基層社會治理主要內容范文

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關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治

中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02

伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。

一、網格化管理之勃興與特征

在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。

學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。

自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。

1.統一進行網格規劃與實施

城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。

2.明確劃定各層級管理職責

網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。

3.管理效率的高效化

網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。

二、城市網格化管理實踐之局限

網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。

1.持久性不強，運行成本過高

網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。

2.抑制社區自治力量的成長

網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。

3.全能網格的風險問題

社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。

三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路

網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：

1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面

網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。

2.以社區服務聯動多元治理主體

社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。

綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。

參考文獻：

[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.

[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.

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一、總體要求

村民自治模范單位以建立健全黨領導的村級民主自治機制為目標，以完善農村依法治理體系、加強農村基層民主政治建設為重點，以實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和提高村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力為主要內容，進一步規范完善村規民約、村務公開和民主管理制度，促進幸福美麗新村和農村社區建設。

二、基本原則

堅持以人為本、服務群眾。把切實保障城鄉居民民利、創新城鄉社區治理方式、改進服務手段和工作方式作為創建重心，以群眾評價作為先決條件，以創建活動為契機，不斷滿足人民群眾的多元化需求。

堅持標準先行、分類指導。根據《省村民自治模范單位指標（2015年）》（以下簡稱《指標》）要求，實行村（社區）、鄉鎮、區分級創建，要求創建單位突出亮點特色，起到引領示范作用。

堅持動態管理、擇優表彰。創建工作按三年一個周期進行安排，本輪表彰命名的村民自治模范單位，下輪創建時對不符合模范單位要求的，不再保留模范單位稱號。

堅持多方評審、全程透明。評審采取聽取匯報、查閱資料、抽樣調查、實地走訪、召開座談會等方式進行，全過程實行公開公示，確保創建工作公平、公正、公開。

三、時間安排

從2016年1月中旬啟動，計劃用5個月時間完成創建工作。

（一）1月20日—2月29日，自查自評，各村對照《指標》進行自查，完善相關資料，重點打造3個村備檢，我鎮重點打造武陽、白鶴、官廳。

（二）3月1日—3月31日，完成省村民自治模范區申報工作，接受市、區民政局組織的初審。

（三）4月1日—5月30日，查漏補缺，接受省人社廳、民政廳組織的評審。

四、工作要求

（一）加強領導，精心組織。各村要高度重視、精心組織，把此次創建活動作為一項重要工作擺上議事日程，落實領導責任。各村也要建立創建工作領導小組，明確職責，落實措施，確保創建活動順利進行。

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關鍵詞：城鄉；社區建設；社會管理

中圖分類號：F29文獻標識碼：A

收錄日期：2014年6月17日

一、加強城鄉社區建設的重要性和緊迫性

（一）加強城鄉社區建設是加強基層組織建設的迫切需要?；鶎咏M織建設是整個社會管理的根基。在城鄉基層社會結構發生深刻變化的新形勢下，社區在社會建設和黨的組織建設中的基礎性作用更加顯著，承擔的社會服務和管理任務更加繁重，維護社會和諧穩定的功能更加突出。大力推進城鄉社區建設，是加強基層組織建設的重要內容，是社會管理創新的重要組織部分。加強城鄉社區建設，有利于發展基層民主、鞏固基層政權，有利于密切黨群干群關系、擴大黨的群眾基礎。各級黨委、政府要深刻認識加強社區建設的重要性和緊迫性，把城鄉社區建設擺上更加突出的位置，加強領導，統籌推進，強化服務，創新管理，為社會管理奠定堅實的組織基礎。

（二）加強城鄉社區建設是改善人民生產生活條件的迫切需要。社會管理的重要內容是民生，民生問題關乎群眾的“幸?！?，做好民生工作就是做好群眾工作。社區是社會最基本單位，能準確了解群眾訴求，社區服務與廣大居民群眾日常生產生活直接相聯系。加強城鄉社區建設與管理，有利于保障和改善民生、提高居民生活質量，有利于基本公共服務的供給，更好維護群眾利益。

（三）加強城鄉社區建設是維護社會穩定的迫切需要。社會穩定的根基在基層，加強社區建設和管理，有助于促進社會良好秩序的形成，為社會穩定創造基礎性條件。要充分認識加強社區建設工作的極端重要性，認真解決影響社會穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，從社區開始，建立解決問題的基層機制，注重從源頭上減少矛盾、注重維護群眾權益、注重做好群眾工作，切實維護好人民群眾的利益，為社會和諧穩定發展積極創造良好社會環境。

二、加強城鄉社區建設面臨的困難和存在的主要問題

從當前城鄉社區建設的情況看，社區建設雖然取得一定的成效，但隨著形勢的發展，社區建設也面臨一些困難，在體制、理念、政策等方面依然存在制約社區發展的深層次問題，影響了社區建設進程。

（一）城鄉社區服務功能定位不清。社區服務是社區建設的基礎，但由于社區管理體制不順，管理職責模糊，服務功能錯位，社區服務業發展比較單一，削弱了其應有的管理和服務的職能。主要是由于基層政府管理的邊界不清，造成社區組織承擔了許多不該承擔的職能，侵蝕了社區自治的空間，社區自我管理、自我服務受到很大限制。如不少地方社區建設基本上以解困濟貧、解決孤寡殘困人員和下崗職工、失業人員的困難為主要內容，缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，社區服務功能不完善，在實現社區全方位建設方面做得不夠。特別是隨著市場經濟的發展，大量社會成員從“單位人”到“社會人”的轉變，需要回歸社區，原有的單位組織管理網絡被逐步弱化，而新的社區管理網絡還沒有建立起來，以至于出現了管理缺失的現象，同時也影響政府職能轉變，給我國社會管理帶來不少難題，大大增加社會治理成本。

（二）城鄉社區基礎設施建設滯后。社區原有基礎設施較少，工作場所多是租用或借用，條件相對簡陋，辦公用房普遍達不到要求，不能滿足日常工作需要。同時，社區活動場所嚴重不足已無法滿足當前民眾生活的諸多要求。要保障社區的辦公條件，解決社區綜合服務站建設問題非常嚴峻。社區建設經費及辦公經費短缺，也是困擾社區開展正常工作的主要問題。資金投入已經成為制約社區建設的“瓶頸”。由于投入嚴重不足和缺乏統籌規劃，已影響到社區服務中心和服務網點建設，導致社區服務設施不全，影響社區服務和活動的開展。

（三）城鄉社區服務人才十分缺乏。做好群眾工作，關鍵在干部，社區管理人員素質高低直接關系著社區治理水平。社區干部中年富力強、文化層次高、懂得現代管理知識的較高素質人才還相當缺乏。主要是缺乏激勵機制，待遇低，難以吸引較高素質的社區管理人才。同時，社區中許多人力資源也沒有得到發揮，專業化、職業化程度不高，難以適應社區建設發展的需要。社區人才隊伍素質亟須提高，社區人才結構亟待優化，基層社會管理和服務的工作能力亟待加強。

（四）城鄉社區治理思路不夠明晰。由于自治理念不清，目前仍有很多社區工作負擔過重，承擔大量行政性工作，削弱了社區居委會在帶領社區居民建設和諧社區中的凝聚力和協調力。有些社區成員對社區建設這一與自身生活息息相關的工作知之甚少，缺乏對社區的認同感和歸屬感，參與社區建設的積極性沒有被激發、調動起來，使大量的社會資源沒有得到很好地利用?，F階段城市的社區服務已經發展到對社區居民物質和精神需要的全面服務，而社區社會組織力量比較薄弱，又因重視不夠和受政策影響，成立和運作門檻設置較高，導致社區社會組織發展緩慢，難以滿足社會管理要求。

三、加強城鄉社區建設的路徑選擇

（一）加快社區功能定位，明確社區服務職能?！吧鐣l線，社區一根針”。社區是居民自治組織，肩負著基層自我管理的任務，肩負著幾十種服務功能。從國際社區發展經驗和我國的實踐來看，社區建設必須依托于比較完善的服務體系。在這方面，美國、加拿大、新加坡等國家有許多好的經驗值得我們借鑒：新加坡為加強社區組織管理，發揮基層社區組織作用，在政府部門專門設立職能管理機構，直接從政府部門中選派公務員到社區任職等，政府則通過對社區組織的物質支持和行為引導，來把握社區的活動方向。要加快政府職能轉變，劃定基層政府與社區邊界，賦予社區自治功能，科學合理配置社區服務職能，大力推進社區公共事務服務中心建設，為居民提供“一站式”服務。各級政府應通過政策引導、行政推動等措施，加快構建政府公共服務、市場化服務、志愿互助服務相結合的城鄉社區服務體系，大力開展社區救助、就業、衛生、養老、計生、文體、教育、安全及生產生活服務，搭建面向社區的綜合服務信息平臺，使社區居民不出家門就能享受到定向、便捷、周到的服務。加強企業離退休人員社會化管理服務工作，鼓勵社區興辦居家養老服務等福利服務項目。要優化社區布局規模，加快構建橫向到邊、縱向到底的管理服務網絡，建立健全新型社區管理服務體制，切實完善社區服務功能。

（二）加強基礎設施建設，改善社區服務條件。各級財政部門要加大對社區建設的投入力度，增加社區基礎設施建設專項資金。在辦公用房上，可以借鑒新加坡的經驗，通過立法來解決社區工作用房、居民公益設施建設問題。新加坡國家設有住宅發展局，早在1967年，該局就制定了“土地所有權法案”，其中規定，由開發商建設的公共組屋，每棟樓底層都不得安排住戶，而是用于開設商店或娛樂室，供居民休息、娛樂和購物之用。因此，要切實加強社區服務設施建設，重點加強城鄉社區公共用房建設，將社區工作用房、服務設施和戶外活動場所納入城鄉建設規劃、土地利用規劃和社區發展專項規劃，根據社區布局，在綜合考慮增強社區造血功能的基礎上，合理設置辦公用房面積、地點、結構，配齊公共配套設施，建議可在土地出讓時，將社區辦公用房建造設置為前提條件，由受讓方負責建造，無償提供給社區使用。在保障措施上，財政應進一步加大支持力度，將社區建設經費等納入同級財政預算，建立社區基礎設施項目扶持資金和社區社會組織發展資金。國外社區建設資金主要來源于政府的資助、基金會和私人捐款，以及收取的服務費用。在加拿大，政府撥款占60%左右，捐助占11%，服務收費占29%。我們可借鑒國外經驗加快建立多渠道的社區資金投入機制，采取共駐共建、社會支持、街道自籌等多種形式，籌措社區建設管理資金。

（三）推進社區信息化建設，創新社區服務模式。社區信息化不僅能顯著提升社區的工作效率，而且能大大提高社區居民的服務滿意度。從國際發展經驗來看，我們應加快社區服務網絡建設，建立完善的社區服務體系，實現社區服務功能由單一型向綜合型、被動應付型向主動創造型轉變。為此，要把社區信息化納入當地信息化建設總體規劃，充分利用現有信息網絡資源，建設集行政管理、社會事務、便民服務為一體的信息服務網絡。在社區服務上，以社區服務中心為核心，綜合各類服務資源，建立完善社區服務行業信息平臺，開設熱線電話和社區服務網站，提供家政服務、家電維修、水電維修、房屋工程、房產服務、法律指南、勞動結業、教育培訓等多種服務信息。要大力支持社區信息化建設，整合社區服務內容，運用現代信息技術裝備提供更加便捷的社區政務、商務服務，著力推動“平安社區”建設，提升社會管理科學化水平。

（四）建立激勵考核機制，穩定社區人才隊伍。要完善優秀人才服務社區的激勵機制，鼓勵優秀人才參與社區管理工作，積極為社區人力資源提供施展空間。在干部待遇上，建議在繼續強調社區干部的奉獻精神的同時，應盡可能提高他們的收入，把報酬與工作崗位、工作實績、年終考核相掛鉤，建立由基本工資、職務津貼、值班補貼、年終工作目標考核獎等組成的工資報酬形式，提高工資水平，以進一步激發干部工作的積極性與責任感。同時要創新人才激勵機制，選聘一批年輕化、專業化、組織協調能力強、有良好人際溝通能力和熱心于社區建設的高素質人才，充實社區干部隊伍，提高社區工作者素質。要積極探索城鄉社區用人機制的改革，廣泛吸納社會工作專業人才從事城鄉社區工作。要大力培養社區衛生服務技術和管理人員，滿足社區日益多樣化、方便化和家庭化的衛生服務需求。要積極動員、廣泛發動，大力發展城鄉社區志愿者隊伍，積極引導社區居（村）民開展自助互助服務，不斷壯大社區志愿者隊伍，促進形成強帶弱、富幫貧、老幫小、我幫你、你幫我的社區和諧新風尚，使社區潛在資源都集聚到提升社區服務工作水平上。

（五）發揮社會力量，提高社區自治水平。社會組織是加強和創新社會管理的重要力量。社區建設的主體是社區成員，社區成員的參與和自我管理、自我教育、自我服務是社區建設的生命力所在。新加坡的經驗告訴我們，推進社區建設，必須提高社區居民對社區的認同感、歸屬感和對社區事務的參與意識，增強社區凝聚力。社區建設如果缺乏社區成員、社區居民、駐區單位的廣泛參與，社區建設就不能說是成功的。政府與社區及非營利組織、企業建立密切合作、相互補充的伙伴關系，政府引導支持、社區和非營利組織主辦、企業通過市場提供多樣化服務，是國際上社區發展成熟的組織模式和重要經驗。我們可以借鑒國外的經驗，制定促進城鄉社區社會組織健康有序發展的政策措施，立足社區，以社區居民為參與主體，著力培育社區服務性、公益性、互組織，強化其自我管理、自我服務功能，引導社會組織有序參與基層管理和服務。同時，要加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理，明確其管理和服務的社會責任。在組織建設上，要依照《居委會組織法》，強化自治職能，抓好居委會基礎制度建設，把社區建設納入制度化、規范化軌道，使社區建設有法可依、有章可循，將城鄉社區打造成基層社會管理和服務的平臺，為社會和諧穩定奠定堅實的基礎。

主要參考文獻：

［1］魏禮群，何家成.加強和創新社會管理講座［M］.學習出版社，2011.

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先生對于傳統中國農村社會的經典表述，深刻地體現了中國基層社會所特有的文化淵源和秩序傳統，其學術貢獻是毋庸置疑的。但是，自從他提出“禮治社會”這一概念以來，就一直被人不假思索地加以援用，以至人們普遍都以為，中國傳統農村社會秩序的維持是“唯禮無法之治”。以學術的視野看，“禮治”與傳統農村社會秩序的關系，涉及禮與法、基層社會與國家以及地方習慣法與國家法等諸多層面的關系問題，所謂“禮治”并不意味著完全“無法”。如果我們不對這些關系問題加以厘清，對于“禮治社會”這一概念的理解就很容易產生認識上的偏差。前幾年法學界出現的部分人士對于政府“送法下鄉”、“送法上門”等舉措的質疑，從思想根源上說，就是因為認為農村社會固有其“禮治”傳統和秩序，所以認為國家的法律、法規以“法治”的名義進入鄉土社會，非但可能收效甚微，還會因此而破壞鄉村社會原有的公共秩序。

一

人們對“禮治社會”的認識產生偏差的原因根源于對“禮”的錯誤理解。在遠古時代，禮是祭祀鬼神以求得保佑的儀式。也說：“禮是按著儀式做的意思。禮字本是從禮從示。禮是一種祭器，示是一種儀式?！币院?，隨著社會的發展，人與自然、人與人之間的關系在各個層面展開，禮的性質才相應地發生了變化，從單純事神的領域轉入事人的領域，成為政治、經濟和社會生活中所應遵循的行為規范。從西周時期形成的“周禮”來看，禮的核心是“尊尊親親”，主要功能是“別貴賤，序尊卑”，其內容涉及政治、軍事、經濟、司法、行政、教育、婚姻、家庭、宗教等各個方面?！抖Y記·曲禮》說：“夫禮者，所以定親疏、決嫌疑、別同異、明是非也。……道德仁義，非禮不成。教訓正俗，非禮不備。分爭辯訟，非禮不決。君臣、上下、父子、兄弟，非禮不定。宦官事師，非禮不親。班朝治軍，蒞官行法，非禮威嚴不行。禱詞、祭祀、供給鬼神，非禮不誠不莊?！?/p>

從社會規范的角度講，在“禮”之外，尚有“刑”?！靶獭币话惚灰暈橹袊糯傻膩碓??！稜栄拧め屧b》注曰：“刑。常也，法也?！薄墩f文解字》也說：

“法者，刑也?！毙塘P作為維護社會秩序的強制性規范古已有之，史籍載“夏有亂政，而作禹刑；商有亂政，而作湯刑；周有亂政，而作九刑”。在周代，刑罰實際上已包含于周禮之中，《周禮》中的司法官——司寇，就是適應“以刑佐王治國”的需要而設的?！拔┩踔螄?，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極。乃立秋官司寇，使帥其屬而掌邦禁，以佐王刑邦國?！庇捎谥艽鷷r禮法之間的關系如此密切，以至一些學者往往忽略了“法”(刑)的存在。例如，美國著名法學家昂格爾在分析西周時期中國古代習慣法——“禮”的特征時，就說：“在這個社會中，禮是主導性的并且是幾乎惟一的正當行為的標準?！彪S著春秋戰國時期的大變革，“禮崩樂壞”的形勢出現，才產生了中國歷史上最早的禮法對立。作為這一對立的產物，法家的“法治”思想系統形成，并與儒家的“德治”思想相抗衡。

禮法對立的根本分歧在于以何種規范維持社會秩序，即是“德治”還是“法治”。儒家主張仁政德治，重視教化手段；法家則主張刑政法治，重視刑賞手段。但從本質上說，二者的目的都是為了維護君主專制制度。因此西漢以后，隨著大一統政治格局的完善和穩固，儒法治國思想在理論和實踐上又實現了融合。融合后的治國學說是具有濃郁法家氣息的新儒學，一方面，它用禮義綱常粉飾政治，教化民眾，敦厚民風民俗，禁錮人的思想，創設有利于維護統治的思想意識；另一方面，又用刑政威懾鋤奸懲惡，鉗制民眾，打擊危害統治者利益的違法犯罪行為?！笆ト酥螄?，……務致令民有所好，有所好，然后可得而勸也，故設賞以勸之；有所好，必有所惡，有所惡，然后可得而畏也，故設罰以畏之；既有所勸，又有所畏，然后可得而制?！钡袒c刑罰相比，還是以教為主，刑為輔?！靶讨豢扇我猿墒酪玻q陰之不任以成歲也。為政而任刑，謂之逆天，非王道也?！?/p>

儒法思想在西漢時期融合的直接結果，是禮與法在治國實踐中的一體化。所謂一體化，并非二者完全等同，而是禮為體，法為用，失禮則人于法。“禮者，民之防，刑者，禮之表，二者相須猶口與舌然?！倍Y法一體化歷經三國兩晉南北朝，至隋唐逐漸形成，在唐律中得到最好的體現。《唐律疏義》云：“德禮為政教之本，刑罰為政教之用?！薄端膸烊珪偰俊贰疤嵋苯庹f：“唐律一準乎禮，以為出入得古今之平，故宋世多采用之，元時斷獄亦每引為據。明洪武初，命儒臣同刑官進講唐律。后命劉惟謙等詳定明律，其篇目一準于唐?！焙蟠煞m在一些具體的條文上有所變化，但對“以刑弼教”、“修刑以復禮”的宗旨則恪守不渝，“禮”所涵蓋的家庭、倫理與社會的等級差序成為法典的基本內容。是故，研習法制史的學者通常將中國古代社會秩序界定為“禮法秩序”。入宋以后，占統治地位的儒家致力于把原來屬于士大夫以上階層專有的“禮”進一步社會化、大眾化，使之成為所有社會成員共同遵循的行為準則，以至于到明清時期，禮法制度和禮法精神已滲透到社會生活的各個層面，成為傳統中國社會特有的一種社會現象。

從禮法關系的歷史演變觀之，從西漢直至清代前期，歷朝統治者都奉行儒家“禮政為主，刑政為輔”的主張，力求用禮治來控制社會生活，而把刑或法倫理化為禮的范疇，或者作為禮治的輔助手段。在這一過程中，一方面，由于法時常以禮的面貌出現，而對禮的違犯又伴隨著刑罰的懲處，因而同為行為規范的禮與法之間，“并沒有截然可分的界限，惟其應用范圍不盡相同且與時變化”。另一方面，由于禮于法有統攝作用，禮的精神每每滲透于法之中，在律例的制定、法律的實施、案件的訴訟、案犯的量刑等方面，都浸透了封建的等級序列和綱常倫理，因而人們勢必更多地感受到“禮”的強制力量。正因為這樣，封建王朝所制定的律例，很多最終都轉化成了“禮”，內化為人們習慣遵從的一種行為準則，成為鄉土社會中“小傳統”的一部分，并在社會生活中加以傳承。

先生在《鄉土中國》中所說的“禮”并不完全等同于古文獻中所說的禮，他是在廣義與狹義兩個不同的層面上使用這一概念的，因之他的“禮治社會”也就相應地具備了雙重的含義。當他對禮治與法治、法治與人治的概念進行區分時，他所談及的是狹義的禮，即儒家意義上的“禮”，而“禮治社會”也便成了與法治社會相對立的“無法”社會。他提出，以“人治”的概念與“法治”相對應是不妥帖的，因為法治其實也是“人依法而治”，并非沒有人的因素。與“法治”相對應的概念應是“禮治”，二者的區別在于維持秩序時所依靠的力量。法律是靠國家的政治權力來推行的，而“禮”是“社會公認合適的行為規范”，它不需要諸如國家這樣有形的權力機構來維持，而是經過教化養成的一種主動服贗于傳統的習慣，維持“禮”這種規范的是傳統。為了說明禮與法律、道德的區別，他甚至還引用了《論語》中孔子與顏淵關于“克己復禮”的對話。

但是，當先生進一步說明鄉土社會中“禮治”的自主性和自足性時，他又在禮與傳統之間劃上了等號，認為“禮(即)是傳統”。而所謂傳統就是社會所累積起來的經驗，是經過自然選擇所保存的那一套被證明“合于生存條件”的生活方式。它經由文化的涵化和濡化，一代一代地進行傳承，以滿足所有社會成員的生活需要。顯然，先生這時所言之“禮”已不是儒家所主張的那個“禮”，而是與“大傳統”相對應的“小傳統”，即社會人類學意義上的“鄉土文化”。從他所列舉的昆明鄉下的房東老太太解決嬰兒啼哭問題的傳統方法，亦可見他的“禮是傳統”的含義之一斑。由“維持禮這種規范的是傳統”到“禮(即)是傳統”，先生也相應地把禮的含義由狹義的“克己復禮”之“禮”，轉變為廣義的文化傳統意義上的“禮”，“禮治社會”的概念也隨之由“無法”社會轉為指稱人類學意義上的傳統社會，即依靠傳統有效地應對生活的社會。

如果先生僅僅是在廣義的含義上使用“禮”這一概念，那他的“禮治社會”之說無疑是正確的，也不容易引起別人誤讀，因為在“安土重遷”的鄉土社會中，傳統的確構成了鄉民幾乎全部的生活方式。但是，這并不等于說禮治社會就是“無法”的，因為廣義的“禮”(傳統)作為一種地方性、規范性的知識，不僅包括了鄉民對于表現為等級序列和綱常倫理的儒家之“禮”的認識，而且也應該包括他們對于已經衍化為其一般行為準則的“法”的理解。而且，所謂的“禮治社會”也不可能是超脫于國家法律之外的存在。因而，此種意義上的“禮治社會”就決不是沒有法律或不需要法律的社會，而只是指仰仗傳統來解決生活問題包括維持秩序的社會。先生的本意是想強調鄉土社會憑借傳統便足以應對生活，但當他同時又在狹義的含義上使用“禮”這一概念時，他便把“禮治社會”置于與“法治社會”對立的一面，認為它是“無法”的。這是他的“禮治社會”引起人們誤解的癥結所在。

從歷史發展的實際來看，傳統農村社會并不是只受國家支配的非自立存在，但同時，完全自立于王朝法律統治之外的農村社會，也可以說是不存在的。職是之故，逃逸于封建法律的控制，單純依靠無法之“禮”來維持公共秩序的鄉土社會，也是不可想像的。從表面看，鄉土社會秩序維持所依靠的是儒家所主張的禮治傳統，但是從深層看，這種禮治中浸透著法治的精神，而且“禮”本身在相當程度上就是靠“刑”來支持的。先生所強調的鄉土社會禮治傳統中“無法”的一面，明顯帶有理想化的成分，反映了他著述的那個年代知識分子內心深處對于理想大同社會的一種崇尚與追求。雖然他在1984年撰寫的《鄉土中國》的“重刊序言”中聲明，他所提出的“Ideal Type”是“觀念中的類型，屬于理性知識的范疇。它并不是虛構，也不是理想”，但僅就其提出的無法的“禮治社會”而言，我們似乎更應該把它看作一種理想中的形態，而非現實生活中的存在。 二

先生認為傳統農村社會秩序的維持可以完全不需要借助國家法律的強制性力量，可能是基于如下歷史事實，即自秦漢以降，尤其是明代以來，封建中央集權國家組織就一直在廣大農村社區實行一定程度的社會自治。其原因是，在封建統治相對薄弱的地方自治社會中，禮治的作用和社會功能的確顯得尤為突出。但問題在于，一方面，雖然中央政府對民間社會組織采取部分的授權和放任態度，以保持鄉土社會的自然秩序。但它同時又通過嚴密的基層政權組織如里甲制度、保甲制度等，實現對基層社會的控制，并將政權牢固地掌握在政府手中。另一方面，即使在實施自治的基層社會中，法治也并非消失了，它只是暫時的遁形，它與禮治始終保持著若即若離的關系。在禮治無法有效地維持地方秩序，或者禮治超越了它的統轄范圍的時候，法治隨時都有可能現身。換言之，即使在地方自治社會中，禮治也決非維持社會秩序的惟一規范。檔案資料顯示，在清代，民事案件事實上占了州縣法庭承辦案件的1／3，這也從一個層面反映了地方社會依靠傳統來解決民間糾紛的辦法之不足。

研究法律社會學的中國學者揭示了民間法在中國傳統農村社會中的廣泛存在。雖然學者們對于民間法、地方法或習慣法的稱呼和定義等不盡一致，但他們大體上都把傳統農村社會中的禮俗、人情、鄉規、族約等，視作獨立于國家法之外的民間法的主要內容。從民間法與鄉土社會中的“禮”都是地方性知識和傳統，是地方社會組織和群體“公認合式的行為規范”這一點來說，我們可以大體上把它們看作同一個東西。根據學者們的研究，在歷史上，尤其是宋代以后，封建國家對于民間法采取的態度主要有：(1)國家視“家”、“國”為一體，積極倡導家族和地方自治，鼓勵民間社會秩序的建立和民間糾紛的解決，充分發揮民間社會組織及其規范的功能。(2)國家允許地方權威根據民間習慣法調解民事糾紛，維持地方社會秩序，但同時又保持國家法律的至上地位。當二者發生沖突時，斥地方社會規范為“弊俗”，不予采用。重大刑事案件原則上也不允許民間“私了”。(3)國家對基層社會的控制出現失控。導致地方社會秩序基本上由民間法進行調整。這種情況通常發生在統治衰微、社會動亂之際。

與此相對應，國家法與民間法的關系也呈現出幾種不同形態：其一，統一協調狀態。在封建中央集權體制下，只要國家權力能夠正常行使，中央政府就有能力將地方社會自治及其規范納入其統治秩序，國家法相對于民間法仍處于一種主導和支配的地位。“這種集權與自治的協調，乃是中國古代社會調整的重要特征之一，也是其得以長期延續的內在合理性所在?！逼涠?，并行或斷裂狀態。在很多情況下，國家法在基層社會的作用十分有限，地方社會秩序主要由民間法進行調整，國家對此采取容忍的態度，但民間法并未被國家正式認可。因此，“在此基礎之上形成的習慣法與國家法之間的‘分工’，實具有‘斷裂’性質?！逼淙?，對立狀態。國家法與民間法之間始終或隱或現地存在著矛盾和沖突，當維持地方秩序的社會勢力惡性膨脹，在一定程度上威脅到國家政權的穩定時，二者之間的沖突表現得尤其明顯。例如，清乾隆帝就曾經針對閩、粵、贛地區一些大宗族私自通過械斗方式解決地方爭執的弊端，多次進行嚴厲限制和打擊；

由此可見，雖然作為“小傳統”的民間法是鄉土社會中自發形成的傳統，與國家法基本分屬兩種不同的知識傳統，但民間法從來都不是自立于國家之外的。事實上，它始終以這樣或那樣的方式與國家法發生聯系，而且是在與包括國家法在內的其他知識傳統和社會制度的長期互動中逐漸形成的。只有當它與國家法協調一致時，它才能得到官府的認可，否則就可能成為官府排斥或打擊的對象，或者頂多是默認與容忍。當然，這種所謂“協調一致”并非等同，而是指它們相互之間不致發生嚴重的沖突。民間法有時被允許保有與國家條法相悖的內容，但是以不威脅到政權的穩定為限。鑒于民間法與鄉土社會中“禮”的相同或相近，我們可以合理地推論，在封建集權體制下，基層社會的禮治僅僅是在一定范圍內運作的，它勢必受到國家法律的監管和制約。一旦地方勢力的發展超出了國家權力和法制所能容忍的限度，國家便會通過法治對其進行遏制，將其控制在其勢力和處理民事糾紛的范圍之內。一言以蔽之，禮治是在國家法律框架范圍內運作的。

禮治被允許在一定范圍內作為維持鄉土社會自治秩序的手段，“既有重視民間道德教化、主張‘和為貴’等理念方面的原因，也有基于‘訟累’對生產和生活秩序的干擾、盡快‘息訟’等功利方面的考慮，同時也體現了國家對民間的血緣或基層地域組織及鄉紳、族長等地方勢力的重視?！彼灰欢ň褪侨缂撬顾允且驗閭鹘y國家的控制力量比較弱小，而不得已為之。學者們的研究指出，從秦漢至明清，封建中央集權國家組織就一直在基層社會實行一定程度的鄉村自治。但是，不同的朝代對地方社區自治所持的態度不盡相同，有的積極鼓勵(如明代)，有的基本認可(如秦漢時代)，有的則明令廢止(如隋文帝時)。從中國封建集權國家組織在鄉村社區實行自治政策的歷史演變過程來看，在高度發達的中央集權之下，似乎更有可能允許基層社會實行某種程度的鄉族自治，因為它更無須擔心地方自治的發展會危及到其政權的穩固。

相反，允許鄉村自治，借用經濟學的術語來說，是一種成本最低的統治策略。與之前的朝代相比，明代的中央集權應該算是高度發達的，而它在鄉村自治方面實施得最好，效果也最為顯著，原因大概就在于此。因此，如果說在不發達的中央集權下，封建政府不得不允許鄉村社區實行某種程度的社會自治，那么在高度發達的中央集權下，鄉村社區實行某種程度的社會自治，就更是一種被正面加以鼓勵的統治策略了。換句話說，在高度發達的中央集權下，如果鄉村自治能夠有效地維持地方秩序，明智的統治者是不會愿意選擇直接使用行政力量的途徑來實現其統治的。從中央政府的觀點來看，地方一定程度的自主至少可以使中央減輕其行政上的負擔，同時又可以使農村社區獲得穩定，并依然置于中央政府的控制之下，因此它常常樂于認可和依賴地方自治的解決辦法。 三

如果我們剖析傳統地方自治社會中秩序維持的具體狀況，就會更進一步確認，鄉土社會的禮治秩序并非自主自足的。從歷史上看，鄉村自治職能大多附著于職役組織之上。職役組織除完成國家所委派的征調賦役的首要任務之外，就是執行地方社會的自治職能，包括敦睦鄰里鄉親、調節民事糾紛、實施互助保障、維護村社治安、懲戒游手、督農勸桑等。由此觀之，鄉村自治并非一個完全獨立的運作系統，一方面，它依靠地方上的鄉正、里甲、老人等，運用傳統的行為規范，對農村社區進行有效的社會治理；另一方面，它又在國家政權統治的框架內，依照國家的法律，執行政府的部分行政職能。因此，雖然從表面上看，鄉村自治是運用非法律的地方行為規范，以村民易于接受的傳統方式維持地方社會秩序，但是從深層來看，卻依然是為中央集權的國家組織服務，幫助維護其封建統治的基層社會基礎。當然，因為村社留有較大的自我發展空間，所以不排除在某些特殊情況下，一些鄉族勢力得以迅速壯大，成為帶有明顯地方性的經濟和政治制度，而反過來削弱了中央集權在地方上的統治基礎。

就鄉村自治系統的權力構成而言，除國家所委派的里正、鄉正等具官方或半官方性質的人員之外，還有耆老和所謂的“鄉賢”或“族賢”。以明代為例，封建政府為了加強對地方的行政管理，在全國普遍推行里甲制度。洪武年間，又詔令“于里中，選高年有德、眾所推服者充耆老，或三人，或五人，或十人，居申明亭，與里甲聽一里之訟，不但果決是非，而以勸民為善”。雖然老人一般也獲官方所認可，但他不具有官方色彩，其權力或權威主要依據年齡和輩份這兩個世系的標準來確立。至遲在宋代以后，“由于程朱理學在政治上的貫徹，逐步出現把古代宗法制度民間化的過程。從全國范圍看，利用宗法制度的民間變形——家族制度——實施地方統治，是普遍現象?！庇捎诖迓浣洺＞圩宥?，一村往往就是一姓一族，因此里甲制或保甲制實際上是與宗族互為表里、相輔相成的。隨著宗教組織與里甲(社)制度的結合，尤其在中國東南地區，老人的角色經常由族長充任?！班l賢”或“族賢”非由政府的指令而產生，而其得以躋身于權力或權威階層，主要依據個人的能力或才華受到鄉族社會的賞識，與來自統治階層的認可無關或關系不大?？偟恼f來，耆老和“鄉賢”或“族賢”的權威或權力主要根植于地方性的傳統，但與“鄉賢”或“族賢”相比，耆老更多地獲國家政權的認可，這也從一個側面反映了封建中央集權國家組織對傳統宗法制度的基本認同。

就鄉村自治系統所涉及的范圍而言，主要包括族內與族際或村內與村際兩個方面。在廣大農村地區尤其是南方，鄉民往往聚族而居，一姓構成一村，聚落規模比之現在要小得多。一般以數十戶為一村的居多，上百戶一村的就算得上是大村落了。在偏遠的山區和丘陵地帶，自然村落零星散布，規模尤小，而平原地區的村落相對要大些。在聚族而居的村落內部，族中長老和鄉賢、族賢在社區治理方面占據著主導地位，由于其權力或權威的純地方性質，因而地方自治的色彩會更濃厚一些。而在村落與村落之間(或為鄉的范圍，或為里的范圍，因朝代而異)，鄉正、里正等在協調社區關系方面起著主要的作用，由于其權力或權威的官方或半官方性質，因而與村落內部的社會秩序維持相比較，明顯更多地依靠國家法律的強制力量，自治的色彩也相對顯得更淡薄一些。

雖然從表面上看，地方自治所憑借的并非國家法律的強制力量，而是鄉村傳統的行為規范即所謂“禮”，但是從根本上看，中央集權國家法律的強制力量是無處不在的。即使以自治色彩更濃的村落內部而論，哪怕是聚族而居的單姓村，它都首先要完成政府所委派的征調賦役及其他任務，在實行村落自治時，以效忠國家和不違背國家法律、不侵犯國家利益為前提，否則就會遭到來自國家政權的直接干預。而在村落與村落之間即鄉里的范圍內，主要負責推行鄉村自治的鄉正、里正等首先就是根據國家法律所委任的，他們具有官員或半官員的性質，更多地代表國家政權的利益。他們站在國家政府的立場上，運用國家政權所給予的政治地位，對地方社區進行組織控制，在完成國家所委派的行政任務的同時，兼及鄉村自治的職能。雖然他們亦屬地方社會人士，與家族的權威相結合，在一定程度上代表著地方勢力，同時需要兼顧到地方利益，但是執行國家法律、維護國家利益無疑是首要的。

而就維護鄉村社會秩序所依據的傳統行為規范即“禮”而言，它也在一定程度上代表著封建統治階級的意志和利益。在封建社會早期，作為制度的“禮”是“不下庶人”的，宋代以后以“修身、齊家、治國、平天下”為政治理想的儒家士大夫，才將士大夫家族倫理向庶民世界倡導、推廣，以儒家之禮來規范廣大農村地區鄉民的行為。從鄉禮的內容和制訂鄉禮者的身份都可以看出，鄉禮也在一定程度上成為了中央政府控制民間社會的一種意識形態工具，只不過它以地方自治的形式來實現而已。它與國家正統意識形態相結合，起著穩定農村地方社區的作用。

篇5

論文提要：

法官作為法律職業中的特殊群體，其素質的高低直接影響到公平、正義的實現以及社會和諧穩定發展。素質的提高、尤其是特定的職業素質的提高除了個體自身的努力外還需要有針對性的教育、培訓。而教育培訓不能采取"一刀切"的形式，必須針對培訓對象的具體情況而具體進行。由于案多人少的矛盾突出，法院近年招收了大量的法官后備人才，這些后備人才大多直接從"校門"進"院門"，雖然法律理論知識相對扎實，但是由于對基層社會缺乏足夠的認識，對鄉言鄉語、風土人情缺乏充分的了解，不擅于在復雜的基層社會環境中處理各種糾紛，以致在辦案實踐中困惑重重。針對這樣一個較為特殊的法官群體，如果繼續采用原有的以法律知識為主要內容的培訓方式，將難以達到理想的效果。筆者從自身經歷和體驗出發，采用實證分析的模式，分析得出法官適用法律是否能達到好的社會效果，很多時候離不開法律之外的理念、知識、技能等，進而提出我國法官培訓的改革和發展除了強化和改進現有的、以法律為中心的培訓之外，還應該著眼于法律之外。

以下正文：

引 言

"徒善不足以為政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，處于和諧社會語境下集自然人、社會人、政治人、司法者諸多角色于一體的法官，作為"人"的因素，在"法"的"推行"過程中無疑起著不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素質的形成和提高離不開"后天"的教育和培養。不可否認，我國的法學教育培養了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教學理念，抑或囿于"捉襟見肘"的教學條件 ，現代法學院"生產"的畢業生在與基層司法實踐結合過程中，出現了某些知識的"不對路"與"短板"現象。同樣，當前的法官培訓亦存在類似的問題，其培訓的內容很大程度上不能滿足受訓者的現實需求。法學院教育模式改革路在何方、路有多遠不是本文探討的重點，筆者意在法學院教育"濤聲依舊"的情形下，針對性更強、目標更明確、轉變更容易的法官培訓必須"亡羊補牢"！

筆者作為一名基層一線初任法官 ，在直面紛至沓來的民事糾紛后，詫異于基層司法的特殊性和復雜性，深感自身應對基層司法能力的薄弱，在經歷一次又一次的打擊后，不得不承認自己已經陷入了一個困境--所學法律理論知識與基層司法實踐存在脫節，而基層司法實踐所需大量知識竟在法律之外。作為一名基層司法實務者，筆者認為有必要從自身的親身經歷和體驗出發，以法官培訓的內容為視角，進行力所能及的探索，期望能找到一條更適合我們成長的培訓之路，以解決現實中存在的問題，提高人民司法滿意度，促進社會和諧發展。這正是本文寫作的初衷。

一、一種獨特的成長軌跡：法官培訓之對象分析

"鐵打的法院，流水的法官"，在"你方唱罷我登場"的歷史舞臺上，隨著一大批經驗豐富的老法官退休或退居二線，一批畢業于法學院的青年法官逐漸登上了審判舞臺，成為司法審判實踐中的主力軍。作為或即將作為當今審判舞臺上的主角，我們有著較為獨特的成長經歷及背景。這樣一種與眾不同的成長軌跡，是法官培訓中不得不加以考慮的一個重要因素。

（一）"速成"經歷

[材料一]：筆者的自身經歷--八零后出生，法學碩士，一次性通過國家司法資格考試，畢業后通過公務員考試，成為外省某基層法院中的一員。在進入法院工作約七個月后，參加國家法官學院組織的預備法官培訓，培訓期為七十天。培訓結束后，即被任命為助理審判員，開始在人民法庭獨立辦案，獨自摸索各類民事案件的辦案思路，獨自面對形形的當事人，成為一名實實在在的"速成法官" 。無獨有偶，近年來，在筆者所在的基層法院，筆者的上述經歷不是特例，而是慣例。

與國外法官的成長經歷相比 ，你也許對目前的這種"速成法官"現象會很驚訝，抑或會對這種法官培育模式表示質疑，甚至會譴責這種"揠苗助長"的方式過于殘忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"實屬無奈之舉！

當今中國正處于社會轉型期，各種社會矛盾層出不窮，老百姓的法律意識日益增強，對公平正義越來越渴望。同時，由于人們觀念的變化，原有的糾紛解決方式不再能夠很好地發揮作用，人們更多地選擇訴訟的方式來解決糾紛，于是各種矛盾糾紛如洪水般涌向法院，法院案件急劇上升。然而，法院的法官編制并未因案件的增多而作相應比例的增加，加之許多老法官面臨退休，有些法官鑒于案件太多又以工作已滿三十年為由選擇提前退休，有些法官基于各種原因選擇離開法院。案多人少的矛盾已然成為困擾法院發展的一個尖銳的矛盾。為了緩解案多人少的矛盾，法院只好縮短法官的成長過程，將新考入的法官后備人才盡早任命為法官，以解燃眉之急 。

（二）教育背景

目前，法官預備人才基本上均是通過公務員招考的方式，招用的各大院校的法學生。然而，從我國法律教育的實際情況來看，法學院教育灌輸給學生的是一種現代的西方的講規則重程序的法治理念，是一種如何運用邏輯方法分析、適用法律的技巧。在課程設置上仍然過于看重書面知識，對于法律實踐經驗強調不夠，理論有余，實踐性不足，存在"重知識輕技能，重理論輕實務"的傾向。因此，法學生擅長于處理法律爭議，而不擅長于解決糾紛，不擅長于在復雜的熟人圈子里擺平各種關系。"在這個意義上，現代法學院生產的畢業生和知識，在’農村’完全可能是揚短避長，大材小用。而從法律需求者和消費者來看，這種法律知識和人才是一種欺騙他們的’水貨’" 。

（三）培訓背景

從目前的初任法官培訓來看，同樣存在"重理論輕實踐"的問題。由于時間、師資特別是培訓理念等各方面的原因，法官培訓依然側重于理論知識的進一步加深，對于實務方面的知識講授較少，因此也只是在一定程度上提高受訓者的法律分析和適用能力，對于司法實踐特別是基層司法實務亟需的知識獲得和經驗方法、司法技能的培養，所起作用不大。從筆者參加的國家法官學院組織的預備法官培訓來看，也是以高等學府的教授和知名法學理論家進行法學知識的傳授及最高法院學者型法官對新頒布的法律、法規等"司法解

釋式"的講述為主，真正涉及到司法實務中的司法技能、司法方法的課程較少。

二、來自實踐中的困惑：基層司法凸顯法律"內""外"之"足"與"不足"

從上一部分的分析可知，我們所接受的教育及法官培訓，再加上速成經歷，致使我們即使"三證" 齊全，法律知識充足，法律思維敏捷，然當我們真正成為一名初任法官，置身于基層司法實踐之中，處于化解矛盾糾紛的最前沿時，在實踐的檢驗中頻現的各種"水土不服"現象，暴露出的最主要的問題即是：法律理論知識相對充足，而法律之外的知識、能力、技巧卻相當欠缺。

"水土不服"之一：工商、陌生人社會vs農業、熟人社會

"現代法律在很大程度上主要適用于城市社會、工商社會、陌生人社會" 。其關注的主要是商業社會和城市生活，即使打著公民權利普遍性的口號，傳統的農業社會都在一定程度上是現代法律的"不入之地" 。同樣，現代法學是附著于工商經濟和市民生活的；現代法學教育所傳授的知識和技能也基本上是這一經濟制度和社會生活的產物。法學院內開設的所謂最前沿的課程，在很大程度上不是為了中國基層農村社會的生活秩序準備的，而更多是為了大都市的生活甚至是為了即將到來的更為開放的中國發達地區的生活秩序準備的。

而中國有60%以上的人口生活在具有文化傳統活化石之稱的鄉村社會，這是一個以血緣、地緣為基礎形成的"低頭不見抬頭見的熟人社會"，村民生于斯，長于斯，受傳統文化的熏染，鄉村社會人們的思維方式、行為習慣與工商社會、陌生人社會、契約社會有著根本性的不同。這就決定了鄉村社會的司法具有其特殊的運作規律。

從法學院學成歸來的學生熟悉的是工商社會、陌生人社會的游戲規則和思維方式，對于農業社會、熟人社會的行為習慣、內部規則知之甚少。當其套用主要適用于陌生人社會的現代法律來解決與之有著顯著區別的熟人社會的糾紛時，必然出現"水土不服"的癥狀。正如蘇力先生所言："這種知識（指學自法學院的現代法律知識，筆者注）對目前中國的廣大農村--或更準確地說對工商經濟還不發達的地區--并不對路" 。

"水土不服"之二：格式化的規則之治vs本土化的糾紛解決機制

[材料二]：原告與被告的父親是多年的好友。20__年4月，被告父親突患疾病，在得知好友急需救命錢后，原告毫不猶豫將自己多年的積蓄10萬元借給好友治病，然被告父親仍不幸去世。后因被告不愿歸還該10萬元，原告將其告上法庭。開庭時，原告認為，父債子還，天經地義，其為朋友慷慨解囊，重情誼，講義氣；被告則表示，該10萬元系其父親所借，其父親去世時未留下任何遺產，其不具償還義務。經查，被告父親去世時確實未留下遺產。對于此案，承辦法官 有些不知所措，如果嚴格按照法律判決，原告好心借出的10萬元將難獲支持，然而此種判決在情理上很難說得過去 。

透過現象看本質，本案所反映的是基層司法實踐中一個不可回避的問題，即面對當事人要求合理不合法或是合法不合理時，法官怎么辦？是嚴格實行格式化的規則之治還是尋求一種本土化的糾紛解決機制？抑或在兩者之間尋求一種平衡？

若按照我們所學的現代司法理念，我們應該注重法律推理過程的邏輯整合性，以及對非理性因素的排他性，把所有的問題納入法律規則的調整范圍，嚴格按照制定法規則處理司法問題，保持中立性，做法律的忠實衛士，不能違背或逾越法律的規定，即實行嚴格的格式化的規則之治。

然而，在中國廣大的鄉土社會，這種格式化的規則之治施展的現實條件還是匱乏的。由于經濟文化較為落后，廣大鄉民訴訟能力低下，偶爾發生的沖突把他們帶到了他們所不熟悉的法律面前，現代司法理念所注重的司法權利、司法義務、證據規則、程序公正甚至法律規定等，都不是他們所關注的對象。他們將糾紛訴諸法律，期待獲得的既不是一紙威嚴的、冰冷的、嚴格依據法律做出的判決書，也不是法律規則之治下彰顯現代司法理念的單純的程序正義和效率價值，而是對糾紛本身徹底的解決以及糾紛的處理結果是否符合實質正義，是否符合他們在生活中認定的本土化的某種"人情正義"觀。

"水土不服"表現之三：法言法語vs鄉言土語

[材料三]：原告與被告系前后鄰居，十年前在村委會的組織下簽訂協議，對界址及公共通道進行約定。然被告一直認為村委會在簽訂協議中偏袒原告，于是在公共通道上堆放雜物，進而引起糾紛。該案是筆者辦的第一個案件，為此筆者制定了詳細的庭審提綱，開庭時嚴格按照正規的庭審流程，使用標準的法言法語。在涉及到協議中諸多所謂的"術語" 時，筆者為弄清其準確含義，進行了較為詳細的詢問。然而，庭審結束后，原告即到庭長處"告狀"，說"這個法官文縐縐的，開庭規矩特別多，不是本地人，不懂本地話，她說的話我聽不懂，我說的話她聽不懂，連基本的常識都要問，我要求換人"。

司法離不開語言，語言能力或藝術是做法官的必備素質。法律語言具有簡潔、剛硬、冷靜、確切、嚴謹等特點，現代司法要求法官要善于使用法言法語，準確表達司法意旨。

但是基層法官所處的社會環境，其經濟和文化背景與現代社會生活存在差距，許多村民聽不懂法言法語，那些高度抽象、概括的法言法語對他們來說無異于外文，他們所熟悉的是那些流行于鄉間、簡單、明了、生動活潑的鄉言土語。

在這種情況下，如果我們依然按照現代司法的要求，用所學的標準的法言法語與之交流，必然難以達到有效的司法效果，有時反而會造成誤解和反感。從筆者在上述案例中"費力不討好"的經歷即可發現，法言法語在鄉土社會受到"排擠"，其空間被鄉言土語"占據"，"司法者"與"被司法者"之間語言的不暢是阻擋糾紛解決的一道不可忽視的障礙。

"水土不服"表現之四：法律理論知識的充足vs地方性知識的缺乏

[材料四]：原、被告系同村村民。清明節，原告準備好紙錢前往祖墳祭祖，為抄近路即從被告房屋滴水坡上穿過，正好被被告看見，被告上前與之理論，雙方就此發生口角，進而被告毆打原告。打斗中，原告受傷，花費不少醫療費。承辦此案后，筆者與書記員到糾紛現場勘查，并組織雙方調解。調解時，被告一再強調原告燒紙錢不該走其滴水坡，對此原告似乎亦感理虧，筆者不太理解，詢問書記員才知，在當地的風俗習慣中，燒紙錢走他人房屋滴水坡會給他人帶來晦氣，原告犯此大忌，引起此次糾紛。了解了該案的癥結后，筆者提出了當地人較為認可的解決方案：被告賠償原告的醫藥費，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦氣。原、被告對此方案均欣然接受。

該案是一起普通的人身損害賠償案件，相關的法律規定及賠償標準，筆者都很熟悉。對于此類賠償案件，筆者甚至可以當場將賠償數額準確無誤地計算出來。

然而，在農村鄉土社會中，特定人群在長期生產、生活中形成的習慣、習俗，禮節、儀式，輿論、禁忌，鄉規民約，宗教戒律等，源遠流長，生生不息，在人們心目中潛移默化 ，深深扎根。這些長期沉淀下來的"內部規則"已經內化為一種地方性知識，為生活在其中的人們所了解、所認可、所遵從。相反，那些通過普法宣傳，自上而下灌輸給鄉民的制定法，雖然在鄉間起到一定作用，但遠未內化為鄉民的自覺行動。因此，事實上在鄉民心中起到維系社會秩序的主要不是制定法，而是"內部規則"。

從實踐情況來看，在廣大農村，深處鄉土社會的糾紛當事人，提交給法官的糾紛，大多是由于生活或生產上的瑣事形成，看似很簡單，一般不存在適用法律上的疑難問題，但由于它們大多發生在熟人甚至親人之間，展現給外人看得到的爭議也許只是冰山一角，冰山之下往往是復雜的、強大的、不為外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到這個背景，找不到解決糾紛的關鍵所在，采取頭痛醫頭、腳痛醫腳的法律形式主義方法，運用專業知識和專業技術將當下案件事實置于一般抽象的法律規范之下，依邏輯三段論推理推導出法律判斷結果，是不可能一勞永逸地解決好問題的。上述案例，筆者由于不了解當地風俗習慣，不理解被告毆打原告的行為，也意識不到原告在此次糾紛中亦存在一定過錯，若在此基礎上作出判決，其判決本身都不一定正確，更談不上徹底解決該糾紛了。

因此，在基層司法中，地方性知識和經驗方法在一定意義上比普遍性法律知識和邏輯方法更為重要，而這些恰恰正是法學院畢業的青年法官所欠缺的。

三、著眼法律之外：一種基于"短板原理" 的培訓思路

基層司法實踐中出現的"水土不服"，暴露出我們自身存在的"短板"，這些"短板"的存在限制了我們司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必須將"短板"加長，才能增長我們為民司法的"能量"。然而，從目前來看，加長"短板"最好、最快的方式是開展針對性的法官培訓 。對于"短板"的具體情況，前文已有詳細的論述，不在于我們法律知識的缺乏，探其實質，問題更多地表現在法律之外。古詩曰："汝果欲學詩，功夫在詩外"，面對農村的具體情況，基層法官在處理案件、調處糾紛時，很多時候也應是"汝果欲聽訟，功夫在法外"。因此，我們要長"短板"、補"窟窿"，功夫亦應在法律之外 。

（一）通過培訓讓其對所處之司法環境有所了解

中國社會的基層是鄉土性的 。鄉土社會的生活富于地方性，長期生活于此的人們之間十分熟悉，有自身特定的思維方式、行為習慣、處事規則，是一個沒有陌生人的社會。這是基層法官所處的特殊司法環境和社會背景。

作為基層法官預備人才主要來源的法學院校的學生，在中國現有的教育體制下，大多在小學、初中、高中、大學均處于相對封閉的環境中，對中國國情特別是基層社會的情況，在很大程度上缺乏足夠的了解；其所受的現代法學教育，亦因其教育和理論研究的特點，所傳授的知識和技能基本是針對工商經濟、陌生人社會的，與現今基層社會司法環境存在不契合。

社會穩定需要司法保障，司法權的行使也需要民眾的理解和支持，置身于現實社會進行司法的基層法官與社會的聯系最為直接、密切，若脫離社會、脫離客觀的司法環境、遠離民眾，會使基層法官失去安身立命之本。法律不能孤獨的自我存在，司法不能在自己劃定的圈內跑，脫離現實看法律就會"不識廬山真面目，只緣身在此山中"。有時候需要跳出法律，回歸生活去解決法律問題，否則不但傷害了社會，反過來也傷害了法律自己。

因此，法官的培訓制度對這些"后備"法官必須有國情、社情、民意教育的內容，讓其靜下心來了解其所處的社會背景，進而理解處于此種社會背景下的人和事；讓其沉下氣來讀懂其所處的司法環境，進而把握基于此種司法環境而出現的獨特的司法規律。只有掌握了國情，才會有開放性的視野，樹立大局意識，克服辦案的狹隘性、片面性；掌握了社情，才不會眼中只有法律，一葉障目，不見泰山；掌握了民意，才知道應當發揚什么，建設什么，改進什么。

（二）通過培訓讓其對司法理念進行適當調整

法官，作為國家法律的忠實執行者，必須嚴格按照法律規定辦事，即必須依規則而審案。同時，法官也是社會糾紛的裁判者，他必須依照符合社會公平正義的理念解決糾紛。

"基層社會、特別是廣大農村社會是具有豐富個性的、尚未格式化的并因此難以以規則化方式處理的現實世界。面對這樣一個世界，法官或法院必須實際地解決問題，否則他/她或它就喪失了作為糾紛解決者或機構而存在的理由。" 作為基層法官我們應當充分認識到，在目前，要在深處于鄉土社會之中的基層社會，實行現代嚴格意義上的規則之治，顯然是脫離中國農村現實的美好幻想。如果僅僅熟悉法律，機械教條地"嚴格"依法辦事，不僅不能定紛止爭，而且還會激化矛盾，甚至出現十分嚴重的不利后果。在構建社會主義和諧社會的語境下，民事糾紛的裁判最重要的在于"案結事了"，人民法院的主要職能應當是"化解社會矛盾和糾紛"。正如卡多佐所言，"法律的最終目的是社會福利" 。通過判決來強化法治的權威固然重要，但能夠將糾紛和沖突的隱患予以消除，使得人與人之間的相處更加和睦、友愛，社會秩序穩定和諧才是更重要的。

法學院出身的法官，崇尚現代司法理念，信仰格式化的規則之治，認為"法官是法律世界的國王，除了法律沒有別的上司"。要讓其重識并調整司法理念，在法官培訓中，必須讓其充分了解并理解在基層社會中，法律不是萬能的，一個看上去嚴格依法簡單容易的判決，往往只是起了一種止痛片的作用，一個依據規則推理做出的判決有時候只是表面上排除了沖突的社會障礙，卻很難消除當事人之間的心理對抗。只有認識到格式化的規則之治存在的局限性，其才不至于糾結于是應當堅持規則之治還是應當屈服于糾紛解決機制這一問題本身，而是積極地在各種利益沖突中尋找一個平衡點，在司法救濟的廣度和深度之間尋求一個和諧點，在發揮法官主觀性和當事人能動性之間尋找互動點，從而在解決糾紛與嚴格規則之治的不協調之間艱難的進行平衡與突破，尋求表面上的合法與實質上的合情合理，以達到解紛止爭，息事寧人的效果。

在法官培訓中，除了要讓法官認識到法律效果與社會效果統一的重要性外，亦應當讓其了解并學習如何在規則之治與糾紛解決間達成一種平衡。不可否認，這種極具智慧的"平衡術"離不開實踐的摸索與總結，然而，如果能夠通過培訓這一方式，讓初任法官"站在前人的肩膀上"，學習他人來自實踐中的經驗，縮短自我摸索的時間，從而以更清晰的思路、更積極的狀態投入基層司法實踐，何樂而不為？

（三）通過培訓讓其司法語言能力逐步提升

司法語言包括司法口語和司法書面語。司法語言可能是法官最自信、也是培訓中最容易忽視的一個方面，但是其重要性不言而喻，從現狀來看也有開展的必要。

司法口語貫穿于法官整個審判活動之中。作為基層法官，其所處的司法環境決定其在司法過程中語言模式必須遷就當事人。因為我們不能強求常年生活在鄉村中的糾紛當事人短時間內熟知并適應現代司法中的法言法語，唯一能做的是作為基層司法者的我們改變自己的語言模式，用基層民眾最熟悉的鄉言土語來詮釋法言法語的準確內涵。只有這樣，我們才能開始真正的有效交流，進而拉近彼此的距離，朝著有利糾紛解決的方向邁進。然而，由于各種原因 ，老百姓最熟悉的鄉言土語，我們也許并不熟知，要想盡快掌握，培訓是最好的方式。

司法書面語主要體現在裁判文書的制作上。法官的很大一部分工作最終都以文書的形式表現出來，只有表達準確、說理透徹的文書才可能達到服判息訟的效果。一份精彩的裁判文書可能只解決一個案件，但是一份矛盾的或是說理不清的裁判文書則會極大地損害司法的權威和公信力。因此，裁判文書的書寫能力的培養應該引起足夠重視。

（四）通過培訓讓其司法相關知識有所充實

司法所需的知識是一種綜 合性的知識，它不僅僅是法條和程序，至少還應包括地方性知識和與案件相關領域的知識。

在農村基層社會，由于各地地理、人文環境的不同，經濟交往的缺乏，"十里不同風，百里不同俗"的情況很普遍。大量農村村民并不知道國家制定法的真實內涵，也"懶得去了解"，從而導致在內心上仍接受和喜歡用土辦法、老辦法、老習慣來解決問題。因此，基層法官在案件審理中，除了要具備扎實的法律知識功底外，還應熟知在當地被鄉民普遍接受的、一定程度上起著規范社會秩序作用的"內部規則"、風俗習慣、"生活邏輯"等地方性知識。法官如果不了解當地的風土人情，縱然有"鋒利"的法律武器，也可能四處碰壁，寸步難行。地方性知識的培訓可以讓法官及時認識到地方特點的客觀存在，并盡快了解當地的風俗習慣、人情世故，進而主動去思考國家統一的法律如何與地方特色銜接起來，達到徹底化解糾紛的目的。

同時，法官辦案還需要有與案件相關領域知識的支持和啟發。法官相關領域知識的欠缺很容易被當事人的表述所迷惑，也極易降低當事人的信任度，從而可能使案件的處理復雜化。法官只有對于自己審判的一些相關領域知識有初步的了解，才能從更全面的角度，宏觀地思考問題。當然，達到這一目標還需要相當長時間的發展。在現階段的法官培訓中，可以對于一些必要的知識進行歸納并開展針對性的培訓，比如財政稅務、金融管理、工程建設、工商經濟、環境保護、網絡傳媒、生物基因、物理化學等。

篇6

聯產承包制實施30年來，農民單打獨斗，長期分散經營，家庭經濟實體不依賴村級組織，另一方面，村級集體經濟薄弱對家庭經濟也幫不上什么忙，家庭經濟運行遇到困難找村干部不如找鄰居、找親戚。如此一來，農民思想渙散，大局觀念、集體意識弱化，基層組織作用難發揮，干群關系演繹為“無病無災不求你，有吃有住不靠你，出了問題就告你”的狀態。2002年，河南省中牟縣白沙鎮進行村委會換屆選舉，有一半行政村選舉難以實施，個別村甚至長期選不出村委會班子成員。

這些問題一直困擾著基層黨委政府。為從源頭上解決這些新問題，自2004年起，白沙鎮大膽探索，實施以家庭聯戶代表制為主要內容的基層民主自治模式，以選舉農村家庭聯戶代表為基礎，以建立組委會和村監督委員會為載體，以培訓家庭聯戶代表為手段，使農民行使民利的內容更具體，方式更有可操作性。

6年來，白沙鎮發生了很大變化，家庭聯戶代表制度被老百姓廣為接納。2008年，家庭聯戶代表制度在中牟縣得以推廣。

二、聯產承包和聯戶代表配套實施，雙輪驅動

聯產承包穩定農村經濟，調動農民生產積極性；聯戶代表保障農民權益，調動農民參政議政積極性。兩者如“車之兩輪，鳥之雙翼”，共同在農村發威，如果能配套實施，雙輪驅動，就能開辟村莊穩定發展的新局面。

通過近幾年的探索，我們體會到，農村家庭聯戶代表制度六位一體，就是說實施家庭聯戶代表制度的同時促進六項工作，一是促進農村思想政治工作；二是促進基層組織建設；三是促進農村基層黨風廉政建設；四是促進干部作風轉變；五是促進基層政權建設；六是促進穩定。聯戶代表制是和聯產承包制相配套的農村政務改革。只要聯產承包長久存在，聯戶代表也就能長久存在。聯產承包制“分”的功能大，導致農民的集體觀念淡薄。而聯戶代表制就是針對這一現實，突出“合”的功能，提高群眾的組織化程度，培養形成村莊的主流民意，打造干群和諧同心的制度平臺。

三、村務公開是化解農村諸多矛盾的關鍵，聯戶代表制和村治在線網絡聯姻是村務公開最有效、最徹底的實現形式

在影響農村干群關系的一系列矛盾和問題中，最大的問題是信任危機，破解信任危機最有效的辦法就是公開，公開做不好、做不徹底就會有謠言，小道消息能渙散民心，影響干群關系，村民自治包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個方面，而公開是民主的氧氣，沒有公開，民主就無從談起，村務公開是實現村民自治的前提和關鍵。一些地方村民自治落實得不好，在很大程度上就是村務公開不徹底、不具體、不全面。聯戶代表制的核心內容就是村民自治具體化、常態化，通過基層權力的制衡和監督，讓基層群眾成為治理村莊的主人。

第一，對農民來講，通過實施聯戶代表制，其合法權益得到保障，訴求得到表達，參政愿望得到實現，情緒得以理順，幸福感就會增強。

第二，對村莊來講，民主管理成為常態，在政治上，選民的選舉權得到保障，干部的行為普遍對選民負責，在經濟上，把基層的財務公開從根本上得到落實，村集體財務管理實現“進口、過程、出口”全程監督。一是把好財務運行“進口關”。上級撥給各村的資金，必須由村干部和村監督員共同領取，必須在“村治在線”網絡平臺上公示，接受群眾監督。二是把好財務運行“過程關”。村級財務管理中推行“一印把關、兩筆簽字、三權監督”。各村財務票據必須經村監督員審核并加蓋村民監督委員會的公章；每張票據必須經村支書、村主任共同簽字；村級財務的審批權、記賬和保管權應相互監督，分工合作。村民組財務的收支必須由組長和本組聯戶代表組成的組委會集體研究，形成一致意見后把各自的五分之一印章拿出來組成完整的公章，蓋章生效才能收入和支出。三是把好財務運行“出口關”。推行“財務承諾書”制度。各村支書、村主任都要簽訂“財務承諾書”，并在本村聯戶代表會議上宣讀。承諾書制度的推行樹立了良好的干部形象，增強了干部在群眾中的信任度，有效堵塞了財務管理的漏洞。

第三，對農村社會來講，基層制度之花盛開，人們都能在制度規則下生活。村務公開引領村民自治，我們不靠“包青天式”的英雄人物治村，我們靠的是切實可行的基層政治制度，聯戶代表制使基層群眾成為村莊治理的主人，使村莊的決策權、執行權和監督權互相制衡又互相支持，使黨支部、村委會、監委會都能在村民自治的平臺上按同一節拍起舞，進而形成黨領導下充滿活力的村民自治機制。

開通村治在線網站，借助網絡優勢，讓聯戶代表制“插上”科技的“翅膀”，使其擴大影響“飛”得更遠。讓村務公開“插上”自由的“翅膀”，使之更加開放，以此推進政府、村兩委、村民、社會等各主體間的多向溝通與交流。

“村治在線”網站的開通，給民主監督提供了極大的方便，用科技提高制度的剛性。無論是在家門口務農的村民，或是千里之外的務工人員，或是關心白沙鎮建設的熱心人士，都可以隨時隨地通過村治在線對鎮村黨務、政務、村務進行了解、分析，參與討論和建言，可以查閱自己關心的本村本組集體經濟的收支情況。村民們親切地稱它為“千里眼”和“探照燈”。實現了被動監督向主動監督，事后監督向事前、事中監督，局部監督向全方位監督，階段性監督向全過程監督的轉變，達到了傳統監督手段難以實現的效果。

四、聯戶代表制度的深入實施，是發動群眾、調動群眾參政議政積極性最有效的途徑

村民自治的關鍵是設計出操作性強，群眾易接受的制度來限制權力，而不是完全寄托在選舉上，就是說當前農村治理的最大問題是基層公共事務的決策管理監督沒有科學的落實形式，普通民眾沒有機會參與決策，沒有成為基層社會治理的主人，或者說缺乏有效制度保障，讓普通民眾成為公共事務的主要決策者。聯戶代表三會制就是我們這方面的探索，農村不同的矛盾和問題通過不同形式的會議制度去解決，就能使矛盾化解在基層，解決在萌芽，就能做到行政成本最低，工作效率最高，群眾最滿意。

五、大規模的農民教育培訓是保持農村長治久安的基礎

聯戶代表制的實施始終都以農民教育培訓為關鍵環節。幾年來，大規模的農民教育培訓提高了農民素質，明確了農民的主體地位，使農民責權義務相統一，也收到了良好的效果。2009年，中牟縣委、縣政府投資5000萬元新建中牟縣農民學校，目前主體已竣工，2010年年底可投入使用。

六、弘揚本土文化，營造良好的民風

為使聯戶代表制度在當地扎根，我們順應群眾的需求，自編節目，形成本土文化，注重文化宣傳對群眾的影響。2004年以來，我們從實際出發，組織群眾，開展豐富多彩的文化活動，寓教于樂，移風易俗，傳播草根民主之聲，吸引農民廣泛參與，使農民成為自我教育的主人。

一是加大農村文化建設投入，村村都建有文化活動室、文化廣場、新農村書屋；二是免費送春聯、掛歷，營造團結向上的喜慶氣氛，每年春節，白沙鎮黨委、政府都印制5萬副春聯、掛歷送到全鎮所有家庭，既營造喜慶氣氛，又宣傳了先進文化；三是發揮鄉土人才作用，組建文藝演出隊，在各村選拔“文化能人”和戲曲愛好者，成立村民“自樂班”，鼓勵鄉土藝人結合鎮中心工作，創作一些貼近群眾生活的劇本，農閑時節在村組傳唱，讓農民成為農村文化的建設者、受惠者。近幾年來，每逢經濟工作會、七一建黨節及教師節，我們都舉辦大型的文藝晚會。

七、經驗體會

聯戶代表制度是農村基層的經驗總結，符合農村的鄉情和民俗，得到農民普遍認可，是實現村民自治的可行途徑。該項制度的實施，有效促進了農村穩定和經濟社會的發展。

篇7

一、時間安排

11月30日（周一）——12月6日（周日）

二、活動主題

深入學習宣傳法治思想，大力弘揚憲法精神。

三、重點宣傳內容

1.法治思想，特別是關于憲法的重要論述；

2.黨的五中全會精神；

3.中華人民共和國憲法；

4.中華人民共和國民法典、疫情防控等相關法律法規；

5.“七五”普法工作成就。

四、具體安排

結合肺炎疫情防控工作實際，今年“憲法宣傳周”原則上不集中組織大型線下宣傳活動，重點組織安排七場憲法學習宣傳主題活動。

2020年“憲法宣傳周”舉辦七場主題活動：憲法、民法典進企業、農村、機關、校園、社區、軍營、網絡。各主題活動由區委宣傳部、區司法局統一協調安排，牽頭部門負責組織開展。各單位各部門要綜合考慮工作實際和肺炎疫情防控情況，圍繞宣傳主題，細化宣傳內容，組織實施既有地方特色又具有良好社會影響的法治宣傳活動。具體時間安排、開展活動形式可根據實際情況進行調整。

1.憲法、民法典進企業

基本要求：結合企業法治文化建設，面向國有企業、民營企業經營管理人員和職工，突出宣傳“法治是最好的營商環境”、集中展示民營經濟法治建設成果，憲法法律對國有經濟、非公有制經濟的保障和規范，優化營商環境法律法規，法治企業建設等。

牽頭單位：區工商聯、區總工會

2.憲法、民法典進農村

基本要求：針對農村群眾法治需求和關注的熱點問題，突出宣傳實施“鄉村振興”戰略和打贏脫貧攻堅戰，憲法關于農村農業農民的有關規定，法治鄉村建設等。

牽頭單位：區農業農村局、鎮、鄉

3.憲法、民法典進機關

基本要求：結合學習貫徹黨的五中全會精神，深入學習法治思想，組織國家機關工作人員學習憲法、民法典知識，組織憲法宣誓活動，依憲依法依規履職，做制度執行的表率。

牽頭單位：區直機關工委

4.憲法、民法典進校園

基本要求：在青少年學生中組織開展參與度高、具有儀式感的憲法、民法典宣傳活動。突出宣傳憲法、民法典基本原則、主要內容，培育青少年學生的憲法、法律意識。舉辦中小學校憲法、民法典“法治一堂課”活動。

牽頭單位：區教育局

5.憲法、民法典進社區

基本要求：針對社區群眾法治需求和關注的熱點問題，結合“憲法進萬家”活動，深入基層社區、家庭開展普法宣傳。突出宣傳憲法關于公民基本權利和義務的規定，關于居民委員會有關規定，推進基層依法治理。充分利用社區大講堂等陣地為社區居民講解民法典。

牽頭單位：區民政局、各街道

6.憲法、民法典進軍營

基本要求：結合部隊工作實際，突出宣傳憲法法律關于軍人履行職責、軍屬權益保障、退役軍人保障等內容。

牽頭單位：區退役軍人事務局

7.憲法、民法典進媒體（網絡）

基本要求：組織主流媒體、網絡媒體在“憲法宣傳周”期間開展報道憲法、民法典宣傳活動的情況，利用好媒體平臺，擴大媒體宣傳力度。

牽頭單位：區委宣傳部

各單位各部門要參照本方案策劃制定本單位本部門“憲法宣傳周”活動方案，因地制宜策劃組織特色鮮明、群眾參與度高的重點宣傳活動，在公共場所設置憲法、民法典宣傳元素，讓憲法、民法典看得見、找得到、學得懂。

五、工作要求

（一）堅持正確方向，突出宣傳主題。要以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的和二中、三中、四中、五中全會精神，確保憲法、民法典宣傳的正確政治方向和輿論導向。要突出主題，準確闡釋法治思想的重大意義、科學內涵和核心要義。要講好中國憲法故事，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力。

篇8

（一）社會管理創新的概念

社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

社會管理創新是社會管理完善和發展的“主發動機”。社會管理創新是一個復雜的、綜合的系統，要確保其始終發揮應有的重要作用，就必須建構相應的系統機制予以支撐。新知識、新方法、新技術和新理念等往往是引發啟動該系統的機會或者契機，通過建立、組織和促進社會管理創新系統，形成、改進或者不斷發展社會管理的機制或者制度，這又為下一輪社會管理創新系統的啟動準備了條件。社會管理創新與社會管理是統一系統的兩個側面。社會管理創新依賴于既有社會管理，同時又是既有社會管理充實完善的動力;決策科學化和實效化有賴于社會管理創新，而社會管理創新有助于確保外部環境和內部條件的有機結合，助推社會管理決策科學化和實效化。

(二)社會管理創新的內涵

社會管理創新包括有社會管理理念的更新、社會管理方式方法的創新以及社會管理機制制度創新。

1．社會管理理念的更新。正確的社會管理理念是社會管理創新的先導，是確保社會管理創新實效性和持續性的重要基礎。

從新的管理思想或者觀念的產生開始，直至新的社會管理方法、機制和制度得以運用轉化，整個過程既是社會管理創新，亦是既有社會管理的運行和發展。

樹立新的社會管理理念，應堅持以人為本、民生為先，樹立以社會公共利益為核心的理念、關注社會困難群眾的理念、共享發展成果的理念、共同參與社會管理的理念、實施科學有效社會政策的理念、實現從國家本位到社會本位轉變的理念和與時俱進的理念，以敏銳的眼光洞察現實，以寬廣的胸懷放眼世界，以高遠的眼界謀劃未來。

2．社會管理方式方法的創新。社會管理創新的突破口或曰啟動點，往往是社會管理方式方法的創新，亦即社會管理手段創新。從社會管理的規律性來看，社會管理整體機制和制度的創新必須以充分全面而客觀準確地掌握社會建設以及社會成員的具體狀況為基礎和前提，而社會管理方式方法的創新對相關要素的要求則相對要寬松得多。當然，從實效性的角度來看，社會管理手段創新同樣須依托于信息化管理技術和機制的支撐。要避免“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬，必須依托于明確規定了各方主體的職能任務、權利義務和職責的法規范。唯有在法規范和制度支撐下，才能使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯系，相互影響，共同作用于社會事務的管理。

在目前階段，社會管理方式與方法創新即是完善社會管理手段，實現由單一的行政手段向綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等手段轉變。

3．社會管理機制制度創新。社會管理機制制度創新，是社會管理創新的根本所在，是各類創新的支撐和保障。無論是社會建設、社會管理，還是社會管理創新，都必須有法規范作支撐、制度作保障。因此，為了推進社會管理創新健康發展，確保社會管理創新的實效性和持續性，就必須切實致力于相關法規范和制度的完善，解決好權、責、利的統一問題，用法規范和制度來規范引導和促進保障社會管理及社會管理創新，切實做到有法可依，依法管理和服務，依良法善治，形成解決問題和創新發展的長效機制。

社會管理機制和制度變革是完善和發展社會管理的基石。

黨的十七大提出:“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素?！边@是社會管理機制制度創新的指導原則——要形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會管理格局;要注重對基層社會管理體制的健全完善;要最大限度激發社會創造力。

所有這一切，都要服務于和諧社會建設的需要，有利于建立一種能夠促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的新型社會管理體制。

二、社會管理創新的內容和難題

管理內容創新是社會管理創新的重點。創新社會管理模式，必須創新管理內容，厘清管理領域，強化社會公共事務的管理，有效調處社會矛盾，維護各方各類群體的正當權益。

(一)社會管理創新的主要內容

1.正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關系，明確各方主體在社會管理中的定位。強調黨和政府在社會建設中的中心位置，強調政府公共財政的更多投入，同時要健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制，充分發揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。

2.建構和實施以權利為導向的社會政策體系，尊重和保障社會組織和個人的權利和自由，加強社會服務體制建設，提升社會管理和服務水平，消除社會排斥，推動社會融合。

3.加強民生制度建設，確立以政府為主導、社會各方共同參與的民生社會管理發展新機制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府行政必須優先實現的基本職能，也是需要社會和個人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔起直接提供各類服務的職責，又要善于借助其所掌握的權力、權威和信息、資源，調動社會各界的積極性，使其參與解決民生問題。

4.健全社會風險評估機制和應急管理體系建設，提高應對各種風險的能力，并形成維護社會長期穩定和有效處理社會公共危機事件的社會穩定機制。在等危機處理中，要善于做到“情緒疏導”和“情緒管理”，以貼近的感情疏導民情，化解危機，盡量避免機械、簡單地運用“物質滿足”或者“物質誘導”的方式。

5.增強全社會參與社會管理的活力，進一步完善社會管理的運行機制。要建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制，倡導參與型行政理念，形成兼顧各方各類利益、維護全體人民的發展利益與環境生態利益相結合的可持續發展管理機制，努力實現生態系統良性循環。

(二)社會管理創新須重點解決的問題推進社會管理創新，進一步完善社會管理體系，既要全面展開工作，又要抓住源頭性、根本性和基礎性問題，重點在于解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、網絡虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。

1.推進流動人口服務管理創新，要公平對待，切實保護流動人口的合法權益，從就業、居住、就醫、子女教育等基本民生入手，不斷創新統一有效管理新機制，結合城鎮化建設，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，實現城鄉一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式，疏堵有機結合，使流動人口能夠全面參與并真正融入當地社會生活，變流動為活力，從根本上解決流動人口不穩定和不和諧等問題。

2.推進特殊人群幫教管理創新，要建立健全對服刑在教人員、刑滿釋放解教人員、社會閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態化幫教管控機制，充分發揮基層組織和社會組織的積極作用，推動教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理，要有措施、有方法、有體系，應在有利于解決他們的實際困難、促進他們的發展上下功夫，尤其是應當致力于建構和完善幫助其更好地融入社會的機制制度，從根本上化解社會矛盾。

3.推進社會治安重點地區綜合治理的創新，要將城中村、城鄉結合部等地區的治理和城鄉規劃、地區改造相結合，在完善基礎設施、改善生活環境的基礎上，健全基層組織、延伸公共服務，切實處理好整治、服務、管理和發展的相互關系;要對小旅館、娛樂、洗浴場所等實行耐心指導、重點防控、過程監管，完善長效機制，突出指導服務理念。

4.推進虛擬社會建設管理創新，要提高對互聯網的認識，注重研究互聯網的內在規律和規則，充分運用法律、行政、經濟等手段，加強互聯網的建設與有效管理，特別是要認真研究和充分利用法律手段，依法保證互聯網健康有序發展。既要把網絡輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道，又要高度重視和評估輿情影響，主動回應社會關切，有效地制定互聯網管理建設政策，正確引導網上輿論，維護網上秩序，營造有利于社會穩定的輿論環境。

5.推進社會組織管理服務創新，要致力于對社會組織的研究，承認社會組織在國家發展與建設中尤其是社會管理創新中的重要地位和積極作用，并按照社會組織發展規律施以有效監管，健全和完善相關法規范。三、檢察機關是推進社會管理創新的主體社會管理創新主要涉及到行政機關、社會組織和社會成員的關系問題。但是，這并不意味著政法機關沒有什么用武之地。相反，各級政法機關依法推進其本職工作，便是為社會管理創新創造良好的外部環境，并且其中有些職能本身就是直接參與社會管理創新工作。

無論是法院依法判決、裁定，還是檢察院的依法抗訴監督，對于社會管理創新機制制度的形成和不斷完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的規范、促進和監督制約作用。而政法機關和政法干警把推進三項重點工作作為民心工程、實事工程、保障工程來抓，有助于推動政法工作全面發展進步。

“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義國家，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭”。檢察機關要進一步強化法律監督，認真履行第一責任，主動服務第一要務，不斷提高執法辦案工作的質量和水平，充分發揮各項檢察職能，積極參與社會管理創新，通過執法辦案來化解社會矛盾，維護司法公正，理順群眾情緒，維護和促進社會和諧穩定。執法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是檢察機關積極參與社會管理創新的基礎性工作。

深入推進社會管理創新，是各級黨委、政府、社會組織和社會成員的共同任務。政法機關作為社會管理的重要職能部門，在推進社會管理創新中，擔負著重要職責任務。檢察機關推進“三項重點工作”，特別是深入推進社會管理創新，最終要靠一支公正廉潔的執法隊伍來完成。在全國政法工作電視電話會議上要求：政法部門要“在提高執法能力、細化執法標準、強化執法管理監督、加強政法機關黨的建設上取得新進步，進一步提高開放、透明、信息化條件下的執法公信力，切實維護社會公平正義。”這是當前和今后一個時期政法隊伍建設的綱領，也體現了黨和人民事業發展的要求，還是推進社會管理創新的重要保障。這五個方面相互聯系，相互作用，既包括了能力和水平、標準和規范，又包括了管理和監督、目標和途徑，是目標和過程的統一，又是理想和現實的結合，是政法機關最緊迫的工作任務。

因此檢察機關作為社會管理創新的主體，要切實擔負起管理創新的職責，積極應對新形勢、新情況、新問題，進行檢察管理創新，提高檢察工作質量和效率，樹立檢察機關公信力，并通過檢察職能延伸到社會管理創新工作中去，找準檢察管理創新和社會管理創新的契合點，成為社會管理創新的實踐者和推動者。

廣東公安管理創新經驗值得借鑒。他們系統提出“六項創新”的工作要求：即創新公安情報信息工作，強力推進“大情報”平臺建設；創新互聯網監管機制，強力推進“大網監”格局；創新打擊犯罪舉措，強力推進網上作戰；創新流動人口服務管理，強力推進“一證通”制度；創新隊伍管理載體，強力推進“工作執法一網考”；創新和諧警民關系途徑，強力推進“服務措施一網辦”。以建設“一個平臺，三個系統”(公安指揮中心平臺，警務綜合信息系統、互聯網虛擬社會管理系統、政府各部門聯網的信息資源系統)和“五個一網”(視頻監管一網控、辦案辦公一網通、情報信息一網綜、服務措施一網辦、工作執法一網考)為重點，在構建現代警務運作模式、實施情報導偵、加強流動人口和外國人服務管理、推行網上績效考核等方面進行了一系列新的探索和實踐，取得了一定的成效。

四、檢察機關管理創新的具體措施

我國檢察機關職能是實施法律監督，有效維護國家法律的統一實施，但目前檢察職能在制度和機制上不夠完善，需要創新，適當合理地延伸檢察職能，對于推動我國檢察制度的發展具有長遠意義。過去，我們過于依賴成文法的作用，從一種理論構建一個制度，再從這個制度來形成一定的成文規則，法律實務者則根據這個規則進行各類法律實踐。現在，這樣的一條路徑已逐漸被突破。從執法困惑、改革試點、全面推廣到形成理論，推動司法改革，形成法律法規，這樣一條路徑更加體現了法律流動和鮮活的本性，詮釋了法律的生命是經驗并非是邏輯，也能有針對性地回應社會公眾對正義的新要求新期待，避免法律理論走向不符合中國實情的誤區。

近年來，檢調對接機制、刑事和解、刑事被害人救助、涉罪外來人員取保候審新模式、成立案件管理中心等一系列檢察創新舉措都呈現出一個共同的特點，都是由基層檢察工作者在沒有成熟的理論，沒有既定的框架，沒有統一模式的情形下，自下而上進行的檢察工作創新，這些創新舉措都很好地順應了當前我國社會發展對司法工作的實際需求。

又如荷澤市牡丹區檢察院在全國檢察機關率先成立了“農民工檢察維權服務中心”，以及“刑事案件犯罪嫌疑人家屬、被害人救助中心”，探索建立救助制度。

天津北方網訊：今年3月，天津市檢察機關在深入推進三項重點工作中，主動探索檢察機關參與社會管理創新的模式，并在調研和試點的基礎上，決定全市檢察機關都要在城市社區和農村鄉鎮建立檢察工作室，推動法律監督工作向基層延伸。通過這個檢察工作平臺，加強法律監督、促進民主法治建設，有效提升檢察機關的社會公信力和影響力。這一創新舉措，得到了區縣級領導和基層黨委政府及人民群眾的普遍歡迎。據了解，為了穩妥推進這項工作的開展，今年3月，市檢察院首先在河北區檢察院率先開展了社區檢察工作室試點工作。今年4月，在認真調研、充分論證、總結試點經驗的基礎上，市檢察院下發了《關于開展“法律監督工作向基層延伸”活動實施意見》，要求區縣檢察院在城市社區、農村鄉鎮建立檢察工作室，并明確了社區和鄉鎮檢察工作室的職能定位、工作方式和創建要求。截至目前，全市各區縣檢察院已創建檢察工作室60余個，有100多名檢察干警在這個新的崗位上，忠誠履行著檢察職能，為最基層人民群眾服務。

推進社會管理創新，就是要找準切入點、運用結合點、把握著力點，抓住著重點，千方百計解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題。這主要包括：流動人口管理、特殊人群管理、社會治安重點地區管理、特種行業管理、社會組織管理、社區管理、社保管理、安全生產管理等方面。聯合機關、企業、社區、學校四方力量，多措并舉推進社會管理創新。聯合機關，推動依法行政。聯合企業，防范經營風險。聯合社區，共建和諧社會。聯合學校，強化法制教育。積極化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。

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一、強化組織領導，深入開展法制宣傳教育，推進依法治理進程

建立健全了普法、學法制度，我街道在上半年開展了街道干部學法活動，經過精心組織，周密安排，取得了良好的效果。進一步明確了工作中應當遵循的基本規定。提高了依法決策和依法管理的能力，增強了搞好法治創建工作的責任感和使命感，夯實了依法治理基礎。

普法教育領導小組加強了對全街普法工作落實的指導、協調、監督、檢查和服務。采取街頭宣傳、法制講座、標語、普法培訓等靈活有效的形式，廣泛開展社會治安、婚姻家庭、計劃生育、義務教育、土地管理、拆遷安置等與群眾自身生產、生活密切相關的法律、法規的教育，開創了上下聯動，互相呼應，豐富生動的法制宣傳教育新局面，進一步提高普法宣傳效果。

街道各級領導干部學習了《刑法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》和《道路交通安全法》、“五五”普法讀本剩余內容及其它法律法規知識。在八月份還組織了機關干部的普法學習考試。考試合格率達100%。街道黨工委中心組開展了專題學法講座，有效提高了領導干部依法決策、依法行政的意識和能力。同時，我們還征訂了《物權法》讀本，為下一步的學習做了準備。

廣泛開展“法律進社區”等“六進”活動。為進一步推動街道居民學法活動的開展，我們在社區廣泛開展了《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《道路交通安全法》、《條例》、禁毒、反警示教育等法律宣傳活動?！叭恕惫澠陂g，我們組織開展了婦女維權知識講座、法律咨詢和創建社區“家庭零暴力”活動。3月7日下午，街道在太平村社區舉辦了創建“家庭零暴力”講座，講解了什么是家庭暴力、為什么會產生家庭暴力、如何在家庭暴力面前保護自己以及制裁家庭暴力方面的有關法律法規，并就大家在工作中的實際需求講解了與女性生活密切相關的勞動就業、勞動保護、家庭糾紛、婚姻等相關法律知識，還現場對代表們的一些現實案例進行了詳細的解答，進一步提高了婦女用法律保護自身合法權利的意識，受到了廣大婦女的好評?；顒蝇F場發放宣傳材料1800多份，張掛展牌20塊，為300多名婦女群眾提供了咨詢幫助，實實在在為相對弱勢的婦女群體辦實事、辦好事，在婦女中產生了積極影響。各社區、各單位也積極通過板報、宣傳欄、座談會、專題講座、法律咨詢等形式，向群眾宣傳法律知識。5月31日，街道司法所、關工委、婦聯、計生辦、團工委聯合組織開展了“弘揚‘四自’精神，共創文明社區”社區行活動，我們在燕華花園社區舉辦了老年人、婦女、未成年人等法律咨詢宣傳活動，為160多人免費提供法律咨詢，配發宣傳資料700多份，受教育者達1200多人，懸掛展板20多塊，解答了社區群眾在房屋產權糾紛、贍養、婚姻家庭、鄰里糾紛、家庭暴力、勞動工傷、婦女、青少年維權等問題，效果良好。根據區司法局部署和今年普法的要求，我們深入開展對基層普法的“六進”活動，共完成普法教育32場（，轄區內18209人受教育，發放資料21712份，咨詢3857人。

著力開展社區青少年法律學校活動。為了進一步加大青少年法制教育工作力度，把各項工作落到實處，確保教育效果。年初，街道制定了青少年法律學?；顒咏逃媱?，根據計劃內容，我們主要進行了《未成年人保護法》、《預防未成年人違法犯罪》、《青少年思想道德教育》、以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育和反法制警示教育，崇尚科學，反對迷信，堅定理想道德信念。開展了青少年心理健康咨詢、案例分析會和法律知識競賽等活動，并結合暑期特點，舉辦家長法制教育培訓班，并建立健全了相關工作制度。我們以社區為依托，以社區青少年法律學校為載體，開展了豐富多彩、形式多樣的法制宣傳教育和實踐活動，組織中小學生看法治教育片和軍營一日游活動，舉辦了56期法制講座，轄區2783人次受到了教育，學生上課覆蓋率達98％。同時我們還大力加強在校學生法制教育，配備了8名法制副校長，并按照要求完成教育任務。在學校開展了青少年法制信箱工作，全年開箱94次，收到學生來信930件，解答學生提出問題892次。學生法律意識有了明顯增強，轄區無青少年違法犯罪，受到了社區、學校、家長的歡迎和好評。7月21日，由市文化局、區禁毒辦、區治安大隊、xx派出所和街道綜合治理辦公室、司法所共同組織在“別樣年華”歌舞廳進行了主題為“珍愛生命，關愛自己，杜絕娛樂場所黃、賭、毒”的法律宣傳。

二、以創建平安街道，促進社會穩定。

以加強平安創建工作建設為載體，以維護社會穩定為抓手，不斷完善大調解工作機制，堅持矛盾糾紛調處工作，為實現人民群眾的根本利益提供法律保障。

（一）充分發揮人民調解在維護基層社會穩定中的“第一道防線”作用。緊緊圍繞辦事處中心工作，充分發揮基層司法行政工作的職能作用，努力做好排查社會不安定因素和調處社會矛盾糾紛工作，及時掌握動態，積極預防矛盾糾紛的激化，充分發揮調委會在調處矛盾、糾紛中的生力軍作用。進一步完善基層組織建設，堅持以人為本的原則，將素質高、能力強、威望高的人員充實到調解組織，不斷提高調委會隊伍的整體素質，確保調解質量。并通過會議組織各類培訓活動，為調委會成員不斷提高自身的業務知識水平，熟練掌握調解技巧，把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態，維護社會穩定打下了堅實的基礎。進一步完善“大調解”工作機制，健全完善人民調解工作組織網絡，充分發揮人民調解在“大調解”工作中的主力軍作用，每月進行排查疏理，出現的各類社會矛盾糾紛，全部得到妥善化解和處理。通過對人民調解員的培訓，努力提高人民調解員的調解技能和水平，主動、及時定期開展矛盾糾紛排查工作，堅持抓早、抓小、抓苗頭，做到對矛盾糾紛早發現、早調處、早解決。

2007年全街道共調解各類糾紛226起，調解成功226起。調處率、調解成功率都達到100%。我街道幕府山莊社區調委會還被評為江蘇省“人民優秀調解委員會”。

（二）切實加強刑滿釋放人員安置幫教工作，刑滿釋放人員安置幫教工作是一項長期而又艱巨的任務。為提高對刑滿釋放人員的管理和控制力，我們采取靈活多樣的幫教方式，確保安置幫教工作真正落到實處。全街道2007年刑滿釋放人員13人，對所有刑滿釋放人員全部建立了個人檔案，并確定了具體的幫教人實施幫教，完善刑滿釋放人員年度幫教考察記錄。對外出打工的刑滿釋放人員，采用書信、電話等形式落實幫教考察。社區矯正工作是社會穩定的基礎性工作之一，抓好這項工作，對于促進地方穩定有著十分重要的作用。2007年全街道累計接收57名社區矯正對象，現已解除矯正27名，有30名在矯正，無一名重新犯罪，矯正秩序持續穩定。建立健全了監管安全責任制，確保對社區服刑人員監督到位、管理到位。拓展了公益勞動的形式和組織方式，提高了個案矯正的效果。矯正工作檔案和服刑人員檔案全部規范化，做到檔案齊全、標準統一。全面強化了幫教組織機構建設，嚴格落實“一對一”幫教小組，選聘政治素質較高、責任心強的人員擔任幫教小組成員，切實發揮基層幫教組織的作用。緊抓社區矯正的重點環節，規范“接收”、“解矯”程序，落實矯正對象分類幫教，教育專題化和改造人性化，監管考核分級等，為工作的順利開展創造了條件，確保了全年不出現重新犯罪。

（三）認真化解矛盾糾紛，切實維護地區穩定

突出重點，搞好服務保障。今年，按照上級的統一部署，在全街范圍內組織“雙拆”，任務繁重，點多面廣，涉及戶較多。為了確保地區穩定，根據街道統一安排，由司法所牽頭組織街道機關各科、室深入社區，宣傳新拆遷政策，明確“雙拆”范圍和標準，消除群眾疑慮，爭取廣大群眾對這項工作的支持，經過思想發動、組織協調、宣傳政策、耐心細致地做思想工作，順利完成了拆遷任務。9月份，吉祥村社區陸家洼地段及幕燕風景區拆遷，工程的進展直接影響任務的完成。街道本著為老百姓辦實事的思想，專門組織了司法所、辦、城建科、農副科、經濟科等工作人員深入社區第一線，上門做老百姓思想工作，了解可能發生糾紛矛盾的重點人和重點戶，加強對社區工作的指導，通過宣傳政策做思想工作，到10月底工程基本順利完成。

強化措施,認真做好排查凋處工作。按照上級關于加強“兩會”、“兩節”期間的社會穩定工作會議部署和有關文件精神，街道在全街范圍內組織力量做好集中矛盾糾紛排查工作，分類調處各類糾紛，重點防范社區矯正對象、安置幫教人員中的重點人頭，集中排查失地農民社會保障、征地拆遷、企業改制、學區劃分、農民撤隊等糾紛。為了確?！八臅还潯逼陂g的社會穩定，9月份，我們在全街范圍內組織進行了社會矛盾糾紛和不穩定因素集中排查，堅持邊排查邊調處，認真疏理，切實做好集中排查調處工作，認真仔細地反復查找出可能影響地區穩定的不安定因素，真正做到早發現、早預防、早處置。努力把集體上訪、越級上訪、重復上訪矛盾控制在源頭，化解在基層，為十七大的順利召開提供了有利的環境。載止目前，街道矛盾糾紛調處中心共調解社會矛盾糾紛19起，調處率100%，成功率100%，勸阻群體性上訪15起215人次。沒有因調處不當或者措施不力而引發的“民轉刑”案件。

（四）進一步規范法律服務，建立健全了對法律服務人員的監督、處罰機制。法律服務所全部實行統一收案、統一收費，財務手續齊全，并實行風險告知、首次接待、事中聯絡和事后回訪制度。截止目前，法律服務所共為企事業單位擔任法律顧問12家，案件41件，非訴訟案件6件，解答法律咨詢240人次，法律文書65件，參與司法行政37次，為全街經濟發展提供了有效的法律服務。與此同時，加強對法律服務人員的投訴查處工作，對群眾投訴法律服務人員的問題，我們制定了工作制度，并由專人接待，登記在專門的投訴登記簿上。對每一起投訴，我們認真調查取證，做好認定和處理，并及時反饋給投訴人。街道法律服務工作者規范執業，無違法違紀和違反職業道德行為。

積極開展法律援助工作，切實幫助困難群眾解決突出問題。認真貫徹《棲霞區對困難群眾實行法律援助的實施辦法》，按照“應援盡援，盡援優援”的原則，擴大法律援助覆蓋面，讓法律援助取信于民，切實維護困難群眾合法權益，開展了法律援助宣傳月活動，積極宣傳148法律援助知識和《法律援助條例》等法律法規。全年為部分“雙失雙下”困難職工家庭和“低保”線以下的殘疾人家庭發放法律援助愛心卡29張，切實解決了這些弱勢群體的實際問題。法律援助人員以高度的工作責任心和負責的工作態度，認真辦理各類法律援助案件6件，開展送法進社區12場次，使法律援助這一民心工程取得明顯實效，增強了人民群眾對政府的信任感和滿意度。

三、工作中存在的不足。

（一）、普法工作資金缺乏，普法宣傳工作須進一步加強。

（二）、個別社區調委會業務水平急待提高，未能起到的“第一道防線”作用。

（三）、兩勞釋放人員安置幫教工作須進一步加強。

總之，在今后的工作中，xx司法所將針對存在的問題，以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹執行黨的十十七大精神，與時俱進，開拓進取，求真務實，真抓實干，以普法依法治理工作統攬全局，以深化改革，強化管理及切實搞好自身建設為保障，努力提高隊伍素質，增強工作力度，進一步發揮化解矛盾糾紛，維護社會穩定的作用。

四、2008年度工作要點

一以黨的十十七大精神為指導，加強學習，努力提高自身綜合素質。

二繼續推進法治創建工作，抓好“五五”普法教育，并探索將普法教育和公民思想道德教育結合起來。

三、踐行“三個代表”，發揮大調解中心的優勢，積極化解基層矛盾糾紛，真正構筑起“第一道防線”。

四、加大安置幫教工作的力度，努力消除各種重新違法犯罪隱患。

五、積極開展法律援助工作，切實幫助困難群眾。

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論文摘要:城市社區治理是實現和諧社區的基本途徑。如何搞好社區治理，是當前學術研究的熱點問題。隨著新公共管理運動的深入發展，社區治理主體也呈多元化的發展趨勢。社區業主是構成社區的基本元素，在社區治理中起著舉足輕重的作用。但當今的業主與以往的居民并不相同，對他們的管理、組織等遇到了新問題。所以應根據新情況，給社區業主一個合理的角色定位并使業主主動參與到社區治理中來，這樣才能更好地進行社區治理。

近年來，我國的城市社區建設已初具規模。城市社區建設這一概念是在我國體制轉軌的大背景下被提出來的，“努力促進新的社會結構和管理體制的形成，配合人們在思想文化、價值觀念、生活方式等方面的進步，重塑‘以人為本’的現代社會”。[1](p2)在新形勢下，對社區的管理不能沿襲以往的方法，由此產生了社區治理這一理念。社區治理強調的是治理主體多元化，這就把社區業主推到一個前所未有的重要位置。

一、社區治理主體多元化是發展趨勢

“治理”這一提法有其獨立的豐富內涵：“作為社會——控制論系統的治理，政策結果不是中央政府行為的產物，中央可以通過一種法律，但是在隨后執行的過程中，它要與地方政府、保健機構、自愿部門、私人部門等發生互動關系，相應，后面這些制度間相互間也要發生互動。中央政府的凌駕地位不存在了，政治體系日益分化，我們生活在‘沒有中心的社會’，即以多個中心為特征的多中心國家中。政府的任務是使社會——政治活動具有能動性，鼓勵出現多種多樣的解決問題和分配服務的安排。這種新的互動模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關系，合作管理以及有企業家精神的合資企業。社會——控制論研究方法強調了處于中心的行動者進行管理時所受的限制，聲稱不再有單一的主權權威，替代它的是：每個政策領域特有的多種行動者；這些社會——政治——行政行動者之間的相互依存；共同的目標；界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿行動部門；行動、干預以及控制方式的多樣化和新出現的方式。治理成了互動式的社會——政治管理方式的結果。[2](p92-94)近年來席卷全球的新公共管理改革浪潮對政府職能提出了新的要求，政府的公共管理職能要求管理主體的多元化，不再是單一的政府管理?！肮补芾聿煌耆扔凇芾怼馕吨环N新治理。傳統意義上的公共行政強調的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部門、非營利部門、非政府組織等都是公共管理的一個重要組成部分。它強調的是治理（governance），即由眾多行動者組成的一個關系網絡，和眾多行動者之間的合作伙伴關系”。[3](p12)治理理論與新公共管理理念相結合，形成了公共治理理論。公共治理的主要特征有：“1.政府理念從統治到治理的轉變；2.公共治理主體從一元到多元的轉變；3.公共治理的研究對象有了巨大的擴展；4.公共治理機制和手段的巨大變革?！盵4](p91-92)社區治理的理念來源于公共治理理念，以往是政府作為單一的社區管理主體，而現在由于政府理念的轉變，使得治理主體呈多元化發展趨勢，使除政府以外的非政府組織、企業、社區部門和社區居民都可以成為社區治理的主體。不同主體在對社區事務的管理中發揮各自的特點和優勢，相互合作，共同為社區建設出力。如果這一套治理體系能夠良好運作，必然能夠達到事半功倍的效果。但在實際操作中，由于這一新治理模式起步晚，在實際操作中還要一邊摸索一邊前進，存在的問題主要表現在各治理主體之間職責界限模糊，甚至對自身的角色定位認識不清。在這里要重點討論的，是社區業主在社區治理中的角色定位問題。

二、社區業主的角色定位

（一）社區業主與以往的社區居民的比較。

我們現在所說的社區業主，主要是指在社會主義市場經濟條件下，住房商品化之后購買房屋全部產權的購房者。舊城改造是城市建設整體規劃的重要部分，拆除舊房屋建造新房屋則是舊城改造的主要內容。新建的住房大都是商品住宅小區，城市里的社區基本上就是以這些商品住宅小區為主。小區業主與以往的社區居民相比，不同點主要表現在：

1.以往的社區居民所居住的房屋大都是單位福利分房性質，居住在一起的居民一般是在同一單位工作，彼此非常熟悉；現在的小區是商品化住房，業主購房都是個體行為，業主之間互相不認識。

2.以往由街道辦事處、居委會等機構對社區進行管理，而現在這些機構已經淡化，應運而生的業主委員會擔負起了管理社區業主的責任。

3.以往社區的公共服務由單位統一提供，現在住宅小區的公共服務由物業公司提供，物業公司根據其工作內容和性質向業主收取物業管理費。

可見，從傳統社區向住宅小區的轉變，不僅是人們的居住條件、居住環境發生了變化，更是我國城市基層社會管理方式的轉變。以前實行的以“單位制”為主的管理模式隨著經濟轉軌和社會轉型逐漸退出了歷史舞臺，新的社區形式作為新的城市基層社會管理模式，是符合經濟與社會發展要求的。

（二）存在的問題。

社區治理主體的多元化發展趨勢，對社區業主提出了要求。社區業主作為跟社區部門、物業公司具有平等地位的治理主體，理應很好地發揮自己在社區中的作用。但在實際生活中，社區業主與物業公司及其他社區治理主體的矛盾很大，此類新聞也是屢見不鮮。

從上面總結的社區業主與以往社區居民的不同點中可以看出，現在的社區業主之間沒有工作上的聯系，加之當今社會競爭激烈、壓力大、生活節奏快，人們總是很忙，人情淡漠，對于自己所居住的社區的其他成員更是不會主動去結識交往，這就造成了社區業主之間聯系不緊密，缺乏把自己當成社區治理主體的覺悟。業主委員會是指由物業管理區域內業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業管理公司管理運作的一個民間性組織。業主委員會的建立是社區自治發展的標志，但由于起步較晚，發展時間短，很多方面還不成熟，而且業主委員會是民間性組織，號召力似乎不強，許多業主對于委員會的職能性質都不了解，支持委員會的工作就更無從談起了。物業公司為社區提供公共服務，也是社區治理主體之一。目前社區里的矛盾問題，最集中的就是業主與物業公司之間的矛盾，往往是業主認為物業公司在收取了較高的物業管理費之后并沒有提供相應的服務，于是拒絕繳納以后的物業管理費；物業公司則認為他們收取的管理費都不足以維持公司的正常運轉了，這樣一來，后果一般是物業公司不再為社區提供公共服務，社區環境變得越來越惡劣，業主深受其害。

（三）社區業主的角色定位。

矛盾問題已經不容忽視了，那么業主在社區治理中究竟扮演著一個什么樣的角色呢？既然前面已經提出社區治理主體多元化的發展趨勢，毫無疑問，業主是社區治理主體之一，與物業公司及其他社區部門有著平等的地位。但在實際操作中不能發揮出業主應有的作用，這促使我們對社區業主的角色定位進行反思。

社區治理主體多元化是社區治理理論的組成部分，將理論運用到實踐中，必然要經歷一段磨合期，在此期間可能會產生很多以往沒有遇到過的新問題。“綜觀我國城市社區治理模式的發展與演變，可以將其概括為三種模式或三個階段：1.行政型社區——政府主導型的治理模式。2.合作型社區——政府推動與社區自治結合型的治理模式。3.自治型社區——社區主導與政府支持型的治理模式。我國城市社區建設由第二個階段向第三個階段的發展需要一個較長的過程”。[5](p136-137)在這個發展演變的過程中，社區業主對自身的主體地位缺乏足夠的認識，很大程度上是受到傳統管理模式的影響。在以往的社區管理模式中，社區居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人們在思想上已經形成了對管理者的依賴。現在的社區沒有了所謂的上級管理者，更多的是靠自己進行管理。而靠自己進行管理，又沒有明確的管理方法和標準，于是更多的人選擇不管理，對公共事務不聞不問，至于私人的事情，自己管自己的，別人也無權過問。這樣一來就導致了社區業主對社區事務的普遍不關心，即使出現了會影響到自身利益的問題，只要他人也遇到同樣的問題，就不會主動去尋求解決方法，從眾心理在這里起到了很大作用。還有就是單位制解體，盡管凸顯了人們的自主性和個性，但也會造成人與人之間聯系的不緊密，住在同一個社區的人們缺乏內聚力，對社區公共事務漠不關心也就不足為奇了。業主委員會無法發揮更大的作用，很大程度上是得不到業主們的理解和支持，當然其根源還是前面提到的社區業主之間缺乏內聚力。同時，其他社區治理主體的職責界限模糊，對自己應負的責任認識不清，責任意識不強，也是導致很多問題無法妥善解決的原因。

問題的產生也許是在磨合期間無法避免的，如何解決這些問題就成為了過渡的關鍵。既然現在社區業主不能很好地發揮其作為社區治理主體的作用，那就應該在實踐中將其定位在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置。在實踐的過程中努力將業主群體往治理主體的方向引導，并讓其認識到社區事務與自身利益有著密切關聯性。

三、努力引導社區業主發揮其治理水平

將社區業主放在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置，這就需要我們在實際操作中采取相應的措施，將業主向治理主體引導。

（一）強化業主委員會在社區中的作用。

我國傳統的管理模式是由上級機構管理社區居民，而且人們的思想方式受其影響很深。既然這樣，完全可以順應這一思維方式，提高業主委員會的地位，強化其作用。業主委員會雖然是民間性組織，也不是對社區的業主進行上對下的管理，但它是代表業主利益的組織，所做的工作都是在維護業主的合法權益。從這一點出發，我們可以強調業主委員會的組織功能，委員會是通過民主程序推選出來的業主代表組成的，跟大家是同樣平等的身份，這就不會出現以前管理模式中管理者與被管理者之間的隔閡。業主們有什么困難，遇到了什么問題，都可以向委員會反映，委員會幫助業主解決問題。在這一點上，業主委員會可以填補在沒有了傳統管理者之后人們心理上的缺失，業主們通過委員會解決了困難與問題，自然會感激業主委員會，在心理上對其產生認同后，要擁護委員會就是順理成章的了。所以，業主委員會必須強化自身在社區治理中的作用，當業主們還對自己的治理主體地位認識不清時，業主委員會就應該站出來，代表廣大業主發揮治理主體的作用。

要做到這一點，首先社區中要選出大家都信賴的、人際關系較好的、熱心為大家服務的業主代表來組成業主委員會，組成之后要建立一套業主委員會運作的規章制度，切忌三分鐘熱情，要切實把每項工作都落到實處，并一直堅持下去。其次要加強業主委員會與廣大業主的聯系，獲得業主的支持。這一點在實際操作上有很大困難，由于前面已經說過的一些原因，很多人都對所居住社區的公共事務漠不關心。還是必須依靠業主委員會自身勤做工作，不能只是在產生問題和發生矛盾時，委員會才能證明其是存在的，必須在日常生活中時時處處體現出業主委員會的存在。

（二）加強社區業主間的內聚力。

社區業主的內聚力不強，是業主不團結，對社區公共事務不關心的根源。如果在這方面有所強化，許多問題解決起來會更容易。由于工作、生活上的差異，社區業主也許很難在同一時間聚集到一起，這也給他們的溝通造成了一定困難。加強業主之間的聯系，可以先從老人和孩子著手。退休在家，平時無事可做的老人們完全可以加強聯系和溝通，業主委員會可以組織老人們參加一些有益身體健康的活動，加深對其他人的了解和熟悉，老人之間互相來往多了，會影響整個家庭與其他家庭的來往，慢慢地就可以把業主們聯系起來。孩子們也是，平時經常在一起玩，家庭之間的聯系自然就會越來越緊密。社區業主之間的聯系緊密了，內聚力自然就會加強。業主們對社區公共事務就不會再抱著漠不關心的態度，而是真正感覺到自己是這個社區的一分子，社區的大小事務都與自己息息相關，也樂意參與到社區的管理中來，負起自己那份責任，這樣，社區業主達到社區治理主體的水平就指日可待了。要加強社區業主的內聚力，要做的還有很多，而且這肯定是一個需要花費較長時間的過程，不能操之過急。

（二）業主應加強與物業公司的互動。

物業公司為社區提供公共服務，是當前的主流。盡管物業公司是企業，但由于其主要業務是為社區提供公共服務，如垃圾清理、安全保衛、綠化維護、車輛管理等，收取的物業管理費也在業主可以接受的范圍內，所以物業公司是為社區業主提供公共服務的機構，是社區治理主體之一。當前普遍存在的業主與物業公司的矛盾，很大部分還是由于物業公司自身不完善，提供的實際服務與承諾時的標準不相符，收取費用與提供的服務不相符等。由于物業管理的質量與業主日常生活密切相關，特別是經濟上的聯系，使得業主與公司之間的問題十分復雜且敏感，一旦出了問題，雙方都不愿意承擔責任，致使本來也許并不嚴重的問題越來越嚴重，原本可以協商解決的矛盾也變得不可能解決了。當前我國的物業公司發展較快，但良莠不齊的現象也很突出。社區要找到一家負責任講信用的物業公司并不容易。撇開客觀因素，業主自己應該做到的，是重視最初與物業公司簽訂的合同，嚴格按照合同擬訂的標準執行，如果物業公司日后提供的服務沒有達到合同上規定的標準，業主應堅決捍衛自己的合法權益，在物業公司提供服務的過程中，業主應時常監督物業公司的運作，及時溝通，出了問題立刻解決，盡量不要拖延，以保證問題能盡早得到解決。業主與物業公司的互動加強了，一些潛在的發生矛盾的可能性就能夠被消除，雙方都深入了解對方，就可以更好地合作。物業公司與業主都是社區治理的主體，所以就應該相互尊重，相互監督，做好自己應該做的，出現矛盾問題盡快通過協商解決。當然，企業性質的物業公司是以盈利為目的，在經濟利益與提供的服務之間找到平衡點也非易事，所以業主們在監督物業公司工作上必須付出更多，而一個有威信和號召力的業主委員會就可以替業主們擔負起監督物業公司工作的責任，這也證明了社區里建立一個有威信有號召力、負責任，能真正代表業主的業主委員會的重要性。

（四）政府為社區建設提供外部支持。

政府是傳統的社區管理主體，在當今治理主體多元化發展的趨勢下，政府的作用仍然很大，特別是在我國。政府應該為社區建設提供一些外部支持，“社區的人力、物力、財力有限，政府必須協助社區解決工作中遇到的難題，特別是要解決區內居民的就業問題。為了將社區內黨政組織、企事業單位組織、社會團體這三類組織統一調動起來，使之為整個社區的利益和目標而共同努力，需要政府擔當起協調者的角色，理順城市社區各行各業之間的關系”。[6](p135)社區其他治理主體都是通過政府授權才可能成為治理主體的，所以政府在社區工作上起到的總領性作用是無可取代的。政府為社區建設提供外部支持，相當于減輕了業主的負擔，使得他們能夠更好地看清自己的定位，明確自己的責任。政府還應在政策和法律制定上為社區建設提供良好的大環境。對物業公司的監督管理應該有法可依，一些社區部門目前還沒有法律地位，這在很大程度上限制了這些部門的發展，政府應該根據實際情況，制定出有利于社區健康發展的政策和法律，這同樣也有助于社區業主認清自己的角色定位。

綜上所述，社區業主作為社區治理主體之一，在當前還不能很好地發揮作為治理主體的作用。因此，應該在實踐中逐步采取措施，引導社區業主認清自己的角色定位，明確自己擔負的責任，強化其責任意識，使其主動參與到社區治理中來，促進社區建設快速穩定的發展。

參考文獻

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