道路標牌管理調研匯報

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“路可觀政、路可強政、路可掀新風”，公路歷來代表著溝通、交流和進步的力量，代表著區域騰飛的希望。伴隨著經濟發展的步伐，一些精明的企業主和廣告商將公路視為宣傳商品的優質載體，尤其是素有“黃金通道”之稱的高速公路、機場公路，公路建筑控制區內的非公路標牌和建筑控制區兩側的大型廣告自然而然地成為了廣告媒體中的黃金資源。公路兩側一定空間正在成為廣告商和公路經營者巨大經濟利益和社會利益的競爭區，由于非公路標牌和大型廣告的設置管理各地政出多門、標準不一，雜亂無序的非公路標牌和大型廣告已影響到了公路宣傳資源的規范、有序與可持續發展，也影響到了一個地方政府的窗口形象。

一、非公路標牌和大型廣告經營權的管理現狀

廣義上的非公路標牌是指公路沿線除公路部門按國家規定設置的公路標志標牌以外的各類指路牌、地名牌、廠名牌和各類廣告牌，高速公路和地方主干公路沿線以公路廣告為主，農村公路以指路牌、地名牌、廠名牌為主。狹義上的非公路標牌僅指公路部門管理的兩側建筑控制區內除公路部門按國家規定設置的公路標志標牌以外的各類指路牌、地名牌、廠名牌和各類廣告牌。由于公路部門管轄的公路兩側建筑控制區內禁止設置構筑物、建筑物，因此公路兩側建筑控制區內的非公路標牌以小型的指路牌、地名牌、廠名牌為主，確需設置大型廣告的通常需公路部門審批許可；而公路建筑控制區外的非公路標牌由于可視效果需要，只有以大型的高炮廣告、立面廣告和屋頂廣告為主。而吸引眼球的常是這些大型廣告，因此公路廣告就常成為非公路標牌的代名詞。

公路廣告是以公路使用者為受眾群體，向過往車輛行人直接或間接介紹商品與服務的大型廣告牌、廣告塔、宣傳牌、電子顯示箱、燈箱、張貼字畫、招牌、標牌、實物造型和其他廣告標牌設施等。從某種意義上說，在公路上川流不息的不僅僅是車輛，而是車流帶來的滾滾財源。

（一）各部門偏面理解相關公路廣告管理的法律條文，導致公路廣告亂象叢生，廣告牌“亂”設，該管者無法管，不該管者“亂”管。

公路雖然分收費公路和非收費公路兩類，但適合于公路廣告設置的高速公路和地方主要干線公路幾乎都曾列入了收費公路的行列，于是《收費公路管理條例》第二十條明確規定，收費公路的廣告經營權是收費公路投資者的合法權益。在絕大部分地方，公路用地內有公路路政部門幾乎免費審批給收費業主或許可給廣告制作商；而公路用地外的建筑控制區（《公路安全保護條例》規定：高速公路隔離柵外不少于三十米、國道邊溝外不少于二十米、省道邊溝外不少于十五米、縣道邊溝處不少于十米、鄉道不少于五米）按《公路法》第五十六條規定是不允許設置建筑物和構筑物，有公路路政部門進行嚴格控制，但公路部門常常因土地不屬于公路部門管轄而時常造成管理失控；控制區外本身就沒有一部規范的公路廣告牌審批的規范，在沒有地方法規授權下公路部門又無權干涉，而大型高炮、屋頂廣告、立面廣告離開公路建筑控制區并不影響廣告的宣傳效果，廣告商就是利用這一法律空隙，沿公路建筑控制紅線外延大量設置大型廣告設施，廣告。這就造成收費公路投資者的廣告經營權實際上只能是對已征用土地（公路用地）上的廣告經營權，對建筑控制區以外的空間只能是紙上談兵。

對于建筑控制區外的廣告設置，不論工商、城管、交通都有地方性法規袒護自己管理的法律條文，有利時均可采取不同方式“合理”、“合法”地各自批準設置廣告牌，如杭甬高速建成十年間，公路沿線的廣告有些是縣工商局批的，有些是市工商局或省工商局批的，也有當地路政或者省路政批的，也有像紹興袍江開發區規劃局干脆我的地盤我做主來一個高炮廣告位拍賣，輕松獲得100多萬元的，沿線鎮、村也紛紛加入了租地許可的行列，從中分得一杯羹。正是這種審批手續簡單甚至無需審批才造成各地高速公路廣告牌零亂不堪。公路廣告管理陷入了“誰都有權管又都想管，但都無法管好，管不好又不如不管”的管理困局。

由于公路建筑控制區外廣告管理的混亂，更讓原本通過公開拍買取得廣告經營權的廣告商哭笑不得，合法與不合法還有何區別？有誰能夠權威的界定？

（二）暴利催生密集“高炮”廣告

企業拓展市場需要向消費者推薦自己的產品，有車一族甚至更高消費擋次的人群是企業最理想的銷售群體，因此各類主干道高等級公路和高速公路是廣告傳播的理想場所，是廣告傳媒經營公司重要的發展陣地，在品牌的傳播力和效果上也得到了公認。在主要公路尤其是高速公路、機場公路沿線修建廣告設施，賺取巨額的廣告牌租用收入，已成為廣告公司經營發展的重要部分。

由于沒有統一、明確的法律規定，讓一些看好公路廣告商機的“弄潮兒”嘗到了甜頭也喝到了苦水。市繞城高速下沙大橋橋南坡處，盛達集團在大橋通車之暨緊挨橋坡的圍墻內投入12萬元設置了雙面體高炮廣告牌，當即以12萬/年的租金出租，雖然杭甬高速近年來廣告牌大增，但2006年設置的廣告牌只要能出租，二年時間內基本上能收回投資成本，年回報率達50%的行業是任何一個壟斷行業和新興產業所無法乞求的。公路公共傳播資源無需多大審批周折就能掙大錢的行業有誰還不為心動？難怪高速公路沿線農戶也紛紛在自己的承包地里種起了廣告牌，守株待兔。但一旦整治，新設置的廣告商就只能自認倒霉。

（三）雜濫無序的公路廣告不僅是視角污染更是潛在的公路安全隱患

公路廣告雖然可以發揮公路公共宣傳資源的優勢，服務于經濟發展，也可減輕公路投資者的投資壓力，但太濫太雜的公路廣告影響的是政府窗口的社會形象，雜亂無序的廣告不但影響了公路行車的安全，在廣告牌下穿越的司機著實產生壓迫感和緊張心理，尤其是東南沿海一帶，每到臺風季節，廣告牌倒塌砸壞車輛行人時有所聞，同時給行人車輛造成視角污染也不容忽視。

（四）個別公路廣告已成為敲詐政府的工具。

由于大多數高速公路或機場公路一般不采用屬地管理，因此廣告商就是利用這“高速公路管不了、地方政府不便管”的政府失管空隙設置眾多大型廣告。當高速公路或機場公路的收費業主實施拓寬時，廣告商以地方同意設置為由而要求建設單位予以賠償并重新安置；當有地方政府實施拓寬或建設時，廣告商又以收費業主同意為由而要求地方政府予以賠償并重新安置。不論是收費業主還是地方政府，只要保障工程順利推進，賠錢遷移是理想目標，因此相對保障了廣告商設置的經濟利益。作為省省門第一路的機場公路，2009年10月政府準備實施拓寬時，公路廣告公司以損害其廣告收益的名義要求政府對其所有的90余處廣告牌給予3.4億天價的賠償，真是“不怕做不到，只怕想不到”，他的收益本身來自于公路建設卻要讓公路建設者來賠償？這是合理的訴求乎？

雜亂無序的公路廣告、尤其是比公路兩旁百米樁還多的高速公路廣告，不僅擾亂了廣告市場，侵占了政府的投資權益，破壞了政府的投資環境，損害了政府最大對外窗口形象，整治刻不容緩。

二、“一刀切”是徹底解決公路廣告問題的唯一方法

如今，只要你驅車外出，高速公路和地方主干道沿線密布的各種“高炮”廣告牌，已經成為你不得不接受的“視覺污染”。滬寧高速蘇州新區互通樞紐方圓不到1公里的區域內，就豎立著各種造型的“高炮”廣告53個，杭甬與杭金衢高速互通周圍1公里內在整治前也被五十多座“高炮”包圍著，不論東、西部，車流如織的高速公路沿線廣告愈演愈烈，已引起了各地政府的高度重視，紛紛對高速公路沿線的廣告牌提出了整治，然而各地整治的組織者不同、方法五花八門、效果自然不一。有像江蘇省無錫市高新區人民法院維持無錫新區管委會對臨時工程規劃許可證到期后未及時拆除的廣告牌進行強制拆除的，也有像省嘉興法院認定廣告牌不屬于建筑物（構筑物）而判定公路部門敗訴的；但對公路廣告牌是否經規劃部門規劃、是否具備國土部門合法的土地使用手續、是否持有建設部門的建設許可證，公路用地內是否具有交通部門的路政許可證成為判定公路廣告是否合法的依據已成為共識。于是北京市對機場路超過80%的戶外廣告設施因違反北京市相關規劃而進行強制拆除，大連市政府一紙通告強拆所有戶外廣告牌，這些“一刀切”的整治方式雖被廣告媒體進行過質疑，但行政就是公共利益的代表者，就是要求各行各業行使對國家、對集體利益負責之職的管理，對違反國家、集體公共利益行為的整治誰也無法阻擋。

（一）通過對廣告牌是否合法的定性，是開展整治工作的前提。

《中華人民共和國公路法》第五十四條規定“任何單位和個人未經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，不得在公路用地內設置公路標志以外的其他標志”說明判斷公路用地內非公路標牌是否合法的首要依據是：是否經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準。

對于公路用地外的公路建筑控制區（高速公路隔離柵外三十米、國道邊溝外不少于二十米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉道不少于五米）《中華人民共和國公路法》第五十六條規定“除公路防護、養護需要以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”則說明在公路建筑控制區內設置大型廣告設施不可能是合法的。如有設置，不但非法，而且證明了作為肩負公路管理職責的公路路政部門存在行政不作為行為。

對于公路建筑控制區外的戶外廣告有縣級以上地方人民政府工商管理部門依據《廣告法》進行登記，但工商登記的只是廣告內容的真實性、合法性，而對廣告所賴以存在的載體——廣告設施必須符合《戶外廣告登記管理規定》第六條第六款的前置審批要求，而且需符合《廣告法》三十二條、三十三條關于戶外廣告的禁止性規定及設置規劃和管理辦法。同時大型廣告設施的基礎澆筑不但占用土地，有些甚至毀壞耕地和農保土地，這還須經國土部門前置審批；即使沒占用耕地和農保土地的，也必須符合《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條、四十一條的有關規定。因此，未經政府規劃并經公開拍買取得的廣告牌設置很難具備法律上規定的合法手續。

2009年11月市區政府對高速公路建筑控制區外500米范圍內的499塊公路廣告調查中，涉及到71家廣告經營企業，這些廣告沒有任何審批手續的260塊占52%，僅有工商部門登記卻已超過審批時效的152塊占30.5%，僅有鎮街簽署意見的82塊占16.4%，僅有經濟技術開以區或路政、城管同意的10塊占2%。因此09年11月15日，區高速公路綜合整治領導小組辦公室通過《日報》和《電視臺》對境內高速公路建筑控制區外的499塊大型廣告牌用醒目標題“499塊廣告牌沒有一塊合法”進行了定性并公告。公告規定廣告業主在政府規定時間內自行拆除的，政府給予拆除費用和土地復耕費用的補助，逾期的一律作無主處理；凡有審批手續的由審批部門負責在政府規定的時間內負責拆除，政府鼓勵并支持廣告商依法向審批部門追索賠償或提起行政訴訟。

（二）平等對話取得理解與支持，“一刀切”的徹底整治是政府取信于民的唯一方法。

報社、電視公布政府對高速公路沿線建筑控制區外廣告牌的定性后，引起了廣告商的軒然大波。面對廣告商集體上訪、責詢和電視媒體的爭論，區政府領導組織工商、交通、城管、規劃、國土、法制等部門的主要領導在2009年11月22日與廣告商們進行了坦誠公布的公開約訪，雙方不但就整治的廣告有否合法性可言和有否必要采取“一刀切”的整治方法進行了針鋒相對的辯論，而且對魚龍混雜的戶外廣告市場會不會造成“檸檬市場”和“公地悲劇”展開了平等的交流。原本劍撥駑張的對話溝通沿變成平等交流的意見征詢，最后竟發展到廣告產業如何為打造品質出謀劃策，被廣告商們推薦為辯論手的六家廣告公司老總在訪談結束后表示對政府整治廣告的定性和整治“一刀切”的公正方法無可挑剔、深表贊同。

為感謝廣告業對曾做出的貢獻和造成499塊廣告牌沒有一塊合法的原因涉及到政府在規劃上、管理上、服務上的相對欠缺，區政府決定實施“有情操作、強勢推進”的和諧整治。不論本地的和外地的廣告商只要在政府規定時間內自行拆除廣告設施的一律按原報批程序的合理性給予適當的經濟補償和拆除獎勵。對話后的8天時間內，497塊廣告牌所有者自覺與當地鎮街簽訂了10日內自行拆除的承諾保證。

（三）做好整治服務，拆除499塊高速公路的大型廣告牌只需十天。

江蘇省對高速公路兩側的違規廣告牌整治是較早的省份之一，雖經多次整治，但違規廣告牌卻依然挺立，并且公路沿線廣告牌總的數量不減反增。為何公路違規廣告牌的拆除如此困難？其實就是公路廣告帶來高額利潤所產生脈絡深廣的“利益鏈”，治理起來特別棘手。高速公路沿線的個別農戶將土地出租給廣告商不但是收入的最大保障，而且是作為對高速公路“奉獻”的補償，不少地方拆除廣告牌的行動往往在到達廣告牌之前就被巨大的阻力化解了，甚至拆一塊廣告牌驚動一位省部級領導也時有發生，更何況執法隊伍到達當地農田內拆除廣告設施時，廣告商只要簡單的利益煽動，當地百姓立即對執法人員產生敵對情緒。面對百姓圍攻，只好以退為進，不了了之。為減少廣告業主在自行拆除過程中的阻力，保障廣告業主能順利拆除廣告設施，區政府積極幫助協調拆除過程中對當地農戶農作物的損害補償、租地協議的終止等善后問題，為廣告業主自拆提供各種便利，提前掃清廣告設施拆除過程中的任何障礙，到09年12月11日的最后截止時止，499塊廣告牌全部拆除，而且幫助高速公路路政部門拆除了10塊建筑控制區內的廣告牌。

面對煥然一新的高速公路，這廣告整治確實是一次“重大的突破、成功的實踐”。

三、整治留給我們的思考

十九世紀末，法國行政理論先驅狄驥認為：行政權作用已經是為了滿足公眾需要而組織和促進物質、文化、精神及道德發展的一種公共服務行為。是行政主體對公共利益的一種集合、維護和分配，是一種服務與合作、信任與溝通的關系，服務是第一位的，合作是第二位的。在公路沿線非公路標牌和廣告管理上，政府必須有規劃、有服務、有監督、有作為。

（一）嚴格執行法律規定，保障公路的正常使用，該禁止設置廣告牌的地方必須嚴格禁止。

《公路法》、《廣告法》、《城市市容與環境衛生管理條例》明確規定廣告設置不得影響交通安全和公路交通標志的正常使用，不得影響行車視距和妨礙交通安全，不得在跨線橋、隧道等地設置戶外廣告，廣告設計的圖案、顏色應與公路交通標志有嚴格區別。但不論收費業主還是地方政府都舍不得立交橋、跨線橋這些廣告最佳位置，殊不知有些橋梁縱向裂縫產生的原因就是橋梁上重行車輛運行產生梁板振動時遇到兩側廣告牌受橫向風力的拉力而產生偏移，而且立交橋、跨線橋上廣告一旦年久失修，不但砸傷車輛行人而且阻塞交通；有些為減少投資竟利用交通安全設施和公路交通標志設置廣告牌，這不但妨礙了公路信息的有效提示、干擾司機對公路的了解，損害了公路的優質服務功能，得不償失。因此，文明公路的創建不但是對公路無形資產的增值和擴大，而且管理是第一位的，該禁止設置廣告設施的地方一定得禁止。

（二）政府必須為不作為承擔責任

任何一個行政行為都必須有行政意志的存在，因為法律的適用和實施，既是行政主體的權力又是它不可放棄的職責，否則，就意味著法律沒有得到實施，也意味著行政主體的失職和懶政。

公開約訪中面對眾多廣告商對政府相關部門缺少行政作為的意見和建議時，對參加約訪的所有政府部門負責人而言，這卻是一次歷史上最緊張的面試與最難忘的行政行為教育。雖然區政府出資4898萬補償廣告業主和沿線廣告拆除中受損農戶的損失是否合理、是否值得引起個別媒體的討論，但卻表明了區政府是一個敢于為曾經的不作為買單、敢于向不作為開刀，是一個負責任的政府、是一個可依賴的政府，否則499塊大型廣告牌何以能在短短十天之內徹底消失。隨后的61塊廣告拆除更不費吹灰之力，值！

（三）公路部門需對公路用地內的非公路標牌“疏”與“堵”結合，體現服務理念。

公路指路標志是為廣大駕駛員服務的公路使用說明書，不可能滿足公路沿線單位的指路服務，但公路沿線一些較大規模的企業、公益場所又確實需要在進出的主要路口信息提示。因此公路部門應順從民意、擴大服務領域，通過在不影響交通安全的合適位置設置美觀大方、簡潔清晰的組合式地名牌，解決非公路標牌“疏”與“堵”的問題。

（四）正確理解現行有關廣告行政法律、法規的條文規范，是分清管理職責的基礎。

《廣告法》第三十三條規定,“戶外廣告的設置規劃和管理辦法，由當地縣級以上地方人民政府組織廣告監督管理、城市建設、環境保護、公安等有關部門制定”，即地方人民政府是制定戶外廣告設置規劃和管理辦法的行政主體。國家工商行政管理局《戶外廣告登記管理規定》規定,“縣級以上工商行政管理局是戶外廣告的登記管理機關”。這只能理解為：戶外廣告與電視、廣播廣告不同，分承載廣告內容的廣告設施和廣告內容兩個方面，在什么地方設置什么樣的戶外廣告設施，廣告商憑什么途徑取得廣告設施的設置權由縣級以上地方人民政府制定；廣告商什么內容的廣告信息有縣級以上工商部門登記許可。

《收費公路管理條例》規定收費業主對收費公路的廣告經營權只能是在公路用地內符合《公路法》的規定下經公路主管部門會同規劃部門制定規劃方案后方可設置或拍賣，設置的廣告牌要內容時，還需經工商部門登記。

面對公路兩側特定空間的廣告利用資源，其產權關系如何界定是當前公路行政法治遇到的突出問題之一。公路廣告資源屬于公路衍生的特殊資源，其行政法治依據、制度，當然須具有升華到公路特殊資源調整的范疇。出于對路產資源的安全與價值考慮，公路廣告行政應與公路路政執法相一致，并與道路交通安全管理相平衡。由于當前《中華人民共和國公路法》和地方法規對公路廣告管理的權屬缺少相關規范，地方政府只有通過地方立法加以解決。

（五）規范地方法規，對公路廣告資源實施“有償使用”，保護國家投資的合法權益。

公路繁華地段的廣告宣傳，它依靠的就是公路的稀缺性無形資產，如果沒有便捷公路帶來不斷更換的觀眾和良好的視覺效果，公路廣告的宣傳效果與暴利從何而來？公路部門該通過規劃與經營或公開拍買的方式來保護公路稀缺性的無形資產。

對公路廣告的設置，各地的地方性法規都提到了“統一規劃、統一設計，總量控制、合理布局”的基本原則。我們應當堅持這一原則，做好相應的管理工作。

1、設立公路沿線廣告設置控制區

鑒于公路廣告設置存在著公路建筑控制區外一定的“管理盲區”，各地都從地方立法的角度來規范這一“盲區”，江蘇規定高速公路兩側隔離柵外100米為廣告牌設置控制區，廣西規定建筑控制區外再設80米的廣告控制區，但這100米外只要位置合適，廣告的效果仍能體現出來，廣告設置仍存在少量的“盲區”；因而像廣東省中山市、寧夏、福建等制定高速公路兩側隔離柵外200米、國、省道（或一級公路）兩側100米范圍內作為公路廣告控制區以凈化公路沿線景觀，消除廣告亂設帶來的安全隱患和不正當競爭。

2、除收費公路經營業主對公路用地內的廣告擁有經營權外，公路廣告資源應有政府進行統一規劃、公開拍買、有償取得。

作為公路衍生資源的公路廣告依托的是公路建設所獲得了經濟價值，所獲得廣告收益理應源于公路投資者的相關權益，要規范公路沿線廣告市場，只能由當地縣級以上政府組織規劃、交通、城管、國土、工商等部門提前制定好公路沿線廣告設置規劃，然后對廣告位進行公開拍買，城市規劃區內由城管組織、城市規劃區外由交通組織、廣告內容與形式由工商審核。這不但符合《行政許可法》第五十三條關于稀缺性公共資源該公開拍買、有償招標使用的原則，而且屬于公路路產保護的基本常識。公路沿線廣告只要營造“公開、公平、公正”的拍賣競取市場，公路廣告管理一定能順利成章，公路廣告也一定能成為一個城市的靚麗風景。