構建中國特色城鎮發展新格局

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●我國城鎮化已進入快速發展階段。促進城鎮化健康發展，必須適應城鎮化進程，把握好市鎮設置節奏。

●節約土地、集約發展是我國城鎮化道路的必然選擇。應處理好推進城鎮化與占用土地的關系，注重提高城市規模效益，控制適度的城鎮規模。

●大中小城市和小城鎮在我國現代化建設和城鎮化發展中都有不可缺少的重要作用。堅持大中小城市與小城鎮協調發展，既要注重發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又要加強規劃和調節，并與統籌區域協調發展結合起來。

●我國城鎮化決不能以犧牲農村為代價。既要發展城鎮、建設城鎮、繁榮城鎮，又要發展農村、建設農村、繁榮農村，實現城鄉協調發展、共同進步。

推進城鎮化健康發展，構建具有中國特色的城鎮發展新格局，是貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的重要任務。黨的十七大通過的“*”規劃《建議》指出：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化?！边@是對我國城鎮化發展趨勢和道路的高度概括，是對構建中國特色城鎮發展新格局的科學闡述。城鎮化建設涉及眾多部門，許多民政業務都與之密切相關，特別是市鎮建制的設置調整更是關系重大。目前，一些地方對城鎮區劃調整的熱情很高。這就要求我們從全局上認識和把握城鎮化發展趨勢，積極穩妥地做好城鎮區劃調整工作。

適應城鎮化進程，把握市鎮設置節奏

城鎮化是工業化的必然結果。從現實情況看，城鎮化至少應包含以下內容：一是人口的轉換，即農業人口向非農業人口轉換；二是地域的轉換，即農業用地向非農業用地轉換；三是經濟結構的轉換，即經濟投入和產出從農業向非農產業轉換；四是生活方式的轉換，即由農村生活方式向城市生活方式轉換，以及農村的現代化過程。改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快。從1978年到2004年，城鎮化水平由不足18％提高到41.8％，這表明我國城鎮化已進入快速發展階段。在這一城鎮化發展的關鍵時期，實施好城鎮化戰略，對于擴大內需、推動國民經濟增長，對于優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重要意義。

我國國情決定了城鎮化進程必須把握節奏、循序漸進、穩步發展。城鎮化進程的快慢、轉移人口規模的大小，主要取決于兩個前提條件：一是農業生產水平，即在保證糧食供給的前提下，農村可以提供多少進城勞動力和農副產品；二是工商業發展水平，主要是城鎮能提供多少就業崗位。我國農村人口之多、城鎮化任務之艱巨，是其他任何國家無法相比的。我國現有城鎮人口5億多，城鎮化水平每提高一個百分點，就要增加1300萬到1500萬左右的城鎮人口。面對如此龐大的農村人口城鎮化任務，如果不實行積極的城鎮化戰略，必然滯緩整個國家的現代化進程；但如果農民進城速度過快、規模過大，城鎮無論就業還是公共設施都難以承受。因此，在推進城鎮化的過程中，應全面考慮經濟社會發展水平、市場條件和社會可承受的程度，注重經濟社會綜合效益，注重發揮政府的宏觀調控作用，總體規劃，科學引導，逐步推進。

城鎮是城鎮化發展的產物和載體。雖然設市設鎮不等于城鎮化，但城鎮化的發展必然要求設置一定數量的城鎮，城鎮的設置在一定程度上影響著城鎮化的發展進程。隨著城鎮化的進一步發展，城鎮人口逐步增多，適時適度地增加一定數量的城鎮是必要的。但是，城鎮的設立應與經濟發展水平相適應，特別是與城鎮化進程相適應，循序漸進，逐步增加，把握好節奏，控制好數量，選擇好方式。

審慎調整城鎮區劃，引導城鎮集約發展

節約土地、集約發展是貫徹落實科學發展觀的客觀要求，也是我國城鎮化道路的必然選擇。作為不可再生、不可替代的資源，土地在經濟建設、社會發展、人民安居樂業等方面具有舉足輕重的地位和作用。人口多、耕地少是我國的基本國情，土地問題對我國來講是一個關乎生存和發展的全局性、戰略性重大問題。在堅持走中國特色城鎮化道路中，必須貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅持城鎮集約發展的方針，把節約土地特別是保護耕地擺在突出重要的位置，確保經濟社會可持續發展。

從理論上講，城市土地利用率遠遠高于農村土地利用率，城鎮化有利于集約發展，集約化有利于節約土地。但如果不加強規劃、嚴格控制，在城鎮化進程中浪費耕地的危險是存在的，有的地方這一問題還很突出。因此，必須處理好推進城鎮化與占用土地的關系，堅持節約用地、集約發展，最大限度地提高土地利用率，反對盲目擴大城市規模、亂占耕地的行為。

城市規模過大，容易導致人口擁擠、交通堵塞、環境污染、社會治安差等問題；但如果城鎮沒有一定規模，又會造成重復投資、重復建設、公用設施利用率低、公共資源浪費等問題。因此，控制適度的城鎮規模尤為重要。必須加強科學規劃、合理布局、促進集中、調整規模，對一些規模過小的村鎮進行適度撤并，加強中心村鎮建設，引導農村工業向園區集中、農民向中心村鎮集中、土地向規模經營集中，從而提高城鎮化進程中各種相關資源的利用效益，提高村鎮建設的質量和水平。從我國國情看，需要一定數量的大城市來承載眾多的人口，但也不能盲目擴大城市，而應從實際出發，從優化城市體系的規模結構和區域分布出發，根據區域經濟發展的需要確立城市發展的目標定位，在尊重市場經濟規律的基礎上，采用政策手段對城市規模進行適度調節。

近年來，各級民政部門為促進城鎮集約發展，積極組織開展了撤并鄉鎮工作。全國鄉鎮數量由上世紀80年代中期的8萬個減少到90年代中期的5萬多個。本世紀初開始新一輪的撤并，目前全國鄉鎮總數已減少到3.6萬多個。通過撤并鄉鎮、擴大鄉鎮規模特別是小城鎮規模，優化了小城鎮布局和農村資源配置，減少了農村行政成本，減輕了農民負擔，體現了集約發展的要求。

科學規劃市鎮布局，促進各類城鎮協調發展

堅持大中小城市與小城鎮協調發展，體現了國情要求，反映了時代特征。沒有大城市就沒有經濟和科技發展的龍頭，沒有中小城市就沒有城鎮體系的骨干，沒有小城鎮就沒有連接城鄉、協調發展的紐帶，大中小城市和小城鎮在我國現代化建設和城鎮化發展中都有不可缺少的重要作用?！督ㄗh》明確了大中小城市與小城鎮協調發展的基本思路，指出：“珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區，要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力……有條件的區域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。人口分散、資源條件較差的區域，重點發展現有城市、縣城和有條件的建制鎮?！边@是今后一個時期我國各類市鎮協調發展的總體要求，也是總體規劃、調整優化我國城鎮體系的指導原則。

貫徹落實這一指導原則，首先要完善市場機制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，同時要加強規劃和調節，引導各類市鎮科學分工、合理布局，科學設置城市建制。由于歷史原因，我國城鎮體系尚不完善，城市布局不夠均衡。因此，要因地制宜，分類指導，實施各有特色的區域城鎮化政策，根據城市分布現狀和發展的需要與可能，重點支持和引導不同地區不同規模的城市發展。從民政部的工作職能出發，我們要研究制定全國設市設鎮總體規劃，慎重穩妥地調整城鎮設置和區劃結構，探索改革完善城市區劃體制，增強城市發展活力，健全完善全國城鎮體系。針對目前我國城鎮體系中存在的縣級市總量太少、中西部地區骨干城市不足的突出問題，根據科學不盲目、從嚴不封口、規劃不張揚的要求，逐步解決縣包圍市、市縣同城、一市一區等中心城區發展受到嚴重制約的問題。

堅持大中小城市與小城鎮協調發展，還要與統籌區域協調發展結合起來。這是落實科學發展觀的重要體現。目前我國區域經濟發展水平很不平衡，東部地區已進入以工業化、城鎮化、市場化和信息化為支撐的新型現代化率先發展階段，中西部地區則剛剛進入工業化、城鎮化的初中期階段，城市布局東密西疏。按照統籌區域協調發展的要求，中西部地區特別要加快區域中心城市建設，著力培育區域中心城市，以省會城市和區域中心城市帶動中小城市和小城鎮發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的城鎮新格局。中部地區人口密集，人口總量多，農村人口比重最大，對全國人均經濟發展水平和現代化整體水平影響很大，特別要著重適應農村勞動力轉移的需要，加大發展區域中心城市的力度，增強大城市以及城市群的整體實力，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉、共同繁榮。西部地區資源豐富，人口稀少，布局分散，發展成本高，應著重適應集中發展的需要，重點建設好省會城市和地級骨干城市，合理、集約利用土地，切實保護生態環境，走可持續、集約式的城鎮化道路。

建設社會主義新農村，促進城鄉協調發展

統籌城鄉協調發展是落實科學發展觀的基本要求，也是促進城鎮化健康發展的重要保證。我國城鎮化決不能以犧牲農村為代價，不能出現西方國家城市化過程中曾經出現過的城鎮繁榮而農村敗落的局面。既要發展城鎮、建設城鎮、繁榮城鎮，同時又要發展農村、建設農村、繁榮農村，實現城鄉協調發展、共同進步。只有這樣，我國城鎮化才能長足發展，現代化才能全面推進，全國城鄉才能真正實現全面小康。正因為如此，《建議》提出了建設社會主義新農村的戰略任務，強調“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展。”

建設社會主義新農村是整個國家現代化建設的重要組成部分，是各行各業的共同任務。民政工作歷來重心在基層、重點在農村，在建設社會主義新農村中肩負著重要的責任和任務。我們不僅要扎實搞好救災救濟、五保供養、優撫安置、老年福利等社會保障工作，完善農村社會保障體系，保障廣大農村困難群眾的基本生活，而且要引導發展各種農村專業協會組織，促進農業產業化、專業化經營；指導好農村基層政權和基層群眾自治組織建設，提高村民自治水平，發展和維護農民群眾的民主政治權益；積極推進和諧村鎮、和諧社區建設，及時解決邊界糾紛，提供公共服務，促進農村和諧穩定。