關于處置突發事件調研報告

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編者按：本文主要從突發事件處置存在的問題；突發事件處置的基本思路；突發事件處置的制度措施進行講述。其中，主要包括：應對突發事件的責任不夠明確、一些行政機關應對突發事件的能力不夠強，危機意識不夠高、突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善、社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全、重在預防，關口前移，防患于未然，從制度上預防突發事件的發生，及時消除風險隱患、既授予政府充分的應急權力，又對其權力行使進行規范、對公民權利的限制和保護相統一、建立統一領導、綜合協調、分級負責的突發事件應對機制、建立各級政府和政府有關部門責任制度、教育訓練制度、經費、物資、科研保障制度、監測和預警制度、應急處置與救援制度、事后恢復與重建制度等，具體材料請詳見：

我國是一個自然災害、事故災難等突發事件較多的國家。各種突發事件的頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。黨和國家歷來高度重視突發事件應對工作，采取了一系列措施，建立了許多應急管理制度。改革開放特別是近些年來，國家高度重視突發事件應對法制建設，取得了顯著成績。提高突發事件處置能力，是政府全面履行職能、建設服務型政府的迫切需要，是貫徹落實依法治國方略、全面推進依法行政的客觀要求，是構建社會主義和諧社會的重要舉措。

一、突發事件處置存在的問題

一是，應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對體制尚未形成。

二是，一些行政機關應對突發事件的能力不夠強，危機意識不夠高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力。

三是，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些突發事件未能得到有效預防，有的突發事件引起的社會危害未能及時得到控制。

四是，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強、危機意識有待提高。

二、突發事件處置的基本思路

一是，重在預防，關口前移，防患于未然，從制度上預防突發事件的發生，及時消除風險隱患。突發事件的演變一般都有一個過程，這個過程從本質上看是可控的，只要措施得力、應對有方，預防和減少突發事件發生，減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，是完全可能的。因此，突發事件處置要把預防和減少突發事件發生，作為處置的重要目的和出發點。

二是，既授予政府充分的應急權力，又對其權力行使進行規范。突發事件往往嚴重威脅、危害社會的整體利益。為了及時有效處置突發事件，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，需要賦予政府必要的處置權力，堅持效率優先，充分發揮政府的主導作用，以有效整合各種資源，協調指揮各種社會力量。

三是，對公民權利的限制和保護相統一。突發事件往往具有社會危害性，政府固然負有統一領導、組織處置突發事件應對的主要職責，同時社會公眾也負有義不容辭的責任。在應對突發事件中，為了維護公共利益和社會秩序，不僅需要公民、法人和其他組織積極參與有關突發事件應對工作，還需要其履行特定義務。因此，突發事件應對法對有關單位和個人在突發事件預防和應急準備、監測和預警、應急處置和救援等方面服從指揮、提供協助、給予配合、必要時采取先行處置措施的法定義務。

四是，建立統一領導、綜合協調、分級負責的突發事件應對機制。實行統一的領導體制，整合各種力量，是提高突發事件處置工作效率的根本舉措。借鑒世界各國的成功經驗，結合我國的具體國情，建立國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

三、突發事件處置的制度措施

建立健全有效的突發事件預防和應急準備制度，是做好突發事件應急處置工作的基礎。

第一，建立各級政府和政府有關部門責任制度

各級政府和政府有關部門應當制定、適時修訂應急預案，并嚴格予以執行；城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所；縣級人民政府應當加強對本行政區域內危險源、危險區域的監控，并責令有關單位采取安全防范措施；省級和設區的市級人民政府應當加強對本行政區域內容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域的監控，并責令有關單位采取安全防范措施；縣級以上地方各級人民政府應當及時向社會公布危險源、危險區域；所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患，掌握并及時處理本單位可能引發社會安全事件的問題；縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應當及時調解處理可能引發社會安全事件的矛盾糾紛。

第二，教育訓練制度

縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度，整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍，加強專業應急救援隊伍與非專業應急救援隊伍的合作，聯合培訓、聯合演練，提高合成應急、協同應急的能力；國務院有關部門、縣級以上地方各級人民政府及其有關部門、有關單位應當為專業應急救援隊伍購買人身意外傷害保險，配備必要的防護設備和器材；中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織應當有計劃地組織開展應急救援的專門訓練。縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練；居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當根據所在地人民政府的要求，結合自身的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練；新聞媒體應當無償開展突發事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳；各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容。

第三，經費、物資、科研保障制度

國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費；國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系；建立健全應急通信保障體系；國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈；國家發展保險事業，建立財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險；國家鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養應急管理人才，鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業研究開發突發事件預防、監測、預警、應急處置和救援的新技術、新設備和新工具。

第四，監測和預警制度

突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。國務院建立全國統一的突發事件信息系統，縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，并與上下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通；縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息；縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度；獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織應當立即向所在地政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告；國家建立健全突發事件監測制度，縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全基礎信息數據庫，完善監測網絡，劃分監測區域，確定監測點，明確監測項目，提供必要的設備設施，配備專職或者兼職人員。

預警機制不夠健全，是導致突發事件發生后處置不及時、人員財產損失比較嚴重的一個重要原因。國家建立健全突發事件預警制度；縣級以上地方政府應當及時相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，并及時上報；三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當采取措施，啟動應急預案，加強監測、預報和預警工作，加強對突發事件信息的分析評估，定時向社會與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理，及時向社會警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話；一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府還應當責令應急救援隊伍和有關人員進入待命狀態，調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，及時向社會有關避免或者減輕損害的建議、勸告，轉移、疏散或者撤離易受危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產，關閉或者限制使用易受危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；警報的人民政府應當根據事態發展適時調整預警級別并重新，有事實證明不可能發生突發事件或者危險已經解除的，應當立即宣布解除警報、終止預警期并解除已采取的有關措施。

第五、應急處置與救援制度

突發事件發生后，政府必須在第一時間組織各方面力量，依法及時采取有力措施控制事態發展，開展應急救援工作，避免其發展為特別嚴重的事件，努力減輕和消除其對人民生命財產造成的損害。

一是，突發事件發生后，有關人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，依照本法的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。

二是，自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，有關人民政府可以有針對性地采取人員救助、事態控制、公共設施和公眾基本生活保障等方面的措施。

三是，社會安全事件發生后，有關人民政府應當立即組織有關部門依法采取強制隔離當事人、封鎖有關場所和道路、控制有關區域和設施、加強對核心機關和單位的警衛等措施；發生嚴重危害社會治安秩序的事件時，公安機關還可以根據現場情況依法采取相應的強制性措施。

四是，發生嚴重影響國民經濟正常運行的突發事件后，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施。

第六，事后恢復與重建制度

突發事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，應當及時組織開展事后恢復與考試,大收集整理重建工作，減輕突發事件造成的損失和影響，盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發事件過程中引發的矛盾和糾紛。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當及時停止執行依照本法規定采取的應急處置措施，同時采取或者繼續實施必要措施，防止發生次生、衍生事件或者重新引發社會安全事件；立即組織對突發事件造成的損失進行評估，組織受影響的地區盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，制定恢復重建計劃，修復被損壞的公共設施；上級人民政府應當根據受影響地區遭受的損失和實際情況，提供資金、物資支持和技術指導，組織其他地區提供資金、物資和人力支援；國務院制定扶持受突發事件影響地區有關行業發展的優惠政策；受影響地區的人民政府應當制定并實施善后工作計劃；及時總結應急處置工作的經驗教訓，制定改進措施，并向上一級人民政府提出報告。