環衛市場化運作現狀調研報告

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環衛市場化運作，是我區在城市管理方面推陳出新、積極探索的重要舉措，調動市場資源來向社會提供清掃作業服務。這樣，既有利于提高政府工作效率，變“繁忙政府”為“有為政府”、“效率政府”，又能通過市場調節使資源和服務快捷、高效、靈活配置。

一、現狀

2012年，我區的環衛運作正式啟動。1月，轄區環衛作業服務面向社會公開招標，并由此將環衛清掃工作推向市場。之后（月），招標工作又分兩批在全區各街道轄區全面鋪開，8家環衛公司承包了378萬平方米的道路清掃保潔和日產652噸生活垃圾人力收集、清運工作。到目前為止，全區納入市場化運作的清掃面積達810萬平方米，市場化運作總體效果較好，主要有以下4個方面的優點：

（一）提高了環境衛生質量

首先表現在環衛作業覆蓋面積的及時擴大。隨著城市的建設和發展，城市區域面積在不斷擴展，環衛作業作為一種市場資源迅速延伸到了城市發展的前沿，全區清掃面積達810萬平方米，相比市場化運作之初的380萬平方米增長了113.16%。

其次表現在實際從事清掃人員數量的增加。市場化初期，各公司為確保工作達到合同要求，均不同程度增加了清掃人數，全區實際從事清掃作業人數為950余人，比市場化運作前實際增長了20%以上，目前人數達到了2500人左右。從事清掃人員的增加直接作用于作業質量的提高。

第三表現在清掃保潔次數和效率的提高。以前全區街道僅在二環路范圍內開展了延時保潔工作，市場化運作后，延時保潔被延伸到城區全部街道和涉農的主要場鎮，保潔時間為：夏季持續到晚上10：00，冬季持續到晚上9：00。同時，轄區內主次街道每周要進行2次灑水作業，原來中小街道只有一天一次的垃圾收運，現在實行不間斷巡回收集和車輛定時到段收集運輸。大幅度提高了道路清掃保潔的質量，市民對環境衛生不滿的投訴也基本得到了控制。

（二）降低了清掃保潔成本

市場化運作初期招標的378萬平方米清掃面積和652噸垃圾人力收集運輸工作，根據初步測算，全年共需經費1580萬元，實行市場化運作后，采取無標底公開投標，實際中標價合計為1121萬元，節省運行成本30%以上。

（三）實現了“管干分離”

市場化運作后，市容管理部門和街道辦事處從原來組織、實施、考核清掃保潔和收集清運垃圾轉變為單純的監督管理，打破了“既當運動員，又當裁判員”的管干一體模式，改變了過去“政府花錢養人、干好干壞一樣，工作積極性低、工作效率不高”的模式，成為“政府職能解放、工作效率提高，責任落實到位、工作熱情高漲”的狀況。

（四）培育了環衛市場

環衛作業市場化運作，面向社會公開招投標，吸引了大批社會力量積極參與。第一次招標2個街道轄區，報名競標的公司有22家，第二次招標6個街道轄區，競標公司增加到73家，第三次招標5個街道轄區，競標公司為65家，這種優勝劣汰、積極競爭的機制，對培育環衛市場，做大做強區內環衛服務公司，將產生巨大的推動作用。

二、存在的問題

從2012年至今環衛清掃作業市場化的實際情況來看，其最大的成績在于實現了“管干分離”，政府職能得以解放。但就我區的環衛清掃作業市場而言，還處于摸索和成長的階段，市場體系的各方面還存在較為明顯的缺陷和不足。

（一）健康價格體系的缺位

環衛公司將清掃作業作為一種公共服務來向社會提供，具有其相應的價值和價格，健康的價格體系要求其價格同價值大致相當，即：政府投入的資金要達到與其要求的作業質量所需成本大致相當的水平。但是，目前全市范圍內普遍缺乏對成本價格的科學測算，政府投入環衛作業的經費不足以支撐其要求的作業質量，環衛作業市場價格處于“非健康”狀態。這一方面是由于各街道、社區的基礎設施建設狀況存在較大差異，造成測算難度大，另一方面也反映出我們缺乏這一方面的管理意識和技術支持。

我區在市場化運作初期，由于缺乏科學測算的指導，各街道都不能準確估算其轄區清掃作業的成本，同時顧慮眾多環衛公司私下串通虛抬價格，導致國有資產流失，因而采用了相對保守的“無標底低價競標”，即“誰要的報酬少，工作就交給誰做”。造成環衛公司競相壓價，不少最終中標價低于公認成本價的情況出現。這樣雖然能夠有效降低政府投入，節省成本，同時也帶來了不容忽視的負面影響：1、損害一線環衛工人的利益。作為市場主體的環衛企業，始終追求利潤最大化，其在以低價中標后，為了達到盈利的目的，必然盡量壓縮成本，普遍采取壓低一線工人工資的辦法，僅付給工人以城市最低生活標準的報酬，甚至存在不給工人買齊保險的情況，而環衛清掃是一種高危行業，全市每年都因道路環衛清掃發生安全事故，存在較大的安全隱患。2、環衛作業質量得不到保障。環衛企業壓低成本的另一種方式是虛報工人數量，吃空缺，不按照合同的約定配足清掃人員，導致一些背街小巷始終存在衛生死角，循環作業的頻率和清掃覆蓋的面積都達不到合同約定的標準。3、環衛市場、環衛企業和環衛隊伍的健康發展受到制約。低價競爭是一種惡性競爭，其競爭的實質是犧牲作業質量、降低作業成本，以低價占領市場，它一方面是“衛生死角天天有，這邊凈了那邊臟”等“城市病”的癥結所在，背離了政府希望通過市場競爭的方式來提高作業質量、改善生活環境的初衷；另一方面，由于資金投入少，環衛主體只能借以低廉的農村勞動力，以原始的生產方式支撐環衛作業，根本無法吸引社會資金的投入、參與和競爭，更談不上隊伍的相對穩定和素質、品位的逐步提高。其結果是工人利益受損、作業質量下降，工人因勞動強度過大而報酬過低，不愿意長期從事環衛清掃工作，環衛企業有時甚至無法招夠工人，整個環衛市場難以健康循環發展。

（二）完整管理體系的缺位

完整管理體系的缺位，主要指的是作為業主方的街道辦事處，在將環衛清掃作業推向市場后，往往只重視迎檢應試的成績，而放松了對環衛作業日常管理、督促、指導和幫助，使管理體系存在較大的漏洞，主要體現在三個方面：

1、角色缺位

在環衛清掃作業的市場化運作中，各街道辦事處的角色是雙重的：一方面作為業主方享受環衛公司提供的清掃作業服務；另一方面作為政府的基層機構，按照屬地化原則對轄區內環衛工作進行管理。從目前全區的情況來看，各街道辦事處在認識上存在“我花了錢，就只需要享受服務、提出要求”，“出錢請公司就等于是在管理”的問題。使街道辦事處作為基層工作管理者的角色缺位。從今年市、區相關部門對環衛工作檢查及日常巡查的情況來看，全區各街道辦事處均不同程度存在對環衛工作管理松懈的問題，有的轄區甚至幾乎沒有日常管理，將工作交給公司后就放手不理了。

2、標準、制度缺位

標準、制度缺位，是角色缺位的延續，由于管理主體疏于管理，也就沒有針對轄區各條街道和各個社區的實際情況制定出相適應的管理標準和制度，更談不上對環衛公司日常工作進行指導和幫助，導致環衛公司在作業時的隨意性大、盲目性大，標準不清、重點不明，工作方式也相應成為了迎檢時忙于突擊、群眾反映時動作緩慢、日常工作時手足無措。

3、科學的考核方法缺位

市容環衛問題形成原因復雜，形成速度快，從出現問題到發現問題、處理問題需要一定的緩沖時間，而目前的監督考核往往是看表面現象，突擊檢查、走馬檢查情況比較突出，一看見有垃圾扔在地上就扣分，普遍缺乏從形成污染的原因、清除污染的反應速度、清除后的效果等綜合情況來監督和考評。

三、針對問題的建議：

我區自環衛工作市場化運作開始至今已有兩年半時間，我們逐步發現現有運作方式中存在的一些弊端，也逐漸積累了一定的工作經驗，現在，應該進一步解放思想、立足實際，力求改變過去相對保守、不適應需求的工作方式，推進我區環衛市場的健康運作。

（一）科學測算、逐級細化，建立健康的價格體系

從國內外各大城市已有的環衛作業市場化運作經驗來看，健康的價格體系，應該由“成本+稅收+合理利潤”構成，這一理念應該作為我們建立健康價格體系時貫穿始終的原則。我們要擺脫以往采取“無標底低價中標”的招投標模式，將低價低作業質量的競爭通過經濟調控的手段使其改變為健康價高作業質量的競爭。目前，市城管局牽頭制定了成都市城市環境衛生管理標準，我們還需要進一步對該標準進行分解和細化，在其指導下制訂出更加適應我市市情、更加適應各街道、社區實際情況的管理標準和經費投入標準，建議會同勞動、民政部門及街道、社區工作人員，并聘請社科院專家共同做好測算，使我市環衛工作的質量標準更加細化，各項成本、投入能夠有“一本清楚帳”，同時也限定環衛企業的合理利潤空間，保障一線工人應得的利益，保證政府投入資金能夠得到有效使用，使全區環衛作業市場化運作得以健康實施。

（二）找準角色、強化管理、落實責任、真抓實干

健康價格體系的建立，是使市場主體發揮主觀能動性，積極主動做好工作的基礎，而使其保質保量完成工作的最終保障還是在于嚴格、實在的管理和監督。