市直機關職務違紀預防工作調查報告

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中央確定“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉戰略方針，這是黨的十六大以來，在反腐倡廉理論上和認識上的創新。著重體現在將防治腐敗寓于改革和經濟建設重要政策和措施之中，加大從源頭上預防和治理腐敗的力度，在解決“不想腐敗、不敢腐敗”問題的同時，努力解決“不能腐敗”的問題，積極探索鏟除滋生腐敗現象的土壤，更加注重事前預防。中央關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，大部分篇幅闡述的就是關于預防工作，其中教育、制度、監督都應屬于預防的范疇?？梢姡訌妼︻A防工作的探索研究，是當前和今后反腐敗工作的重點課題。本文試圖結合市直機關的實際，就職務違紀預防工作淡一些粗線的看法。

一、市直機關開展預防職務違紀工作的現狀

市直機關專門就職務違紀預防工作起步于2003年，2004年起在市直機關施行，經過兩年多的實踐探索和總結，已經初步形成有組織領導、有工作機制、有工作網絡的格局。我們主要作了如下幾個方面的嘗試：

1、工作思路得以形成。2003年，我們結合貫徹省委《省反腐倡廉防范體系實施意見（試行）》和市委市政府《關于建立反腐倡廉聯合預防體系的意見》，就市直機關怎樣結實際，創出特色進行調研，提出了專門開展職務違紀預防工作的構想。鑒于市檢察院開展職務犯罪預防工作已經多年，給了我們諸多啟示。經過反復論證和比較，我們認為，在市直機關開展預防職務違紀工作，不但是必要的，而且是可行的。相比較而言，在機關黨組織中開展預防工作，有三大優勢：一是從預防的面上看，檢察院實行聯合預防的形式，呈點狀分布，而機關黨組織是按照黨的隸屬關系建立起來的，具有嚴密的組織體系，呈網絡分布。二是從相互關系上看，檢察院實行聯合預防形式，簽訂聯合預防協議，時間到期應當解除或續簽，而機關黨組織具有領導與被領導的關系，易于推行。三是從工作機制上看，黨風建設作為黨的建設一個重要組成部分，必須與思想建設、組織建設一起研究、一起部署、一起落實、一起檢查、一起考核。但檢察院不具備這個職能。當然，我們也有薄弱環節，即沒有專門的預防工作機構和工作人員，工作起步晚等。但三大優勢足以使我們下決心把這項工作開展起來。為此，我們在充分征求各方面意見的基礎上，按照試點先行，由淺入深，穩步推進，突出重點，講究實效的原則，于2004年2月下發了《關于在市直機關開展預防職務違紀工作的實施意見（試行）》。

2、預防形式得到確立。開展預防工作，就應當有相應的預防形式。結合市直機關的實際，目前我們暫行推行四種預防基本形式：一是重點工作專項預防。選定重點工作部門、重點工作崗位、重點工程項目及重大事項，實施同步跟蹤預防，以避免和減少重點工作中各個環節職務違紀的發生，保證重點工作順利進行。二是行業系統預防。要求在重點行業特別是龔斷性行業、管理職能較強的行業、審批權力相對集中的行業中，進行教育在先、預防在先的系統預防工作，以防止和減少行業職務違紀的發生，推進黨風廉政建設，使行業預防工作規范化、制度化。三是個案預防。即在查辦職務違紀過程中，案發單位發現思想政治、管理體制、規章制度、監督機制上存在的漏洞和問題時，通過查找違紀原因，總結經驗教訓，加強堵漏建制，采取預防措施，排除誘發違法違紀的各種因素，以減少和防止同類案件的重復發生。四是普遍預防。要求各單位普遍建立預警機制，采取民意調查、行風評議、信訪舉報、建立科級干部廉政檔案、加強對黨員干部的日常監管等多種形式，形成預防工作網絡，完善預防工作機制，以逐步培育具有信息渠道廣、情況掌握準、發現問題早、采取措施快的預防反應能力。

3、組織領導已經到位。首先，建立了市直機關預防職務違紀工作領導小級及其辦公室，把開展職務違紀預防工作列為黨風廉政建設的一項專門工作，擺在重要位置，明確工作責任和工作制度。市直機關凡設有紀檢組、監察室的單位，也都相應建立了預防職務違紀工作領導小組。二是明確了職能部門。各紀檢監察組織負責預防的日常工作；不設紀檢察組織的單位，由機關黨組織的紀檢委員或監察員兼任職絡員負責日常工作；已經與檢察機關開展職務犯罪聯手預防的單位，不再重復建立工作機構，將職務犯罪、職務違紀預防工作合二為一，實行兩項工作一起抓。三是工作有落實。每年對職務違紀預防工作進行研究部署、工作交流、檢查監督和經驗總結，初步形成了正常運轉的工作機制。

4、工作成效初步顯現。職務違紀預防工作施行以來，我們注重試點先行，以點帶面，典型引路，穩步推進。目前，預防工作已在市直機關內設紀檢組、監察室的單位中推行（至2006年8月份共24個單位）。其中工作成效比較突出的有市民政局、市府辦、市煙草專賣局、市安監局、檢驗檢疫局等單位。市民政局開展重點工作專項預防，采取了一系列預防措施：①對基建工程項目實行全程跟蹤監督，簽訂“雙合同”，抽取一定比例的工程款作為廉政抵押金。②取消下屬單位財務分散管理模式，實行統一管理制度。③對大宗物資采購招標工作實行全程跟蹤監督。④推行下屬單位主要負責人離任審計制度。市煙草專賣局著眼于行業系統預防和重點工作專項預防的綜合運用，形成了《關于易發問題的預防措施與處理辦法》的規定，針對八個重點部位環節的91種易發問題，制訂了65條預防措施。在約束機制建設方面，就責任約束機制、權力約束機制、預算約束機制、決策約束機制、經濟約束機制、市場約束機制、行政干預機制、法律約束機制和社會約束機制等9個方面內容，查找出存在問題34個，采取了23條預防措施。市安監局就重點環節和重要部位權力運用的制約監督，排列出權力運行關鍵控制點圖表，對16個權力點、49個易發生問題進行監督。對行政執法管理實行查案、審案、定案“三分離”制度，對大額罰沒、責令停產停業、吊銷證照的行政處罰由案審委集體討論決定。市府辦開展普遍預防工作，以建立健全各項制度為基礎，以構建廉情預警機制為主要手段，將廉情信息員分布到各個黨支部，形成網絡，掌握每個機關黨員黨風廉政方面的動態，定期分析，盡早發現苗頭性、傾向性問題并采取措施。

總的來看，市直機關預防職務違紀工作施行以來，各單位緊緊圍繞改革開放和經濟建設實際，把開展預防工作與構建落實懲防體系緊密結合起來，積極采取有效的預防措施，增強了教育，規范了制度，探索出一些行之有效的監督防范手段，使權力運行得到制約，并逐步向深層次問題浸透。

二、預防職務違紀工作的難點及原因

雖說市直機關在預防職務違紀方面作了一些探索，也取得一些成效，但這僅僅是初步的。從深層次看，存在問題和工作難點還不少。主要是：

1、制度規范上還有缺陷。判定一種行為是否屬于職務違紀，它的標準只有一個，即要看這種行為是否違反了國家法律、黨內法規和行政規章及有關制度。作為制度是對法規、規章的補充和具體化，不僅要有合法性，而且要有合理性和可行性。但現行制度上的先天不足除了不夠配套、相互沖撞的問題外，還有兩點是十分突出的：一是滯后性。有的制度已經不利于促進黨風廉政建設，不利于對職務違紀的預防卻仍然在執行。比較明顯的就有審批制度、財務制度等，其中行政收費制度、財務報銷制度和公務接待制度等具體制度中就有諸多問題。如接待制度，接待費按本單位人均工資的2%核撥，實際上這個標準各單位是普遍不夠的。有預算外資金的單位則到預算外資金中想辦法，沒有預算外資金的單位則千方百計搞變通，搞變通就容易出問題。有的分管接待的單位領導感嘆說：這不是逼著人犯錯誤嗎？如辦理證照過程中名曰收取工本費，可群眾反映說：“一張白紙能值100元嗎？”二是隨意性。主要表現在各系統對資金、項目下撥和審批的不規范，下級部門到上級部門要資金要項目，已經是八仙過海各顯神通。所謂吃香的部門，其實就吃香在有資金有項目。在對資金和項目流向的把握上，制度上的作用顯得十分無力，因為沒有按照經濟發展規劃和對各地區需要扶持的實際進行統籌核撥，而是很大程度上取決于上下級的關系密切與否，這就很容易產生職務違紀。這種現象如不改變，產生腐敗的源頭就始終存在。

2、權力制約上不夠到位，產生職務違紀與手握各種權力緊密聯系在一起，沒有職務上的權力當然就沒有職務違紀。從市直機關看，對權力制約上的不到位，主要反映在經濟運行過程中行政審批權和行政執法權上。首先，從審批權看，還有不少審批事項可以進入審批中心的而沒有進入審批中心。明眼人一看就知道不進窗口的審批項目自己留著是為了得到“好處”。據了解，吃拿卡要以及稅費以外的變相攤派仍然程度不同的存在。第二，把減少辦事環節、提高辦事效率與加強對權力的制約對立起來。表現在規定的限時辦結期限，已經為審批部門留足了時間，如果某項審批加上一個監督環節，審批部門則要求延長辦結期限，這無疑影響了效率。實際上并非在提高效率和加強對權力的制約之間不能兩全，關鍵問題是愿意不愿意對權力進行制約和監督。第三，對行政執法中自由裁量權的限制和監督，是預防工作中的難點。按照行政法規作出的行政處罰，只要這種處罰不超越規定范圍便是合法的，但在合理性上的把握上能夠反映出是否公平的問題。執法者對在自由裁量權限內所作的決定之所以存在不公平，其原因要么是利益驅動，加大處罰可以增加部門利益，甚至是為了完成任務指標；要么是感情用事，顯示個人權威；要么是執法水平問題，對行政法規理解不夠全面。

3、重點防范上不夠突出。如果就職務違紀的主體來看，應是國家工作人員和其他社會團體、企業、事業單位中依照法律、法規或者組織章程等從事公務的人員。如果就客體來說，要看是否在履行職責過程中，利用職務上的便利條件實施違背職責要求的行為?？梢哉f職務違紀的范圍非常廣泛。但我們實行預防不可能遍地開花、輔地毯地全面展開，而是應當把主要力量放在重點部位上。就行業系統方面來看，應該把有人財物管理權的行業、有審批權執法權的行業、龔斷性行業作為重點。就各單位內部來看，應當把重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用作為重點內容，把決策和執行作為重點環節，把人財物管理和審批執法的部門作為重點部位。從市直機關各單位實際情況來看，重點預防工作的不平衡性還比較突出，表現在制度措施不夠系統套配，重點預防的形式和內容都還不夠到位。特別是制度上針對性不夠強，有哪些易發問題不夠清晰，缺乏應采取的預防手段。

4、預警機制上不夠靈敏。當從事公務的人員實施違背職責要求的行為時，事先征兆捕捉不到，事中不能立即覺察，事后又不能及時發現，這是預防工作難以突破的最大難題。我們可以看到，凡查處的案件大都發生在3——5年，7——8年，甚至10多年之前，對違紀案件發生后立即得到查處的比例非常少。甚至從有的案件查辦中發現，個別違紀違法者在同一個時間段內干著違法亂紀的勾當，而表面上表現積極被評為先進工作者甚至得到提拔重用。這就說明，職務違紀具有很大的隱蔽性和欺騙性，因為職務本身具有可利用性，從中我們可得到啟示，對職務違紀行為做到早發現，才能從根本上提高預防工作的能力。

三、對深化預防職務違紀工作的思考

導致職務違紀的原因是多方面的，做好預防工作更是一項復雜的系統工程。從根本上說，就是要按照中央關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的要求，在全黨全社會構建起完整有效的懲防體系，才能實現黨風的逐步好轉，職務違紀也才能得到逐步治理。當然，職務違紀作為專門預防的課題，還必須進一步深化，使之更加與懲防體系相適應，從而發揮更好的預防作用。從市直機關看，應當緊緊結合改革、發展、穩定的實際，從如下四個方面下功夫。

1、深化改革，在制度建設上下功夫。在深化改革中加強制度建設，把制度建設寓于各項改革之中，努力實現三個“突破”。首先，制度建設要相銜接相配套，在原則化向具體化推進上有突破。就市直屬各單位的制度建設來看，就是要與市委市政府出臺的各項制度相銜接相配套，并加以具體化使之可操作。如省委黨內監督十項制度和市委三項配套制度，市直各單位應遵照執行，同時就已經確定的原則性問題進行細化。市煙草專賣局已經進行嘗試，出臺了《兩重一大實施辦法》，詳細規定了重大工程項目、重要人事任免、大額資金使用的分類、內容、數量、程序，對決策的議程和表決方式進行界定。其次，制度建設應當緊密結合深化改革的實際，從重點上進行突破。有人財物管理權和行政審批行政執法權的就是重點。如有資金項目審批權的單位，就應該把資金項目的審批作為重點，僅僅規定幾個“不準”作為制度是不夠的，而是要對資金、項目的審批各環節進行改革。經過改革以后，新制度才能水到渠成。就制度抓制度，是不會取得制度建設新成果的。從這個意義上說，改革才能出制度。不然，一切不適應新形勢的制度仍然無法推倒。市煙草專賣局對黨組的決策進行改革，設立投資、預算和薪酬三個委員會，對黨組決策提供咨詢、建議、審核、監控，以提高決策的可靠性、科學性和準確性，可供各單位借鑒。再次，制度建設要注重把黨風廉政建設的要求融入其中，從難點上進行突破。從技術難點來看，就是要把權力行使和對自身的制約兩者統一到制度中去。但是，透過技術難點我們可以發現更深層次的難點。難就難在有關部門的政策措施和制度，不能體現人民群眾的利益，而是體現部門利益，不能體現效率，而是設置重重繁瑣的手續。因此，本人認為突破這個難點主要是思想障礙而不是技術障礙。掃清思想障礙必先掃除部門利益，隨著新一輪工資制度改革的推進，破除部門利益的大氣候有望形成，從而也將促進鏟除部門利益合法化問題，從制度上體現源頭預防的要求。

2、制約權力，在防范手段上下功夫。只要有行使權力的行為存在，就可能有職務違紀的行為存在。預防職務違紀，主要就是預防公務人員在權力行使過程中的偏差行為。加強對權力的制約，就是要在抓規范防偏差方面動腦筋。因此，擬從如下三個方面努力：一是對權力行使進行規范。規范就是標準，就是尺度，就是模式。ISO9000國際質量標準管理體系是當今企業管理的國際化標準，按照作業指導書對每一個崗位進行規范，是先進的管理模式。檢驗檢疫局、市煙草專賣局已經把ISO9000管理體系引入行政管理，其成效是顯而易見的。主要是不同崗位的工作人員有了具體工作標準，而且是透明的公開的。海洋漁業公司和海峽輪渡公司也將按這個模式進行試點，并將在企業中逐步推行。黨政機關如能導入這個管理體系，對權力的制約就步入了規范化軌道。如果不能完全導入，至少可以進行借鑒。二是要采用“分解法”對權力進行制約，特別是對自由裁量權的制約。權力至所以容易出偏差，是因為集中在個人手中，才可以被個人所利用。當個人無法獨立行使時，就得到了制約。市委《關于加強對縣處級黨政“一把手”管理監督的規定》，使“一把手”在重大問題上無法一個人說了算，便起到了分解權力的作用。市安全生產監督管理局在行政執法中采用查案、審案、定案“三分離”制度；市煙草專賣局的案件檢查現場勘驗、案件預審、定性處理三個環節流水作業方式，以流程控制權力，這些都是對權力進行分解制約的有益探索，值得效仿。三是要建立評價反饋機制。評價權力是否正確行使，主要應該從被管理被服務對象的反饋中得到證實。市審批辦證服務中心實行審批辦證“一事一評”反饋制度，便是這種評價反饋制度的有蓋嘗試，受到群眾的贊同。據此認為，評價反饋制度應當在各行各業中普遍建立，長期堅持。

3、求實創新，在重點預防上下功夫。就是要在重點部門、重點工作崗位、重點工程項目及重大事項方面，采取有效措施，防止重大職務違紀行為發生，保證重點工作順利進行。首先，要劃定范圍。要對重點部位、重點環節進行梳理，排出易出問題和權力點的序列，掌控重點預防的范圍。市煙草專賣局就8個重點部位、重點環節，排列出了91種易發問題；市安監局就16個權力點排出了49個易發問題，并以圖表顯示。其次，要設定預案。就是針對這些重點部位和重點環節，采取監控措施。如市煙草專賣局形成了《關于易發問題的預防措施與處理辦法》，提出了65條措施。檢驗檢疫局通過《權力運行監控表》就20個權力點，針對72個易發問題，提出58條措施。第三，要實行跟蹤。跟蹤監控要針對不同情況設立。對重點部門、重點崗位，擬實行定期或不定期跟蹤，主要對時段性較強的部門和崗位實行跟蹤。對重點工程、重大事項，則擬實行全程跟蹤，應指派專人負責，全程參與。如重點工程項目，應從決策到執行各環節一個不漏地跟蹤監控，發現問題立即報告，采取措施予以糾正，確保重點工程順利進行。

4、構成網絡，在預警機制上下功夫。第一，要推行普遍預防。即每個部門都要做到有組織領導，有工作制度，有負責預防工作的專兼職人員。同時，要加強預防教育，培育預防意識，克服“沒有什么可防”和“預防是對同志不信任”的錯誤觀點，樹立預防工作無處不在、預防是對同志的關心愛護的思想觀念。第二，要建立預警機制。預防職務違紀工作中的預警機制就是能夠盡早獲取廉情信息的運作方式，從而掌握黨員干部存在的苗頭性、傾向性問題，做到早發現、早提醒、早預防、早糾正。盡早獲取廉情信息，可以通過如下幾個方面的途徑：①建立廉情信息員隊伍，分布到各黨支部或各處（室），掌握動態，進行定期分析研究。因為職務違紀行為很容易被身邊工作人員所發現，市府辦和檢驗疫局就推行了這個制度。②建立民意調查制度。通過社情民意和管理服務對象對本行業、本單位熱點問題的反映，從中獲取可能產生職務違紀的信息。特別要重視工作人員反?，F象的信息，如有發現支出與收入極不相符，或者經常性出入高級娛樂場所，或者經常找熟人說情辦事等情況，應當引起高度重視。③健全談心談話制度。談心談話要經?；⒅贫然?，要突出三方面內容：既要教育遵守廉政規定，又要提醒進行自省和反思，還要促使對別人不良現象的檢舉報告，從中可以掌握被談話人的心理狀態，并有針對性地做好工作。此外，廉情信息還可以通過查處違法違紀案件、執法檢查、處理信訪舉報、進行行風評議、專項工作督查等形式獲得，從而進行綜合分析研究，達到對職務違紀行為的早發現。總之，廉情信息是可知的，其難度也是顯而易見的，這也正好說明，探索預防職務違紀還有很大的空間。