵依法支出、嚴格預算。嚴格按照部門預算（鄉鎮財政綜合預算）的要求，將鄉鎮財政預算內資金、非稅收入全部納入財政預算，綜合平衡。堅持統籌兼顧、收支平衡，突出重點、確保運轉，?？顚Ｓ?、嚴禁挪用的原則編制鄉鎮年度預算，并按規定的程序報鄉鎮人大會審議批準。本年度預算經大會審議批準后，嚴格加強預算執行的監督管理，嚴禁超預算安排支出，嚴格控制各種不合理開支。

⑶深化改革、強化管理。進一步完善“鄉財縣（區）管鄉用”、“零戶統管”和“村賬鄉”工作。鄉鎮財政各項支出實行計劃管理，鄉鎮二級機構財務由鄉鎮財政所實行“零戶統管”，撤消二級機構所有銀行賬戶，只在財政所開設一個總賬戶，各部門實行報賬制，從財政所領取收費票據。積極推進鄉鎮財政資金“直付制”和消費公務卡制度。

2、嚴格財政資金管理

⑴強化專項資金管理。隨著國家轉移支付力度的不斷加大，上級財政對鄉鎮投入的專項資金越來越多，為防止擠占、截留、挪用財政專項資金，一是將“按法律規章辦事”作為抓專項資金管理的核心。依法行政，依法辦事，依法運轉，既不越軌，也不變通。二是抓責任落實。各單位一把手要對本單位資金安全運行負全責，實行下級單位對上級單位負責、主管領導對一把手負責，層層落實專項資金安全運行的管理責任。三是抓前期工作。嚴格項目的篩選，加強項目方案的設計，加強項目儲備。四是抓項目實施和項目監督管理。保證專項資金的使用規范、合理、安全，高標準、嚴要求搞好工程建設。五是抓竣工結算。建設類工程項目按批準的設計文件所規定的內容建成后，應及時辦理竣工驗收、工程結算和竣工決算工作。六是抓檔案管理。將工程在前期、實施、竣工驗收等各建設階段過程中形成的，具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄全部保留下來。

⑵強化補貼資金管理。涉農補貼“一卡通”資金數量大、項目多，涉及到千家萬戶。補貼標準、范圍、補貼金額群眾時有疑慮。為了使廣大農民真正享受到黨的富民政策，增加了農民收入，提高了農民種糧積極，一是健全分配機制，注重群眾參與。注重吸收群眾代表參與資金分配和發放工作，讓他們全程參與各項“一卡通”資金分配工作，保證資金分配公平、公正。二是加大公示力度，健全公開機制。公開必須保證全面、及時、到位?！叭妗?，要做到資金流程、分配過程和發放過程要公開，什么時間發什么錢，什么項目什么錢也要公開；“及時”，要做到資金分配后立即公開，經公示7天，群眾無疑義后方可打卡；“到位”，要保證“一卡通”公開到村、到組，所有公示內容必須經村級“一卡通”監督組成員簽字，廣泛接受群眾監督。三是成立監督機構，健全約束機制。建立一只高效的監督機構是“一卡通”管理的重要保障。可由各鄉鎮人大、紀檢牽頭，抽調財政、經管站、林業站等相關單位負責人為成員，成立鄉鎮“一卡通”資金監督組，主要監督各村“一卡通”資金分配、公示和發放工作，保證“一卡通”及時、足額發放。

3、嚴格財務基礎管理

⑴嚴格鄉鎮部門財務管理。鄉鎮所有非垂直管理單位全部納入預算；財政撥款、非稅收入、上年結余資金等全額、準確編入預算；基本支出實行定員定額管理；政府采購按照目錄及相關文件要求，完整、規范編制政府采購預算。納入財政投資評審標準的項目，竣工驗收后應及時送財政部門進行結算。支出核算明細、合理規范，符合會計制度；財務開支范圍和標準統一、真實、合法。

⑵規范村賬鄉代管工作。在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上，遵循村民自治、村務公開、民主管理、加強監督的原則，與各村民委員會簽訂會計委托服務協議。在維持村級各項資金所有權、使用權、審批權、收益權和債權債務權“五權”不變的情況下，將村級所有收入納入村賬鄉代管核算；建立健全村民理財小組，完善村務公開制度。

⑶確保鄉鎮財政所業務力量。鄉鎮財政正處于轉型期，業務量大，應配備6名左右的業務力量，為搞好鄉鎮財政工作打下堅實的基礎。

㈢注重協調方法

鄉鎮財政正處在轉型時期，很多職能和規章尚未完善，執行過程中需要探索、總結、提高。在此階段，應特別注重協調方法。一是向上協調——注重匯報，取得信任和支持；二是橫向協調——注重謙虛，取得理解和配合；三是向下協調——注重服務，取得擁護和支持。只有注重了協調方法，才能取得事半功倍的效果。