國家公務員考試申論熱點四

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熱點分析

近些年，一些國有企業和集體企業分別改制為股份合作制企業、有限責任公司、股份有限公司、中外合資企業等。從審計調查的情況看，企業改制總的情況是好的，但也存在不少問題，亟待引起重視。

存在的問題包括：

一是部分資產未辦理產權轉移手續，職工身份未進行置換。一些改制企業中未按《公司法》要求進行更名，有的雖進行了更名，但資產轉移手續均未辦全，未辦理的有土地使用證、房產證、車船使用證、商標、自營出口權等。此外，相當一部分改制企業對職工身份未進行置換，沒有通過支付經濟補償金的方式來買斷職工身份，這樣很可能給企業今后的發展和社會穩定留下隱患。

二是法人治理結構尚未全面建立和規范運作，企業內部管理失控的現象依然存在。隨著經濟體制改革的深化，政府對企業的管理逐漸由直接領導轉向間接引導和宏觀調控，因而強化改革企業的內部制約機制，建立法人治理結構并規范運作顯得尤為重要。但目前不少改制企業股東會、董事會、監事會、經理層的法人治理結構建立和運作都存在不少問題。有的國有企業改制后，仍然停留在職工入股、企業更名，其他一切照舊，穿新鞋走老路；有的企業將“三會一層”的法人治理結構變為缺少監事會的“二會一層”；有的雖然已建立了法人治理結構，紙上明確了各自的職責權限和議事規則，但實際上得不到落實，存在“董事不管事、監事不問事、企業法人包攬事”現象，甚至投資、年度財務決算和利潤分配等重大決策也由少數人說了算。由于“三會一層”的法人治理結構尚未全面有效地落實到實處并發揮應有的作用，致使部分改制企業管理失控，造成失誤。

三是稅收和國有資產流失現象不同程度地存在。審計調查中發現，在企業改制過程中，由于資產評估不實而造成部分稅收和國有資產流失的情況在一些企業還相當嚴重。

四是社會統籌保險制度尚未全面有效落實。三項保險金欠繳嚴重。有的未實行醫療保險，有的未實行失業保險。改制企業中已實行養老、失業、醫療三項社會統籌保險制度的，欠繳、少繳“三項保險金”現象嚴重。

政策鏈接

中華全國總工會辦公廳關于在企業改制重組關閉破產中進一步加強民主管理工作的通知

工發電〔2014〕61號

各省、自治區、直轄市總工會，各全國產業工會，中共中央直屬機關工會聯合會，中央國家機關工會聯合會，全總各部門、各直屬單位：

為更好地應對國際金融危機，推進企業改革工作順利進行，切實維護職工合法權益，保持職工隊伍穩定，現就在企業改制重組關閉破產中進一步加強民主管理工作的有關問題通知如下。

一、充分認識在企業改制重組關閉破產過程中進一步加強民主管理工作的重要性和緊迫性

當前，我國經濟發展正處于關鍵時期，企業改革取得了顯著成效，有關國有企業改革政策層面的問題基本解決。但是，最近一段時期以來，有些企業在改革過程中忽視職工民主權利，改制方案不公開，職工安置方案也未經職工代表大會審議通過等，導致國有資產流失，職工利益受損。引起廣大職工群眾的質疑和不滿，引發職工群眾上訪事件，個別企業甚至出現極端暴力事件，給企業和地區經濟發展以及社會穩定造成了十分不利的影響。繼續深入推進企業改革，不僅涉及經濟發展和社會穩定的大局，而且涉及廣大職工切身利益，必須堅持依靠職工群眾，切實加強民主管理工作，確保職工合法權益得到維護。各級工會組織要堅持以科學發展觀為指導，站在構建社會主義和諧社會的高度，充分認識堅持做好改制重組關閉破產企業民主營理工作的重要性和緊迫性，自覺把在企業改制重組關閉破產過程中加強民主管理工作作為支持企業應對國際金融危機，保障我國經濟發展、社會穩定的重要措施，作為工會圍繞中心、服務大局的一項重要工作，切實抓緊抓實。要積極支持政府和企業嚴格按照有關法律法規的規定進行改制重組關閉破產，通過廠務公開、職工代表大會等民主制度，落實職工的知情權、參與權、決策權和監督權，切實維護職工合法權益。要積極配合黨政有關部門，深入細致地做好職工群眾的思想政治工作，向職工群眾講清楚有關企業改革的方針政策和規定，講清楚企業改革的必要性、緊迫性以及企業的發展思路，爭取職工群眾的理解和支持。確保企業改制重組關閉破產依法順利進行。確保職工隊伍和社會穩定。

二、切實加強企業改制重組關閉破產中的民主管理工作

改制重組關閉破產企業工會要督促企業加強廠務公開工作。確保職工群眾在企業改制重組關閉破產中的知情權和監督權。要推動企業認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在國有企業、集體企業及其控股企業深入實行廠務公開制度的通知》（中辦發〔2014〕13號，以下簡稱“兩辦通知”）、《國務院辦公廳轉發國資委〈關于進一步規范國有企業改制工作實施意見〉的通知》（國辦發〔2014〕60號）的有關要求，協助和監督企業將改制方案、兼并破產方案、職工裁員及分流安置方案等企業重大決策問題及時向職工群眾公開，充分聽取職工群眾的意見，督促企業在實施改制時，將企業總資產、總負債、凈資產、凈利潤等主要財務指標的財務審計、資產評估結果，向職工群眾公開，接受職工群眾的民主監督。

改制重組關閉破產企業工會要監督企業堅持和完善職工代表大會制度，在改制重組關閉破產中嚴格履行民主程序。要督促企業按照“兩辦逋知”和《國務院辦公廳轉發〈國資委關于規范國有企業改制工作意見〉的通知》（國辦發〔2014〕96號）的規定要求，將改制方案提交企業職工代表大會或職工大會審議，職工的裁減和安置方案等涉及職工切身利益的重大問題交職工代表大會審議通過，未經職工代表大會通過的不應實施；既未公開又未經職工代表大會通過的視為無效。要堅持規范職工代表大會制度。改制企業召開職工代表大會，必須要有三分之二以上職工代表出席，經全體職工代表半數以上通過方為有效。職工代表大會的表決應以無記名投票方式進行，不能以職工代表團（組）長聯席會議代替職工代表大會作出決定。

改制重組關閉破產企業工會要協助監督企業落實有關法律法規和政策規定，切實維護職工合法權益不受侵害。積極協助和監督企業按照《破產法》、《勞動合同法》、《企業國有資產法》、《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法的通知》（國經貿企改〔2014〕859號），《關于進一步規范國有大中型企業主輔分離輔業改制的通知》（國資發分配〔2014〕250號）、《最高人民法院關于正確審理企業破產案件為維護市場經濟秩序提供司法保障若干問題的意見》（法發〔2014〕36號）等法律和政策規定，做好職工安置和經濟補償工作，避免大規模裁員，維護職工的勞動權益和經濟權益。要協助企業盡可能地把問題解決在改制重組關閉破產過程中，暫時不能解決的，要把遺留問題的解決方法和時限向職工公開，通過職工代表大會廣泛聽取職工的意見，接受職工群眾監督。對依法按政策確實不能解決的，要協助企業做好解釋工作，取得職工的理解和支持。在改制完成的企業推動建立健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，實行廠務公開，保障職工各項民主權利的落實，維護職工合法權益。

三、各地工會領導機關要切實加強對企業工會參與改制重組關閉破產工作的領導

各地工會和產業工會要加強源頭參與工作，積極主動參與到本地區、本產業企業改革領導機構和企業改革工作中去。積極參與改制方案和有關政策的調研論證和制定、實施，參與、監督企業資產的評估、處置和企業股權配置，參與關于職工安置方案、經濟補償辦法的制定與實施等。要對企業改制重組關閉破產中履行民主程序提出明確要求，對改制方案中涉及職工切身利益的問題要重點審核，嚴格把關，并監督實施。

要加強對改制重組關閉破產企業工會工作的指導，大力支持企業工會積極主動開展工作。要支持企業工會主席切實履行職權，參與企業改制方案的調研論證，積極反映職工的意愿和要求，代表職工提出工會的意見，完善企業改革方案；支持企業工會主席敢于堅持原則，對侵犯職工合法權益的行為予以糾正，對暗籍操作、違規操作、嚴重損害國家利益和侵犯職工合法權益的行為，督促有關方面依據國家相關法律法規嚴肅查處。要承擔起保護企業工會主席合法權益的責任，對企業工會主席因依法履行職責遭受任何形式打擊報復的，要依照《企業工會主席合法權益保護暫行辦法》（總工發〔2014〕32號）予以解決。暢通信息渠道，對企業改革過程中出現的不穩定因素，要及時向當地黨委、政府和有關部門及上級工會反映，積極做好勞動爭議預防和調解工作，切實把企業改革過程中的矛盾和問題解決在基層，解決在萌芽狀態，保持職工隊伍穩定，保障企業改革工作的順利進行。

中華全國總工會辦公廳

二○○九年八月十二日

延伸閱讀

企業改制必須維護職工合法權益

企業改制是經濟改革的大方向，也是強國富民的大好事。但在這些年的企業改制過程中卻不斷出現損害企業職工權益的現象，而且愈演愈烈。以至于全國總工會發出通知，要求切實維護職工合法權益。全總的態度是堅決的，汲取這些年來企業改制中的經驗教訓，全總的這種強勢態度有著充分的當然和深刻的必然。

——在企業改制中維護職工合法權益，既是中國社會性質的當然要求，也是社會發展目的的直接體現。

這種當然首先是制度的當然。不論企業如何改制，都是在社會主義社會這一大的制度背景下改制。在社會主義國家，工人是國家的主人，是中國共產黨鞏固政權的堅實基礎和推進改革、發展經濟、保持穩定的依靠力量。尊重和保障職工基本權益，是深入實踐科學發展觀，發展中國特色社會主義事業的客觀要求。如果因為企業改革而使得工人的地位與權益喪失，這種改制就走到斜路上去了。

這種當然也是由國有企業發展的歷史事實決定的。新中國的國有企業從無到有，從小到大，從弱到強，無一不是凝聚著一代又一代產業工人的勞動、奉獻乃至犧牲。在現有的國有資產中，相當多數量的財富是應該給企業工人，但由于當年的制度安排和初始的發展壓力沒能夠足額給予工人，最終幾十年積累下來凝結在企業資產中。因此企業改制重組關閉破產時，當然應將轉讓國有產權的價款優先用于支付職工的緊急補償金、償還拖欠職工工資、補齊欠繳職工的各項社會保險費等。我們不能割斷歷史，更不能過河拆橋。

這種當然更是由改革發展的最終目標所決定的。不論改革也好，發展也罷，根本目的就是要通過改革發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。而滿足人民日益增長的物質文化需求，維護職工合法權益是前提。而且隨著經濟社會的發展，職工權益的內容也不斷豐富，我們不僅要維護職工勞動權益，還要維護包括職工享有的人生權利、民主政治權利、文化教育權利、資產收益等更為廣泛、更為全面的權益。

——在企業改制中維護職工合法權益，既是體現企業改制合理性的必然，也是嚴格遵循法律法規的必然。

我們之所以要進行企業改制，之所以認可企業改制的合理性，就在于企業改制是通過改變企業的產權體制，轉換企業的運行機制，以新的制度框架激發活力，注入動力，使得企業可以獲得新的收益、更大的效益。在這一過程中企業蛋糕做大了，利益相關的各方都能多分到一些，企業職工的權益自然也相應增進。

但現實中的一些企業改制確是通過削減、剝奪職工的合法權益來獲得所謂效益。所謂企業改制就是盯著企業職工的那塊利益，總是想取而分之?？墒侨绻髽I改制只是讓一部分人占有另一部分人的權益，是把職工既有權益轉移給新的企業產權所有者，并沒有把企業做得更大更強，并沒有新的收益產生，這樣的改制有什么意義？這樣的改制合理性又何在？

更進一步看，任何改革，包括企業改制都必須在法律框架內改革，必須依法改革。嚴格遵守法律法規是企業改制的合法性所在。目前我國國有企業重組改制和關閉破產法規政策和措施比較完備，涉及員工切身利益方面政策和操作程序方面的規定也比較明確。侵犯職工權益，不尊重職工民主權利的改制是嚴重違犯國家法律法規的。

——在企業改制中維護職工合法權益，不僅是實現企業改制順利實施的保證，也是實現社會長治久安的關鍵所在。

任何侵犯職工權益的改革行為不僅行不通，還會引發重大的社會問題。道理是如此，事實同樣也是如此。今年以來，先有吉林通鋼改制，以發生總經理死亡而宣告失??；后有河南林鋼改制，以政府官員被圍困而暫時終止。僅僅一個月內就因企業改制發生兩起重大群體事件，這值得我們深思。

企業背后連著社會，連著政治。企業改制是整個經濟改革乃至社會改革中的一個環節，牽一發而動全身，不能一葉障目。企業按照市場經濟法則減員增效沒錯，但無視社會背景、無視歷史事實、無視公平正義的做法不僅不可能得到真正的效率，反而會引火燒身。而且這火不僅會燒掉企業，甚至會引發更大的問題。

當然，我們也不能把維護職工權益的責任都推給企業。企業改制既然是整體改革中的一個環節，就需要相關改革配套與跟進。有些問題單靠企業是解決不了的，政府、社會等相關層面必須相應跟得上。比如說，政府化解制度壁壘為職工接續各項社會保險關系，創造新的就業崗位幫助職工再就業等等。這對于在企業改制中切實維護職工權益是很有意義的，也是很必要的。