地方稅收優化問題研究

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一、優化地方稅收體系的重大意義

首先，優化地方稅收體系是完善國家稅收制度體系的客觀需要。國家稅收制度體系是國家經濟政治制度體系的重要組成部分，或者說是其系統的子系統；同理，中央稅收體系和地方稅收體系也是國家稅收體系的兩個子系統。必須清醒認識，不管缺少中央稅收體系還是缺少地方稅收體系，國家稅收體系都是不完整的系統。進一步講，在國家稅收制度體系中，如果只重視強化一個子系統，而弱化另一個子系統，必然造成兩個子系統都得“病”，一個是“營養過?！?，一個是“營養不良”，不利于國家稅收組織政府收入和實施宏觀調控職能的充分發揮。

其次，優化地方稅收體系是實施分稅制財政體制的必然要求。分稅制的核心是在合理界定中央和地方事權的基礎上，將政府收入劃分為中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分別征收管理。按照分稅制最基本的要求，中央和地方都應當有基本穩定的收入來源，也就是要有自己固定的稅收。這種固定稅收應當由若干稅種構成，其中包括各自的主體稅種和輔助稅種。

再次，優化地方稅收體系是支持地方經濟社會可持續發展的重要條件。第一，地方稅收是地方財政存量的主體和增量的最大生長點。四川省地稅機關組織的收入，從1994年的62．97億元增加到1999年的153．73億元，年均增長19．54，在地方財力中的占比也由38％上升為目前的50％左右。第二，地方稅收是促進實現共同富裕目標的有效手段。改革開放以來，我國經濟有了很大發展，但由于東部地區與西部地區的經濟基礎、地理位置、交通條件和財力狀況等都有很大差異，且東部地區在“梯級發展理論”指導下，具有率先發展的優勢，東部與西部經濟發展極不協調，貧富差距懸殊。為貫徹共同富裕的社會主義原則，很有必要優化地方稅收體系，合理界定地方差別稅收管理權限，以促進中西部地區經濟迅速發展；同時對高收入者實施有效調控，利用地方稅收支持勤勞致富，消除兩極分化，促進社會穩定。第三，地方稅收是地方政府調節經濟的重要杠桿。地方稅收是地方固定財政收入，隨著財稅改革的深化和財權與稅權的統一，地方政府完全可以運用地方稅收調節地方經濟、服務地方經濟，如通過開征或停征稅種，調高或調低某些稅率，增加或減少某些稅目，制定某些優惠政策，全面強化稅收管理等，一方面為企業競爭創造公平的稅收環境，另一方面誘導資源投向“朝陽產業”、大開發地區，促進地方經濟持續快速健康發展。

二、優化地方稅收體系存在的主要問題

(一)認識尚存分歧

思想是行為的先導，沒有統一的認識，不可能有步調一致的行動。實事求是地講，盡管中央已作出建立地方稅收體系、合理劃分稅權的正確決策，但在要不要分別設立中央稅體系和地方稅體系問題上，在正確處理稅收“集權”與“分權”的關系問題上，還應統一認識。正因為人們目前的認識尚未真正統一，以致建設地方稅體系、合理分配稅權未見實質動作。

(二)稅制不夠穩定

實行分稅制的目的，在于通過重新劃分中央和地方的分配關系，保證兩級政府所需財力，調動兩級政府生財、聚財、理財的積極性?，F在看來，增強中央政府可調控財力的目的基本實現，中央稅體系得到加強，中央稅收收入占全部稅收收入的比重不斷提高。相對而言，地方稅體系發展滯后，尤其是稅制不穩定、管理不順暢的矛盾突出。近期，為保證中央收入，更好地調節宏觀經濟、國家對地方稅體系中發展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續作了調整。比如，金融行業提高營業稅稅率增加的稅收，對個人存款利息課征的個人所得稅等，幾乎每項新出臺的增稅措施，都有利于中央收入規模的擴大；而減稅的大多是地方稅收，如固定資產投資方向調節稅、企業所得稅、契稅等等，令人不得不對地方稅體系有無存在的必要產生疑慮。必須看到，稅制穩定是稅收穩定、經濟穩定、社會穩定的基礎和前提，穩定地方稅制至關重要。

(三)法律層次不高

目前我國尚無統領整個稅收體系的稅法大綱，因而沒有法律對我國稅收的性質、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關系主體與客體及主客體間的權利與義務、中央與地方的稅收立法權和管理權、各級稅務機關職責、政府與稅務機關權限劃分、地方稅稅種開征及調節范圍等重大問題，進行科學、合理、具體、嚴密的規定，整個稅收體系建設缺乏法律依據和行為規范。

(四)稅制內外有別

現行地方稅制仍內外有別，內資企業適用企業所得稅、車船使用稅、房產稅、城鎮土地使用稅等，外資企業適用外商投資企業和外國企業所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅等。而固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅等只適用內資企業。這不僅不利于公平稅負和內外資企業間平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

(五)主體稅種單一

現行地方稅收體系中，調節面廣、調節力度強、征管簡化、收入規模較大、起主導作用的稅種僅有營業稅、企業所得稅，且還不是完全意義上的地方稅，地方稅收體系建設缺乏靈魂和長遠目標。

(六)稅收調節不到位

目前，我國遺產稅、贈與稅、社會保障稅、環境保護稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調節功能的發揮受到很大限制；其他地方稅，如農業稅、房產稅、城市維護建設稅、土地使用稅等已不適應新形勢要求，需要進一步改革完善。

(七)財權稅權不統一

現行分稅制雖將部分稅種和其中的部分收入劃歸地方，但卻未明確其為地方稅；其收入安排使用權屬地方，但稅收立法權、政策管理權、征收管理權卻屬中央。財權、稅權體制不統一，不可避免地抑制地方加強稅收管理的積極性，影響地方國民經濟計劃的安排執行，從而出現中央定政策、地方出資金、影響地方財政平衡等問題。

三、優化地方稅收體系的基本原則

適應社會主義市場經濟發展和分稅制改革的要求，必須進一步改革和完善地方稅制，構建一個稅種適量、結構合理、制度嚴密、征管高效、調控力強的地方稅收體系。為此，應遵循以下原則：

(一)科學界定收入比重的原則

沒有一定的收入規模，就沒有單獨建立地方稅體系的必要；如果沒有—定的收入規模，地方稅收也不可能獨立支撐地方政府運作，履行事權。構建和優化地方稅體系，也要提高地方稅收收入占國民收入的比重，提高地方稅收收入占全部稅收收入的比重。前者可以通過規范地方分配秩序實現，后者主要通過規范國家稅制達到。

(二)合理劃分稅權的原則

綜觀國際稅收管理的實踐，主要有中央集權型、地方分權型、中央地方兼顧型3種模式。根據我國國情，應采取中央地方兼顧型，賦予省、自治區、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權。中央稅和共享稅的稅收立法權、政策解釋權、征收管理權、計劃安排權等集中在中央；全國統一開征且對宏觀經濟有較大影響的地方稅，其基本法的立法權可集中在中央，征管權和部分政策調整權下放地方；全國統一開征但對宏觀經濟影響小或地方特色濃厚的地方稅，由中央制定基本法，實施辦法由地方制定，政策解釋權和征收管理權完全賦予地方；全國不統一開征的地方稅，其立法權、政策解釋權、征收管理權全部賦予地方；地方結合當地經濟資源和社會發展狀況，報經中央批準，可決定開征、停征某些稅種。為了統一稅政，地方制定的地方稅收法規須報中央備案，凡與國家法律、行政法規相抵觸的，中央有權廢止或者責令地方糾正。

(三)統一征管的原則

客觀分析，一國多系統負責稅收管理，不僅難以統一稅政，而且不利于稅收征管質量的提高，還會增加稅收成本。目前我國負責稅收征管的機構有4套：國稅系統負責中央稅、共享稅稅收征管，地稅系統負責地方稅收征管，海關負責進出口稅收征管，大部分省、市的財政部門負責農業稅收的征管。這種多頭負責、職責交叉重疊的狀況，不利于規范管理和兩套稅系的建設。應遵循統一征管的原則，一方面國稅、地稅明確劃分職責，各征各的稅；另一方面理順地稅與財政的職能，農業稅收統一由地方稅務機構管理。

(四)持續增長的原則

地方稅體系有一突出習題，即在中央不斷強化中央稅體系的情況下，地方稅源有萎縮的趨勢。稅源相對不足、稅收增長乏力的狀況，除了經濟因素的影響，關鍵還在于地方稅體系缺乏與經濟增長密切相關的內生增長機制。現與地方稅體系有關的18個稅種中，除營業稅、城建稅、所得稅與GDP具有內在聯系，其余稅種有的是對經濟存量課征，有的是定額征收，與經濟增長的關聯度都不大。當務之急是使地方稅收始終保持適度增長的發展趨勢。增強地方稅收隨經濟增長而增長的內生機制。

(五)效率的原則

追求高效率始終是優化稅制的主要目的。提高稅收征管效率，不僅包括經濟效益還包括工作效率。前者需要盡量控制稅收成本，后者需要加大投入，改善征管手段，最大限度地方便納稅人。從講求經濟效益、提高工作效率的角度考慮，當前一方面要加大地方稅收管理的資源投入，改善征管手段和工作條件；另一方面，在優化地方稅體系、擴大地稅規模時，要根據稅收量能負擔的原則。將增賦與減賦分別運用在東部和西部。

四、優化地方稅收體系的初步設想

(一)制定頒布稅收基本法

我們主張加快研究制定符合中國國情的稅收基本法。該法不僅要對國家稅收體系及其中央稅收體系和地方稅收體系兩個子系統的主體稅種等作出規定，而且要對稅收的立法權、管理權、收入規模、稅種量限、管理體制、征納雙方的權利與義務、稅收強制執行手段等重大問題進行規范，還要對稅務機構的設置、管理體制等作出規定，加快稅收法制建設的步伐。

(二)科學選擇地方稅主體稅種

建設地方稅收主體稅種，有兩個方案可供選擇：

方案之—：由于增值稅收入規模大、稅源充沛、收入穩定，可改變增值稅的共享稅地位、將增值稅、消費稅作為中央稅的主體稅種，以確保中央收入穩定增長；將營業稅、企業所得稅，個人所得稅全部作為地方稅體系的主體稅種。為實現地方稅體系的“內生增長機制”提供制度保障。

方案之二：借簽發達國家做法，增大所得稅等直接稅收入并相應減少增值稅等間接稅收入，可考慮將所得稅、社會保障稅等直接稅作為中央稅主體稅種，增值稅、營業稅等作為地方稅主體稅種。

不論采取哪個方案，一旦確定，必須保持基本穩定，以避免政策頻繁變動造成大的損失、增加改革成本。

(三)合理確定地方稅種量限

一般來講，一個國家設置稅種多少取決于國家經濟發展水平和稅收管理水平。目前，我國經濟尚不很發達且具明顯的層次性，稅收管理水平也不高，廣大公民稅收觀念亟待提高，依法治稅環境優化還需要過程。稅系建設應當簡化，國家統一設置的稅種以20種左右為宜，地方稅稅種可設15種左右，盡量少設共享稅。當前，深化稅收改革和優化國家稅系，應當開征一批、廢除一批、改革—批稅種。在動議新開征的稅種中。教育稅、環境保護稅、燃油稅等，因與地方經濟發展關系密切，且有的在收費時其收入基本歸地方，理應作為地方稅。對社會保障稅和遺產稅、贈與稅，我們認為，前者不僅收入規模大，發展潛能大，而且還具有調節地區收入的作用；后者雖然收入規模不大，但政策、政治、社會功效十分明顯，故都不宜作為地方稅，而應作為中央稅。為支持西部大開發，可開征西部開發稅，實行地區差別稅率，東高、中次、西低，全部收入由中央支配，專項用于西部生態環境保護和基礎建設。為兼顧中央與地方利益，確保中央和地方財權與事權的相對統一，中央稅收與地方稅收的比重以55：45左右為宜，并將中央稅收的10％作為轉移支付資金。這種量的關系一旦確定，原則上不應變動。以規范中央與地方的利益分配行為。

(四)建立地方稅務評估機構

依據國際上通行的做法，稅務機關一般設有專門的稅務評估機構，主要對計稅價格等進行評估，目的在于強化征管、保護稅基、防止稅收流失。借鑒國際經驗，適應社會主義市場經濟發展，我國也應建立稅務評估機構，對計稅價格特別是房地產計稅價格進行評估，對納稅人的申報納稅情況進行鑒定。

(五)改革優化地方稅種

1．企業所得稅。一是適應WT0規則，盡快統一內外資企業所得稅制。二是簡并稅率，不分經濟性質、規模大小、地區差別，統一實行30％左右的比例稅率；對確需實施稅收優惠的，可在一定時間內減征。三是統一稅基，不論企業經濟性質、行業差別，所得稅應稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須基本統一；稅基依稅法規定確定，不受企業財務制度影響。四是規范稅收優惠，所得稅優惠政策主要應體現在高新技術產業和在國際競爭中具有比較優勢的機電、紡織、服裝行業等。

2．營業稅。一是將行政事業服務收費等納入征稅范圍，從制度上擴大稅基。二是對混合銷售行為確定具體標準，從政策上劃清征收增值稅還是征收營業稅的界限，力求避免混稅、混級行為發生。三是將金融業營業稅稅率降為5％，以減輕稅負，促進金融業的發展。四是同一收入稅不重征，對房屋出租的租金收入，征收營業稅而不再征收房產稅。

3．個人所得稅。一是改現行分類稅制為綜合稅制或綜合分類稅制。二是全面加強個人收入自行申報納稅制度，嚴格源泉扣繳。三是稅前扣除標準科學化，國家不統一規定具體扣除標準，而是根據經濟發展、職工收入、物價指數等經濟指標規定幅度，由省、自治區、直轄市人民政府根據本地實際在規定幅度內具體確定。四是中國公民和外籍人員的扣除標準逐步統一，體現個人所得稅制的公平性與內外籍人員平等的法律地位。五是生計費用的扣除，可從目前以個人為單位逐步向以家庭和個人為單位并存轉化，充分考慮家庭因素，照顧家庭利益。

4．資源稅。一是擴大資源稅課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，以支持“環保工程”和生態環境建設。二是適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源稅稅負，限制過度開采不可再生資源。三是將資源收費轉化為資源征稅，以規范征收管理，降低征收成本，推進稅費改革。

5．城市維護建設稅。一是擴大征收范圍，凡有經營收入的單位和個人，不分國內外企業或個人，都是納稅人。二是城市維護建設稅可改名為城鄉建設稅或建設稅，以銷售收入為計稅依據，使之成為獨立稅種。三是全國不再按行政區劃設計分檔稅率，可考慮中央規定幅度稅率，具體適用稅率由省、自治區、直轄市人民政府根據本地經濟發展狀況和城鄉建設發展情況確定。幅度稅率可設計為1％－2％。

6．房產稅。一是計稅依據改按房產評估值征收，房產評估3年或5年開展一次。二是稅率可設計為1％－2％的幅度稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在幅度內確定本行政區具體適用稅率。三是對租金收入不再征收房產稅。四是將外商投資企業和外國企業納入課稅范圍。

7．城鎮土地使用稅。一是城市、縣城、建制鎮、工礦區以外的非農業用地，除農民農業用地外，其他占地均應依法征稅，有效遏制濫占土地行為。二是將外商投資企業和外國企業納入征稅范圍，與國內納稅人一視同仁。三是提高稅額，國家規定基本幅度標準，具體稅額由省、自治區、直轄市人民政府根據本地經濟發展等因素確定。

8．農業稅。一是農業稅、農業特產稅和牧業稅合而為一，統稱為農牧業稅，頒布新的農牧業稅法，對有農牧業收入的單位和個人，依其取得的農牧業收入課稅。二是農牧業稅的負擔以輕稅政策為宜，稅率設計在3％左右。三是適應市場經濟發展，可考慮改“實物稅”為“貨幣稅”或“貨幣稅”、“實物稅”并存。

9．車船使用稅。將車船使用稅和車船使用牌照稅合并為車船使用稅，適用于內外資企業和個人。

10．燃油稅。將現有的車輛收費改為征稅，以規范征管和降低成本。燃油稅以油價為計稅價格，稅率可設計在50％左右。為照顧地方利益和便于征管，最好在銷售環節征收，由銷售者繳納。

11．環境保護稅。應將現有各種有關環境收費改為征收環境保護稅，對污染行為或污染物征收。主要包括對排放廢氣、廢水、廢物和噪音等4種行為征收，納稅人為污染的制造者；為體現4種污染對生態環境的不同危害，可設計不同的稅率，實行從量計征。

12．教育稅。將現有的教育費附加、職工個人教育費和農村教育費改為教育稅，以納稅人的銷售收入為計稅依據，稅率以1％左右為宜，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

13．取消一些稅種，包括土地增值稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅和筵席稅。