當前鄉鎮機構改革的幾個主要問題

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最近，我們深入到6個縣（市、區）16個鄉鎮就鄉鎮機構改革問題進行調查研究，廣泛接觸了縣（市、區）領導、鄉鎮和村組干部，走訪了一些群眾。調查表明，隨著農業稅的取消、特別是“民本岳陽”九項工程的實施，我市鄉鎮形勢來勢好，農村經濟社會穩步發展，干部群眾精神振奮。從鄉鎮機構改革的角度來看，當前鄉鎮也還存在一些問題，有的是歷年積累下來的長期沒有解決好的問題，有的是近年來農村形勢變化后出現的新情況，值得高度重視。

一、存在的問題及原因

㈠鄉鎮政府職能履行有些錯位?？偟膩碚f，鄉鎮黨委、政府認真貫徹落實科學的發展觀和正確的政績觀，在改革、發展、穩定等方面作出了突出的貢獻，特別是招商引資熱情高、效果好。但在履行職能的過程中，也還存在一些錯位的現象，主要表現有二：一是引稅買稅。稅法明確規定，稅收的征收主體是各級稅務機關，但現在稅務所成了“開票所”，稅收工作的主要責任落到了鄉鎮。加之有的地方核定稅收基數過高，經濟發展不快，鄉鎮自有稅源不足，財稅入庫成了頭號難題。為了不被“一票否決”，一些鄉鎮出臺種種“優惠政策”，有的把稅收任務分解到干部個人頭上，動員各方面的力量引稅買稅，有的干脆由財政墊稅。我們調查了16個鄉鎮，除云溪區云溪鄉以外，所有鄉鎮都要花大量精力引稅買稅，為此支付的“稅收成本”多則七、八十萬元，少則三、四十萬元。華容縣三封寺鎮去年核定國、地兩稅基數70萬元，按稅收分成應得收入32萬元，實際上鎮里為了完成任務還墊付了17萬元，留下了49萬元的窟窿。岳陽縣一個鄉鎮去年核定國、地兩稅169萬元，實有稅源不到40萬元，為買稅共支付“稅收成本”50萬元。二是直接參與生產經營。有的鄉鎮過去辦的集體企業一直沒有改制脫鉤，鄉鎮政府還在參與管理。如岳陽縣長湖鄉現有磚廠、瓦廠等集體企業5家，鄉鎮為此設立企業站，專門安排2名干部協調。有的鄉鎮由政府投資辦起了各類公司，安置分流人員。如云溪區云溪鄉辦起了“富橋公司”，安置分流人員8人，財政每人每年核撥5000元。與此同時，鄉鎮服務“三農”又顯得力不從心。鄉鎮涉農站所數量不少，但搞經營的多，服務的少。水利站大多是收錢養人，許多山塘水庫年久失修。農技站大部分時間在賣種子、化肥、農藥，科技推廣、病蟲防治做得很不夠。一位農民說：“農技站就是每年發幾張資料?！鞭r村精神文明建設與社會發展要求還不相適應，健康向上的文化娛樂活動開展得少，廣播站主要就是有償提供有線電視服務（收取閉路電視費）。有的鄉鎮文化站、廣播站無所事事，廣播系統成了擺設。與之對應的是：“碼”害、“麻”風盛行，宗教迷信活動猖獗。職能錯位的原因有二：一是目前行政管理體制和干部考核機制還不完善。“上面千條線，下面一針穿”，各項工作任務都落到了鄉鎮，并且納入對鄉鎮及其主要負責人的考核，鄉鎮只能被動應付，無法主動依法履行自己的職能。二是財政比較困難。鄉鎮普遍負債運行，收入十分有限，債務利息、稅收成本、人員工資以及正常運轉經費使鄉鎮不堪重負，只能采取一些變通的辦法盡力維持。

㈡縣直部門與鄉鎮政府權責關系有些模糊。經過前幾輪機構改革，縣鄉關系進一步理順，縣級政府更多地承擔了經濟社會發展責任。但還有一些地方縣直部門與鄉鎮政府權責關系有些模糊。隨著一些站所管理權的上收，鄉鎮職能越來越弱，難以承擔《憲法》賦予的“執行本級人民代表大會和上級國家行政機關的決定和命令，管理本級行政區域內的行政工作”的職責。尤其是現在村民自治尚處于起步階段，社會中介組織有待進一步發展，老百姓大小事情還得找政府，而鄉鎮對很多工作愛莫能助，處境非常尷尬。如平江縣伍市鎮16個事業站所中，只有經管站以鄉鎮管理為主，其余15個站所都是以縣直部門管理為主。該鎮鎮長告訴我們：“鄉鎮對站所只有協調權，沒有管理權。由于縣管站所不配合，有時候鄉鎮政府拿不出一個全局性的工作方案來，甚至開個會人都難以到齊。”這就導致鄉鎮政府的職能與責任不對等。一名鄉鎮書記說：“現在鄉鎮是牌子響，責任大，權力小，協調難，發展力不從心?！北热缬媱澤?，工作達不了標上級“一票否決”的對象是鄉鎮，但平江、華容等地的計劃生育工作站人員和經費由縣直部門管理，鄉鎮對計生工作站既沒有人事權，也沒有財權，有的站長不買鄉鎮的帳。又比如社會穩定，出了問題上級唯鄉鎮是問，但派出所、司法所是縣直管單位；有的地方盡管說的是“雙重領導、以縣為主”，但實際上鄉鎮的管理權被虛化了，站所人事調整征求鄉鎮意見只是走走過場。權責關系模糊主要是由于部門利益剛化，一些縣直部門特別是所謂的“強勢部門”片面強調其工作的特殊性，想方設法擴充權力，謀求自身利益。鄉鎮書記意見很大，很多鄉鎮反映：“現在職能較強的、能收費的站所全部上收了，留下的不是債務包袱重，就是人員包袱重?！?/p>

㈢鄉鎮機關和事業站所人員包袱有些沉重。2004年全市鄉鎮、辦事處機關實有在職人員5755名，事業站所(不含衛生、教育)實有人員11390名，共計17145名，平均每個鄉鎮、辦事處有89人。和其他地方相比，我市鄉鎮人員包袱還算是輕的；但就取消農業稅的新形勢和鄉鎮財政窘迫的現狀來看，人員包袱仍然很重。各縣(市、區)的情況也不平衡，編制管得好的，人員包袱相對較輕；編制管得不好的，人員包袱就比較重。如臨湘市編制管理比較到位，鄉鎮人員相對較少，該市源潭鎮機關站所一共只有58人，其中機關23人，9個站所只有35人。文白鄉機關和站所只有33人，其中機關18人，9個站所15人。其他縣(市)人員包袱都比較重。如岳陽縣新墻鎮機關和站所共有150人，其中機關36人，10個站所共有114人。該縣城關鎮僅一個財政所就有47人。湘陰縣長康鎮只有2.1萬人，但鎮財政供養人員有125名（不含中小學教師）。僧多粥少，鄉鎮財政入不敷出。岳陽縣麻塘鎮全年實際可用收入108萬元，去年鎮財政供養人員102名，工資福利支出至少要150萬元，僅此一項，缺口就達42萬元。一位縣委書記說：“現在鄉鎮要維持下去，必須到外面去爭取資金，大鄉鎮每年要爭取120－150萬，小鄉鎮也要80－100萬元?！睂ν鉅幦≠Y金保工資發放成為鄉鎮的重要工作。歷次機構改革都曾把人員分流作為重要目標，但因社會就業壓力大、人員分流成本高、保障機制不配套，實際效果不佳。許多地方分流人員只是形式上的分流，并沒有完全“脫鉤”、“斷奶”，財政負擔仍然很重。

二、幾點建議

上述問題的存在，不但影響到鄉鎮政權的正常運轉，甚至影響到黨的執政基礎，影響到社會主義和諧社會的構建，影響到國家的長治久安。我們認為，解決這些問題，要從以下幾個方面著手：

㈠職能履行要“歸位”。鄉鎮政府的職能定位是明確的，關鍵是實際操作時“走了樣”，要實現“歸位”，就必須進一步強化政治職能，維護社會穩定，打擊黑惡勢力，保障人民群眾的生命財產安全。要規范經濟職能，注重優化經濟發展環境，實行政企、事企分開，加大招商引資、發展經濟的力度。要加強社會職能，抓好計劃生育，發展社會事業，加強精神文明建設，配合做好社會保障工作。一是進一步完善對鄉鎮的考核?？己藘热輵斀⒃卩l鎮政府職能職責的基礎上，有什么職能就考核什么，什么職能重要就重點考核什么；要統籌考核經濟增長和社會協調發展，重點關注農民收入、農民就業、農民社會保障、環境保護等民生問題?？己朔绞缴弦M量減少“一票否決”的強制性手段?！耙黄狈駴Q”對推動工作效果很明顯，但如果過多過濫就會產生“以強制應對強制”的現象，直接導致工作中弄虛作假，搞形式主義。二是在財政體制上向鄉鎮傾斜。要適當調整稅收分成比例，增加對鄉鎮的轉移支付，足額核撥鄉鎮干部的人頭經費，緩解鄉鎮的財政危機。尤其是要堅持實事求是的原則，合理核定鄉鎮稅收基數，把稅收征管的職責真正交給稅務部門，解決財政空轉、引稅買稅的問題。三是合理劃分事權。鄉鎮財力有限，不減少其事權，職能缺位的問題就難以得到解決。當務之急是要進一步明晰縣鄉政府在義務教育方面的責任。義務教育實行“以縣為主”的管理體制，“為主”包括哪些內容，“為輔”又包括哪些責任。進一步明晰基礎設施建設的責任。但現在國家確定的基礎設施建設項目要求鄉鎮配套資金，比如通鄉公路，國家每公里投資37萬元，其余靠鄉鎮自籌。有的鄉鎮連保運轉都十分困難，根本拿不出錢來搞建設。一名鄉鎮書記說：“國家給了我們一個金娃娃，但我們抱不動?！痹绞歉F的鄉鎮，越是需要基礎設施建設，越是拿不出配套資金，所以現在鄉鎮發展也面臨“窮者愈窮、富者愈富”的問題。四是要穩定鄉鎮干部隊伍。對鄉鎮領導干部要嚴格實行任期制，在規定的任期內非特殊原因不得對其調整異動，盡量減少因干部任免而導致的短期行為；實行鄉鎮任期目標責任管理,屆初明確目標,屆中檢查督促,換屆或離任時對照目標測評審計。對普通干部要適當提高經濟待遇，改善工作條件，盡量避免“年年改革，人人自危”，降低其職業風險。

㈡管理體制要理順。根據人、財、物、事相統一的原則和有關法律規定，凡必須上收到縣直部門管理的，其人、財、物上收后，事權也必須一同上收，鄉鎮只負責協調。該交給鄉鎮管理的，其人、財、物、事都要真正交給鄉鎮。2001年鄉鎮機構改革時，市委、市政府在《關于鄉鎮機構改革的意見》（岳發〔2001〕5號）中明確規定：“縣（市）區直部門延伸到鄉鎮的機構，除政法系統（不含司法所）和實行省以下垂直管理的工商、地稅、質量技術監督和藥品監督管理系統，以及國土實行縣鄉共管以縣為主管理體制外，其他站、所、中心的人、財、物、事都要下放給鄉鎮管理?！钡械目h里一直沒有按要求下放；有的地方本來已經下放了，由于省、市、縣有關主管部門利用資金、項目、獎勵等方式進行干預，陸續又上收了一些。比如省司法廳近年來提出建設標準化司法所的三年目標，每個站所投入約20萬元，但條件之一就是人員縣管，所以華容、湘陰、平江等地已陸續收歸縣管。當前必須像湖北省一樣下決心把該下放到鄉鎮的站所堅決下放給鄉鎮管理，今后凡涉及鄉鎮站所管理體制的變更，必須經市委、市政府或市編委批準，不能隨意收收放放，來回折騰。

㈢人員編制管理要加強。過去鄉鎮人員編制過多，既有客觀原因，也有人為因素。一是過去鄉鎮工作任務確實比較重，需要的人多；二是有的地方編制管得不緊，隨意開口子，加之政策性安置又是剛性任務，人員膨脹較快；三是上世紀九十年代撤區并鄉后，精簡的行政編制一直沒有收上來，留在縣里，有的地方沒有予以凍結，空編后又進了人。當前要從三個方面切實加強管理：一是要重新核定鄉鎮編制。根據鄉鎮人口、GDP和土地面積，參照中編辦〔1993〕17號文件精神，重新制定標準并具體核算到每一個鄉鎮。二是凍結鄉鎮人員編制。重新核定編制后，多余的編制上收到市里統一管理，但不核減縣、鄉財政基數。今后5年內，鄉鎮機構和人員編制只能減少，不能增加。現已超編的鄉鎮機關和事業單位實行只出不進的管理辦法；必須有空編且無分流人員，才能補充工作人員。三是強化縣（市、區）黨委、政府主要領導對鄉鎮人員編制的管理責任。認真貫徹執行國務院《關于做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知》（國發〔2004〕21號）精神，把鄉鎮機構編制管理工作列為對縣級主要領導干部的考核內容，定期對鄉鎮編制情況進行審計和督查，發現問題，及時嚴肅處理。

㈣人員分流要務實。針對當前鄉鎮機構臃腫、人浮于事的現象，有的地方采取了一些行之有效的辦法分流人員，有的地方還在等待上級的統一政策。由于人員分流工作牽涉到干部職工的切身利益，處理不好會影響到社會穩定，有必要研究出臺一個可操作的人員分流政策。一是要因地制宜，分類處理。人員分流要具體問題具體分析，有針對性地采取措施。對臨時雇請人員，要無條件清理清退；對上一輪機構改革分流未到位的，要按照當時的政策堅決分流到位。這兩類人員與在崗人員不得混崗，不得輪流上崗，也不能參與此輪機構改革的競爭上崗，其分流任務由縣鄉兩級承擔。二是要加強社會保障。凡分流對象，欠發工資必須補齊，欠交保險必須交足，欠的集資款等必須還清?？煽紤]把鄉鎮分流人員納入城市低保范圍，避免因分流后生活無著落而誘發不穩定因素。三是要鼓勵買斷工齡。對經濟基礎比較好的地方，可以仿照國有企業改革的辦法，買斷分流人員的工齡，一次性給予經濟補償。經濟補償應在全市統一標準，其費用由縣、鄉二級合理承擔。