公益訴訟監督規則范文

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關鍵詞：公益訴訟 環境公益訴訟 檢察機關

檢察院作為法律監督機關，在民事訴訟領域發揮著巨大的作用。新修訂的《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”使人民檢察院法律監督對象從“民事審判活動”擴展到“民事訴訟”全領域，從法理意義上說，本次《民事訴訟法》的修改，完成了檢察監督權的擴張，是對精神的弘揚和體制的進一步完善。它深刻反映出我國對民事訴訟檢察監督的基本理念和基本原則有了更完整、更深層的認識，進一步顯示出我國《憲法》第129條規定的人民檢察院是國家法律監督機關的法律定位。而新修訂的《民事訴訟法》的第55條對公益訴訟的支持不得不說是一個巨大的亮點，然而新法的條文對公益訴訟的規定又過于單一、原則，對主體賦權不明，容易在今后的實際執行中造成有法難依、執法混亂的可能。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟出現的根源，最早可以追朔到古羅馬法中的“公益”一詞，即公共利益（public interest）?，F如今，理論界將“公共利益”普遍理解為：全社會絕大多數成員（或不特定多數人）所能享有并應捍衛的利益。這種特殊的利益因社會成員之間的需求不同而不同，故此不同的公共利益之間可能存在著矛盾與沖突，例如環境保護和經濟發展之間的沖突，二者都屬于當今社會公共利益的一部分，而它們之間的矛盾也是不斷困擾人類的關鍵問題，是對全社會乃至全人類智慧的考驗和挑戰。

公益訴訟項下的內容涵蓋了諸多方面，例如環境污染的訴訟、侵害眾多消費者權益的訴訟、維護弱勢群體利益而提起的訴訟等等。筆者之所以選擇環境公益作為切入點，一是因為我國目前的環境污染問題日益嚴峻，而專門針對此提出的訴訟卻少之又少；二是作為同一片天空下的一員，呼吸著一樣的空氣，飲用著相同的水，對環境訴訟問題的研究，實乃目前我國人民群眾面臨的最大公益問題。

二、我國環境公益訴訟主體資格研究

對比世界各國環境公益訴訟制度來看，具有參與訴訟資格的原告不外乎三種：第一種是普通公民作為原告。第二種是有關組織，即具有某種共同目的、利益以及其他公共屬性的人通過一定形式結成的公益組織，為維護公共利益和保護環境作為原告提起環境公益訴訟。而第三種則是以檢察機關為原告。從司法實踐中看，各國已均有先例，且在本次民事訴訟法修改之前，我國部分地區的檢察機關也已對此進行了有益的嘗試和探索，并取得了良好效果。由于我國新的民訴法已經將個人排除在了公益訴訟的原告之外，故下面的討論中僅分析行政機關、有關組織及檢察機關擔任環境公益訴訟原告的利與弊。

1、行政機關――具有高度專業性但欠缺司法實踐行動力

以環境保護行政部門為原告，在實踐中也有不少成功案例。就其優勢來說，環境保護行政部門本身就是專門代表國家管理環境的工作部門，其專業性強、技術性高的優點是其他主體所欠缺的，然而它在司法實踐中的表現卻不令人滿意，主要不足表現在以下幾點：

首先，目前有關法律對環境保護行政部門權限規定得過于概括、抽象、局限，不利于其職能的發揮。如《環境保護法》第6條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務?！辈⑾碛袑ξ廴菊摺皺z舉和控告”的權利。那么，環境保護行政部門是否可以依職權對污染者“控告和檢舉”？立法者并未對“檢舉和控告”的內涵與外延做出解釋。這就造成了“誰都能管，又可能誰都不管”的亂象。《水污染防治法》第86條、88條均規定當事人可以向人民法院提訟，但是這一規定中的當事人如果是自然人，則又因為新的民事訴訟法中沒有賦予自然人環境公益訴訟的資格而無法得以實現。2000年修訂實施的《海洋環境保護法》第5條對國家環境、海洋、海事、漁業等行政主管部門在海洋污染方面的職能劃分進行了明確分工，可以說是海洋環境保護方面的一大進步，然而正是由于該法律僅針對海洋污染的防治，無法對諸如空氣、土地、內陸湖泊河流等污染方面進行約束，不得不說存在很大的局限性。

其次，單一的救濟方式不適宜維護環境公益。目前對于環境損害救濟主要是損害賠償，而環境保護更強調的是“防患于未然所取的救濟方式”。如果只是用事后損害賠償的方法來代替其它預防性措施，顯然未達到我們環保立法的目的。

最后，大量的行政不作為現象的存在阻礙了環境公益訴訟的步伐。在現實中，各類負有環境保護職能的行政機關，由于職能交叉、管轄不明等因素，存在大量的行政不作為行為，這就給公眾的環境權益造成了巨大的損害。由于環境保護行政部門的人事任免受制于地方政府而經費來源又依賴于地方財政，所以在執法過程中經常遇到與“地方保護主義”的沖突，使得勢單力薄的環保行政部門只能“睜一只眼閉一只眼”。

2、有關組織――“心有余而力不足”

雖然在《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出了：鼓勵公眾和社會團體參與到環境保護事業，檢舉揭發各種環境違法行為。但是仍沒有明確規定公民或有關組織享有環境公益訴訟原告的資格，同時對“檢舉和揭發”的含義仍舊沒有進行準確的界定。在現實當中，有關組織和公民個人與污染者的力量對比懸殊，在獲取資金、技術以及信息等方面劣勢明顯，舉證艱難，而且難以與污染者進行持久抗衡。即使目前有了民事訴訟法對社會有關組織的明確授權，但我國傳統思想之中的“事不關己高高掛起”、害怕遭受打擊報復等消極思想的侵蝕，使得有關組織在環境公益訴訟中，表現出“心有余而力不足”的狀態。

同時，我國目前以環境保護為目的的有關組織發展緩慢，尚不真正具備實力。據權威數據顯示，“截止2008年4月，我國共有各類環保民間組織3539家，其中政府發起成立的民間組織1309家占總數的36.99%，學校環保社團1382家占總數的39.05%，真正的草根環保民間組織508家占總數的14.35%，國際環保組織駐中國機構90家”。大量的社團仍為政府性質，其獨立性和代表的廣泛性備受人們的質疑。

3、檢察機關――專業訴訟，優勢明顯

相較于其他兩類原告主體，檢察機關所具備的優勢明顯，簡單說來有以下四個方面：

第一，公訴權是檢察機關法律監督的必要構成。我國憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，檢察機關通過行使檢察權，對國家機關及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進行監督。檢察機關在刑事訴訟領域公訴權的行使，使其能很快掌握并適應民事訴訟中的訴訟規則，進而以最專業的訴訟當事人角色提出環境公益訴訟，進而最大限度保障訴求得以充分提出。而檢察院內部早已設立民行部門，屬于可以提起環境公益訴訟的現成的制度和機構資源。

第二，檢察機關的天然屬性使其最適合擔當公共利益的代表。檢察機關是為了維護公共利益而設立的，其與生俱來的所具備的公共性決定了它在履行職責時不既是國家權力和國家利益的代表，又是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時候，檢察機關為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。

第三，檢察機關擁有國家資源，可以負擔環境公益訴訟的成本。環境公益訴訟的難題之一就是原告缺乏進行訴訟的各類資源，難以負擔訴訟成本。而檢察機關內不但擁有較充足的專業人士，而且有國家財政支持，因此可以在一定程度上負擔訴訟成本。

第四，檢察機關參與環境公益訴訟已有若干成功的案例。除了上文列表中已經看到的在環境公益訴訟方面的成功經驗之外，檢察機關在保護國有資產、反不正當競爭等方面，也部分獲得了法院的支持，在社會上已經產生了積極的影響。

從目前已公開的環境公益訴訟案例看，截至2009年6月30日，我國各級地方人民法院正式受理的環境公益訴訟案件共20件，具體分布情況如下：

三、補充與完善相關立法構想

目前的立法現狀，筆者認為有必要盡快出臺配套的司法解釋，并在諸如《環境保護法》、《消費者權益保護法》、《人民檢察院組織法》中進一步明確規定民事檢察監督制度相關內容，對《民事訴訟法》涉及的程序中對應的相關實體法加以補充及修訂，完善相關內容，使民事檢察監督構成一個完整的、可操作性強的法律體系。

1、盡快出臺司法解釋，填補法條空白

新的民事訴訟法已實施半年有余，最高法、最高檢應盡快將收集到的實務問題反饋進行整理，對訴中監督的操作、執行監督的細則、檢察建議的規范等問題進一步加以明確。一方面，司法解釋的明確可以理順檢察監督時法院的抵觸情緒，同時限制和避免檢察權在民事訴訟活動中的過分擴張；另一方面，也只有將規則細化，才能是檢察監督落到實處，形成介入有支持、監督有規則、糾正有手段的一整套完整體系。

2、提高對民行工作的重視，完善對民行檢察制度的立法

檢察機關對不同工作部門重視程度的輕重，完全可以從一些配套法律中解讀出來。2013年不僅有了新的民事訴訟法，還誕生了新的刑事訴訟法，但與《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》迅速修改并與刑訴法同時執行不同，民行部門至今仍然沿用的卻是十三年前頒布實施的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》。這一規定至今看來，已經完全不能勝任和滿足民事訴訟工作檢察監督的需要，但遺憾的是時至今日仍然未能修改。雖然刑事訴訟是維護社會穩定和人民生命財產安全的最終洪線，但與人民群眾日常生活息息相關的其實應當是各種繁雜瑣碎的民事活動，如果在一般民事糾紛發生時，可以迅速合理的得到解決，則可以大大降低事態進一步惡化至刑事案件的可能。故我們應當充分重視檢察機關在民事活動中的作用，筆者建議應盡快出臺配套的民事案件辦案規則，為民事訴訟順利進行，人民群眾訴求解決暢通渠道。

3、修改相關法律，保護國家社會利益

法律制定的目的是為了保護不同的法益。因此，在環境污染、消費者群體利益保障明確寫入民訴法的同時，《環境保護法》、《消費者權益保護法》應當順勢而動，立即修改相關條文與民訴法進行對接，明確的賦予檢察機關原告地位，從而使檢察機關提起公益訴訟有法可依、名正言順，切實的保護國家、社會和公共利益。同時，對《人民檢察院組織法》也應進行調整，明確規定檢察機關公益訴訟的、監督職能，并實行訴、監分離，明晰檢察機關在民事訴訟活動中的不同角色。

參考文獻：

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關鍵詞 媒體 公益訴訟 互動關系

2012年2月19日，由民主與法制網主辦，北京理工大學司法高等研究所、中央財經大學法律援助中心、北京市資略律師事務所協辦，中國公益訴訟網承辦的“第一屆中國十大公益訴訟”評選活動在北京揭曉。第一屆“十大公益訴訟”評選評委崔麗在評選會議上說：“媒體跟公益訴訟，包括做公益訴訟的這些律師，大家都有一種共同的基因，是很天然的。所以媒體一直保持著對于公益訴訟、公益訴訟案件，包括各位從事公益訴訟律師這些事的關注和報道?？梢哉f公益訴訟走到今天，大家也看到它已經開始進入立法層面了，正是因為媒體這種大量持續的關注和報道，所以筆者相信我國媒介促進公益訴訟制度在中國的培育和發展?！薄?/p>

對2011年“十大公益訴訟”梳理（所有材料來源于中國公益訴訟網2012年2月16日《“2011年十大公益訴訟”：評選推薦案例》），不難發現，有相當一部分公益訴訟是由于媒體的報道而進入司法程序，比如“29名養殖戶訴美國康菲石油（中國）有限公司溢油污染損害賠償案”、“自然之友與重慶市綠色志愿者聯合會等訴陸良化工公司等鉻渣污染環境賠償”等公益訴訟，以“鉻渣污染環境賠償案”來看，原告為遠在北京的自然之友和重慶的綠色志愿者聯合會，如何能知道云南陸良的鉻渣污染？2012年4月16日《中國周刊》發文《環境公益訴訟之困：取證難、評估費用高》指出：“媒體報道，云南曲靖市的一座水庫邊，突然出現了大量牲畜的尸體。經過檢測，水庫內有毒物質鉻含量超標，牲畜都是在飲水后死亡的。隨后，媒體又爆出14萬噸鉻渣堆放在珠江源頭旁長達十余年、南盤江六價鉻含量超標2000倍、周邊村莊癌癥率高發等一系列問題。”明確指出在時機成熟的時候。

同時發現，當“十大公益訴訟”進入司法程序以后，媒體都給予了廣泛的關注，而媒體對進入司法程序的案件監督進行報道時是否屬于傾向性報道，對案件的走向具有明顯的影響。

而公益訴訟是否實現社會利益保護，才是公益訴訟最大的價值所在，傳媒在擴大公益訴訟結果上，發揮著大眾傳媒的天然優勢。例如劉家輝訴南方航空公司打折票不能退改簽案，雖然案件以敗訴告終，但是因為媒體的普遍關注，新華社甚至發表評論，嚴重支持劉家輝這種帶有公益性質的訴訟。12月14日，朝陽區人民法院分別向中國民用航空局、南航公司就打折機票退改簽的相關問題發出“司法建議書”，法院建議民航局制定統一的民航公司關于折扣機票更改、退票、簽轉規則方面的指導性文件，建議南航公司對打折機票設置合理的退、改、簽期限，并完善網上購票程序的提示方式。這一制度的完善，很大程度地保障了社會公眾的利益，而新聞媒體也在后續的報道中對民航的行為進行了監督。

2011年“十大公益訴訟”評委、北京致誠律師事務所主任佟麗華說：“我認為中國這些年來如果談公益訴訟，最大的價值就是媒體的作用。坦率地說，這些訴訟更多的是因為媒體的力量使這些訴訟成為社會廣泛受到關注的訴訟。基于這種廣泛受到社會關注，從而影響了公共利益。如果說當前來談很多公益訴訟，更大的價值可能還不在于法律制度本身的價值，可能還在于與媒體的作用，對整個社會的啟蒙作用，引發整個社會關注的，對于權利不作為、權利濫用的一個警惕和監督，以及對公民權利保障的關切。

參考文獻

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論文摘要 我國的環境公益訴訟剛剛起步，制度建設面臨著巨大的考驗。如何構建一個完善的環境公益訴訟體系，發揮這一制度在保護環境、恢復生態方面的效用非常關鍵。而作為美國公益訴訟制度之一的公民訴訟制度經過四十多年的實踐，已有數百起判例經驗，在保護環境方面取得了實證的效果，可以作為我國構建環境公益訴訟的參照。本文擬從公民訴訟的角度，對我國環境公益訴訟相關問題進行探討。

論文關鍵詞 公民訴訟 公益訴訟 原告資格 環境保護

公民訴訟制度誕生于20世紀70年代，是美國環境保護運動的產物。美國國會為了彌補政府在治理環境中的失靈現象，規定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規定了環境公民訴訟。現在，大部分美國聯邦環境法律都規定了公民訴訟制度，在保護環境方面發揮了制度價值，值得我國借鑒。

一、 公民訴訟制度

公民訴訟沒有統一的概念，歸納總結為：美國聯邦或者州法律、行政規章中規定了公民訴訟條款的，為了維護該法律的實施，依公民訴訟條款的授權，任何美國公民有權代表自己對違反該項環境法律、法規的違法行為人或者機構（包括政府機構）提起訴訟。

（一）公民訴訟的原告

公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護和再生法》把“任何人”界定為包括個人、信托基金機構、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團、州政府、市、鎮等市政當局、州委員會、州政府機構、任何洲際法律實體（包括所有的部門和機構）和美國聯邦政府的任何機構 。1986年最高法院在一個判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機構以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監督、公眾參與的立法目的一致。

（二）公民訴訟的案件范圍

哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴格界定，美國公民或者組織只能在規定了公民訴訟條款的法律領域提起公民訴訟，沒有規定公民訴訟條款的法律領域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領域存在公民訴訟可能，而在《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領域不存在公民訴訟制度，因為這些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯邦或州環境法律條款和依據該法授權頒布的任何行政規章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執行之訴和針對行政機關的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機關的“督促履職之訴”是以聯邦或州環境法律的行政執法機關的不作為違法行為提起的公民訴訟。

（三）被告和訴訟類型

公民訴訟的被告由法律明確規定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個人、民間組織和美國政府、政府機構都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領域內的侵權、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領域內的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。

（四）公民訴訟的限制

美國法律對公民訴訟的提起設置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯邦法律的公民訴訟條款中規定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發出通知，在原告發出通知之日起一定期限內，任何人不得提起環境公民訴訟。

公民訴訟還會受到行政機關勤勉地實施法律的限制。也就是說，如果聯邦環境法律的執行機構或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。

（五）管轄法院和訴訟費用的負擔

公民訴訟由被控違法行為發生地或其他被控事項發生地所在區域的聯邦地區法院。在訴訟費用的承擔方面，美國聯邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規則”，規定訴訟當事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔訴訟費用。公民訴訟中，訴訟費用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達十幾年的審理過程中，當事人支付各項訴訟費就達到百萬美元。嚴格適用“美國規則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵、促進公共政策的私體執行，國會規定了公民訴訟的“律師費轉移制度”。即法官可以根據案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費判由任何一方當事人承擔，或將勝訴方或實質勝訴的律師費判由敗訴方負擔。突出和激勵公眾參與的積極性。

二、我國環境公益訴訟的構建

我國是成文法國家，法律作為司法機關和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導致實施障礙，最終影響法律的威信，我國的環境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環境公民訴訟制度，構建我國的環境公益訴訟制度應當從立法上完善一下幾個方面：

（一）明確環境公益訴訟案件范圍

環境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區別于其他私益訴訟，基于此特點該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規定了相應的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據，進行法律的適用。

美國的公民訴訟是在法律中直接規定公民訴訟條款，通過授權進行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機關可以針對相關法律進行修訂，在《環境保護法》等環境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環境公益訴訟條款。通過法律條文授權具體的環境損害可以提起環境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。公民或者社會團體可以對超過國家或者地方標準的排污單位或個人提起環境公益訴訟。又如在《環境保護法》中可以規定“為了保護本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團體可以對損害環境公共利益或則將會損害環境公共利益的行為提起環境公益訴訟。”

依照公民訴訟條款所制定的環境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團體只有在環境法律規定環境公益訴訟條款時才能救該法依據該條款提起環境公益訴訟，沒有環境公益訴訟條款的授權則不能提起環境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強。法律修改壓力下，值得借鑒。

（二）突出公眾參與，擴大原告主體范圍

美國的公民訴訟制度是在公眾大規模的環境保護運動中誕生的，公眾參與、公眾監督是這一制度的特色。環境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價值。環境公益訴訟的性質決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規定，僅是《環保法》第58條對社會團體提起公益訴訟作出了規定，沒有涉及其他原告。造成司法實踐中不同法院對提起環境公益訴訟的同一原告態度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監督、公眾參與，我國環境公益訴訟制度原告：

1.環境民事公益訴訟中的原告范圍。環境民事公益訴訟是針對污染環境、破壞環境、降低環境價值等侵權行為進行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環境賠償金或者補償金可以用于生態恢復和補償，環境民事公益訴訟的原告范圍應當盡量廣泛，增強社會監督，彌補政府執法不足和行政罰款的數額過低等缺陷。另外我國現階段信息公開不足也要求環境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應當包括公民、社會團體、對自然環境負有監管職責的國家行政管理機關。

2.環境行政公益訴訟的原告范圍。環境行政公益訴訟是針對國家行政管理機關侵害環境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機關或授權行政行政權的組織，在原告范圍上略窄于環境民事公益訴訟，應當包括公民、法人、社會團體等私主體。

在我國的環境公益訴訟實踐中，檢察機關也可以作為原告提起環境公益訴訟，越來越多學者認為檢察機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體。根據我國憲法和法律的規定，代表環境公共利益的國家機關并非檢察機關。如《環境保護法》明確規定國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關。而且根據憲法、檢察院組織法等法律，檢察機關的主要工作職能是負責刑事公訴和法律監督，它應當從打擊犯罪和監督法律實施領域維護公共利益。如果賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機關的工作負擔，而且會使其自身即擔任原告又擔任法律監督者，造成權力體系混亂。在法律專業化時代，檢察機關相對于其他主體不具有環境保護專業知識優勢，所以，不應當賦予檢察機關原告資格。

（三）環境公益訴訟的被告與訴訟類型

美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機構等行政機關。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環境公益訴訟依據被告的不同可以劃分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。

（四）設置環境公益訴訟前置程序

公民環境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環境法》修正案的審議過程中，立法機關沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環境公益訴訟設置前置程序。

對于原告提起環境公益訴訟設置提前通知程序和勤勉地執行法律的督促程序。

1.在環境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當地環境保護行政機關發出通知，告知將要對違法者的行為提起環境公益訴訟。在通知發出之日起六十日內，不得提起環境公益訴訟。通知程序是提起環境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時糾正其違法行為，減少對環境的損害，同時可以彌補政府的執法漏洞，加強行政監管。

2.在環境行政公益訴訟中，設置提前通知程序和勤勉執法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權行為提起環境公益訴訟，應當提前60天通知作出違法行政行為的行政機關，行政機關可以及時的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機關在通知期限內，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環境公益訴訟。環境公益訴訟原告對負有相應管理職責的行政機關的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機關，如果行政機關在通知期限內積極作為，履行監管職責，原告不能針對不作為行政行為提起環境公益訴訟。

法制與社會

在我國環境侵權由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。現有訴訟程序法中僅涉及案件受理費的負擔，通常律師費用由雙方當事人各自負擔。環境公益訴訟的特點案件本身復雜、取證難、鑒定費用高、律師費用高，由與案件沒有直接利害關系的公民、社會團體負擔這筆費用不僅會造成實質的不公平，還會打擊公眾提起環境公益訴訟的積極性。可以借鑒公民訴訟的“律師費用轉移制度”，建立我國環境公益訴訟的“訴訟費用轉移制度”，即在環境公益訴訟案件中，法院可以依法律規定，將訴訟費用（包括案件受理費、律師費、鑒定費等）判由一方當事人承擔，或依據法律規定將訴訟費判由實質的敗訴方承擔，一方當事人或者實質敗訴方通常是污染行為人。

三、 結語

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關鍵詞：公益訴訟；檢察權；必要性；可行性；時機把握

中圖分類號：DF83

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.14

引 言

2011年10月29日，《民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）開始向社會公開征求意見。其中，就公益訴訟方面，該草案增加了一條規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提訟。”這給檢察權介入公益訴訟提供了法律上的可能性。但是，該條款的規定顯得較為籠統，從法律條文的嚴謹性和可操作性的角度出發，結合當前的司法實踐，筆者以為應更直接地在法律條文中示明檢察機關作為公益訴訟的適格原告。相對于公益訴訟的理論研究和司法實踐，我國法律規定的滯后性顯而易見。時至今日，并無一個法律條文對公益訴訟進行明確的闡述，更不消說對檢察機關介入公益訴訟進行明示。本文擬從檢察權介入公益訴訟的角度出發，就檢察權介入公益訴訟的必要性及可行性，以及檢察權介入公益訴訟的時機把握及檢察機關自身能力的提升等方面進行闡述，以期對相關立法活動提供參考。

一、檢察權介入公益訴訟的必要性

檢察權介入公益訴訟，是指檢察機關行使憲法和法律賦予的檢察權能，對涉及損害國家利益和公共利益的行為行使訴訟原告職能，向法院提起民事、行政訴訟的一種訴訟活動。近年來，雖然公益訴訟作為一種突破傳統訴訟規則的制度還找不到訴訟法上的“合法性”，進而在法治語境下陷入一種困境［1］，但公益訴訟案件被審判機關受理的情形也不在少數，而由檢察機關行使檢察權介入公益訴訟的案件亦呈上升趨勢。據中國人民大學法學院肖建國教授統計，全國目前已有40多個環保法庭，從2002年第一起環境公益訴訟開始，共受理關于環境污染的民事公益訴訟12件；其中原告是檢察院的6件，行政機關3件，環保組織3件。前9件都以原告勝訴終結。（參見：李湘寧，唐丹妮.“審慎”公益訴訟［EB/OL］. (2011-12-19)［2012-03-13］. .cn//chargeFullNews.jsp?id=111405469&time=2011-11-13&cl=106.）

而且，從案件受理的情況看，由檢察權介入的案件在所受理的案件中占比較高，這也從側面反映了一種意識形態傾向，即當前我國在公益訴訟方面還是比較傾向于由代表公權力的檢察機關來提訟。為何會有這樣一種意識形態出現呢？筆者以為，這是由公益訴訟的特殊性以及我國當前的法治環境決定的。

（一）公益訴訟的性質闡釋

公益訴訟，即以保護公共利益為目的的訴訟。從廣義的角度出發，公益訴訟包括檢察機關為維護國家利益而提起的公訴行為以及公共利益的受侵害（及可能受侵害）群體就“一系列危害到不特定公眾利益（其外延也是隨著社會的不斷發展而擴大的）的公共決策或行為相關的公共當局及強勢企業并提請司法審查的法律實踐”［2］。一般而言，公益訴訟是指特定的國家機關、團體組織和個人，根據法律的授權，對違反法律、法規并侵犯國家利益、社會利益或不特定多數人利益之行為，向法院提訟，由法院依法追究其法律責任的活動。從其涵義可以看出，公益訴訟的目的是為了維護國家和社會公共利益，訴訟的當事人并不一定要求與侵害后果有直接的利害關系，且其訴訟涉及面廣，影響范圍大。

從全球范圍來看，現代意義的公益訴訟始于20世紀中期，這種訴訟在這一時期產生有其必然性。隨著現代工業社會的深入發展，各種危害到社會各階層民眾的公害愈來愈普遍，如假冒偽劣產品對消費者群體的危害、環境污染等公害行為在全球蔓延的態勢愈演愈烈、醫療事故的頻頻發生等等，無不對社會造成牽一發而動全身的后果［2］16-17。而從我國的實際情況看，公益訴訟活動從上個世紀末期開始方有些許動靜，這與我國工業社會的發展程度密切相關。隨著改革開放進程的逐步推進，我國工業經濟呈現飛躍式的發展。而經濟的快速、深入和無序發展導致了一系列公害行為的出現，西方發達國家在工業發展過程中出現的公害我們一個也沒有落下，因公害行為導致的社會矛盾逐年上升。因此，正視公益訴訟的存在價值，通過公益訴訟這一司法手段來推動制度變革，以實現真正的社會正義，則不失為解決上述矛盾的一劑良方。

（二）檢察權介入公益訴訟的必要性分析

當前，我國法律對于公益訴訟的規定顯得極為蒼白，檢察機關、社會團體和公民在提起公益訴訟時沒有足夠的法律依據，尤其是公民、社會團體等在提起公益訴訟的時候需要花費巨大的司法成本，并且收效甚微。而相較于公民、社會團體和行政機關，憲法賦予了我國檢察機關作為國家的專門法律監督機關的地位，具有廣泛的法律監督權。它作為社會公共利益的代表與作為法律監督者的身份合二為一, 這就為其介入公益訴訟奠立了堅實的基礎 ［3］ 。其法律地位和專業性決定了由檢察機關來提起公益訴訟具有必要性。主要體現在如下幾個方面：

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【關鍵詞】公益訴訟；民事訴訟法；法院

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2013）06-078-01

一、公益訴訟概況

公益訴訟是一個古老的概念。二千多年前的古羅馬時期，羅馬法學家把法律分為私法和公法，也就有了私益訴訟和公益訴訟的劃分。“以私人資格發生的訴訟，以保護私人權益為目的的，叫私益訴訟；以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟?！眹鴥葘W者常用的對公益訴訟的一般闡述為：“公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提訟，由法院依法追究違法者法律責任的活動?！?/p>

二、民事訴訟法對民事公益訴訟范圍的規定

2013年1月1日我國頒布施行的新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！边@是新法為保護社會公共利益特別規定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的關鍵性問題，原告資格的問題，這是在我國立法中落實科學發展觀的重要體現。新民事訴訟法的規定，為這項訴訟制度的創立提供了法律依據，而具體的實施規則尚需通過司法實踐進一步探索。

新民事訴訟法第五十五條采用列舉加概括式的方式規定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。表明當污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為只有在損害公共利益，即涉及不特定多數人的利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果針對此種行為，受害人可以確定，訴訟目的是為維護個人利益，盡管代表人訴訟涉及眾多當事人，也不屬于公益訴訟的范圍，而是一般普通民事訴訟即私益訴訟?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的案件包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據實踐的發展穩步拓展。

三、民事訴訟法對民事公益訴訟主體的規定

新民事訴訟法第五十五條規定公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。關于其中“法律規定的”的限制范圍問題，有兩種不同的解讀。一是“法律規定的”既限制“機關”，又限制“有關組織”；二是“法律規定的”僅限制“機關”，而不限制“有關組織”，不強調“有關組織”須由法律規定，而是表明，至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在司法實踐中逐步探索，在制定相關法律時作出進一步明確規定。

從現行法律來看，《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條第二款有具體規定規定。根據本法，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。目前可以提起民事公益訴訟的機關，是行使海洋環境監督管理權的部門。

關于“有關組織”的范圍，本法尚不明確，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。但公民只能為自己的利益進行訴訟，對于與自己沒有直接利益沖突的社會公共利益則不能介入，即使公權的腐敗造成了公共利益的嚴重破壞，公民也最多只能向有關部門反應，而無權通過訴訟向公權違法說“不”。不能提訟，公權領域仍被視為私權進入的，“消極執法”、“議價執法”、“權錢交易”、“官官相護”也就大量存在。用公權力來制衡公權力并不是一個萬全的方法。我國傳統上長期偏好于行政管理式的執法，公權力得到無限擴張。以國家處罰和制裁作為重要治理方式，試圖通過公共制裁實現法律的目標，較少考慮是否必要、可行、能否真正執行。

公益訴訟是私權介入公權而對公權予以制約的特有途徑。國家、社會和個人（或組織）的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。維護公共利益不僅是政府及國家機關的權力與義務，同時也是每一個公民的權利與義務，公益訴訟既實現了公共利益，同時也滿足了當事人的愿望。

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【關鍵詞】民事訴訟；民事訴訟法；公益訴訟；公益訴訟制度

在社會各界的強烈呼吁下，2012年8月31日“關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”經過三審順利通過了。在新《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這條規定對于公益訴訟而言是中國法制史上一個十分重要的突破，并從此揭開了我國公益訴訟的新篇章。代表了民事訴訟中一個新的生命力和未來發展方向。以下筆者針對公益訴訟及其特點，以及新法在實際生活中的理解和適用等相關問題進行闡述。

一、公益訴訟及其特點

公益訴訟，是指有關國家機關、社會團體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益等行為，請求人民法院進行糾正和制裁的訴訟活動，按照提訟的主體公益訴訟可以劃分為檢察機關提起的公益訴訟、其他社會團體和個人提起的公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。公益訴訟第相對于普通私益訴訟而言的。我國的新《民事訴訟法》規定的公益訴訟，是指特定公家機關和社會組織，根據法律法規的授權，對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。

由此，我們可以看出公益訴訟的四個特點：一是主體的特殊性，其原告是無直接利害關系的不特定主體并且為的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即為的是不確定多數人的利益，該利益又可以分為擴散性利益（環境污染案件）和集體性利益（侵害消費者團體案件）；三是訴訟中國家干預較強，由于此類案件多涉及到公共利益因此國家重視和干預程度有所增加；四是判決效力具有擴張性，在公益訴訟中權利受害人不一定全部參加到訴訟之中，有時需要擴張到裁判以外的當事人。由于我國公益訴訟的實踐太少，很多訴訟程序問題還需要大量的探索完善，所以在此次修改中僅集中解決制約公益訴訟開展的基本問題，若要在立法中建立一套完整的公益訴訟條件還不成熟，其他問題在今后的實踐中繼續完善。

二、公益訴訟的適用范圍

新《民事訴訟法》采用的而非絕對式列舉的方法將兩類目前損害社會利益突出的問題納入公益訴訟范圍：一類是污染環境；另一類是侵害眾多消費者合法權益。并加以“（等其他）損害社會公共利益的行為”這一兜底概述對公益訴訟的范圍予以補充。這種規定將公益訴訟的案件范圍明確化，完整化，增強了在今后的法律實施過程中可操作性和運用性。

但是在審判實踐中，受文義解釋和目的解釋的限制對公益訴訟的案件范圍又有所限制：一方面是只有當環境污染、侵害眾多消費者合法權益的行為是損害公共利益時才可以依此提起公益訴訟，這就意味著如果只是涉及個人利益基于維護個體利益而提起的訴訟則不屬于此范圍之內；另一方面可以提起民事訴訟的案件不僅限于環境污染和侵害眾多消費者利益兩類案件，在條文中規定的“其他社會公共利益”受到侵害的也可以根據實踐的發展逐步包含在公益訴訟的范圍之內。

三、公益訴訟的理解與適用

1、關于公益訴訟的受理條件。確定公益訴訟案件的受理條件，首先要準確把握民事公益訴訟的定位。民事公益訴訟是司法行為，受民事訴訟一般受理條件的限制，既包括積極的條件也包括消極的條件。為了防止當事人濫訴，人民法院審查受理民事公益訴訟時，除審查人是否具備新民事訴訟法第一百一十九條規定的條件外，還應當注意根據新民事訴訟法第一百二十四的規定。除此之外，還要求人提供的狀中提供初步證據證明環境污染或者侵害眾多消費者合法權益等侵權行為及其對社會公共利益的危害性，并說明其訴訟請求的合理性。對不具備條件的，應裁定不予受理。

2、關于公益訴訟的主體。新《民事訴訟法》第55條規定公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。對于“法律規定的”的限制范圍問題，目前還存在爭議。從現行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機關，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》第92條第二款規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”。

3、關于公益訴訟的請求類型。關于公益訴訟的請求可以分為預防性請求和賠償性請求。對于預防性請求原告可以依據《中華人民共和國侵權責任法》第15條的規定，請求責任人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等責任；而對于賠償性請求即賠償損失有一定的爭議，但筆者認為原告申請人民法院執行有關生效判決時，人民法院應當要求其提供財政部門指定的收款賬戶。

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關鍵詞：食品安全 公益訴訟 公共利益

三鹿奶粉事件引發了全社會對食品安全問題的空前關注，直接催生了《食品安全法》的出臺。三鹿奶粉事件中政府積極介入民事賠償工作，免除了受害人的舉證負擔，在短時間內以較低成本使受害人獲得了相對公平、合理的救濟，最大限度地對受害人進行了救濟，可以說是當時能夠采取的較優方式。然而，這種民事賠償方式沒有經過一種中立、權威、公開的司法程序，也缺少由立法程序制定的規則，其正當性和合法性頗受外界質疑。如何探尋建立一種權威、合理、有效的制度，能夠解決食品大規模侵權糾紛，為廣大受害者提供充分的民事救濟，有效防止食品安全問題的再次發生，《食品安全法》并沒給予人們期待的答案，而《民事訴訟法》關于公益訴訟制度的規定，則提供了新的思路。

公益訴訟―制度下的必然選擇

（一）行政手段保護公共利益的弊端

傳統的訴訟理論堅信，民事訴訟法調整的對象僅限于私人利益的民事糾紛，而保護公共利益的任務應當由國家機關依靠行政手段完成，但是面對日益復雜的食品安全問題，受制于有限的監管資源，單純依靠政府監管顯得漏洞百出。在地方保護和權力“尋租”的影響下，甚至出現政府部門與違法人員形成利益共同體，怠于履行職責的現象。例如三鹿集團作為地方上的納稅大戶，地方政府的知情不舉就是消極不作為。面對多樣化的損害情況，用單一的標準賠償，既不符合實事求是的原則，也有濫用權力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情況下，為其提供司法保護和救濟途徑，既是法治現代化的基本要求，更是社會發展的必然要求。

（二）現有訴訟制度下的救濟缺失

由于市場信息不對稱，相對于食品生產、經營者，尤其是大型食品企業，消費者屬于弱勢群體，他們無論在法律還是公共政策的制定與執行過程中，都呈現出一種制度化的失語狀態。當廣大消費者權益受到侵害，尋求司法途徑獲得民事賠償時，現有的訴訟制度顯得救濟乏力。一方面，食品消費者人數眾多，行為分散，訴訟多為“小額多數”，當事人面對高昂的成本、繁瑣的程序以及被告的強勢地位，往往得不償失，索性放棄，成為一種“易腐”的權利（張衛平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政機關或者有關組織代為訴訟，受制于原告必須“與本案有直接的利害關系”，法院會以原告不適格為由不予受理。司法實踐中，法院迫于各方壓力往往不愿受理群體性訴訟。此外，現有的民事訴訟制度受理侵權案件，以實際損害的發生為前提，偏重事后救濟而缺乏預防功能，食品侵權事件一旦發生，會對眾多消費者造成難以挽回的損失，事后救濟更像是一種“遲來的正義”。尤其是面對存在未知風險的轉基因食品，以及濫用食品添加劑這類存在潛在風險，但無法證明實際損害的情況，消費者無法表達其對食品安全的訴求。

（三）公益訴訟制度的價值優勢

公益訴訟是指有關組織和個人依據法律的規定，對違反法律而給國家、社會公共利益造成了事實上損害或潛在損害的行為，向法院，由法院追究違法者的法律責任的訴訟活動（徐卉，2009）。公益訴訟中的“公共利益”并非是一種整體上、泛化的公益，而是依據“木桶原理”，在利益和價值多元化且相互沖突的社會轉型期中逐漸形成的弱勢群體――作為“木桶”的短板――在社會中的利益狀況所決定的整個社會的公共利益水平。因此，公益訴訟是以保護弱勢群體的利益，通過司法途徑追求社會公平作為立足點的，食品消費者群體的利益正是公益訴訟所要保護的對象。

從公益訴訟的功能價值來看，首先，公益訴訟為解決食品安全問題提供制度保障。行政救濟并不能阻卻受害者的訴訟維權，公益律師也不會因為制度的缺失而放棄訴訟，公益訴訟恰好為法院提供了解決糾紛的正當程序，將眾多分散的由于同一或者類似的原因造成的損害賠償集中解決，避免了司法資源的浪費和司法不公等問題。其次，公益訴訟有利于實現憲法賦予公民對公共事務的訴訟權利。公益訴訟不僅能夠彌補政府監管的漏洞和偏差，也使法院成為一個公民表達意愿，讓糾紛被公眾感知并得到協商或者和解的場所。對于存在未知風險的食品安全問題，例如轉基因食品的風險，消費者如果認為轉基因食品充斥市場，侵犯了自己的知情權和選擇權甚至生命健康權，就可以通過公益訴訟激發公共辯論，乃至形成公共政策，甚至上升為法律。最后，公益訴訟對食品安全問題具有預防作用。公益訴訟的提起不以實際損害發生為要件，任何組織和個人發現侵害公共利益的行為，均可依法提訟。面對“塑化劑”、“瘦肉精”這類存在危害但未造成實際損害結果的行為，公益訴訟可以預防危害行為的擴大化。

食品安全公益訴訟制度的構建

（一）原告資格的確定

1.法律規定的機關?！皺C關”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關、人民法院、人民檢察院、行政機關等，因此，需要作目的性限縮解釋，將“機關”解釋為人民檢察院、行政機關（肖建國，2012）。如果“法律規定的機關”僅指法律明確規定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織，那么公益訴訟在維護食品安全方面作用有限。無論在英美法國家還是在大陸法國家，作為行政機關或司法機關的檢察機關，都具有提起公益訴訟的權利（湯維建，2010）。

行政機關本身就是公共利益的維護者，在監管中具有信息和技術優勢，由其舉證更為便捷、可靠，勝訴幾率更大。盡管反對行政機關提起公益訴訟的理由不絕于耳，但在受益人“缺位”的情況下，由行政機關啟動公益訴訟十分必要。司法實踐中，民政局在流浪漢被撞身亡案中對肇事方提訟的例子可以充分說明這點。隨著機構改革的完成，《食品安全法》勢必修改，可以明確衛生、農業和食藥監部門承擔公益訴訟的職責。當然，為避免行政機關在履行職責中的角色錯位，應當規定行政機關只有在窮盡一切行政管理手段仍無法制止危害公共利益行為的情形下，才能提起公益訴訟。

而檢察機關作為國家的法律監督機關，通過公益訴訟維護公共利益乃是職責所在。近年來，檢察機關在保護環境和國有資產方面積累了大量公益訴訟的實踐經驗，其在收集證據、取證權限以及專業素養方面的優勢明顯，在懲處危害食品安全犯罪的同時可以運用附帶民事訴訟的公訴權提起公益訴訟?？紤]到檢察機關作為法律的監督者，應當規定在行政機關怠于行使公益訴訟職能時，檢察機關方可提起公益訴訟。

2.有關組織。民事訴訟法中“有關組織”的提法似乎意味著各種民辦非企業單位和基金會都被納入公益訴訟主體的范疇，若對此不加限制，會存在“濫訴”的風險。事實上，基于組織宗旨，也并非所有組織都適宜充當公益訴訟的原告。然而，如果將“有關組織”嚴格限定為“法律規定的”，那么，依照國務院頒布的條例所成立的數量龐大的社會組織無一適格，更勿論食品安全領域。因此，有關組織應當界定為與事項有一定關聯的組織。隨著《消費者權益保護法》的修改，可以明確消費者協會提起公益訴訟的主體資格。當然，還應擴大“有關組織”的范圍，通過修改《食品安全法》或者司法解釋，將那些依法設立或登記備案的，以維護食品安全、促進食品行業發展為宗旨，成立時間2年以上，并具備一定數量會員、專業人員以及經費保障的組織納入公益訴訟主體范圍。

3.公民。民事訴訟法應將公民作為公益訴訟的主體。食品安全是一種公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保護者?！八揭嬖V訟是為保護個人私有權利的訴訟，僅特定的人可以提起，公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益訴訟制度的重要意義在于鼓勵公民參與到食品安全監管中來，這是法治和的應有之義。有人擔心，允許公民個人提起公益訴訟可能會引發“濫訴”的問題，激化當前法院“案多人少”的矛盾。筆者認為，限制資格并非治本之策，訴訟模式以及審理程序的科學設計才是化解矛盾之道。況且，面對“道德滑坡”和“法律紙面化”，給予憂慮的不應是“濫訴”，而是在這個具有“輕訟”傳統的國度，受制于法律水平和專業技能，會有多少人執著于維護公共利益。現有的公益訴訟很多都是律師提起的，他們會選取一些有社會價值、勝訴率高的案件進行公益訴訟。況且，可以通過設置前置程序，限定公民只有在相關行政機關、檢察機關都不作為時，方可提起公益訴訟，以防止“濫訴”的發生。

（二）案件的受理與管轄

人民法院受理公益訴訟，不應當以“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定為限制，只要存在危害公眾食品安全的行為即應受理。對于存在潛在風險或者未知風險，有可能危害食品安全的行為，公益訴訟應當將其納入受案范圍，發揮公益訴訟的預防功能。法律規定的機關或有關組織提起公益訴訟的，應當承擔必要的訴訟費用；如果公民提訟的，法院應當免收訴訟費用，甚至可以給予法律援助或者引入“勝訴酬金制”。

考慮到食品侵權案件影響范圍大、涉及人數多、社會關注度高且案情較為復雜，原則上一審由被告住所地中級人民法院管轄，這樣既符合“兩便”原則，也利于案件的執行，而對于類似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面較廣、標的額巨大，而且影響重大的案件，一審可以由被告住所地高級人民法院管轄。

（三）舉證責任的分配

一般民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”的原則，對法律規定的機關和有關組織可以遵循此原則。但對于公民提起的公益訴訟，考慮其在信息、資金和技術方面的劣勢，舉證難度頗大，可以適用“舉證責任倒置”規則，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步證據，而由被告承擔舉證責任。

（四）配套機制的設置

1.限制原告處分權。公益訴訟的權是國家和公民賦予的，原告是社會公益的代表，而非權利人，故應當限制其處分權。除非原告因客觀因素不能舉證被告的確侵害了公共利益，或者被告承諾停止侵害并采取補救措施，否則原告不得撤訴或和解。如果原告在一審中敗訴，即便原告放棄上訴，其他適格主體不服一審判決的，有權上訴或申請再審。

2.行為保全措施。針對持續危害食品安全的行為，應采取必要的行為保全措施，防止損害的擴大。但對于存在未知風險，有可能危害食品安全的行為，則不適用。

3.食品安全責任保險。食品企業在市場準入時應當強制繳納食品安全責任保險，一旦食品生產者、經營者因疏忽或過失，造成受害者人身或者財產損失的，原告提起公益訴訟后，由保險公司在約定的限額內先行賠償。還可以通過各類食品行業協會設立醫療賠償基金，委托保險公司代管，用于補充食品安全責任險賠償不足的部分。

4.激勵機制。激勵機制是公益訴訟制度的精髓，提起公益訴訟的公民一旦勝訴，應當給予獎勵，或者分配一定比例的賠償金，提高其積極性。此外，可以引入誤判責任豁免機制，只要原告不存在故意或重大過失，不以惡意貶低食品生產者、經營者的信譽為目的，而僅因監控信息缺陷、監控技術落后以及對食品安全合理性懷疑而導致對食品安全的誤判，就應當豁免責任，以鼓勵原告通過公益訴訟參與監管。

參考文獻：

1.張衛平.訴訟的構架與程式：民事訴訟法理分析[M].清華大學出版社，2000

2.徐卉.通向社會正義之路――公益訴訟理性研究[M].法律出版社，2009

3.肖建國.民事公益訴訟制度的具體適用[N].人民法院報，2012-10-10

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[關鍵詞] 經濟公益訴訟；訴權；配置

[中圖分類號] D922.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-5024(2007)09-0190-03

[作者簡介] 胡學軍，南昌大學法學院講師，經濟法學碩士，研究方向為經濟法學。(江西 南昌 330047)

一、經濟公益訴訟在我國的興起及其特征

所謂經濟公益訴訟，是指一定范圍內的國家機關、社會團體甚至公民個人根據法律的授權，對違反經濟法規定、侵害國家利益和社會公共利益的違法行為人提起的訴訟。作為對傳統法律理論與傳統訴訟法律體系進行理念更新與突破的新型訴訟方式和手段，與傳統的普通侵權救濟訴訟方式和手段相比，這一制度具有以下特征：

1.經濟公益訴訟目的上的公益維護性。在單純私人利益受損害的情形下，個人作為自身利益的維護者，借助傳統的訴訟手段即可維護自身合法權益。而作為經濟公益訴訟標的的經濟違法行為侵害或危及到社會性的經濟公益，一般卻并不直接損害原告私人的利益。因而經濟公益訴訟之“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因經濟違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益?！苯洕嬖V訟制度設立的目的是希望通過司法力量維護社會經濟公益。

2.經濟公益訴訟功能上顯著的預防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害實際發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提訟追究違法行為人相應的法律責任。這樣可以把違法行為消滅在萌芽狀態，有效地保護公共利益和社會秩序盡量不受違法行為的侵害。在經濟公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為諸如公平的市場競爭秩序等社會經濟公益一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以有必要在經濟公益侵害尚未發生或尚未完全發生時就通過司法手段加以排除，從而阻止社會經濟公益遭受無法彌補的損失或危害。

3.經濟公益訴訟具有與經濟法的契合性?！敖洕ǖ恼{整對象是具有社會性的經濟關系，即直接涉及或影響社會或公眾重大利益的經濟關系?！苯洕ňS護社會公共經濟利益的本質與宗旨決定了追究違反經濟法行為的法律責任就應采取公益訴訟的形式。從某種意義上說，經濟公益訴訟是對傳統訴訟法進行理念更新與突破的新型訴訟，是經濟法的訴訟程序法。從經濟法的調整對象、經濟法法律關系與經濟法責任等都可以驗證經濟法與公益訴訟的契合性。構建經濟公益訴訟將是彌補經濟法的可訴性缺陷、制裁經濟違法行為、維護社會公共利益、徹底解決復雜經濟糾紛的有效舉措。

二、我國經濟公益訴訟的訴權障礙及西方國家的啟示

經濟公益訴訟在國外已發展得較為成熟，但在我國則尚屬于新生事物。構建我國的經濟公益訴訟制度，無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨著一些必須克服的障礙。筆者認為，經濟公益訴訟制度的問題實質上就是訴權配置問題或與訴權配置相關的問題。我國當前經濟公益訴訟亟需解決的問題是訴權虛置，導致經濟公益訴訟啟動困難。我國經濟公益訴訟程序上適用的是民事訴訟法，但傳統的民事訴權理論和訴訟當事人理論認為，能夠成為民事訴訟的正當當事人是發動司法訴訟程序的基本前提。訴權就是民事主體在其自身民事權益受到他人侵害或與他人發生爭議時，請求法院通過審判予以保護的權利，有利益才有訴權。訴訟當事人指因民事權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，案件的審理結果與其有法律上的利害關系，并受人民法院裁判拘束的人。民事主體必須與案件有直接的利害關系，才能夠成為適格當事人。我國《民事訴訟法》第108條也規定：“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！奔词钦f，有資格作為原告向人民法院提訟的人，必須是本案實體權利的享有者。然而，經濟公益訴訟是在案件沒有直接受害人，或者雖然有直接受害人，但其因各種原因不愿或不能的情況下，由法律授權的機關、團體或者個人提起的訴訟。顯而易見，法律授權的機關、團體或者個人并非案件的直接利害關系人，他們提訟的目的也并不是為了維護自身的實體利益。因此，在傳統民事訴訟制度框架下，公民或社會團體作為經濟公益訴訟原告的資格于理不符、于法無據。人民檢察院作為法律監督機關，就目前的法律環境而言，也無權提起公益訴訟。各地檢察機關曾經嘗試以原告身份提起了多起涉及國有資產流失和反壟斷的案件，雖然取得了良好的社會效果，但由于缺乏法律明確依據，最終被最高人民法院的一紙“法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產流失案件”的批復叫停。檢察機關當然可以現行《民事訴訟法》第15條規定的“支持”原則而參與國有資產流失等案件訴訟，但支持并不是以自己的名義，這就使檢察院在經濟公益訴訟中的地位相當尷尬。如果公益訴訟的訴權虛置，則檢察機關的“支持”也就無從立足了。要使我國經濟公益訴訟走上正途，首先必須找到解決公益訴訟訴權配置問題也即公益訴訟的啟動權問題的鑰匙。

從西方各國法制發展歷史來看，經濟公益訴訟都是實踐與經驗先行的一個領域，是法制發展到一定階段的產物。這些國家經濟公益訴訟制度大致均經歷了從判例到立法的上升路徑。美國在大量的司法判例積累之基礎上，發展出“私方檢察官”理論，進而在若干經濟法律、法規中確立了公益訴訟制度，以立法方式明確賦予私人為維護社會經濟公益而向法院的權利。1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》均規定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權外，檢察官可提起衡平訴訟。但在公益訴訟方面，最有美國特色的是公民訴訟和相關人訴訟的制度。公民訴訟是指任何人為了保護社會公共利益，都可以政府的名義提起公益訴訟。而相關人訴訟，是指有相關身份的公民可以特定的名義提起公益訴訟。在原告訴訟資格上，美國法律作了很大的擴張，并沒有嚴格要求原告與該訴訟有所謂的“直接利害關系”。但美國這種過于鼓勵公益訴訟的制度設計確實也在一定程度上造成了訴權濫用的弊端。以法國、德國為代表的大陸法國家檢察機關依據法律有權代表國家提起經濟公益訴訟，但在其實踐中又產生了一種以社會團體為原告提起公益訴訟的團體訴訟形式。所謂團體訴訟就是將具有共同利益的眾多法律主體提訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該社會團體提起符合其章程與宗旨的訴訟，但其有利判決的效力惠及于其團體成員。這些國家往往通過一些特別法而不是民事訴訟法來賦予具備一定要件的團體如消費者團體、商業或手工業團體公益訴訟的實施權。如俄羅斯等其他國家也有類似的制度。西方國家經濟公益訴訟從判例到立法的上升路徑及訴權配置的多元化做法可為我國經濟公益訴訟制度的建設提供有益借鑒。

三、我國經濟公益訴訟的訴權配置構想

1.關于人民檢察院提起公益訴訟。我國目前的公益訴訟實踐中，普通公民提起的大多以失敗告終，但有檢察院提起或參與的公益訴訟則幾乎都獲得了勝訴，這就顯示了檢察機關在公益訴訟上的某種有效性。檢察機關行使公益訴訟權，可以視為其法律監督權內涵的拓展，并不違反法理。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益代表的身份出現。我國的國情及檢察機關的性質，更是要求檢察機關把維護國家、公共利益作為首要職責予以履行。因此，在國家利益受到損害時，檢察機關有責任和義務代表國家利益進行。而且由檢察機關代表國家和社會公益作為訴訟主體，與公民相比有著無可比擬的優越性：首先，公益訴訟的特點就是涉及國家或公共利益，而對公民個人的具體利益影響一般都不會太大，個人缺少提起公益訴訟的激勵；其次，涉及國家和公共利益的案件一般涉案金額大，訴訟費用高，個人往往無力負擔，或者不愿負擔；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是大公司、大集團，公民個人的法律專業水平無法與之抗衡，原、被告雙方在實體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。為了平衡原、被告之間的差距，公益訴訟需要一個專業的訴訟集團來擔負職責，而從現階段我國的國情來看，檢察機關最為適宜。由于公益訴訟的“公益”性，由國家機關代表國家提訟，可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下國家利益與社會公益遭受損失卻得不到救濟的尷尬處境。檢察機關作為國家權力機關直接產生的國家法律監督機關，地位比較超脫，對損害國家利益、社會利益和公共利益的行為能采取正確的處理方式。其實，檢察機關行使公益訴訟的訴權在我國也是有歷史淵源的，我國檢察機關創建之初，法律規定對于涉及社會公益的案件其有權提訟。我國入世后，WTO規則關于法的透明度、統一公正的法律實施、司法獨立和司法審查等三項普遍性原則，也將迫使我國的檢察制度同國際檢察制度接軌。而檢察機關提起公益訴訟，如前如述，正是世界上大多數國家的普遍做法。

但從經濟公益訴訟制度長遠發展趨勢來看，檢察院不宜作為公益訴訟的唯一提起主體。因為檢察機關畢竟是法律監督機關，實行法律監督才是其最主要的職責。而辦理公益訴訟案件是個消耗時間和精力的任務，如果全部由檢察機關來承擔，難免讓檢察機關不堪重負，而使公益訴訟效率下降。近期國家治理轉型也要求“全能國家”向“后全能國家”轉變，公益畢竟不等于國家利益，因此將來法律應該對檢察機關提起公益訴訟的案件類型作出明確的規定，如涉及國有資產流失、反壟斷等案件，以充分利用司法資源。

2.關于社會團體提起公益訴訟。我國也有很多學者認為我國應引進大陸法系國家的團體訴訟制度作為經濟公益訴訟的主要形式，訴訟信托理論則為社會團體提起公益訴訟提供了法理上的支持。根據訴訟信托理論，當民眾把某些公共利益信托給某一特定主體時，該主體就代表了民眾的公共利益，同時被信托了代表民眾的權利。具體來說，訴訟信托制度是建立在“專門維護公眾利益的團體”和“這一團體有其自身的法益”兩個概念基礎上。如行業協會具有維護其成員利益的職責和要求，而其自身又具有較為獨立的法益，在訴訟法層面應為一種適格的當事人形式。而且由社會團體提起公益訴訟無疑是代表民眾提訟的最佳途徑，這是僅靠國家機關代表提訟所難以取代的。而其中行業協會作為維護某一特定行業利益的自治性社會團體，具有提起經濟公益訴訟的天然優勢。一方面，行業協會是特定行業公共利益的代表者、維護者，在法理上它具有代表民眾提訟的正當性，能夠充分匯集廣大民眾的意愿，表達出他們的真實想法；另一方面，行業協會具有組織性、協調性、自律性，作為經濟公益訴訟的原告，行為更為審慎和理性；同時，行業協會較之普通公民掌控著更多的社會資源，影響力更大，受到的來自對方或社會各方面的壓力更小，使得經濟公益訴訟中原告的弱勢地位得以改觀，從而增強經濟公益訴訟制度的可行性。行業協會作為原告提起經濟公益訴訟是公民通過社團組織集中行使權利，增加自身影響力的途徑，可以最有效地制約經濟違法行為，維護自身權益，更有利于經濟公益訴訟制度價值的實現。

但是，我們對一種制度進行移植借鑒的時候，應該充分考慮到其本土的適應性。在我國，像國外那樣的一些消費者團體、行業協會等并不發達。例如我國當前的消費者團體主要是各地的消費者協會，但是消費者協會并不是消費者自己成立的自律性的社會團體，它既沒有對企業的處罰權，也不能通過章程吸收、約束、指導和幫助會員，處境比較尷尬。我國能夠真正代表消費者的自律性的消費者組織并沒有建立起來。在這種團體力量普遍微弱的情況下，公益訴訟對其而言，往往力不從心。因此，在我國現階段的公益訴訟中，團體擔負的任務是比較有限的，而長遠來看，可考慮在時機成熟時通過特別法賦予某些社會團體以公益訴訟的原告資格。

(三)關于公民提起公益訴訟。目前，普通公民提起的公益訴訟往往未及進入法庭就被當事人適格問題擋在了立案之外。因為法院一般認為，公益訴訟是為了公共的利益，而不是私人的利益而訟，原告與該請求沒有直接的利害關系，當然就不能夠獲得立案。極少數普通公民提起的公益訴訟并獲勝訴就是因為原告與本案有直接的利害關系，原告就是該類法律關系中實際的受害者之一。這樣的法律規定也是和傳統的實體當事人訴訟理論相關聯的。因為按照傳統的當事人理論，法律只能給適格的訴訟當事人以救濟，其出發點是救濟，是與權利相關聯的，無權利則無救濟。這種訴訟當事人理論只適用于保護私權及個體利益的救濟的民法，而不適用于保護公共利益的經濟法。要使現行《民事訴訟法》能起到保護公益的目的，就必須對當事人適格作出擴張。在這方面，美國的“相關人理論”可資借鑒，如將“相關”理解為處在這種潛在的損害危險之下就可大大擴張公益訴訟的原告范圍。并可考慮在修改《民事訴訟法》時將“與本案有直接利害關系”的“直接”二字刪除。另外，要使普通公民能真正擔負起經濟公益維護的重任，還必須對我國的代表人訴訟制度作重大修改，如可考慮吸收美國集團訴訟制度的合理內核，賦予普通公民自愿代表全體利益受損的公民提訟的資格，從而達到以公益訴訟制度維護社會經濟秩序的有序運行的最大功能。

但我國現階段社會經濟發展不平衡，普通公民的法制觀念與“公民訴訟”的要求尚有較大差距。近年我國確實出現了一些公益訴訟的“弄潮兒”，如自費發起第一起環保類公益訴訟的浙江農民陳法慶；七次狀告壟斷業的山西“刁民”郝勁松；以一人之力憾動“全國牙防組”的李剛等，其榜樣示范作用不容低估，但不可否認“厭訟”仍是我國主流訴訟觀。私人為維護社會經濟公益而提訟的現象正在世界范圍內出現，這一機制將最大發揮對經濟違法行為的“全民皆兵”的威懾功能，宜作為我國公益訴訟制度長遠的發展方向。但在現階段，基于訴訟經濟和有效的考慮，在經濟公益訴訟訴權配置上筆者主張以檢察機關為經濟公益訴訟的主導，以相關的公益性社會組織為補充，而不贊同將公益訴訟權賦予與訴訟標的沒有利害關系的公民個人。普通公民對于違反經濟法的行為，可向檢察機關檢舉、告發，檢察機關再據此決定是否有必要提起公益訴訟。

參考文獻：

[1][意]莫諾?卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].北京：法律出版社，2000.

篇9

    (一)行政公益訴訟內涵

    對行政公益訴訟的定義很多,但多大同小異,其內涵主要涉及以下幾點:第一,起訴人不要求與案件有直接的利害關系,不要求是訴爭法律關系的當事人;第二,原告一般不必承擔訴訟后果;第三,是為了國家利益、社會公共利益或他人利益而非本人利益而起訴。

    基于上述特征,廣義的行政公益訴訟,是指特定的公民、法人或其他組織認為行政行為違法,對國家利益、社會公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能時,依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發點,亦可僅以個人利益保護為目標,只要其訴訟理由是保護公益即可。較之前者,狹義上的行政公益訴訟則將追求個人利益保護的主觀訴訟排除在外,原告必須與被訴行政行為沒有直接的利害關系。

    (二)行政公益訴訟的定位

    行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟。客觀訴訟是指“對行政行為違反客觀的法律規則和法律地位提起的訴訟,其出發點是維護國家和社會公共利益,對行政行為合法性進行監督,以保障行政法得到公正適用。”主觀訴訟的當事人為某項具體權利受到侵害的人;而客觀訴訟的當事人為利益受到侵害的人(此處的“利益受到侵害”作寬泛的理解,包括間接的利益受害)。主觀訴訟在于保護受害人的權利;而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性,屬于對事不對人的訴訟。在架構上,主觀訴訟是主線,客觀訴訟是輔線。依照該傳統分類,行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種(組成部分),應遵照嚴格的法律主義;在價值追求上,應充分尊重行政的首次判斷權、窮盡行政救濟以及司法審查最終的原則,對那些窮盡了行政救濟,進而通過拓展了受案范圍和原告適格基礎上的主觀訴訟,尚得不到充分救濟的國家利益、社會公共利益和他人利益,以法律個別規定的客觀訴訟形式提供司法救濟。

    二、行政訴訟原告資格標準及其拓展

    我國《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當性三個方面,共同構成我國行政訴訟原告資格的框架。概言之,我國關于行政訴訟原告資格的規定是:“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”(“合法權益標準”)。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱“若干解釋”)第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟”(“利害關系人標準”)。該“法律上利害關系”在實務中應作如下界定:首先,從《行政訴訟法》第41條“認為侵犯其合法權益”的規定看,“法律上利害關系”應指切身的(起訴人自身)的而不包括非切身(他人)的利害關系。其次,鑒于“若干解釋”第1條將“對公民、法人和其他組織權利義務不產生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外,上述“法律上利害關系”應理解為一種現實的而不包括可能的利害關系。最后,《行政訴訟法》第27條規定,與被訴具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織,可以作為第三人申請參加訴訟。據此判斷,“法律上利害關系”應特指直接利害關系,間接利害關系人只能以第三人的身份參加訴訟。

    對行政訴訟原告資格進行限制,是保障行政機關行使職權、保證行政效率以及保護行政相對人利益、監督行政機關依法行政兩種價值博弈的結果。《行政訴訟法》現有的受案范圍制度、復議與訴訟的關系制度、起訴期限制度以及起訴不停止執行制度等已經對司法審查和行政效率之間的關系平衡作了充分考量,沒必要對限制原告資格予以過多關注。故基于拓展原告適格的要求,“法律上利害關系”應指實證法上予以保護的權益無疑,但又不應狹義地理解為實證法所明確保護的權利,而應理解為起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系(權益)。起訴人賴以起訴的利害關系能否得到法律保護同其勝訴權相關,用勝訴權的模糊性否定起訴權,有違法治精神。至于在拓展了原告適格后,仍懸而未決的“間接利害關系人”乃至“無利害關系人”基于保護公益能否提起行政訴訟,則是行政公益訴訟制度需要回答的問題。

    三、行政公益訴訟原告資格標準的路徑選擇

    (一)域外行政公益訴訟原告資格考證

    1.美國“私人檢察總長”理論

    美國是現代行政公益訴訟制度比較健全的國家,主要表現為為解決1943年著名的“紐約州工業聯合會訴伊克斯案”中遇到的困難,而創造的“私人檢察總長”理論。據此理論,當無進入司法程序及接受裁決可能性的實際爭端存在時,國會可以為某個人或某種人規定他們本來沒有的原告資格,即便有關個人沒有通常所要求的那種直接利害關系,法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言,國家通過制定法律,授權私人或社團為了公益而提起的行政訴訟主要有職務履行令請求訴訟和納稅人訴訟。

    2.英國“檢舉人訴訟制度”

    行政公益訴訟制度在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”。與美國直接將原告資格賦予公民不同,在英國只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提起訴訟,稱為檢察總長。檢察總長代表國王,有權依公民申請阻止一切違法行為(包括侵害公共利益的違法行為),也可為公共利益依職權主動請求對行政違法行為進行審查。當檢察總長拒絕行使其職權時,個人可以請求檢察總長賦予其起訴權利,由其自行起訴。此時,檢察總長僅將其名字出借給請求人,對公益訴訟并不表現出進一步的關心,案件也就像普通私人訴訟一樣進行下去。

    3.法國“越權之訴”

    法國的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權之訴和客觀訴訟的越權之訴。其中越權之訴指當事人的利益因行政機關的決定受到侵害,請求行政法院審查該項決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。一般而言,越權之訴又分為以下兩種情形:

    一是集體利益受到行政決定的直接影響時,所有團體可以自己名義提起越權之訴,這也是法國各種團體的作用尤其廣泛和活躍的原因;二是其他公共利益受到行政決定損害時,可由同一行政主體內部各行政機關之間提起行政訴訟,也可由不同行政主體之間提起越權之訴。例如,道路公產受到損害時,由省長提起處罰之訴。

    4.德國“公益代表人訴訟”

    為保障公共利益,德國1960年頒布的《德國法院法》專門設立了公益代表人制度,即由聯邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯邦、州和地方的公益代表人,并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟,并享有上訴權和變更權。

    (二)我國行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇

    在我國構建行政公益訴訟制度,原告資格主體的路徑選擇有三個基本思路。其一,提起訴訟的主體只能是檢察機關,而不包括公民、法人和其他組織。后者主張公共利益時,應先向前者提出,再由前者提起訴訟。其二是提起訴訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。

    在對原告適格和受案范圍進行拓展的基礎上,權衡保護公共利益和保障行政效率實際需要,我國可綜合借鑒上述四國的理論和實踐,在行政公益訴訟原告資格制度的構建上,采取檢察機關與公民、法人和其他組織二級結構,并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接起訴的權利。具體而言,通常情況下,檢察機關發現行政機關違法并侵害公益時,可向行政機關提出糾錯意見書,要求行政機關停止或制止侵害公益的行為,行政機關收到意見書后仍未有所作為或作為仍不得力時,檢察機關可以自己名義提起訴訟。同時,公民、法人和其他組織發現行政機關違法侵害公益時,可以提請求檢察機關提出糾錯意見或提起行政訴訟,檢察機關經審查,認為該申請確系基于保護公益之需要且合理的,可依職權提請行政機關糾正或提起訴訟;若認為該申請并非基于保護公益之需要或無合理性,可書面駁回其申請,此時申請人可以自己名義提起訴訟。此外,在某些法定的情形下,賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權利,主要是納稅人訴訟。

    1.檢察機關

    檢察機關提起行政公益訴訟,源于其對行政機關的法律監督權,具有充分的法理基礎。賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格,最大的優點是檢察機關能以其國家機關這一特定身份與行政機關抗衡。

    2.公民

    直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內,迅速、及時地發現侵害公益的違法行為。公益是每個私益的集合體,權益受到侵害的個體較之檢察機關,更具提起訴訟的源動力。但是,賦予公民起訴資格應特別注重對其法律素養的提高,防止濫用訴權:首先,在具體起訴資格上,公民應與涉訴行政行為構成某種“特殊利益”,不受任何限制的公民訴訟,不符合實際。其次,同檢察機關提起訴訟一樣,公民提起訴訟須履行前置性程序,即先向行政機關書面申訴,后者在合理期間不予答復或敷衍了事時再起訴。最后,建立保證金制度,原告在啟動訴訟程序后無故退出訴訟程序的,可以收繳其交納的保證金。

    3.社會團體

    較之公民個人,社會團體提起行政公益訴訟的優勢在于,其行使權利和承擔義務更為有序,能盡量避免訴權濫用。同時,社團的宗旨與公益具有天然的關聯性,具有提起訴訟的動力,且在維護權益方面更為專業,力量也更強大,能更好地與行政機關抗衡。另外,社團有條件整合其成員或一定范圍內公眾的意愿和利益,能夠代表整體的利益,具有提起行政公益訴訟的正當性。

    參考文獻:

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篇10

要建設一個法治國家，應當是法律有明確規定的，就必須嚴格遵守法律的規定。法律的規定也許會有它的不合理，不完善之處，但這些不足之處卻不能作為任意違反它的理由。民事檢察監督制度在我國法律中的淵源主要存在于《憲法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》和《民事訴訟法》中，《法院組織法》第12條第2款規定，地方各級人民法院第一審案件的判決和裁定，人民檢察院可以按照法律規定的程序向上一級人民法院抗訴；第14條第3款規定，最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權按照審判監督程序提出抗訴。《檢察院組織法》第17條和第18條也作出了同樣的規定?！睹袷略V訟法》對應上述規定對民事訴訟中的檢察監督進行了細化，其中第14條規定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督；第185到188條則規定了人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定有權提起抗訴的條件、效力、形式、方式等。這是法律當中規定得最具體的，在實踐操作中就必須嚴格地遵守這些法律。

盡管現在對民事檢察監督制度有許多的爭論，有些意見認為檢察機關不應介入民事訴訟，有些又認為檢察機關對民事訴訟的監督權限和范圍應該加強和擴大，但應注意這只是理論上的探討，在實踐中也固然可以作一些探索，這些探索卻不能超越法律的規定。在理論的研討上，學者們有必要從各方面對這個規定提出疑問而使之完善，但這需要通過立法或者修改法律的方式來完成，在法律未改變的情況下，民事檢察監督的運行還須遵守民事訴訟法的規定。

二、民事檢察監督的司法解釋應協調統一

民事訴訟法對民事檢察監督的規定，在檢察監督實際操作的需求下，顯得過于原則。法律規定的民事檢察監督方式只有抗訴這一種，雖然規定了抗訴的條件、效力、形式、方式，但在抗訴的范圍、抗訴的程序、抗訴機關在再審過程中的地位這些重要問題上，法律規定則缺乏相應的內容。在“可以抗訴”這個原則性的空間之下，最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋發生了許多矛盾之處。例如最高人民檢察院在《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（2001年9月30日）中規定，在某些情況下人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議；雖然最高人民檢察院認為這個解釋是符合憲法規定的，但對于檢察建議對法院有什么樣的效力、是否會導致某些程序上的后果的問題上卻缺乏最高人民法院的司法解釋來配合。又如人民檢察院對民事訴訟執行程序、保全程序、訴訟費用負擔等方面的抗訴，以及檢察院在庭審中的地位、閱卷或是審查閱卷的問題，最高人民檢察院和最高人民法院之間也存在重大的意見分歧。

出現上述法檢兩家司法解釋的種種矛盾說明，最高人民檢察院和最高人民法院之間需協調，在作出涉及對方職務履行的司法解釋時，要先和對方協商。法檢兩家不經過雙方協商一致而各自為政的情況下所作出的規定，在人民群眾中造成了很不好的影響。

三、民事檢察監督應以人民群眾的利益為出發點

以人民的利益為民事檢察監督制度的出發點，反映在民事訴訟中就是以當事人的合法利益為出發點。在探討建立和完善民事檢察監督制度的時候，如果僅限于從法院和檢察院的角度來考慮問題，其結論不免會失之偏頗，從廣大人民群眾的立場考慮問題，才能建立起有堅實基礎的民事檢察監督制度。

從當事人的合法利益出發，首先要考慮的就是當事人對民事檢察監督的需求。筆者認為，在我國正在進行的社會主義法治建設當中，當事人對法院審判的信任尚未完全建立起來，心理認為多一層監督就多一層正義，因此對民事審判活動進行檢察監督還是有群眾基礎的。而且，在我國民事訴訟法現行規定下，當事人申請法院啟動再審相當困難，而民事抗訴則必然啟動再審程序，故檢察院民事抗訴權的行使，至少是比當事人申請再審和申訴更為行之有效的途徑，所以當事人容易認可民事抗訴權的存在。但是，按照現行法律的規定，檢察院行使民事抗訴權，可以不以當事人的申訴為前提而主動提起，這不能不說缺乏當事人的需要這一基礎，因而也是不合理的。民事訴訟要充分尊重當事人的處分權，在沒有當事人請求的情況下啟動的民事審判監督程序，就失去存在的正當性。