略論在“多黨合作制”框架下的黨際監督

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[摘要]中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國的基本政治制度。在中國能否實現黨際監督，特別是參政黨對執政黨的監督，需要執政黨和參政黨形成“互相監督”的認知意識；更重要的在于參政黨權力和地位的確定以及黨際監督的制度化、規范化、程序化。

[關鍵詞]多黨合作；中國共產黨；參政黨；黨際監督

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,是在深厚的國情基礎上和歷史發展條件下形成的。理論與實證說明，這種獨特的黨際關系超越了西方的權力之爭，符合政治文明的發展要求。當然，我們也應該看到，在新世紀國際政治發展的條件下，如何更好地實現這一制度的功能，特別是獨特的黨際監督，促進政黨之間的良性互動，進而為構建社會主義和諧社會做出制度上的回應，還需要各黨派、理論研究者以及統一戰線工作者共同努力。本文著重從加強黨際監督的制度建設，實現多黨合作規范化、促進政治民主化角度，論述在“多黨合作制”框架下的黨際監督。

黨派之間的監督,從權力監督的角度來說有利于政治民主化。中國共產黨最初提出多黨“長期共存”的目標之一就是為了“互相監督”。中共和派都有加強監督的真誠愿望,現實生活中執政黨也迫切需要來自參政黨的監督。但是在實踐中派的民主監督總是遭遇困惑。愿望和實踐有如此大的落差,癥結在于制度化建設滯后,這也是合作型政黨制度在發展過程中必須克服的一道難題。

一、在共產黨領導和占主導地位的框架下，以法制的形式擴大參政黨的權力

多黨合作和政治協商制度是中國的政黨制度。中國共產黨是法定的執政黨，其他派是法定的參政黨，執政黨與參政黨之間地位與公共權力的相對大小是基于各政黨在歷史上積累的政治資源大小確定的。盡管這一政黨制度在革命戰爭年代曾經發揮過積極作用，但在和平建設的今天暴露出很多不足。最大的不足就是參政黨參政決策權力沒有真正的制度保證，因而參政黨難以有效監督中國共產黨。革命戰爭時期權力集中無可非議，但是和平建設時期，權力過于集中已經暴露很多弊端，因此根據新世紀歷史條件需要，調整共產黨與其他政黨之間的權力分配關系已顯得非常必要。

那么，如何確定這種權力的分配呢？實際上，我們建國初有過很好的做法，近些年來,各級人大、政府、政協也都有一定數量的派人士參與,加強了多黨合作和政治協商，但一直沒有以法的形式確立下來。當然，也應該在“公、檢、法”里擴大派的參與?，F在《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》就已明確提出各級領導職務中確定適當比例的派人士。這里的問題是如何落到實處。正因為這樣，學術界不少人提出，要在堅持既有架構的前提下合理安排權力結構，把參政黨的參政與監督的范圍、方式、內容、步驟等方面用制度與法律方式固定下來，進而以國家立法的形式，出臺政黨法，以便為派發揮政黨功能提供組織、法律的保障。在共產黨的領導下，可以通過靈活調整政黨在國家機構中的比例來實現政黨間競爭程度的調控，當然一旦確定就不能輕易改動，只能通過法律程序改變。由于各級國家機構中，各政黨席位比例確定，參政黨也無須擔心執政黨濫用多數黨地位，取消少數黨席位。這就為黨內外形成真正有效的競爭和制衡關系奠定了制度基礎。

二、加大對互相監督的宣傳力度，為黨際監督的制度化提高認知程度

長期以來,因為人們對于黨派監督的意識薄弱,加上黨際監督的運行機制也不夠暢通等因素,致使派開展民主監督工作受到一定的影響,是多黨合作制中的一個薄弱環節。多年來的實踐表明，在多黨合作制中民主監督較政治協商、參政議政要難開展得多，這是因為民主監督是一個雙方面的互動過程，它要求監督者與被監督者之間的權利職責必須明確，還必須用制度化來保證，監督活動要有動力，要有可操作性，否則難于提高監督的實效。

現實中，某些地方的黨政機關和企事業單位中共領導人,對待派的監督工作,至今沒有引起足夠的重視。往往認為,既然中國共產黨是執政黨,統一戰線內部的各派是受黨的領導,為什么還要讓這些派來監督共產黨呢？豈非本末倒置,多此一舉？這是沒能從黨和國家利益的高度,認識和對待派的監督問題,不能自覺地歡迎和接受這種監督。事實上，正因為中國共產黨是執政黨,黨的領導只有接受監督才能得到真正的加強和改善;各個部門和單位是否真正做到勤政廉政,履行職責，同樣直接影響著我們國家的前途、中華民族的興衰。這就需要有個力量平行的外部監督，當前也就是黨派的監督了。實際上,民主監督的意義并不在于監督本身,而是為了共同致力于建設中國特色社會主義和統一祖國、振興中華的偉大事業。正因為如此,需要進一步在全社會大力宣傳黨的統一戰線方針、政策和參政黨實行黨際監督工作的重要意義和作用,達到統一思想認識,形成共識,發揚社會主義民主,廣開言路,在參政黨和執政黨中普遍提高實行黨際監督和接受監督的自覺性、主動性。

三、確立黨際監督，特別是參政黨對執政黨監督的制度化、規范化和程序化

1.明確參政黨監督的主要內容

參政黨在監督過程中，并非隔岸觀火、一味清談，也不是無中生有、無事生非，更不是西方政黨關系中那種互存戒心、互相拆臺、相互抬杠、爭權奪利的局面。與此相反，我國參政黨對執政黨的監督不僅表現為大量的善意批評、建議與意見，而且也是獻計獻策、不斷貢獻真知灼見的過程，當然也是對執政黨的執政過程進行的監督。這不僅是對執政黨執政活動的擁護、支持與幫助；而且也是參政黨積極履行參政議政職能的表現，因而是對執政黨執政活動的一種同心同德式的補臺。那么，具有參政黨特性功能的監督包含哪些呢？從大的方面來說就兩大塊，“派監督的主要內容應該是：對國家憲法、法律、法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其領導人員的工作進行監督……其次，要對國家機關的事關大局的政策、機關人員的行為進行監督”（楊愛珍：《當代中國政黨制度研究》，學林出版社2004年7月版，第231—232頁）。從黨際監督的角度，參政黨對執政黨的監督應側重于第一大塊；但第二大塊也不能說就不屬于黨際監督的內容，只是不能只陷于事務性的監督。以上內容可以細化為以下幾項。

（1）執政黨的領導水平、執政能力是否存在問題。特別要注意是否領導失度——即是否超越并影響了參政黨以及其他團體的政治自由、組織獨立和法律平等。

（2）執政黨在領導改革開放與現代化建設過程中是否正確決策、民主決策、科學決策，在維護安定團結政治局面與民主法制建設過程中是否發生重大失誤。

（3）執政黨是否始終一貫地堅持為人民服務的宗旨，并積極采取相應有效的強有力措施，包括發展生產力，提高人民生活水平，優化人民素質，虛心接受人民群眾監督。

（4）執政黨是否勤政廉政，在預防、遏制與消除腐敗現象的斗爭中和在黨風、政風、軍風、警風、民風等建設中是否到位。

（5）在執政黨的一切大政方針與重大舉措中，是否存在不切實際、失度或其他失誤、失控現象。

2.建立健全黨際監督的工作制度

廣義的監督，包括參政議政；狹義的監督，指的是派就黨和國家的方針政策、法律法規、各項工作提出意見、批評與建議，知無不言、言無不盡，勇于堅持正確意見。這里，其實已經將監督的對象（黨和國家）、范圍（方針政策、法律法規與各項工作）、手段（意見、批評與建議）、態度（敢于陳言，勇于堅持）講得一清二楚。這些意見、批評與建議，可通過書面的與口頭的形式表達，可以黨派組織或成員個人的方式表達，可通過人大、政協、協商會或座談會、談心會、通報會、約請等多種途徑來表達。

這些形式、手段與途徑都是已經在做的事情，要進一步做好它，關鍵就是要建立起有效的工作制度。這種制度主要就是從量的增加、質的提高、面的擴大、渠道的暢通、時機的及時、操作的便易、效益的明顯等各方面作全方位的努力和規定；著重于進行事前、事中和事后的全程監督；既要重視會議上的監督，也要重視會議外的監督；不僅要對改革開放等經濟領域進行監督，也要對整個社會發展、精神文明建設、民主法制建設與廉政勤政建設等進行監督，更要對政治體制運行及其改革進行監督，特別是對執政黨執行多黨合作與政治協商的情況進行監督。

因此，從全國的角度、從上到下最迫切的是都要建立健全四項制度：（1）參政黨與執政黨協商會議制度；（2）參政黨與政府部門工作議政制度；（3）參政黨知情渠道制度；（4）民主監督反饋制度（同上，第230—231頁）。這些制度都應該有固定的時間、明確細化的內容，并規定能在有重大事項時及時開展活動。如此，監督主體和客體才能有個良性的互動，黨際監督的效能才有可能實現。從基層黨際監督的角度來看，在執政黨國家機關和參政黨之間至少可以建立健全十項制度：黨際日常工作信息溝通聯系制度、政府向派通報工作制度、派負責人與市紀委、監察局領導溝通聯系制度、參加黨政聯席會議制度、派人士參加紀檢監察信訪接待工作制度、參加地方黨風廉政建設責任制檢查制度、參加紀檢監察機關監督檢查工作制度、參加紀檢監察機關案件檢查和審理工作制度、“黨風聯絡員”和“特邀監察員”工作制度、參加反腐倡廉課題研究制度。當然，這些具體的制度并非要參政黨陷于事務主義。

另外，從參政黨自身來看，也應與時俱進，努力尋求民主監督工作機制、工作方法的創新，這樣，才能更好地實現黨際監督的良性互動。

3.實現黨際監督的程序化與規范化

為了提高監督的質量與效能，使黨際監督功能長效地發揮下去，必須使監督工作逐步走上程序化與規范化的軌道。參政黨對執政黨的監督是和參政議政聯系在一起的，因此各政黨的活動要規范并按程序來操作。當然這一切必須是公開的。中共中央的《意見》為此開了一個好頭，同時為此提供了依據與基礎?！兑庖姟肥怯蓤陶h提出的，而監督雖是雙向的，但就狹義的監督而言，在《意見》中是將參政黨作為主體看待的。因此，作為監督執政黨執政活動的主體，參政黨也須有由自己提出的關于監督的規范性文件，獲得執政黨的認可，以與《意見》相銜接、適應。這個規定可就本規定的宗旨、依據、對象、客體、范圍、原則、形式、方法、途徑、程序、登記與備案等問題作出適當規范?？煞謨刹阶?，先由各參政黨根據自身特點與要求分別作出規定；然后，經過一段時間實踐后，求同存異，在綜合各參政黨規定基礎上制定出參政黨的共同監督規范。

黨際監督如何依法依制展開，很重要的一點就是要依程序走。各政黨的政治行為必須共同遵守一套完整的法定規范，嚴格按時間、內容、反饋、結果以及各步驟的具體活動予以展開。各黨派的意見、建議、批評、監督終究是要按規范程序予以處置。隨著黨際監督的制度化、規范化、程序化，最終走向法制化道路，不能不說是個理想的結局。