區域化大黨建模式的實踐與思考

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編者按：本文主要從試行區域化大黨建工作模式的思路緣起和現實背景；試行區域化大黨建工作模式的方案制定和具體做法進行講述。其中，主要包括：近年來經濟社會形勢的變化，成為制約社區黨建進一步深入開展的瓶頸，主要可以概括為市場經濟體制的發展和城市管理重心的下移、組織機構框架建設、遵循四大原則，充分做好總體上的把握、完善制度和機制，充分理順內部關系、建立和完善“五位一體”的社區黨委模式、化解條塊矛盾整合聯動機制、加強社區區域內的民主建設和自治共建水平等，具體材料請詳見：

隨著改革開放和社會主義市場經濟的逐步建立和發展，特別是隨著城市建設和管理重心的下移，城市社會結構和利益格局發生了深刻變化，經濟社會的全面轉型導致單位制解體，公共性事務進入社區，大量無行政主管、無明確掛靠關系的新經濟組織和大量流動黨員的涌現，使原來黨的組織系統的控制能力削弱，出現了許多空白和盲區。在此情況下，如何在城市社區加強黨建工作，成為黨在城市基層組織建設的重大課題。

為進一步加強和完善社區黨建工作，天寧區委組織部在全市率先試點區域化大黨建工作“1+3”模式。所謂區域化大黨建1+3模式，1，就是1個街道黨工委，3，就是街道黨工委下屬的行政組織黨組、居民區綜合黨委和非公企業聯合黨委3個區域性黨組織。該模式就是通過理順黨組織設置模式，創新體制機制，從而形成區域黨建合力。

一、試行區域化大黨建工作模式的思路緣起和現實背景

近年來經濟社會形勢的變化，成為制約社區黨建進一步深入開展的瓶頸，主要可以概括為市場經濟體制的發展和城市管理重心的下移。

1、市場經濟體制發展帶來的社會變遷

所謂社會變遷，主要是因為社會結構發生了深刻變化。隨著市場經濟的不斷發展完善，傳統的單位制調控模式正在解體，直接的表現形式就是大量新經濟組織、新社會組織成員中的黨員、離退休黨員以及其他各種無掛靠關系的黨員進入社區。（表2-1）

從上表中不難看出，社區黨員人數的急劇增加，表現出了新階段的典型的社會變遷。盡管社區黨員和居民的數量在膨脹，然而與此同時，社區為滿足居民的各項需求的功能，也是越來越大。

第一，滿足人們日常生活需求的功能。社區通過豐富的社區服務活動，使居民對社區產生出較強的社區依存意識和認同意識，發揮社區“生活共同體”的整合功能。

第二，滿足人們廣泛的社會參與的功能。社區內存在著居委會、業委會等自治性組織和老年書畫社、舞蹈隊、讀書會等興趣性團體，這都有利于動員社會居民廣泛參與、開展頻繁的交往和溝通，形成社區的主體意識和責任意識，使社區發揮“社會共同體”的整合功能。

第三，滿足人們開展社會互助的功能。社區中大量存在著鄰里互助、相互照顧的傳統習俗，同時也不斷發育出以社區公益性、福利性事業為目標的組織。從而營造了“我為人人，人人為我”的高尚和諧的人際關系，使社區發揮著“道德共同體”整合功能。

第四，滿足人們走向社會化的追求。居民參與社區活動的過程，就是一個“自然人”成為“社會人”的過程。同時，人們通過社區實現自我教育、自我管理、自我服務，從而發揮以基層社區治理結構為基礎的、以自覺認同和自主參與為特點的社會化整合功能。“治理共同體”

而為實現這些功能，并有效地進行資源整合，現有的社區黨建模式顯然是不夠的。

2、城市管理重心下移對基層社區黨的執政基礎提出了新的要求

傳統的城市管理中以條為主，由此形成一個個封閉的專業管理系統。在現代城市管理日益復雜、日益活躍的情況下，其局限性也越來越明顯。

區域內黨建對象不斷復雜化，而黨的組織體系出現了“空白點”，黨的工作出現了“盲點”。在社區黨組織的內外部環境、工作條件和所承擔的任務發生改變的情況下，黨的自身建設和管理也要進行不斷的調整和改進。因此，如何將區域內的黨員進行有效分類并納入組織體系，針對不同對象開展有效的教育管理，實現區域內黨建工作全覆蓋，是當前擺在我們面前的新課題。

為切實加強城市社區的黨建工作，區委組織部經反復研究，最終確定天寧街道作為此次試點的對象，主要是考慮到其本身具備的三點基礎和優勢：

一是城市管理體制重心下移，為區域黨建試點提供了地域基礎。天寧街道是2006年設置的，其地域范圍包括了原先古村、局前街、水門橋、新豐街四個街道，幾乎囊括了*老城區的東半邊，成為我區絕對意義上的中心城區街道。在這個區域內，居民眾多、商務樓宇林立、“兩新組織”集聚、各類黨員隊伍龐大，尤其是去年以來，城市管理體制的不斷下移，多種組織和群體工作都要在街道區域內找尋其落腳點。在此情況下，迫切需要我們改革現行黨建模式，以達到加強黨的工作和組織覆蓋的要求。

二是多年來的社區黨組織建設，為區域黨建試點提供了組織基礎。近年來，天寧街道社區黨建亮點頻出，街道被評為市級“五好”街道黨工委、市級文明單位標兵，怡康花園社區、斜橋巷社區被評為市“五星級”社區黨建工作示范點。在組織設置上，街道按照區委“有利于黨員合理流動、有利于加強對黨員的教育管理、有利于發揮黨員的作用”的要求，對社區黨組織進行升格，并將社區下屬支部建到小區、建到樓幢、建到“兩新”組織上。近年來，又加強商務樓宇黨組織建設，將黨組織建到了非公企業、“兩新”組織集聚的商務樓宇上，進一步擴大了黨的組織覆蓋面。

三是形式多樣的共建載體，為區域黨建試點提供了工作基礎。街道建立了工商業聯合黨支部，將街道范圍內各類小型且沒有組建黨組織的“兩新”組織零散黨員有效管理起來；實行了街道黨政聯席會議制度，為街道與區職能部門共商區域內包括黨建工作在內的各類工作提供了良好的議事平臺；開展了多種結對共建活動，將社區、機關部門、駐區企事業單位有機聯系起來，做到“實事共辦、活動共搞、資源共享、優勢互補”。多種載體的建設，為試點區域黨建工作提供了大量有用的經驗。

二、試行區域化大黨建工作模式的方案制定和具體做法

1、組織機構框架建設

行政黨組：行政黨組在街道黨工委的領導下，具體負責領導、協調社區內行政組織，主要包括在街道轄區范圍內的工商所、稅務局、派出所、城管隊、房管局、衛生局等單位。重點在圍繞社區建設總目標和網格化管理的具體要求，整合社區行政資源，進一步明確區政府職能部門派出機構在社區工作中所應承擔的責任。同時，加強對區政府職能部門派出機構的綜合協調，形成社區建設和管理合力，切實提高行政管理效能和綜合執法水平。

居民區黨委：居民區黨委具體負責領導、指導居民區黨的工作，主要包括各社區（居委會）黨組織、有關物業公司、居民協商議事會等組織。重點職責統籌居民區黨的工作，領導居民區黨組織，整合社區資源，了解社情民意，加強居民區自治組織、群眾組織和居民區其他組織建設，理順各類組織關系等等。

非公企業聯合黨委：街道非公企業聯合黨委負責領導、指導、協調駐區單位黨建工作，主要包括所有企業單建黨組織、商務樓宇聯合黨組織、市場聯合黨組織等。主要職責重點領導所屬“兩新”組織黨組織開展黨的工作，擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋面；充分利用和整合社區內的組織資源、設施資源和各類社會資源，為各類駐區單位服務，以共同目標、共同需求、共同利益為前提，形成資源共享機制。

2、遵循四大原則，充分做好總體上的把握

作為新時期基層黨組織建設的重大創新，區域化大黨建工作必須既積極推動又穩妥實施，結合區域實際、自身特點以及原有基礎，因地制宜的開展。在具體工作中，我們主要遵循了以下四個原則：

依法建設的原則。區域化大黨建工作作為新時期社區黨建工作的進一步延伸和拓展，首先必須遵循黨和國家的法律、法規，在依法建設的前提下才能保證整個工作方向正確、不走彎路。

資源整合的原則。區域化大黨建工作模式，必須有效整合社區內外的各類資源，通過對社區資源的優化組合，實現黨建共抓、社區共建、資源共享、文明共創。

協商共建的原則。在搭建1+3模式時，必須共商共謀，將區域內松散的組織，通過1+3模式這一平臺密切聯系起來，最大限度地發揮各單位黨組織的積極性、主動性和創造性，最大限度地發揮居民黨員、在職黨員和流動黨員的先鋒模范作用。

逐步推進的原則。開展區域化黨建工作，應當以縱向的黨組織隸屬關系為主，以橫向的聯系為輔，根據區域內經濟和社會發展的實際情況以及不同居民群體的意愿和訴求，扎實有序地推進。

3、完善制度和機制，充分理順內部關系

街道黨工委建立完善了一系列工作制度和運行機制，協調了工作關系。

工作制度

A、黨組（黨委）會議制度。定期召開會議，原則上每個月召開一次。

B、工作匯報制度。區政府職能部門派出機構要定期向行政黨組匯報工作。

C、聯席會議制度。定期召開由駐區單位參加的聯席會議。

D、調查研究制度。深入了解、及時解決社區黨建工作出現的新情況、新問題。

E、統籌協調制度。充分發揮區域性黨委在居民區黨的工作中的統籌作用和綜合協調作用。

F、考核評價制度。

運作機制

A、網格管理機制。根據各類組織、人員的分布和區域特點，劃分工作網格，以專職黨群工作者為骨干力量，實現黨的工作全覆蓋。

B、雙向服務機制。動員駐區單位與社區組織之間開展雙向服務，提升和諧度。

C、結對共建機制。促進社村、社企以及社區與機關共駐共建、統籌共建的互動機制。

D、黨群聯動機制。有效整合工青婦等群眾組織資源，實現信息聯動、項目聯動、服務聯動。

E、資源支撐機制。整合黨的資源、行政資源和社會資源，建立資源支撐體系，提供資源上的保障。

4、落實4項措施，充分體現多層次的實效

試行區域黨建1+3模式，就是要初步形成零散黨員有地管理、流動黨員有人關心的局面，大力打造好居民黨員的互助平臺、非公企業的交流平臺、區域內黨員的溝通平臺、黨員發揮作用的展示平臺。為此，在四個方面下功夫：

一是著眼于升級完善，大力強化陣地建設。街道升級拓寬了800多平米的黨員活動中心，并大力搭建各社區、企業、商務樓宇的黨員服務站、點網絡，全年升級、改善了20多個黨員服務站，新建了九洲寰宇黨員服務點等十多個企業、樓宇服務點，較好地改善了黨員活動場所和學習園地。

二是著眼于內選外聘，大力加強隊伍建設。通過下派兼職、區內公推、公開招聘等多種形式，拓寬黨務工作者的選拔渠道，截至目前，形成了近百人的黨務工作者隊伍。同時通過“職業化管理、專業化培訓、市場化運作”的方式，不斷加強對這支隊伍的培訓管理。

三是著眼于聯動共享，大力組織活動開展。充分利用結對共建的傳統成果，大力開展以組織聯建、活動齊搞、資源共享為特征的黨建活動。去年七一前夕，街道三個區域性黨組織分別開展了“退休黨員看市容”、“企業黨員看發展”、“流動黨員看家鄉”系列主題活動，取得良好效果。

四是著眼于擴大源頭，大力落實經費保障。設立黨費專項補助基金、財政列支、企業贊助等方式，確保區域性黨組織必要的工作經費。三、試行區域化大黨建工作模式的經驗不足和努力方向

區域化大黨建工作模式，作為當前全國都在探索嘗試的新事物，其實踐意義在于：區域化大黨建模式，突破了單位建黨的條框制約，有利于實現黨的組織和工作的全覆蓋，更好地擔負起構建社會主義和諧社會的組織領導職能；克服了非公企業黨建對業主的過分依賴，有利于基層黨組織站在工作制高點，更好地發揮統籌協調各方利益關系的職能；順應了新形勢下黨員教育管理的需要，有利于城鄉一體的黨員動態管理機制建立，更好地動員和組織廣大黨員做促進社會和諧的表率；體現了“集約利用、共建共抓”的理念，有利于整合黨建工作資源和力量，更好地發揮基層黨組織在推動社會和諧發展中的作用。執政意識的強化，鞏固了黨在城市基層的組織基礎和社會基礎；協同意識的強化，形成了區域化大黨建工作的合力；人本意識的強化，提高了區域內居民的生活質量。

區域化大黨建工作畢竟剛剛起步，在該模式的深入推進過程中，還存在著三大制約因素，使得工作難以開展：

其一、社區居委會一方面是居民自治組織，但在城市重心下移的同時承擔著大量政府職能事務，而建立在居委會基礎上的社區黨組織班子，更多地被社區黨員和居民看作政府在社區的延伸，其本身的正確定位問題難以解決。

其二、社區管理中的條塊關系還沒有完全理順，“條塊矛盾”仍然是制約社區廣泛參與的最大因素。

其三、目前社區黨組織建設完成面上的覆蓋，而相應的制度供給、民主建設力度不夠的問題在深層次上制約社區黨組織進一步發揮區域調控功能。

因此，針對三大制約，我們的解決方案是：

1、建立和完善“五位一體”的社區黨委模式

社區組織不是一個孤立的組織，具有鮮明的協商議事特色。社區各組織之間不是隸屬關系，而是一種協商整合關系。目前，社區管理的主體主要是社區黨組織、社區居民代表大會、社區居委會、業主委員會和物業管理公司“五駕馬車”。如何讓“五駕馬車”有機結合起來，形成一個協調融合、良性互動、互相補充的體制，建立“五位一體”的社區管理運行機制？關鍵是要發揮黨組織的核心作用，來指導社區居委會、業主委員會和物業管理公司共同管理社區事務。

我們設想在社區全面設置社區黨委，在社區黨委選舉中，要有意識地把業主委員會、物業管理公司、屬地兩新組織中符合條件的黨員列為候選人，盡可能使社區黨委委員中有社區居委會、業主委員會、物業管理公司和兩新組織的黨員。通過黨委的紐帶作用，把居委會、業主委員會、物業管理公司、屬地兩新組織緊密聯系起來，共同解決社區事務，真正實現“五位一體”的管理模式。

2、化解條塊矛盾整合聯動機制

一是理順領導體制。街道黨工委做為社區工作領導核心，要牽頭組織協調社區內各方面力量，共同做好社區黨建工作。區域性黨組織，要在街道黨工委的領導下，分不同條線負責領導、指導、協調社區區域內行政組織、居民區、企事業單位，整合資源，形成合力。社區黨委要根據網格劃分的地域，在街道黨工委和區域性黨組織的領導下，充分整合社區內居民大會、業主委員會、物業公司、駐地企事業單位的資源和力量，充分發揮政治核心作用。

二是改進黨組織工作方法和活動方式。街道、社區黨組織要豐富和完善社區黨群共建活動載體，深入開展“創‘五好’、建文明社區”活動，以黨組織建設促進社區各項事業的發展。其次要開展多種形式的社區群眾文化活動，精心設計群眾喜聞樂見、便于參與的活動載體，把黨的建設工作融合、滲透到社區服務和社區文化中去。

三是建立和完善社區共建機制。在區一級建立社區黨建工作指導委員會、在街道建立社區黨建工作協調機構，加強與駐街單位黨組織的溝通和聯系，共同研究社區黨的建設工作。一方面要明確共建結合點，另一方面要充分發揮協調機構的作用。

3、加強社區區域內的民主建設和自治共建水平

一是要充分發揮社區居委會的民主自治水平，搭建公眾參與社會交流和民主管理的平臺，如推廣由社區居委會、居民代表、物業管理公司參與的社區議事協商會議制度，提升居民議事能力；不斷擴大基層民主層次，加快推進社區黨組織負責人“海推直選”試點，加強不斷提高基層民主建設水平。

二是要發揮社會組織和群眾團體作用，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。創新黨的群眾工作機制，通過黨員“設崗定職”“居民熱線”、“黨員示范崗”等活動，實現社區成員的有序政治參與。

三是要鼓勵引導非營利組織（NGO）參與社區建設，通過資金支持、分包項目、購買服務等形式扶持非營利組織，使社區從不必要的負擔中解脫出來。