非營利組織法律法規范文

導語：如何才能寫好一篇非營利組織法律法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【Keywords】non-profit organization； accounting management； financial management； problems； countermeasures

【中圖分類號】F810.6 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）05-0043-02

1 基于非營利組織會計財務管理存在問題的分析

1.1 資金來源形式單一且資金短缺

在我國的非營利組織中，他們的營業性收入在總收入中所占比重很小，大部分的收入來源是政府提供的財政撥款、補貼以及會費收入，這就造成了非營利性組織在資金方面主要需要依靠政府和其他部門的扶持，從而影響其發展壯大。隨著我國經濟體制改革的深入，地方政府逐漸減少對非營利性組織的資金扶持和補貼，非營利組織必須要想辦法另辟蹊徑，僅僅靠政府的補貼是難以維持其生存與發展的。

1.2財務管理制度不完善

當前我國的非營利組織規模都比較小，員工人數較少，這就造成不少組織在崗位分工上不明確，不能做到各司其職，有些非營利組織甚至根本沒有建立內部牽制制度，時常出現會計崗位兼任的現象。

有的組織雖然建有規章制度，但落實不到位，不考核，形同虛設，非營利組織內經濟活動及會計工作本身均處于監督無力狀態，導致財務監管失效，會計信息的失真，甚至產生經濟腐敗。

1.3 資金有效利用率低

在我國的非營利組織，尤其是公立的非營利組織中，資金的有效利用率比較低，這個問題的存在比較普遍，從而造成我國不少的非營利性組織在費用支出這方面不夠重視，認為只要能夠保證組織正常業務活動的開展，完成組織的社會使命，不必過多考慮資金的有效使用、資本成本、投資組合以及現金流量等因素，，造成寶貴資源的大量浪費。

1.4 缺乏績效評估，權責不分明

在企業財務中，利潤指標能為衡量企業績效提供標準，為企業提供量化分析的方法，使企業的分權管理成為可能，便于進行不同組織之間比較。然而，非營利組織的公益性決定了利潤不是其追求的目標，社會效益才是衡量組織業績的標準。因而非營利組織財務中通常并不重視利潤這一指標，這就增加了對一個組織進行績效的評估的難度。

2 非營利組織會計財務管理存在問題的解決對策

2.1 對會計報表規則做出完善

目前，非營利組織和營利組織一樣，只出具三個報表，這不足以滿足非營利組織的需要。建議借鑒其他國家，如美國對非營利組織的特殊要求，出具費用一覽表。其主要功能是向潛在的社會捐助者提供其業務活動成本占其總成本的比例。有助于非營利組織提高效率，減少其管理、籌資及其他費用， 專注于服務社會。

2.2 健全非營利組織財務管理制度，規范財務管理內容體系

從外部法律法規環境看，要加強我國非營利組織法律法規建設，增強我國非營利組織法律規范的可操作性。在制定經濟管理法規時，應注重相關條例的可操作性，并盡可能制定得詳細、具體，為這些法律法規在具體實施過程中最大發揮其教育懲戒作用提供強有力的保障。基于這些基礎要素，需要在法律法規上，做好配套完善工作，另外對非營利組織規章制度進行制定時，需要對國家現有法律法規做到遵守，同時做好銜接工作。

針對非營利組織內部存在的財務環境問題，需要完成組織內部可持續發展財務規范的制定工作，包含如何提升自創收入、如何設計支出結構、為何提升財務收支透明度等。對于政府來說，應當對非營利組織行政支出占據總支出比重進行控制，并把支出的部分，重點放在對自身能力的建設上，從而使自身經營與管理的能力得到提升，做好對資金的有效利用。在對非營利組織支出實施監督時，需要結合國家相關規定來開展[1]。

2.3 加強非營利組織財務管理監管力度，提高社會公信力

非營利組織生存和發展的動力主要源于社會的信任與支持，統括的來說，便是社會公信力，其對于非營利組織的績效有最大的影響作用。非營利組織的績效和成果非常重要。受到公信力的影響，使得非營利組織管理者，需在公共信任的方向上，來開展工作，制定策略。

同時，受到公信力的影響，這些組織在行動之前，也需要完成對計劃的制定，并按照計劃來開展工作，同時要對利益相關方及其訴求做出考慮，進而根據各方目標來完成對統一目標的構建過程。非營利組織社會公信力的提高依賴社會監督本身。

我國尚未建立完善的非營利組織社會監督機制。美國社會有三大善款社會監督機構 BBB Wise Giving Alliance， Charity Navigator， Charity Watch. 政府可以適當鼓勵促進我國社會監督機構成長。同時非營利機構必需透明，負責。

2.4 構建財務績效評價體系，強化非營利組織審計工作

需要加大政府有關部門的監管力度。

一是工商部門要切實行使其權力，加強監管。嚴格審批民間非營利組織的設立過程。根據設立民間非營利組織法定條件，對從業人員、場地以及投入資金等方面進行嚴格把關。

二是物價部門要加強對非營利性組織的監管。應由真正的社會中介專業機構核實民間非營利組織的業務成本，上報物價部門，并接受物價部門的監督管理。在保證成本準確性的基礎上，根據“略有贏余”的原則審批民間非營利組織的收費標準，并切實檢查落實。

三是加強財政部門監管。?Υ右擋蘋崛嗽弊ㄒ底矢窠?行檢查、對財務部門日常會計核算和財務管理進行監督檢查、對單位負責人執行會計法情況進行檢查。

篇2

關鍵詞：非營利組織；財務透明度；信息披露

中圖分類號：F234.4　文獻標識碼：A　文章編號：1003－7217(2008)04－0073－04

全面小康社會與和諧社會的建設，需要大力培育和發展非營利組織。然而，我國非營利組織的發展面臨著許多制約因素，其中非營利組織公眾信任度不高導致其籌資困難的問題尤為嚴重。產生這些問題的一個重要原因是非營利組織財務不透明。在財務不透明的運作環境中，一些非營利組織運營不規范、財務操作混亂，直至做出嚴重的敗德行為，這不僅直接影響到非營利組織當期的籌資效果，更降低了非營利組織的公眾信任度，從而影響非營利組織的長遠發展。因此，構建非營利組織財務透明度提升機制，研究如何提升非營利組織的財務透明度，實現非營利組織的良性發展，不僅具有重大的理論價值，而且具有重大的實踐意義。

一、現實考察：非營利組織財務透明度提升機制構建的路徑選擇

構建非營利組織財務透明度提升機制，首先必須考察非營利組織財務透明度現實，以選擇財務透明度提升機制的構建路徑。

自1997年以來，財政部陸續制定頒布了《事業單位會計準則》、《事業單位會計制度》以及有關特殊行業會計制度，2004年財政部又頒布了《民間非營利組織會計制度》。已頒布的相關會計制度對非營利組織公開其財務狀況提出了一定的要求。但是，制度的制定只是在表面上解決了財務透明度“有法可依”的問題，還有很多非營利組織并沒有做到“有法必依”。為社會公眾實現知情權而公開披露其財務狀況對于許多非營利組織來說似乎是一種單方面的“恩賜”行為，而不是法定的義務和責任。與此相聯系，提升財務透明度也就不被認為是非營利組織的份內職責，而成了非營利組織的一種權利。財務信息公開的主動權掌握在非營利組織自己的手中，公開什么，公開到什么程度，什么時候公開，對什么人公開等，很大程度上決定于非營利組織，社會公眾對此缺乏請求權和強制公開的權利。同時，規范公立非營利組織即事業單位的會計準則與制度都制定于上世紀末，許多方面已經不適應社會發展的要求；新的《民間非營利組織會計制度》在實際執行中財務披露質量難盡如人意。不少非營利組織對組織資金的投向及其資金使用效率等社會公眾極為重視的信息披露不盡詳實；很多非營利組織只有簡單的簿記會計，不能提供預測、決策、預算、控制、分析和考核方面的有用信息，財務報表附注和相關說明內容過于簡單，沒有融入更多的財務和非財務信息。

我國非營利組織財務透明度低，主要源于財務透明度衡量標準缺失、財務信息披露方式單一、缺乏有力監管、法規制度不健全。非營利組織財務透明度提升機制構建路徑選擇應當基于這一現實。首先，提高財務透明度需要制定良好的透明度標準，否則，財務透明更多的是幻想而不是現實。相關部門忽視透明度標準的設計，從而為財務不透明提供了醞釀與發生的土壤，透明度標準的建立已迫在眉睫。其次，財務透明度要求保證公眾對財務信息的可獲得性。目前，我國非營利組織財務信息披露方式過于單一，財務信息難以獲取，非營利組織財務信息基本處于封閉狀態，大量財務數據、財務報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開。只有社會公眾能通過多種渠道方便地獲取財務信息并進行分析以便評價非營利組織公共受托責任履行情況，財務透明度才能得到最大程度的實現。再次，非營利組織所運作資產的產權基礎是特殊的公益產權，它來源于社會并用之于社會，運作管理要接受社會監管。近年來頻頻出現的公益腐敗現象，反映出我國非營利組織沒有一個嚴格規范的監管環境。非營利組織財務沒有強有力的審計制度進行規范，僅靠會計制度來規范其財務信息披露，維持非營利組織財務透明度是不夠的。最后，隨著中國經濟日益全球化，透明度問題將越來越多地交由法律法規制度的力量去解決。財務信息披露與法律責任之間存在非常強的相關性。我國非營利組織法律法規制度還處于起步階段，存在諸多的缺陷和不足。同時，法律監督機制不完善，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象屢見不鮮。健全法律法規制度是目前我國非營利組織發展亟待解決的關鍵問題，也是提升非營利組織財務透明度的內在邏輯要求。

二、透明度標準制定：非營利組織財務透明度提升的前提

構建非營利組織財務透明度提升機制是一項復雜而艱巨的工作，必須從非營利組織發展的實際出發，科學設計與周密考慮，并做出新的制度安排。制定非營利組織財務透明度標準，解決“透明什么”的問題，是非營利組織財務透明度提升的前提。

在財務會計理論體系中，需要公開什么信息在很大程度上是由一定會計環境下的會計目標決定的。因此，非營利組織的會計目標對透明度標準制定起著決定性作用。會計界關于會計目標在理論上有兩個基本流派：一是受托責任學派；二是決策有用學派。受托責任學派認為，會計目標應該是反映受托者對受托責任的履行情況；決策有用學派認為，會計的基本目標是向各類信息用戶提供相關可靠的財務信息，以便他們進行合理的經濟決策。我們認為，非營利組織的會計目標更應側重于反映受托責任。由于非營利定位，非營利組織通常不能自我維持，得有賴于資財供給者的持續資助，隨之，非營利組織與資財供給者之間會出現一種對企業而言更為直接的受托責任關系。而會計信息的提供，則是反映其受托責任完成情況的基本手段Ⅲ。大部分信息使用者需要財務信息更多的是為了對非營利組織管理當局的受托責任及受托業績做出合理考核和分析評價。以反映受托責任為會計目標將有助于制定出更加符合理論邏輯的透明度標準，從而使非營利組織財務透明度得到更有力的保障。

透明度高的信息必須有足夠的信息含量。要提升財務透明度首先應當研究財務信息披露的數量問題，制定透明度的數量標準。為滿足信息使用者的需求和全面反映組織的財務狀況，非營利組織財務信息披露從數量上應滿足以下要求：第一，充分披露。非營利組織與企業和政府不同，它不擁有企業的商業秘密，也不涉及國家的安全機密，完全可以比企業和政府更充分地披露財務信息。充分披露要求非營利組織如實地反映非營利組織與外部使用者相關的財務信息，不能有任何人為隱瞞和遺漏。第二，持續披露。持續披露要求非營利組織定期向社會公眾公開披露有關財務狀況、運營狀況等報告，提供組織在一定期間內的績效信息。第三，有限度地擴展披露。之所以是“有限度”主要是并不主張信息越多越好，這樣會導致增加不必要的成本?！皵U展披露”主要是指財務分析信息和非財務信息的擴展披露。

不是所有的社會公眾都能夠如同專業人士一樣完成較高質量的分析過程，擴展披露財務分析信息對提高財務透明度相當有益。非財務信息的擴展披露有助于社會公眾了解非營利組織所提供的服務以及提供服務的效率與效果，彌補財務信息的不足。

透明度有兩種解釋，狹義的解釋把透明度同充分披露視為同義語；廣義的理解，則將之視同高質量的全部含義。透明度是一個含義廣泛、要求很高的質量概念。表面上看，所謂透明，似乎只要充分披露就可以了。其實，披露本身并不必然導致透明，為實現透明，必須提供及時、準確、相關和充分的定性和定量信息披露。透明度高的信息應當是高質量的信息，必須有足夠有用的信息含量。制定透明度數量標準的同時，還需要制定透明度的質量標準。理論分析表明，非營利組織的契約性質與企業的契約模型在很多方面具有共性特征，財務會計信息質量特征通常都覆蓋企業和非營利組織。非營利組織財務信息披露應盡量滿足以下標準：第一，及時性。財務信息應當及時提供。第二，可靠性。財務信息應當能如實反映其理當反映的業務或事項，并在傳遞給使用者之后能充分反映其受托責任。第三，可理解性。財務信息必須以清楚簡潔的方式表達，讓使用者可以理解。第四，可比性。同一非營利組織應當對不同時間的所有相似交易和事項使用相同的會計原則或報告方法，如果有變化，應披露變化的性質和理由；結構相似的非營利組織對所有相似交易和事項應使用相同或相似的會計原則或報告方法。從而便于使用者通過比較做出評價和決策。非營利組織財務信息還應盡量和企業財務信息具有可比性，否則有可能對非營利組織活動的經濟性和效率性評價喪失市場價格基礎。

三、網路披露：非營利組織財務透明度提升的技術支撐

以什么技術方式來實現財務透明是非營利組織財務透明度提升機制中一個必不可少的部分，這一問題的研究，在互聯網時代以及在非營利組織沒有財務報告公開傳統的我國尤其具有現實意義。

財務透明技術方式牽涉到兩個方面的問題：非營利組織財務信息披露必須借助于一定的載體和方式，才能為社會公眾所知曉；社會公眾要通過一定方式獲取非營利組織披露的相關信息。目前，我國非營利組織財務信息披露方式主要有兩種類型，即以書面報告為載體的傳統披露方式和以網絡報告為載體通過互聯網披露的網路披露方式。現行信息披露的主流方式是書面報告，這種選擇有其現實理由。首先，它的披露成本較低；其次，通過印刷術傳播現行的文本式和表格式報告清晰、準確、保真度高，而且符合人們通過紙張閱讀獲取信息的習慣。但這種方式有它固有的缺陷，書面報告信息載量有限而且不利于社會公眾廣泛并及時地接觸到這些信息，從而影響到非營利組織財務透明度。信息技術、信息網絡化為非營利組織財務信息披露方式的創新提供了技術支持。網絡時代以光纖作為主要傳輸介質，可以快速傳輸數據、文字等內容，額外信息的邊際成本幾乎為零，成本將不再成為財務報告內容擴充的主要瓶頸。信息使用者只要點擊鼠標，即可獲取有關信息。財務信息的網路披露，既可以發揮電子媒體時效性強、容量大的特點，又可以解決以往信息使用者查閱信息不便的困難。

當今社會高度發達的網絡為非營利組織財務透明度的提升創造了良好的條件。非營利組織在保持傳統的以書面報告為載體的披露方式下，應建立以網絡技術為支撐的財務信息公開披露制度：首先，制定非營利組織財務信息公開披露的制度規范，約束財務信息公開和報告行為，使財務信息成為可以獲得的公開信息；其次，建立一個可在監管部門控制下的服務性財務報告網站作為非營利組織財務信息公開的渠道；再次，建立非營利組織財務信息數據庫，并予以公開；最后，開辟非營利組織財務信息討論區，允許公眾公開發表質問和研究報告。非營利組織財務信息公開披露制度將使網絡財務報告接受來自社會公眾的廣泛監督，從而提升財務透明度。

四、審計制度設計：非營利組織財務透明度提升的效果監測

最好的透明度標準也可能因為沒有外界約束而不被遵行，而且對財務透明度情況進行判斷本來就是非營利組織外界各方的權利。因此，設計針對非營利組織財務透明度標準遵行情況的審計制度，監測非營利組織財務“透明得怎樣”，是透明度提升機制中的又一關鍵環節。

德國的非營利組織每年要向財政部門提交詳細的表格和財務報告，財政部門每三年進行一次財務檢查，以確保該組織遵守其章程所規定的非營利性原則。日本《特定非營利活動促進法》規定，政府主管機關有充分理由懷疑特定非營利活動法人違反了法律、法規的，可以要求該特定非營利活動法人就業務活動狀況或者財產狀況提交報告，也可以派遣政府主管機關的官員進入該特定非營利活動法人的事務所或者場所，并檢查其業務活動狀況、財務狀況或者賬簿、文件和其他資料。在美國，負責監督非營利組織的政府部門是國稅局。國稅局每年會抽查或對一些重點的非營利組織進行審計，對嚴重違反規定的組織將取消他們的免稅資格。為嚴格規范非營利組織的審計工作，結合我國的實際情況，建議建立財務報告三審制度。所謂“三審”是分別由三類機構來執行審計，即非營利組織編制出來的財務報告經由組織內部審計委員會的“一審”、會計師事務所的“二審”后，最后再由國家審計機關進行審計。“一審”由內部審計委員會來完成可以發揮組織自我控制的能力，進行自我評價；“二審”由獨立于組織的會計師事務所來執行，可以確保工作獨立，避免實質的或明顯的利害沖突，具有較高的可信度；“三審”由國家審計機關來進行抽查審計。與其對每一個非營利組織的方方面面都進行實際上做不到的全面審計，還不如進行隨機抽查審計并對重點的非營利組織(如一些有違規前科的組織、一些規模較大的組織特別是大的基金會，或有經營活動的組織)進行重點審計，一旦發現問題，對經勸告不改者進行嚴厲的處罰，甚至取消其免稅資格。在審計過程中，審計人員除了關注財務報表的披露是否符合規定外，還應對以下方面進行重點審查：營利賬簿非營利賬簿是否分立；資金使用是否符合章程；財產投資是否合理；對管理人員和員工所支付的報酬是否合理。

五、法律法規完善：非營利組織財務透明度提升的根本保障

財務透明度的提升離不開相應法律法規的支持。通過相關法律法規的完善來形成非營利組織財務不透明的法律責任追究和懲戒機制，才能從根本上保障財務透明度，最終建立一套完整的財務透明度提升機制。

篇3

關鍵詞 草根性公益組織 發展 問題 措施

中圖分類號：D90l 文獻標識碼：A

草根性的公益組織屬于非營利組織的一部分，在發展的過程中面臨了許多的問題，不僅缺乏資金的支持，而且受到了政府的控制，從而制約了自身的發展，并且該組織內部的成員缺乏資金來源，無法維持生活，這些問題都阻礙了草根性公益組織的發展和壯大。

一、草根性公益組織普遍遵循的做法

（一）重視立法規范。

現代的民主政治一直在提倡建立法治國家和法治政府，所以許多的國家和地區都用立法的方式對政府以及一些公益組織的職權等進行確立。在1998年12月份的時候，日本政府頒布了《特定非營利法》它的實施主要是為了促進公益組織的發展，后來又在02年的時候對其進行了修改，主要修改了幾個方面首先簡化了團體的登記手續，并且也把公益組織能夠活動的范圍擴大了，由原來的11個領域擴大到了17個領域，并且也實現了了社會對公益組織活動的監督。由此看來如果立法健全，政府對公益組織管理起來也會非常的方便，此外我們公眾的知情權和監督權也有了保障，健全的立法方便了公益組織依據法律開展一些活動，從而促進了公益組織的發展。

（二）突出政府支持。

事實證明，民間的一些公益組織可以起到為社會分憂解難的作用，所以在許多的國家和地區針對公益組織的成立和發展問題都是持支持態度的，在法律的規定下，政府可以行使監督權和管理權，所以一般情況下政府不會去干涉民間組織的內部事宜，只是遵循法律的規定行使它的監督權和管理權，民間的一些公益組織的合法權利得到了政府的支持。此外政府還給予了它們資金方面的支持，主要表現有三個方面，政府直接給它們注資，在稅收方面給它們相應的優惠以及政府采購的方法等等?？梢?，非營利組織的長遠發展與政府的資金支持是分不開的。

（三）強化監督機制。

有一些民間的公益組織并沒有切實的遵循組織的宗旨，對于外界捐贈的一些錢財物品等等沒有妥善的進行處理，針對這一現象許多的國家和地區都建立起了多重的監督機制，以此來對民間的一些非營利組織進行監督，讓它們依法開展活動。這種監督機制主要采用的形式有三種，第一種是組織內部的監督機制，民間的一些公益組織首先需要把內部的管理機制進行完善，讓組織內部的成員學會自律，從而不至于出現問題。第二種就是同行業之間的監督機制，同行業之間可以互相進行監督，它們往往都是比較專業的，能夠從專業的角度上去看待問題，看同行業其他的組織是否存在不合法的行為。第三種就是外界的監督，主要是通過外界對組織的活動進行督促，比如政府，媒體以及捐贈者等等。要想對公益組織的活動進行有效的監督，首先要保證信息的公開，國家和地區可以從法律上進行規定，讓公益組織公開一些必要的信息。

二、民間的公益組織面臨的一些問題

從現實情況上來看，我國的一些民間組織存在著許多的問題，需要我們去解決，這些問題對民間組織的發展起到了一定的限制作用，概括起來主要包括兩個方面，其中一方面是內部問題，它可以對這些民間組織生存的空間以及發展的效果產生一定的影響，另一方面就是外部問題，它會影響到整個民間組織的生存狀況以及民間組織功能的實現程度。但是目前我國的民間組織面臨的主要問題還是來自外部環境的制約。

（一）法律法規存在缺陷。

這個問題不僅影響了民間的公益組織而且對于社會上的非營利組織都有所影響?，F階段我國還沒有為民間的非營利組織設立專門的法律，當然更沒有專門針對民間公益組織的法律，只有一些法律法規等與民間的公益組織相關聯。立法數量是有限的而且這些相關聯的法律更強調的是控制和管理，這樣一來就在一定程度上限制了民間公益組織的發展，他們很難開展活動。比如在現行的相關規定中，民間的一些組織必須要在民政部門做好登記，這樣才會被政府認可，這樣一來民間組織的活動范圍就受到了制約。

（二）政府管理過嚴。

政府管理過嚴主要從兩個方面得以體現：一個是組織成立，另一個人就是組織活動。在組織成立的時候實行的管理體制是雙重管理體制，它不僅要限制同行業之間的競爭，更要控制組織的規模，雙重管理主要包括兩個方面，一個是登記注冊管理，另一個是日常管理，分別由登記管理部門和業務主管單位負責。在同一個行政區域內，如果某些非營利組織的業務范圍比較相似的話，登記管理部門是不會批準的，用這種方法來限制競爭。對于一些民間組織設立分支機構的情況政府是不允許的，從而控制了這些組織的規模。在民間組織進行活動的過程中，政府會對他們進行控制和管理，這會削弱民間組織開展活動的積極性，同時也限制了這些組織的發展，比如民間的公益組織要為某些緊急情況籌集資金 ，必須首先得到政府的許可才能實行，否則就會被認為是非法行為。

（三）缺乏資金支持。

民間的公益組織在資金方面面臨的問題主要可以概括為兩類，一個是缺乏資金，還有一個就是資金使用不當。國內的一些民間組織普遍存在的問題就是資金不足，民間的公益組織更是如此，也存在資金的困擾，造成這種情況的原因有很多，比如公眾的志愿意識不是很強或者是這些組織開展的募捐活動比較有限等等，在這其中最主要的原因還是沒有得到政府的大力扶持。并且民間的一些公益組織內部的資金管理機制不健全，很難對資金進行妥善的處理，雖然有相關的法律已經規定了民間組織的資金如何使用，但在事實上只有很少的組織能夠公開內部的賬目，即便公布也有很多不真實的地方。

（四）缺乏相應的人才培養體制。

我們民間的一些公益組織缺乏相應的人才，也很難吸納到專業的人士。由于這方面的問題，許多的民間組織不能夠開展一些長期的有效的組織活動。這其中有一部分原因是民眾缺乏志愿精神，還有就是民間的一些公益組織沒有給內部的成員一些資金補償。對于一個組織而言，如果想要得到長期的發展，必須讓專業人士加入進來，但是如果專業人士參與進來之后不能得到任何的報酬，并且除此之外也沒有其他的收入，那么他們是很難維持生活的。正是由于這方面的原因，導致民間組織的許多成員沒有把組織的活動當成主業來做，更像是在做副業。而且對于公益組織內部的成員也要加強自律意識，不要私自亂動亂用群眾捐贈的物品，組織內部也要提高成員的業務能力，促進組織的良性發展。

（五）部分公益組織運營效率低下。

就目前看來，民間的許多公益組織大部分的能力都不足，這受到了多方面的影響，同時民眾看到這些問題之后也就不會對他們進行扶持了。能力不足的問題不僅僅是因為受到了客觀條件的制約，同時也因為組織內部的成員主觀上不夠努力，民間的公益組織在許多的方面還需要進行改進。

三、如何發展民間的公益組織

（一）重視立法規范。

民間的公益組織也是非營利組織的一部分，民間的公益組織在發展過程中遇到的問題與非營利組織遇到的問題是一樣的，目前我們并沒有專門的法律去規定公益組織的職能、地位以及活動等，從而導致公益組織的活動受到了限制。以日本為例，它們針對非營利組織頒布了《非營利組織法》，對非營利組織的行為規范進行了規定，并且也保護了非營利組織的合法權益，這門法律的頒布可以改善非營利組織的生存環境。在確立相關法律的時候應該遵循一些規范，比如此門法律的立法宗旨以及取向等要跟《行政許可法》保持一致，此外還要給予民間的公益組織更寬松的發展環境，給他們更多的活動空間，支持民間組織的成立，幫助他們發展壯大。我們現行的管理采用的是審批制，在立法的時候我們要把審批與備案相結合，把以前的雙重管理體制轉變為單一管理，以前非營利組織注冊，必須得到業務主管單位的認可，現在要把這限制取消。現在的限制競爭，控制規模的做法也要進行改進，改為一般開放，例外控制，促進非營利組織的發展，此外還要保證非營利組織公開一些必要的信息，從多方面對其進行監督，以至于其不會偏離組織的宗旨去活動。在立法的時候一定要多給非營利組織一些權力，幫助他們發展，與此同時，也不要忘記對其進行監督，盡可能的讓這些組織為人們造福。

（二）大力改善行政管理。

受到各方面的影響，國家目前還沒有針對非營利組織頒布相關的法律，但是如果想要推動非營利組織的發展，政府在對非營利組織的管理方面一定要改變觀念，大力改善行政管理。首先政府需要對這些非營利組織分門別類，區別對待，各相關的行政管理部門也要相互合作，防止在管理上出現漏洞。

（三）用有效行政和服務行政指導政府的行為。

在計劃經濟時期，政府的管理理念是全能行政和控制行政，在現階段我國政府對非營利組織進行管理的過程中依然受到了這些觀念的影響。政府不自覺的包攬了許多社會公益事務，并且對非營利組織實行的做法更多的是要制約它們，并沒有充分的授權給它們，在我國通過了《行政許可法》之后，我們開始大力的提倡有效行政和服務行政的理念，鼓勵了非營利組織的發展，如果政府對于非營利組織的管理放寬，那么民間的公益組織才會得到更好的發展，如果政府一時之間不能改變對非營利組織的管理觀念，那么政府可以首先針對民間公益組織的管理轉變一下看法。民間的公益組織能夠為一些弱勢群體提供幫助，有利于社會的穩定團結。

（四）提供資金支持。

就目前來看，民間公益組織面臨的一個非常重要的問題就是缺乏資金，這一問題也阻礙了民間公益組織的進一步發展，這跟其他的一些非營利組織是不一樣的，它們有自己固定的收入，而民間的公益組織主要靠的就是來自外界的捐助，國外的一些非營利的組織都得到了政府的大力支持，尤其是在資金方面，根據國外的這些經驗，我國的政府也應該多給予非營利組織一些幫助，首先可以給他們直接注入資金，當然并不是給所有的民間公益組織都要注入資金，政府可以給機制比較健全的、有長遠發展的公益組織注入資金幫助他們成長，然后通過相應的監督機制監督他們的資金使用情況，還有就是給他們提供一些稅收方面的優惠。

（五）健全管理機制。

健全的管理機制有助于提高民間公益組織成員的工作能力，此外民間公益組織也有責任公開一些必要的賬目信息，并且自覺地接受審計部門的審計。對于捐贈人捐贈的資金，他們有責任告知捐贈人資金被如何使用，此外還要建立相應的人員自律機制，組織內部也要有相應的行為規范，內部團結協作，努力獲得外界的支持，并且這些公益組織也要與政府和媒體等進行溝通，與多方面進行協作，并且也要給組織內部成員一些必要的補償，滿足他們的生活需求。

四、結語

民間的這種草根性的公益組織為我們的民眾提供了許多的幫助，尤其是對一些弱勢群體的幫助，但是他們的生存遇到了許多的問題，再加之各方面的限制因素，制約了他們的發展。因此，我們需要給予它們更多的鼓勵與支持，并為他們創造一個良好的生存環境，以使草根性公益組織健康穩定發展，從而為構建和諧社會做出更大的貢獻。

（作者單位：山東理工大學）

參考文獻：

[1]李月娥， 李堅， 張霖琳. 草根公益組織發展的困境與對策――“沈陽青春志愿者”個案分析[J]. 行政與法， 2010， （7）： 72-74.

篇4

[關鍵詞]社團組織；財務管理；問題；對策

改革開放以來，特別是我國加入WTO以來，社會團體不斷發展壯大，涉及社會經濟生活的各個領域，初步形成了門類齊全、分布廣泛的社團組織體系。據有關部門統計，截止2008年，全國經民政部門登記的社會團體達23萬個。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，為社會團體的發展創造了良好外部環境和廣闊空間，社會團體在社會經濟生活中的作用日益凸顯。在提供服務、反映訴求、規范行為等方面發揮了越來越重要的作用，是推動社會經濟發展，構建和諧社會的一支重要力量。在社團組織快速發展和發揮重要作用的同時。社團組織自身建設特別是財務管理存在一些不容忽視的問題，須引起高度重視。

一、存在問題

(一)財務制度執行不力

相對于行政事業單位、企業而言，社會團體有工作人員少、經濟業務較簡單。會計業務量不大等特點。由于部分社團負責人對財務工作的重要性缺乏足夠的認識，認為會計工作無非就是算算賬，財務工作抓不抓無所謂。認識上的偏差，加上部分社團組織的會計人員為兼職，導致社團組織財務制度執行不力。表現為：一是違規聘用會計人員。部分會計特別是出納人員無證上崗或未按規定參加會計繼續教育。二是會計基礎工作薄弱。主要表現在記賬憑證填制及賬簿登記不規范、會計核算不符合規定、會計交接手續不完整或不規范。三是收費不規范。部分社團開展的經政府部門授權或委托開展的強制性培訓，收費標準未按規定經有關機關批準。隨意性大。即使收費標準經批準，也未嚴格按照標準收費；或未按規定開具行政事業性收費票據；或未按規定將收費收入繳入國庫或財政專戶管理。此外。相關職能部門對經批準舉辦的評比、達標、表彰活動，不得收取任何費用或變相收取費用也作出了具體規定，但個別社團仍以種種理由，向參評單位收費，參評單位由于自身利益需要，不敢抵制，導致個別社團違規收費現象的發生。四是內控制度不健全或不完善。社團組織建立內部會計控制制度并有效實施的為數不多，即使已建立內控制度的社團，也由于不完善或不具有可操作性，使內控制度流于形式，失去應有的嚴肅性和制約性，造成內部牽制制度、內部稽核制度、內部會計監督制度未能在會計工作中得到全面落實。由于內控制度不健全或不完善，部分社團存在財務管理職責不清、違反現金管理規定坐收坐支、違規使用票據、開支隨意性、報銷手續不完整、資產處置不規范等現象。

(二)缺乏有效的監督機制

由于社會團體資金來源的特殊性，決定了其外部監督必然存在管理上的“真空”和“漏洞”。按照現行管理體制，民政部門是社會團體的登記管理機關，政府有關部門是社會團體的業務主管單位。根據各自職能履行相應的監督管理職責，《會計法》等法律法規及收費管理的有關規定也賦予財政、審計、稅務、價格等部門監督職責。但實際上，大部分政府部門并沒有對社團實施有效的監管，使社團組織游離于外部監督管理之外。

(三)會計人員素質不高

近年來，國家加大了會計、稅制改革力度。出臺了一系列財經法律法規及有關規定，部分會計人員墨守成規，不求上進，缺乏鉆研精神，對財務會計制度內涵理解不深，加上相當部分社團組織會計人員是兼職的，或者是專職的，也由于身兼多職，疲于應付，只求過得去，不求過得硬，未起到參謀助手作用。業務知識的缺陷，必然導致從事財務會計工作不熟悉或力不從心，造成社團財務管理不到位。

二、對策措施

(一)提高認識，強化責任意識

單位負責人是否依法理財將直接影響著各單位財務管理工作的好壞，提高認識是做好社團財務管理工作的關鍵。有關部門要采取多種形式，加大宣傳力度，對社團組織負責人進行財經法律法規知識培訓，切實改變單位負責人因社團組織工作人員少、經濟業務較簡單，會計業務量不大而忽視財務管理的錯誤傾向，提高社團組織負責人的單位會計工作第一責任人意識，增強執行《會計法》等法律法規的自覺性，保障會計人員依法行使職權。

(二)健全法律法規，規范社團管理行為

社會團體財務管理存在的一系列問題，與社團組織內部管理不嚴有著直接關系，但現行社團管理有關規定的不完善也是造成社團組織財務管理弱化的因素。目前，我國規范社會團體的法規主要是《社會團體登記管理條例》，建議盡快制定《民間非營利組織法》，對包括社會團體在內的民間非營利組織的管理作出法律規定，同時制定相配套的有關社團財務管理的規定，進一步規范社會團體財務管理行為。

(三)建立健全內部會計控制制度

有效的內部控制是現代管理的基本要求，作為內部控制重要組成部分的內部會計控制，也應充分體現這一基本要求。各單位提供的會計信息是否真實、準確、有效，在很大程度上取決于內部會計控制制度的健全程度。社團組織應按照《會計法》、《會計基礎工作規范》等法律法規及有關規定，結合社團內部管理的需要，建立健全符合社團業務活動特點的內部會計控制制度，明確責任，強化內部監督機制，將財務會計法律法規和內部會計控制制度貫穿于社團財務管理的全過程。

(四)完善監督機制，加強監督檢查

為扭轉目前社會團體財務管理弱化趨勢。各監督管理部門應切實負起責任。密切配合，建立既有分工又合作的監督檢查機制，加大監督檢查力度，定期或不定期對社會團體的財務活動開展監督檢查，對社會團體違法違規行為依法查處。既發揮法律的威懾作用。又達到督促社會團體規范財務管理行為的目的。

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關鍵詞：民辦高校；產權；合理回報

中圖分類號：F239.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0098-03

一、民辦高校產權問題

在中國高等教育大眾化和普及化的過程中，民辦高校所扮演的角色和承擔的使命越來越重，成為中國高等教育體系中的重要組成部分。與此同時，中國民辦高校的發展也遇到了許多問題，比如，在中國民辦高校產權的實際運作過程中，由產權界定不周全、產權模糊和產權配置不當等造成的權利與責任的不對稱等產權關系問題非常突出。這些問題和現象的存在嚴重限制和束縛了中國民辦高等教育的發展，已經成為困擾民辦高校發展的制度瓶頸。只有徹底解決好這些問題，消除這些現象，才能保障中國民辦教育的進一步健康發展。

1.民辦高校產權的相關法規。關于民辦學校的產權問題，《民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）和《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）有一些零散的規定。第一，根據“促進法”的第二章“學校的設立”規定，舉辦者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權及其他財產作為辦學出資，國家的資助，向學生收取的費用和民辦學校的借款，接受捐贈不屬于民辦學校舉辦者的出資。因此和企業不同，收取學費后的辦學結余不能作為舉辦者投資的增值。第二，“促進法”第五章“學校資產及財務管理”中規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累享有法人財產權。學校存續期間，所有資產由學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。所以民辦高校享有法人財產權，包括出資人在內都不能個人支配。第三，“促進法實施條例”第二章“民辦學校的舉辦者”以及第六章“扶持與獎勵”中有以下規定，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。民辦學校終止時，對清償債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。

2.民辦高校產權存在不足。根據上述的規定，在實際的運行過程中，其不足主要存在三個方面：第一，民辦高校財產權的歸屬不甚明確?！皻w屬清晰”是現代產權制度的第一特征。由此派生“權責明確”，《民辦教育促進法》雖然在其第35條中規定、確認了民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈財產以及辦學積累享有的法人財產權，但當法人財產權形成以后就必然涉及到產權的最終歸屬問題，它表現為兩個方面：其一，民辦高校舉辦者在學校存續期間，所有資產是法人財產權，由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占，因此，出資人一旦出資就不再擁有學校的財產所有權，而只有在學校終止時，對清償債務后的剩余財產才可按有關法律、法規處理。如何在存續期間保持其控制權及安全性和對其投入的資產是否具有剩余索取權，即取得回報的權利；其二，當學校終止時，其財產的最終歸屬如何？第二，產權主體的權利義務不對應。民辦高校作為獨立的法人存在，因此它必須對自己經營的一切社會風險和市場風險承擔全部責任。它不可能像公辦學校那樣，最終民事責任事實上會由國家來“埋單”。更何況民辦高校，若作為產業運作，它具有比其他行業更大的風險性，這表現在三個方面：一是進入門檻相當高；二是同業競爭壓力大，特別是和公辦高校之間的競爭壓力更大；三是社會公眾對公辦教育的信任度強。所以相對而言，使得民辦高校在權利與責任不對應的狀況更為凸顯了。第三，出資人沒有收益權的法律保障?！懊翊俜▽嵤l例”將公益性的民辦學校分為三類：捐資舉辦、不要求取得合理回報和要求取得合理回報，前兩類當然沒有收益權，最后一類是作為扶持與獎勵擁有一種受管制的剩余索取權，而且各投資人又按什么比例去分配這份合理回報卻沒有相應規定。

3.明晰民辦高校產權的建議。對現階段民辦學校的產權問題，提出如下建議：（1）民辦高校的產權應分類處理。捐贈的、積累的歸學校，國家的歸國有，而出資人的出資部分應歸他個人。學校存續期間所有這些資產歸學校支配和使用，政府依法加強監管，控制辦學資金流向，個人不能隨意支配。學校終止時，在清償債務后，應歸還出資人的投入并應考慮在此期間資金貶值的補償。（2）保障投資人的收益權，在稅收上不必區分不要合理回報與要合理回報。不要合理回報的可以把這些合理回報繼續投入學校，作為增資處理。（3）鼓勵民辦高校投資主體的多元化，各投資主體明晰產權，按產權比例分得合理回報。（4）民辦高校產權容許轉讓或繼承。（5）所有公益性的民辦學校應享受公辦學校同等的稅收優惠政策。

二、民辦高校合理回報的問題

1.民辦高校合理回報的立法現狀。產權的兩個核心問題：所有權和收益權在法律上都有障礙或者留下了空白。完善民辦學校合理回報政策和規范合理回報行為的基本前提是要依法準確完整地認識“合理回報”?！洞龠M法》第51條規定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的辦法由國務院規定。”它是建立在確認了民辦學校是公益性教育機構的前提下，從教育發展需要和民辦教育發展的中國國情出發，為積極引導民辦學校舉辦者的辦學行為，鼓勵社會資金投資民辦教育，而采取的國家對民辦學校出資人的一種鼓勵、獎勵措施。當然這種回報是有條件的，是有限制的?；貓蟮奶崛〕绦虮仨氁勒辗煞ㄒ幍囊幏叮煌谄髽I的營利模式。因此，出資人依法取得了“合理回報”的民辦學校，其學校性質與不要求合理回報的民辦學校同樣是屬于公益性事業，屬于非營利性機構，它仍然應該享受優惠政策。《實施條例》第14條、第37條、第38條、第44條至第50條等對合理回報制度有所細化。

2.民辦高校合理回報的運行狀況。立法的本意是為了吸引更多的民間資金投入教育領域，然而，這項在理論上有重大突破的制度在實施過程中卻遭遇了巨大的政策尷尬。第一，在各地換發新的民辦學校辦學許可證的過程中，大多數民辦學校都選擇了“不要求合理回報”。第二，不少民辦學校的出資人、董事長或校長又抽逃資金、挪用辦學經費或有其他涉嫌經濟問題的行為。其實，絕大多數出資人，都希望收回原始投入并取得相應的權益，但大多數選擇不要求取得合理回報。究其原因在于，立法上把民辦學校區分為捐資舉辦的民辦學校、出資人不要求取得合理回報的民辦學校和出資人要求取得合理回報的民辦學校三類，不同類型的民辦學?？上硎艿恼邇灮萦钟兴灰?，且取得回報的條件并不寬松、程序并不簡便，故而大多數出資人顧慮重重，擔心其一旦選擇要求取得合理回報，會影響其招生，會使其不能享受稅收等政策優惠。其結果，實際上是鼓勵民辦學校規避法律法規，在經濟回報問題上進行暗箱操作，從而使立法目的落空。

3.對民辦高校“合理回報”的建議。由于“合理回報”的法律規定面臨著一系列無法克服的困境，堅持“合理回報”的規定必然會對辦學實踐帶來更大的混亂，因而筆者建議：（1）稅收優惠政策亟待完善。以稅收優惠和財政資助取代“合理回報”，“合理回報”的法律規定面臨著無法克服的困境，試圖通過模糊民辦學校法律性質的做法來解決民辦學校發展的問題，其結果只能適得其反。從國外私立學校發展的經驗來看，對私立學校進行扶持和資助，尤其是實行稅收優惠及財政資助是國家促進私立學校發展的重要舉措。同樣，在中國現行法律框架下，民辦學校為公益性機構，為確保其有穩定的經費來源，國家對其實行稅收優惠及財政資助并通過法律形式加以制度化就顯得尤為重要。（2）完善公益性民辦學校法人的治理機構及其財產、財務制度。中國公益性民辦學校的法人定位是民辦非企業單位法人，其內部監督機制欠完善，為減少民辦學校法人經營管理者謀取私利行為的發生，國家對學校的財產與財務制度進行規范就顯得尤為必要。因而必須完善政府對民辦學校財務進行監督的制度，具體而言：要求民辦學校建立健全財務制度、會計制度和財產管理制度；對民辦學校進行定期審核，以減少投機取巧行為的發生；加強業務主管機關及登記管理機關對民辦學校財務的審計工作；將民辦學校財務狀況向社會公開，使公眾能更容易地查看有關學校的各種相關資料；明文規定學校工資福利的上限；明文規定學校行政費用的上限或收入用于其目的事業的下限等等。唯有如此，中國民辦學校才能獲得健全發展。（3）明確區分營利性民辦學校與非營利性民辦學校，適用不同法律調整。固守民辦教育的公益性和民辦學校的非營利性，已經無法適應中國民辦教育發展的需要，并已經成為民辦學校發展的制度障礙。應該認識到，對于公立學校而言，公益性是其內在法律性質，但對于民辦學校而言，公益性則并非其必然的法律性質，而是民辦學校舉辦者自愿選擇的結果。就學校的營利性質而言，上述兩類辦學從理論上分別歸屬于“非營利組織”和“營利組織”。兩種辦學形式或兩類組織在法律上具有完全不同的性質和特征，遵循不同的內部管理體制及其法律治理方式，適用不同的法律調整機制。另外，與營利性民辦學校相比，非營利性民辦學校在競爭中具有無法比擬的優勢：它們不用納稅，且還能享受政府的諸多優惠、資助和獎勵。例如在美國，盡管私立學校的舉辦者可以自由決定學校是否采取非營利性組織，但非營利性私立學校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非營利性私立學校更是占據絕對主導地位，平均比重為80%~90%[1]。可見，允許營利性學校的合法存在，并不必然影響公益性民辦學校的發展。相反，唯有從法律上理順了兩種不同類型辦學的性質、治理機制和管理方式，并適用不同法律對其進行調整，中國民辦教育才能真正實現健康、有序發展。

三、結語

民辦高校獲取回報的核心就是，不斷降低辦學成本，提高收益，獲取利潤或回報，并享有產權。民辦高校獲取合理回報的保障中國的民辦教育伴隨著個體、民營經濟和市場經濟的發展而逐步壯大的。這種與經濟發展的密切關聯性，促使民辦高校在辦學過程中形成了市場經營意識和有效管理的理念。在民辦高等教育發展的初期，投資者、辦學者注重的是民辦高校對市場和社會需求的適應，重視辦學經營的效益，學校內部的管理也主要是圍繞辦學經營的效益運轉。相比較而言，內部經營管理屬于影響民辦高?；貓蟮奈⒂^因素，政策法規則是從宏觀上影響民辦高校合理回報。而對有關民辦高等教育獲取回報與盈利基本問題的認識水準的高低，決定了民辦高等教育回報與盈利政策的積極與消極的功用。民辦高等教育盈利性（獲取合理回報）與公益性是一對永恒的矛盾，它體現了民辦高校辦學經營活動中的功利主義、理性主義的教育思想和價值判斷。從民辦高校的實際出發，提倡不同類型民辦高校實現不同辦學目的，完善辦學目的的指向，有效保障民辦高校和國家、社會各方的利益。民辦高等教育獲取合理回報和適度盈利政策，包括影響收入的學費政策和資助政策，影響民辦高校支出的財務規制，投資辦學的回報程度的調控。有關民辦高等教育獲取合理回報與適度盈利政策的立足點，并不是鼓勵民辦高校投資、辦學盲目追求利潤，而是為了從根本上改善民辦高校辦學經營環境，提升民辦高校的競爭實力和公益性，以此加快民辦高等教育的擴展，促進國家整個教育事業和產業的進步。

總之，民辦高校的產權及合理回報問題，是影響民辦高校健康發展的關鍵問題。隨著中國民辦高校辦學主體及投資模式的多元化以及民辦高校數量和資產規模的不斷擴張，合理界定產權、正確理解其收益和建立合理的分配機制，規范并保護各產權主體的地位與權能就越發顯得重要和急迫。

參考文獻：

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[12]肖晗.民辦教育中合理回報制度之重構[J].昆明理工大學學報：社科(法學)版，2008，(9).

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「關鍵詞 第三部門 行政法 意義 理論重構

一、引言

美國學者薩拉蒙（Lester M. Salamon）用大量的數字向我們展示了我們正處于一場全球性的“社團革命”之中，并且預言“這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性”。[1] 發生在其本國乃至世界的這一現象，也不約而同地引起了很多國家的行政法學者的關注。比如，英國學者克萊格（P. P. Craig）所說的quangos現象（“準非政府組織”的英文縮寫，quasi-non-governmental organizations）；[2] 日本學者關注到的“民間非營利組織（團體）”，以及與英國的quangos有點類似、但又不完全是的特殊法人制度，和處于其邊緣的認可法人、指定法人與特殊行政法人現象；[3] 德國學者所談的間接國家行政與公法人制度，等等。

同樣的，第三部門在我國也得到蓬勃的發展。截至2005年底，全國共登記社會團體171150個（按性質分，其中專業性社團50328個、行業性社團53004個、學術性社團39640個、聯合性社團23961個），民辦非企業組織147637個，基金會975個。[4] 在體制之外，還有更多的沒有登記注冊的、半公開的、臨時性的社會組織廣泛存在?？梢哉f，近年來在我國，很少有一個共同的話語像第三部門（也稱“第三域”，third sector）那樣越來越多地受到了法學、政治學、歷史學和經濟學等諸多學科學者的共同眷顧與青睞，給予了深切的理論關懷。

相對而言，第三部門這個概念對于我國行政法來講還是比較陌生的，我們已經習慣了討論法律法規授權組織，其中的組織形態劃分也非常中國化，包括企業、事業單位、社會團體和其他組織等；也習慣了另外一種也同樣得到官方認可的說法，即“民間組織”，包含社會團體和民辦非企業單位。[5] 當第三部門這個新生事物向我們迎面走來，我們也滿心歡喜地想要張開雙臂熱烈擁抱它時，我們還不得不停下腳步、冷靜思考：到底要不要在行政法上引入第三部門的概念？我們現有理論是否已夠健全而使得所謂的引入顯得多余？引入這個概念或者進一步深入觀察這種現象會給我們帶來什么變化？

二、作為一個概念范疇引入到行政法之中？

據我所知，現有的行政法教科書中都幾乎沒有提及“第三部門”的概念。那我們要不要在行政法結構之中引入第三部門的概念，至少是在傳統行政主體理論中要不要做這樣的革新？[6] 循著這個問題，我們可以設計以下四個觀測點去觀察和思考。

1、概念邊際

從直觀上看，現在也沒有多少領域像這個領域那樣存在著多重的、多義的、犬牙交錯的、甚至可以說是混亂不清的概念認識。有些是舶來品，如NGO（non-governmental organization，“非政府組織”）、NPO（Non-profitable organization，“非營利組織”）、[7] 公法人；有些是本土的特產，如事業單位、[8] 準政府組織、[9] 中介機構（組織）；[10] 還有一些很難說是純本土的，如社會團體、行業協會，等等。甚至還出現了“第四部門”的概念。[11] 它們之間究竟是什么關系？彼是包容還是并列？此邊際如何？等等，不盡清晰，真有“亂花漸欲迷人眼”之感。

上述概念之間如亂麻般的交織、糾纏，實際上反映了我們對第三部門邊際的認識似乎還停留在抽象、原則的層面，對其在現實生活中的所有具體表現形態等關鍵性要素并不十分“有數”、“心里有底”。

2、內涵以及與我國現實的契合度

對第三部門內涵的理解上似乎也很難說已經統一、一致。據說，美國霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦的“結構－運作定義”是比較權威、被廣為接受的，也就是說，第三部門一般具有非政府性、非營利性、志愿性、組織性、民間性等特征。[12] 但是，由于社會環境、組織形態、文化傳統和制度沿革等諸多方面存在著的差異，既便是在西方國家，對第三部門的理解還有些微的不同。比如，在日本，所謂“第三部門”是指“由國家或地方自治體和民間共同出資成立、運營的事業體”或“公私混合組織（企業體）而言”；而在歐美，第三部門和非營利組織概念是一致的，可以混合使用。[13]

在我國，如果用上述霍普金斯大學的研究標準去衡量，我們會發現，在我國卻多呈中間形態，具有不純粹性、不完全性。比如，農村專業經濟協會是集科技推廣、技術服務、信息提供、農產品產供銷服務為一體，以市場為導向，進行專業化生產、一體化經營，“是我國民間組織在基層出現的新生事物”（民政部《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》（2003年10月29日）），你很難說這種形態不具有營利性。[14]

對于我們來說，第三部門無疑是個舶來品。以此來甄別我國現實生活中存在的類似組織形態，我們會發現也很難把現有的一些組織形態完全裝入第三部門的“口袋”之中。比如事業單位，按其社會功能，就可以劃分為“承擔行政職能的”、“從事公益服務的”和“從事生產經營活動的”三個大類。第三類顯然就不屬于我們所要探討的第三部門范疇，第一類今后的改革方向應該是轉為行政機關。第二類的改革方向是，對于不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的，應逐步轉為企業，今后這類單位主要由社會力量舉辦。所以，第二類還不能完全算是第三部門范疇。[15] 這至少說明第三部門的概念與我國的實際存在著某種程度上的不契合，不能妥帖地反映我國的現實。

3、行政法上的觀察

更值得我們注意的是，第三部門的所有形態在行政法上也并非都具有關注的意義和價值，比如，人們出于興趣愛好而自發結成的“草根”組織，像花鳥協會、書畫協會，除了作為登記管理對象之外，與公法關注的行政主體有何干系？

行政法為什么要關注第三部門現象？我以為主要是基于兩個方面理由：一是政府在行政體制改革和職能轉變過程中，為進一步提高行政效率，克服行政機關“科層制”運行的弊端，實現良好行政，不斷地將一些公共管理的職能通過授權或者委托方式轉移給第三部門。二是大部分第三部門組織從事著很多與私法活動迥然不同的、具有公法意義的公共治理活動，對其成員、第三人具有比較重大的權益影響，甚至直接涉及到后者憲法基本權利的限制與剝奪，需要納入行政法的研究范疇。除此之外的其他問題，可能就脫離了公法的視線，跨入了私法的關注范圍。

在我看來，有行政法上意義的第三部門形態，主要是：

（1）行業協會、職業協會和綜合性協會

（2）工會、共青團、婦聯等其他社會團體

（3）基層群眾性自治組織（包括村民委員會和居民委員會）

（4）“官辦”基金會，如根據《道路交通安全法》設立的社會救助基金

（5）委托執行行政任務的中介機構

但是，它們在行政主體意義、組織形態、自治機理與程度、政府規制模式與程度等方面差別是很大的，很難有一個統一的理論研究模式，或許個案分類研究更加適宜。

4、西方行政法的態度

還有一個現象也很有意思，當我們翻看英國、德國和日本的一些重要行政法教科書時，會發現第三部門（the third sector）作為一個概念術語并沒有被吸收進去，而是更多地從公務、從行政權或者進一步推廣至公共權力的角度去觀察、歸納和總結有行政法意義的那些組織形態，比如quangos、特殊法人、公法人。這個現象本身就很耐人尋味；是不是我們關注問題的視角不同，需要認真甄別出行政法的獨特視角、概念切入點與研究范圍，進而形成行政法上的話語、概念與范疇？

上述觀測的結果是否在警醒我們：第三部門現象的確值得行政法關注，但由于其范疇本身的不甚清晰、認識的不盡一致，或許我們也無需匆忙地將這個還不算很成熟的概念術語引入到行政法學結構之中？更應該是采取“拋開概念術語，專注于具體組織形態”的研究策略。

三、對現有相關理論的反思

對于第三部門的現象（而非概念），或者類似現象，行政法學并非麻木不仁、視而不見。從已有研究成果看，行政法教科書、文獻一般都是在“法律、法規授權的組織”、[16]“其他非政府組織”、[17]“其他承擔行政任務的主體”等中介紹，專著與論文多是對其中部分類型的研究。[18] 那么，這種研究現狀是否充分？是否已經足以完成行政法的使命，而顯得我以下的分析都是多余？這是我所關心的，也是我們需要對現有理論進行批判性思考的根本理由。

1、法律法規授權的組織和受行政機關委托的組織

這是我國行政法比較傳統經典的、一直占據主流地位的理論學說，[19] 試圖纜括著行政機關之外的從事公共管理活動、行使行政權的諸多復雜組織形態，從實質意義上擴展著行政主體理論的外延。其對具體組織形態的分類也是極其中國本土化的，分為：

（1）社會團體，包括工會、共青團、婦聯、殘疾人聯合會、個體勞動者協會、律師協會等；

（2）事業與企業組織；

（3）基層群眾性自治組織，包括居民委員會和村民委員會；

（4）有關的技術檢驗、鑒定機構。

這種理論也為立法機關和司法機關所接受，有著較為堅實的制度法的支撐。[20]

但是，隨著社會的不斷發展，行政體制改革的深入和政府職能的進一步轉變，尤其是第三部門逐漸為行政法學者所關注，上述理論也受到了實踐的沖擊，表現為：第一，因為法律規定或者表述得不（夠）清晰、明確，是否屬于法律法規授權，在有些情況下是很難判斷的。第二，隨著第三部門的逐漸形成與日趨成熟，由政府直接授權、委托的情形漸趨減少，更多地是基于團體成員的權利讓渡而獲得公共治理權。公共治理權的行使無疑也應當受到公法原則的約束，應當納入行政法的理論關懷之中，而法律法規授權組織的理論在這方面就顯得力不從心、鞭長莫及了。

因此，我們可以預計，法律法規授權的組織理論已不能完全適應我國行政法實踐發展的要求了，盡管其價值依然不可全盤否定，但可以肯定的是，在該理論之外還必須尋求其他的理論來彌補。

2、對社會公行政的關注

對行政主體的關注做了進一步的擴大，突破了傳統的行政機關、法律法規授權的組織，認為還應當有非政府公共組織。非政府公共組織包括社區組織（居民委員會和村民委員會）、行業組織（行業協會和專業協會）和公共事業單位。它們依據組織章程、規約進行自治管理、行使自治權，這種自治權屬于一種公共權力，這類管理屬于社會公行政，是行政任務社會化、國家向社會分權的產物。[21]

但是，上述觀點也受到了學者的批判，指出，將一些組織章程、規約看作是公權力的來源，這是有問題的，民間組織不可能純粹依據其章程而行使公權力。非政府公共組織的權力來源還是國家授權。[22]

在我看來，上述批判還是一種強行政的慣常思維，沒有真正認識到“國家·社會·市場”的相對分離之格局的形成，以及由此可能會造就我們還不很熟悉的公共治理形式和公共治理權。但是，上述批判也的確提醒我們，第三部門的公共治理是否都具有公權力性質？這還需要認真甄別。

3、對行政任務承擔主體的概念重構

概念重構是建立在對傳統理論的批判之上的，批判的要點有：第一，我國行政法學上對行政任務承擔主體的概念體系，比較簡單粗糙，不能反映現實中行政任務承擔主體類型的多樣性，也未能為我國行政組織法的變革提供理論支持。第二，法律法規授權的組織理論不能纜括現實生活所有的組織形態和權力來源，會導致國家監督特別是司法監督的缺位。第三，行政委托理論不能將公私合作等行政管理的新發展納入進來，視野比較狹窄。第四，現有的概念體系，也缺乏對本土現象的深入把握。應當關注我國單位體制及其變革與行政任務承擔主體的關聯。

因此，提出概念重構的設想，包括：（1）保持對公私法區分相對性認識的前提下，承認公私法的劃分，引入公法人的概念。將公法人區分為公法社團、公務機構（公務法人）。（2）把一些監督管理委員會和普通行政機關改造成獨立署，以增強其獨立性；把一些履行執行性、操作性、研究性事務的行政機構或者事業單位改造成執行署。（3）關注私法形式的行政組織。（4）對于行政委托，應加強對公共服務的外包、特許經營、基礎設施領域的公私合作等問題的研究。[23]

上述對傳統理論的批判，我還是持基本肯定的態度，但是，上述的概念重構，在我看來，卻有著濃厚的行政權與公法的強勢色彩，而且，也過多地以西方第三部門的基本形態為思考、批判的標準。對由此開出“診斷”方案，我持懷疑和批判的態度。在我看來，中國第三部門的發展與未來可能形成的模式，包括功能、與政府的關系、公法上的地位等，或許應該有著中國社會自身在特定情境下產生的特殊需求，不見得一定要與西方“殊途同歸”。

總之，從以上對我國研究現狀的分析可以看出，在“國家·社會·市場”初步形成之后，公共治理和公共權力漸現端倪，而我們卻普遍關注不夠。對第三部門涉及的公法問題也缺乏總體思考和系統梳理。

四、會給行政法帶來什么？

上述現有理論的這樣或那樣的缺失，至少說明現有理論框架已經不能恰當地容納和反映豐富多彩、姿態萬千、層出不窮的實踐樣式，需要我們以更加寬闊的視野和胸懷去體悟、感觸，去思考理論發展的方向。那么，第三部門的興起對行政法（學）到底意味著什么呢？會給行政法帶來什么？

1、行政手段的多樣化，更加靈活、有效地達成行政目標

第三部門的興起，填補了政府公共管理和服務上的很多缺失，同時也為行政目標的實現提供了多樣化的手段和路徑?，F在比較時髦的民營化（privatisation）、公私合作（public-private partnership）以及外包（contracting-out）等，都與第三部門有著千絲萬縷的聯系，也成為一種新型的實現行政目標手段，被政府越來越多地倚重。

民營化（privatisation）可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需要。[24] 它是公共服務職能從公共領域（public sector）轉移到私人領域（private sector），發生的領域要比第三部門所在的社會領域為寬，跨向了經濟領域。主要采取兩種方式：一種是行政組織的私法化，另外一種是通過委托、外包把行政任務交給民間組織去辦理。外包（contracting out）則與行政契約密切地聯系在一起，是通過簽訂契約的方式將某些公共服務功能轉移給相對人來承擔。第三部門的出現與繁榮，為上述改革提供了承接的基礎，成為政府執行行政政策的工具。

正如有學者觀察到的，第三部門執行公共政策過程中，“也日益習慣接受政府的委托或補助，使得政府資金成了許多非營利組織重要的收入來源，此時，原本相互獨立的政府和非營利部門，已發展成相互依賴的新關系，也就是所謂的公私協力（public-private partnership）關系，然而，公私之間的界限也逐漸變得模糊不清，從而衍生出一些爭議性議題?！盵25] 主要是責任問題，也就是由第三部門執行公共政策、提供公共服務，其與行政機關之間、相對人之間將形成怎樣的責任關系呢？按照Koppell的說法，這涉及到透明度（transparency）、義務（liability）、控制能力（controllability）、責任感（responsibility）和回應性（responsiveness）。

2、對行政法的研究視角會產生沖擊，進一步擴大行政法的研究疆域

隨著第三部門的崛起，以及對公法領域的影響日益擴大，我們不禁要問：行政機關、行政權還會是行政法關注的惟一對象、惟一視角嗎？我們通常從法律法規授權的組織角度去歸納和認識第三部門，這種視角無疑是以行政權為探尋基準的。所以，法律法規授權的組織有時是包含在“行政機關”的概念里。[26] 也就是說，盡管其不是組織形式意義上的行政機關，但卻屬于事實上行使行政權的“行政機關”。但在我看來，這樣的視角其實是有問題的。

從第三部門的發展趨勢看，基于自治而實施的公共治理將越來越占有主導性地位。因此，用行政權來統和、解釋第三部門的治理權（或者說是公共權力的一種來源），是不全面、不準確的。而且，這種“行政權”的狹隘視野也無法解決第三部門在行使治理權過程（非行政授權或委托）中產生的其他爭議，反而引發更多認識上的混亂。

那么，對于第三部門涉及著類似于行政管理和行政權的公共治理和治理權，是否應當引入公法因素的規范？由此產生的糾紛是否應循行政救濟途徑解決？在我看來，公共行政恐怕不再僅僅是國家意志決定的問題，而是從根本上取決于對相對人基本權利保障是否必需。對第三部門的公共治理活動，公法規范顯然比私法更能夠妥善地保護成員的利益。帶著對這些問題的關注，行政法學自然會進一步調整姿態，將核心由“行政權”轉向“公共權力”，真正從實質意義上去關注公共行政領域發生的法律問題。

3、在進一步拉張行政法視野的同時，會對行政法結構進行重構

如果我們將第三部門行使公共權力的現象納入行政法調整的范圍，首先在微觀上我們就必須對行政主體理論進行相應的改造，行政法關注的目光將由法律法規授權的組織、行政委托進一步延伸到具有公共治理性質的第三部門管理活動。其結果必然是，原先在行政主體理論中架構起來的“依法授權或者委托的組織”及其改進型“承擔行政任務的其他主體”都將受到沖擊，甚至被放棄。在我看來，構建行政機關、“承擔公共管理任務的其他組織”的行政主體二元結構，恐怕從概念上比較周延、切合實際需要。行政主體理論的延展，促使行政組織更加開放，也必將對行政行為、行政復議、行政訴訟、國家賠償等一系列制度帶來連鎖反應。

我們還可以進一步追問：進入二十一世紀之后，隨著公共職能由政府向第三部門的部分轉移，公共治理現象日益被行政法學者所關注，以及人權保障觀念深入人心，以行政為核心的行政法結構是不是也將會發生革命性的變化？

英國行政法已經發生了移動。在二十世紀上半葉英國行政法是以“行政為中心”，更加關注行政內的行為和決定的控制與促進問題，二十世紀下半葉是以“司法審查為中心”，更多關注合法原則、自然正義和合理在法院與裁判所的發展問題。八十、九十年代公共領域的改革，走向了一個反向，權力和裁量不僅授予各種行政機關，而且還流向了私人機構（private bodies）。行政法的關注也將隨之轉向公共行政的新形式（new forms of public administration）、促進和控制公共行為的新技術（new techniques of control and facilitation of public activities）。[27]

我對我國行政法的發展也有類似的感觸。從我國行政法的發展歷程看，在二十世紀九十年代前期，圍繞著《行政訴訟法》的貫徹實施和行政審判實踐，開展了較為深入的研究。隨著理論的不斷深化，在行政法結構之中，出現了行政訴訟與行政法之間的分道揚鑣。九十年代后期，對行政法的研究主要集中在行政法關注的傳統范疇之內，比如行政處罰、行政許可、行政強制、行政程序，并進一步延伸到行政契約、行政指導等非權力行政，以及軟法（soft law）現象等等。行政法理論體系也顯現出穩健的進步和較為成熟、穩定的結構。這從諸多差別不大的行政法教科書當中可以一葉知秋。那么，隨著我們的視野進一步向公共治理領域的延伸，是否也會促成一種新的變革呢？我們將懷著激動與期盼的心情拭目以待。

4、對第三部門的政府規制問題也變得十分重要

有關研究表明，[28] 民間組織在我國的迅猛發展與政府規制理念與制度滯后之間已經形成了尖銳的對立，大量的“非法”、但不見得不具有正當性的民間組織游離在法律的邊緣之外。如何在“國家·社會·市場”形成的格局之中對民間組織進行適度的規制，同時又積極回應公眾對結社自由日益高漲的需求？在政府職能轉變和行政體制改革的過程中，政府與第三部門之間應如何互動？彼此關系的未來走向如何？等等，所有這些的確是現代行政法必須認真思考和回答的一個至關重要的問題。

中國的第三部門正處于不斷改革和變化之中，與政府之間的關系、對公共事務的介入方式、范圍和程度都處在不斷摸索、博弈之中，在不斷因時因勢而尋求新的平衡當中。所有這些預示著，對第三部門的行政法研究，必然是一種動態的、發展的研究，今天的結論或許在明天就是謬論，其研究難度可想而知是很大的。

五、初步的結論

第三部門就其概念范疇來講，是多義的、很難界定的。單從這點上看，引入第三部門似乎是不甚理智的。而且，就其組織形態和在社會生活中所起的作用來說，也十分紛繁復雜、姿態萬千，并不都值得行政法學去關注和研究。

但是，第三部門的現象卻非常值得行政法去關注，它對行政法發展的實際意義至少能夠體現在兩個方面：一是推動了行政法中心由“行政權”向“公共權力”的實質移動，擴展了“行政法的疆域”（借用姜明安教授語）；二是能夠對行政主體、行政規制、行政訴訟等理論引起“米多諾”連鎖效應，促使我們去思考它們之間的整合與重構問題。

上述兩點結論似乎是十分矛盾的，“現象值得研究，概念卻不宜引入”，但這卻是建立在對現有行政法相關理論存在很大缺失的批判之上，建立在第三部門這個舶來品與我國現實的契合程度的考察之上。那么，我們在理論上怎么找到一個更為恰當的概念范疇呢？這是我們需要進一步思考的問題。在我看來，建立“行政機關”和“承擔公共管理任務的其他組織”的行政主體二元結構，用“承擔公共管理任務的其他組織”來容納第三部門的公共治理現象，來實現由“行政權”向“公共權力”的轉移，這或許是可以考慮的方案。當然，是否恰當，還可以再討論。我們面臨的任務是在打破“一個舊世界”的同時，還要“善于建設一個新世界”！

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* 清華大學法學院教授，法學博士。在本文的撰寫中，洪延青、徐守京、馬文正、趙匹靈、孔海見等同學幫助收集大量的資料，在此致謝。本文發表在《浙江學刊》2007年第2期。

[1] 參見，「美萊斯特·薩拉蒙：“非營利部門的興起”，何增科譯，載于何增科主編：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第243～246頁。

[2] Cf. P. P. Craig， Administrative Law， Sweet & Maxwell， 2003， pp.91-122.

[3] 詳見，劉宗德：“日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析——兼論日本獨立行政法人之現狀及困境”，收于《法治與現代行政法學—法治斌教授紀念論文集》，元照出版社2004年版，第381～414頁。林淑磬：“日本規范非營利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學報》2004年第19期。

[4] 資料來源于中國民間組織網“統計資料”。chinanpo.gov.cn/web/index.do.

[5] 在我國，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織（《社會團體登記管理條例》第2條）。民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織（《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第2條）。

[6] 應松年教授主編的《行政法學》（研究生教材，即將由中國法制出版社出版）中做了這方面的大膽創新，在“行政主體與行政相對一方”一編中設立“行政機關”、“公務員”、“第三部門”、“相對一方”和“公物、公物法、公營造物法”五章。

[7] “非營利組織”一詞據說源自美國國內稅制（Internal Revenue Code， IRC）第501條第C項第3款，它致力于公共利益，不以獲取金錢財務上的利潤為目的，其盈余不得分配給組織內成員或其他私人，可以享有免稅待遇。但是，上述特征不完全適用日本的“非營利組織”。參見，楊坤鋒：“非營利組織概念之檢討與澄清”，載于《逢甲合作經濟》 2005年6月刊，第32～48頁。林淑磬：“日本規范非營利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學報》2004年第19期。

[8] 在我國的法律中，機關、團體、企業、事業單位是并列的，是對社會生活中所有形態的組織的一種中國式的分類。比如，《治安管理處罰法》第23條第1款第1項規定：“擾亂機關、團體、企業、事業單位秩序，致使工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失的”?？梢?，事業單位是指除機關、團體、企業之外的組織形態，是與團體有區別的組織形態。

[9] “準政府組織”是由沈巋博士倡導的，參見，沈巋編：《誰還在行使權力——準政府組織個案研究》，清華大學出版社2003年版，第7頁，尤其是該頁腳注。

[10] 我們在起草《安全技術防范報警服務業管理條例》過程中，與西方學者交流，查閱有關西方文獻，發現我們所說的中介機構這個概念在西方很多國家，如日本，是不存在的，它們可能存在類似的組織形式，但是卻沒有類似的一般概括術語。

[11] 楊團認為，我們目前應該積極“探索第四域”。她將社會分為四個部門，政府、企業、第三部門（以志愿為基礎，公益或是互益的組織）、第四部門（主要是新事業機構，就是公共服務機構）。這個第四部門實際上既包括政府已有的，比如科教文衛體，也包括現在新興的民營的老人院、學校、醫院。參見，祝乃娟：“中國民間組織從第三部門走向第四部門”，《21世紀經濟報道》2005-10-10.free.21cn.com/forum/bbsMessageList.act？currentPage=1&bbsThreadId=1046196 [12] 參見，王建芹：《第三種力量——中國后市場經濟論》，中國政法大學出版社2003年版，第41頁。

[13] 參見，林淑磬：“日本規范非營利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學報》2004年第19期。

[14] 民政部在《關于社會團體興辦經濟實體有關問題的復函》（民辦函「200221號）中更是作了非常明確的解釋：“社會團體不同于機關和全額撥款的事業單位，其經費僅靠會費、捐贈、政府資助等是遠遠不夠的。興辦經濟實體、在核準的業務范圍內開展活動或服務取得收入，是社會團體活動費用的重要補充渠道，目的是促使其更加健康發展。為此，民政部、國家工商局于1995年7月10日聯合下發了《關于社會團體開發經營活動有關問題的通知》（民社發「199514號）。這個文件的精神與《社會團體登記管理條例》的規定沒有沖突?！?但在我看來，盡管第三部門和企業在營利問題上確實存在著程度和收益處理方式等方面的不同，但這不足以認為第三部門就不具有營利性。

[15] 孫榮飛、郭晉暉：“事業單位分類改革醞釀試點初選浙江山西重慶”，載于《財經日報》2006年7月26日。news.sina.com.cn/c/2006-07-26/05099566577s.shtml.最后訪問時間2006-7-26. [16] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版。

[17] 應松年主編：《中國行政法學觀點綜述》，中國政法大學出版社2006年版。

[18] 比較重要的研究成果包括：黎軍：《行業組織的行政法問題研究》，北京大學出版社2002年版；沈巋編：《誰還在行使權力——準政府組織個案研究》，清華大學出版社2003年版；余暉：“行業協會法律地位問題研究”，chinaxuexi.com/lunwen/jingjifa/2005/02/2014495741-2.html.

[19] 參見，姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第110～117頁。

[20] 例如，《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”

[21] 參見，石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社2003年版，第168頁以下。轉引自，應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，李洪雷撰寫的第九章“其他承擔行政法任務的主體”，第429～430頁。

[22] 參見，應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，李洪雷撰寫的第九章“其他承擔行政法任務的主體”，第431頁。

[23] 參見，應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，李洪雷撰寫的第九章“其他承擔行政法任務的主體”，第431～432頁。

[24] Cf. E. S. Savas， Privatization： The Key to Better Government， Chatham， NJ： Chatham House， 1987， p.3. 轉引自，「美E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第2頁。

[25] 參見，江明修、鄭勝分：“公私協力關系中非營利組織公共課責與自主性之探討”，臺北2005年8月26日至27日“非營利組織之評估——績效與責信”國際研討會論文。

[26] 參見，姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第86頁。

[27] Cf. Colin Scott， “The ‘New Public Law’”， Collected in Chris Willett （ed）， Public Sector Reform and the Citizen‘s Charter， Blackstone Press Limited， 1996， pp.43-45.

篇7

關鍵詞:社區服務;問題;對策

做好社區服務工作對于提高居民生活質量、擴大就業、化解矛盾、促進和諧社會建設都具有重要的意義。經過二十多年的發展,我國社區服務取得了顯著的成績,特別是進入21世紀以來,我國社區服務有了長足發展。但我國社區服務的推廣仍存在不少問題,,并且已經妨礙了社區服務的進一步發展,制約著我國社區服務功能的發揮,所以對這些問題進行理論分析和深入的實踐探討是十分必要的。

一、我國社區服務存在的問題

第一,社區服務行政化傾向明顯。社區服務行政化傾向是我國社區服務發展的一個共有問題,這是因為我國的社區服務是在政府的倡導、組織和參與下開展起來的,在創始的階段,曾出現一定程度的政府包辦,加之計劃經濟時期實施的單位辦社會等因素影響,必然對開展現代社區服務產生副作用。之所以出現這種現象,與我國城市社區內部缺乏自下而上的群眾基礎和參與意識,民間組織發展遲緩有很大關系,居民自治互助體系建立不起來,在社區服務的開展過程中政府組織特別是民政部門和街道辦事處充當了服務提供的主體。同時社區服務行政化與社區居民自治也相互矛盾,在社區中政府干預太多必將導致社區居民自治發展進程的減緩。[1]

第二,社區服務項目不能滿足服務需求?？傮w說來,當前我國的社區服務還處于低層次,滿足不了社區居民日益增長的物質文化生活的需求,與當前我國社區服務社會化、產業化的程度不高,社區服務主體、對象和內容單一,社區居民和社區單位參與的積極性不高有關。關于社區單位社會化服務方面開展的項目較少,參與社區建設的積極性與主動性不夠高,社區與駐區單位沒有建立良好的互動關系,缺乏共建和諧社區的共同目標,單位資源未能向社區居民開放,不能實現資源共享,間接阻礙社區服務的發展。

第三,社區服務隊伍專業化程度低。社區服務隊伍包括社區工作人員隊伍和社區志愿者隊伍,調查顯示84.8%的工作人員是女性,近三成的工作人員年齡在45-60歲之間,而年齡在31-45歲之間的占近一半,就文化程度看六成的工作人員是高中或中專學歷,57.6%的人員在擔任該工作之前是失業待業人員,六成以上從事社區工作的收入在501-1000元之間。由此我們可以看出社區工作人員隊伍的基本情況,多數是女性,年齡偏大,文化程度低,收入也不高,多數人沒有社會工作專業的學科背景,對專業化的工作方法和技巧不熟悉,不能很好的根據居民實際需求設置服務項目和方式,這種情況與日益發展的社區服務是不相適應的,會導致社區服務的整體質量不高。

第四,社區服務制度建設不健全。首先相關的法律法規不完善,目前街道工作所依據的法律規范還是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》,居委會所依據的法律規范是1990年頒布實施的《城市居民委員會組織法》。關于社區只了一個在全國推進社區建設的意見,各地依據《意見》來開展社區建設與發展工作。而有關社區服務、社區救濟等方面的專門法律還沒有出臺,有關社區居民自治也沒有明確的法律規范。此外就是社區服務的工作制度不健全,現行的工作制度多數是從政府行政單位的工作制度演變過來的,帶有濃厚的行政色彩,有些有力地規范了社區服務活動,而部分制度與當代的社區服務工作不相適應,甚至會阻礙社區服務的發展。[2]

二、解決我國社區服務問題的對策

第一,完善社區服務體系。要實現城市社區服務的充分發展,就要拓展社區服務項目,完善社區服務體系。這必然要求社區服務在服務內容和形式上要不斷拓展。以社區居民的需求為導向,為社區居民提供個性化的社區服務,是我國社區服務發展的目標。需求決定供給,我們在社區服務的發展過程中要堅持以人為本的原則,引導社區居民積極參與社區服務的需求表達,根據居民的需求開展社區服務項目,將居民的服務需求進行分類登記,建立服務對象檔案,針對不同人群的不同服務需求開展個性化的社區服務。大力推進公共服務體系建設,拓展公共服務項目,使政府公共服務覆蓋到社區。

第二,組建高素質的服務隊伍。實現城市社區服務的功能定位,就要加強人才隊伍建設,組建高素質的服務隊伍?！秶鴦赵宏P于加強和改進社區服務工作的意見》指出:要切實解決社區居委會成員、社區居委會聘用的服務人員的生活補貼、工資、保險等福利待遇問題,并隨著經濟發展而適當增長。開展對社區服務人員的思想教育和業務培訓,提高他們服務居民和管理社區的能力。社區人才的建設包括兩個方面,即社區工作人員隊伍建設和社區志愿者隊伍建設,這兩支隊伍的建設與社區服務項目的有著直接的聯系,影響著社區服務的質量和水平,一般來說社區服務者隊伍的基本狀況如專業化程度、規模等直接決定社區服務項目的數量和質量。要提升社區服務的整體質量就要加強對社區服務者隊伍的建設,針對專職工作者隊伍和志愿者隊伍要采取合適的方式,加強教育培訓和管理。

第三,建立健全社區服務網絡。建立健全社區服務網絡,充分利用各方資源是實現城市社區服務功能定位的保障。社區服務是政府、社會組織、駐區企業與單位、社區居民等多方共同參與的一項工作,要充分調動各方積極性建設一個社區服務工作網絡,形成政府主導、社會支持、居民參與的社區服務新格局。首先,政府要充分發揮其主導和協調作用,在法律規范、政策制定方面狠下功夫,為其他各方參與社區服務營造一個良好的外部環境,要創造條件積極培育非營利組織。其次,充分發揮社會組織、駐區企業與單位的社會支持作用,,實現雙贏的局面。同時充分發揮市場機制的作用,用市場的觀點、途徑和方法來整合社區資源,實現社區資源的共享。第三,引導和培養社區居民的社區意識,提高社區居民參與社區服務活動的熱情。要強化社區服務功能,發展社區服務,必須要有廣大社區居民的支持和參與,引導和培養社區居民的社區意識,通過社區教育弘揚互助和奉獻精神,培育社區居民的公益意識,積極投入到社區活動中。[3]

第四,加強社區服務社會化體系建設。就要改變與社區服務社會化發展不適應的社區服務管理體制,將社區服務社會化發展與推動政府職能轉變、推動基層民主政治建設結合起來,建立與社區自治相適應,能促進社區良性發展的管理體制;改革當前社區服務資金主要有政府投入的資金供給機制,借鑒發達國家社區服務資金供給方式,形成有政府、企業與社會捐助以及營利性社區服務收入三部分構成的社區服務資金供給模式;提高居委會的自治功能,弱化社區服務的行政化色彩,實現社區居委會自我管理、自我教育和自我服務的自治功能,促進社區服務社會化目標的實現;鼓勵和支持非營利組織的發展,放寬其市場進入條件,加大對非營利性組織的財稅金融支持,擴大社區非營利性組織的規模,提高其專業化程度,使之能夠承擔政府轉移出來的社區服務,發展成為多元社區服務主體。

參考文獻:

[1]鄭杭生,楊編.和諧社區建設的理論與探索――以鄭州市實地調查為例的河南特色分析.(2008年1月).

篇8

一、我國社會組織發展的基本情況

（一）數量和結構

改革開放以來，我國社會組織發育呈現出加速發展的態勢。尤其是近年來，我國各類社會組織數量穩定增長，質量有所提升。截至2011年底，全國共有正式登記注冊的社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%；其中社會團體25.5萬個，比上年增長4.0%，占全部社會組織的55.19%；民辦非企業單位20.4萬個，比上年增長3.1%，占44.15%；基金會2614個，比上年增長18.8%，占0.66%。從目前我國社會組織發展數量和結構來看，基金會發展得最快，基數很小，社會團體和民辦非企業單位發展較快，基數較大。其中，民辦非企業單位相比2001年數量增長了150%，增速最快，發展潛力較大；社會團體增長了97.7%。

目前的官方統計只針對三類正式登記注冊的社會組織，對備案制社會組織的情況缺乏全國性的統計數據，對在工商部門注冊的社會組織類型，以及既不登記、也不備案而實際運行的社會組織情況更是缺乏掌握，所以遠不能體現出我國社會組織的實際發展情況。據專家預測，目前我國約有300萬社會組織未登記，近九成社會組織處于非正規狀態。按此規模估算，我國社會組織總量約在400萬家左右。

從社會組織從事的行業結構看，2011年，全國社會團體中，農業及農村發展類、社會服務類社團在整個社會團體結構中所占比例持續保持較高水平，分別占20.43%和13.33%。民辦非企業單位中，教育類占比最高，占到51.4%，社會服務類和衛生類其次，分別占比15.6%和10.6%。全國共有公募基金會1218個，占46.6%；非公募基金會1370個，占52.4%；境外基金代表機構26個，占1%。非公募基金會的占比首次超過公募基金會，并且呈現出較猛的發展勢頭。

（二）社會貢獻

近年來，我國社會組織從業人員數量、固定資產金額、增加值及其比重均呈上升態勢，有效保障并提升了社會組織提供社會服務、參與社會管理的綜合能力。2007—2011年，社會組織從業人員數從456.9萬人增至599.3萬人，增長31.2%；固定資產總值從682億元增至1885億元，增長1.76倍；社會組織增加值從307.6億元增至660億元，增長1.15倍，占第三產業比重保持在0.32%左右。社會組織在經濟領域呈現出日益活躍的發展態勢。

（三）分布情況

無論是社會組織總體，還是三種不同類型社會組織，在我國省域間的分布都非常不均衡，呈現出很高的空間集中度，少數省份擁有著較大部分的社會組織。根據赫芬達爾—赫希曼指數（IHH）①，民辦非企業單位的地理集中程度最高，然后分別是基金會和社會團體。我們將每十萬人擁有社會組織個數作為衡量地區社會組織密度的指標，根據圖1、圖2能夠清晰地反映出民辦非企業單位在各省的密度分布差距較大，社會團體的省際密度分布較為平緩。

社會組織在省域內的數量分布與人口規模、經濟發展水平、城市化率、市場化程度相關。如果不考慮其他因素的影響，社會組織的數量與人口規模存在顯著的正相關，人口規模越大的省份，各類社會組織的數量和總體數量都越多，相關性達到0.859。各地社會組織的數量與GDP之間存在非常高的正相關關系，說明經濟發展水平越高的省份，各類社會組織的數量也越大。

二、社會組織發展存在的問題

（一）缺乏社會理念和環境基礎

首先，社會共治理念尚未培育起來。我國計劃經濟體制下形成的政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想與行為。政府部門對社會組織參與社會管理仍然心存疑慮，不敢放手讓渡社會管理和社會服務空間；同時，政府對社會的長期全面介入，導致社會公眾對政府依賴心理根深蒂固，對政府之外的其他主體參與社會管理和服務缺乏基本的認同和信心。其次，社會組織與政府部門及事業單位的關系尚未理順。許多社會組織都是在政府職能部門的主導下建立起來的，或者掛靠部門是政府機關，成為“官辦社會組織”，很大程度上依附于政府，難以自主運作。同時大量民辦的草根社會組織的生存空間狹窄，與官辦社會組織在資源獲取上存在不平等競爭。第三，社會組織成長發育的制度環境尚存在障礙。社會組織在稅收政策、投融資、土地和場所、人才隊伍等多個資源獲取環節缺乏順暢的制度保障，甚至存在制度掣肘，社會組織發展步履維艱。

（二）缺少政策指導和法律支撐

法律法規是社會組織發展的制度保障。目前我國社會組織發展缺乏制度層面的頂層設計，政策、法律上的支撐作用落后于現實需要，甚至出現空缺。對于社會組織的規范，主要依據國務院頒布的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，以及相關的實施辦法。這三個條例立法層次比較低，制定或修訂時間都較早，有關規定及其內容已不能適應實踐發展需要。這就使得我國的社會組織培育發展依然存在著一定程度的隨意性和盲目性，就整體而言仍處于發展的初級階段，一些基本的問題至今還未得到很好地解決。比如各地政府運用財政資金以及福利彩票公益金購買社會組織服務，至今還未見統一的法律條款加以明確規范，有些地方甚至尚未制定明確的購買機制就急于撥付財政資金，很容易出現政府資金使用目標不清晰，非但不能推進社會組織能力建設，還會引發社會組織不公平競爭或者向政府尋租等新問題。

（三）社會組織管理體制存在問題

我國現有的社會組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負責”。在計劃經濟體制下，國家在對社會團體歸口管理是出于滿足政府部門的管理需要和規避相關風險需要，而不是以促進社會組織的發展為目標的。對于社會組織來說，這種管理體制大大限制了其發展，產生兩個問題：一是大量的社會組織因找不到合適的業務主管部門或達不到登記條件而無法依法登記，并因此成為非法社會組織；二是業務部門對所管理的社會組織的行政干預。目前除登記、備案的社會組織以外，在工商登記或者以非法身份進行運行的社會組織數量眾多，管理部門不掌握這部分組織的基本情況，缺乏必要的監管，使得社會組織的健康發展受到影響，而且監督環節和評估環節的行政化管理痕跡明顯。

（四）社會組織自身能力較為薄弱

一是資金匱乏。相當一部分社會組織財力薄弱，資金來源依賴政府財政，自主籌資水平普遍較低，資金來源持續性差。與歐美發達國家相比，我國企業、個人捐贈額少，社會捐助不足的問題短期內難以解決。二是人才匱乏。特別是缺少從事社會工作的專業專職人員，其次是缺少年輕人才和高學歷人才。三是部分社會組織治理機制不健全。缺乏必要的組織架構、財務制度、運行規范等，管理和運營隨意性大，成長力不足。四是缺乏必要的組織目標和公益理念。由于缺乏資金等必要資源，一些社會組織逐利傾向明顯，或者對政府財政資金過分依賴而喪失組織發展目標，長期則導致組織公信力不足，發展難以為繼。

三、政策建議

（一）推進思想觀念轉變

推動政府部門及全社會解放思想，轉變觀念，逐步適應社會組織參與社會管理和服務的基本格局。推動建立“大市場、強社會、精政府”的社會結構和形態。推動政府部門加快思想觀念轉變，逐漸從重經濟建設向重社會建設轉變，從重經濟管理向重社會管理轉變，由側重社會控制向注重社會服務轉變，從凡事親力親為向引入社會力量、多方參與、共同治理轉變，樹立統籌兼顧、協商協調的理念，充分調動人民群眾的積極性，形成社會管理合力。

加快研究、盡快出臺國家層面推進社會組織發展的政策意見，明確和強調社會組織在社會建設中的積極作用。鼓勵各地出臺符合當地實際情況的針對社會組織發展和管理的政策方案和實施辦法。推進社會組織分類發展，嚴格規范管理互益型社會組織，重點培育發展公益性社會組織，扶持發展慈善公益類組織，積極發展“孵化器”型組織，倡導、培育公益性社區社會組織。鼓勵社會組織分工協作，推動形成由資源籌集—服務提供—能力培養—第三方評估等不同類型社會組織形成的多層次、全功能的社會組織生態鏈條。鼓勵地方探索社會組織管理體制和方式的改革。

（二）加快推進相關立法

研究并制定一部社會組織的基本法，將各種類型的社會組織置于一個統一的法律框架下，推動形成由法律、行政法規、地方性法規及部門規章等構成的社會組織法律體系。對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經費來源、稅收待遇、監督管理、內部自律等做出明確規定。推動各項法律法規的銜接和整合，確保社會組織依法規范和健康發展。加快修訂社會團體、基金會和民辦非企業單位三個登記管理條例。在修法之前，夯實法律實施的基礎。從法律上明確社會組織財產的公益屬性并加大保護力度。從法律上明確社會組織參政議政、表達合理訴求的渠道。在人大代表、政協代表中增設社會組織代表界別，適當增加比例和數量。有關部門在規劃行業發展、制定行業標準、研究相關領域改革發展的重大決策時，聽取社會組織的意見和建議，促進社會組織參與政府決策。

（三）改革登記管理制度

改革社會組織登記管理體制。建立統一登記、協調監管、分類指導、重點支持的社會組織管理和發展新體制。逐步推動部分具備條件的社會組織實現向民政部門直接登記，業務主管部門由必要條件變為自選條件。建立和完善城鄉社區社會組織備案制度，推動達不到法人登記標準的社會組織到所在地的縣（市、區）級民政部門備案，日?；顒佑伤诖寤蛏鐓^居委會指導和監督；社會組織成員跨村（社區居委會）的，其日?；顒佑伤卩l鎮（街道辦事處）指導和監督。對于長期不開展活動名存實亡的要予以撤銷登記。建立部門之間協調配合的監管體系，針對社會組織的不同類別建立分類指導的制度形式。

（四）加強自身能力建設

加快推進政社分開，確立社會組織的獨立地位。依附于黨政部門的社會組織，尤其是對于事業法人、社團法人雙法人登記的社會組織，盡快與政府部門實現徹底脫鉤，確保社會組織獨立行使決策、人事、財務、分配等方面的自。

完善社會組織治理結構。推動社會組織建立健全組織章程和組織架構，明確組織目標和發展理念，堅持社會組織的非營利原則。建立社會組織信息披露制度，規范各類服務收費，開展行業自律和他律，提高社會公信力。

加強社會組織人才隊伍建設。廣泛宣傳社會工作者的職業概念，大力推動專業社工在社會組織從業者中的比重。創新人才培養、選拔、任用、評價、流動和激勵機制，拓寬職業社工的發展晉升空間，為社會組織留住人才。推動建立社會組織管理和服務人員培訓制度，實行持證上崗，實現社會組織與職業學校、高等院校的聯合培養，建立專業化隊伍與志愿者隊伍相結合的服務機制。

推動孵化器型社會組織的發展。鼓勵支持性社會組織發展，為廣大社會組織提供資金、培訓、管理和服務等多方位的支持，實現社會組織領域的多樣性、差異性，并形成分工合作的局面。

（五）創造有力政策環境

推進社會組織財政稅收制度改革。鼓勵各地制定政府購買服務的實行辦法和相關目錄，明確購買主體、購買對象、購買范圍、實現機制以及統一的購買平臺。將政府購買服務資金納入財政預算，并逐年增加比例。拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導民間力量投入社會組織，暢通社會捐贈渠道，推動社會捐贈資金下沉到基層社會組織。鼓勵金融機構創新金融產品，為符合條件的社會組織提供信貸服務。開展非營利組織免稅、公益性捐贈稅前扣除等資格認證，實現政府購買服務資金免稅政策，保障社會組織依法享有稅收優惠待遇。

按照突出重點、分類實施的原則，在工商經濟、社會福利、公益慈善和社區社會組織等近期重點發展領域的優先扶持項目中進行試點，設立扶持社會組織發展專項經費，用于社會組織從事社會管理和公共服務工作。■

注：

篇9

【關鍵詞】 社區;社區管理

一、社區及社區管理

1.社區及社區管理的概念?！吧鐓^Community”一詞,源于拉丁語,意思是共同的東西和親密伙伴關系。首先將Community譯為中文的“社區”者,是20世紀30年代以為首的燕京大學學生。從中國的實際情況看,“社區”一般是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。社區管理是指在黨和政府的領導下,依靠社會力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。社區管理是一項新的工作,大力推進社區管理,是我國經濟和社會發展到一定階段的必然要求,是面向新世紀我國現代化建設的重要途徑。

2.社區的功能分析。社區工作在不斷滿足社會需求的進程中所發揮的基本功能有五個方面:一是自治功能。主要是社區組織和社區成員通過自我教育、自我管理、自我服務、自我約束,加強對社區公共事務和公益事業的管理和服務;二是整合功能。體現在通過對社會利益的調整和社區資源的整合,滿足社區成員的物質和精神需要,融洽社區和諧的人際關系,增強社區居民對社區的親和力和歸屬感;三是服務功能。主要是為社區居民各方面的生活需求提供服務和資源,包括生活服務、醫療服務、教育服務、咨詢服務等;四是保障功能。具體指在通過挖掘社區資源和實行社會互助,協助政府承擔社會保障的具體事務;五是監督功能。主要體現在社區居民對社區自身日常工作的監督和對政府部門及其派出機構的監督,監督的目的是為了增強社區組織及其工作人員的自我約束力,促進政府部門工作的務實、規范、廉潔、高效,更好地為社區居民服務。

二、當今社區管理中的問題分析

1.社區自治難以實現,社區管理混同于基層政權建設。改革開放以來城市管理體制變化不大,這已成為阻礙社區發展的一大因素。一些城市在強調管理重心、管理權力下移時,不是強化社區的社會職能,而是片面地擴大街道編制,擴展社區組織的政府職能,使政府在社區管理中仍然擔當“包辦代替”的角色,造成社區的社會職能不是強化,而是萎縮、弱化,使社區居民委員會工作難于開展,不能適應形勢發展的要求,無法實現真正的社區自治。政府的理想角色應是“主導者、組織者、指導者和參與者”,應該主要做好管理規劃、組織協調、政策引導、資金扶持和教育培訓等工作?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定了居民委員會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但是,當前政府部門卻過多地干預社區居委會的工作,居民委員會的自治性一直沒能得到落實。居民委員會本該首先對居民負責,現實中卻是首先對政府負責。

2.居民社區觀念及參與公共事務的意識薄弱、社區歸屬感差。長期以來所形成的由政府控制單位、單位管理社會成員的體制及觀念,影響了居民對所居住社區管理的參與。社區提供居民參與的渠道和機制并不健全,社區居民對所居住區的社區環境、社區治安以及其他社區公共事務的處理有參與的愿望,但沒有參與的渠道。與此同時,居民參與社區管理,缺乏利益保障和實際訴求的動力。居民的參與是建立在對社區共同利益的追求上,社區居民利益的維護需要組織和制度上的保障。再加之社區和社區管理還是一個新生事物,社區管理的內涵、范疇及為什么要搞社區管理等問題,廣大群眾并不了解熟悉。許多社區居民仍把社區管理工作完全看作是政府、街道辦事處和居委會的事,依賴心理和領受意識強,對社區的管理工作不關心甚至不配合,在大多數情況下只是參與社區具體事務的運作,尤其是社區內所出現的臨時性活動,例如文化娛樂性活動,很少參與社區事務的決策和管理,這樣就制約了社區管理全面地、縱深地發展。

3.社區管理中人才缺乏。社區工作者及其素質高低是搞好社區工作的重要前提,社會、經濟的快速發展,不但要求擴大社區工作者的隊伍,而且對社區工作者的各方面綜合素質、道德修養、政策水平、工作能力等也提出了更新更高的要求。現實情況是社區工作者普遍學歷較低,綜合素質不高,使得社區管理與高速發展的社會經濟文化不相適應。雖然現在許多社區也吸納大學畢業生進社區工作,往往好景不長,人才很快流失。這主要由于:第一,社區工作者的薪酬相對于其他政府部門來講偏低,更無法與那些白領相比,無法吸引人才;第二,提及社區工作者,人們首先想到的是戴著紅袖箍的老大媽,每天處理社區家長里短的各種糾紛,這種偏頗的認識造成很多人因此不愿參與社區工作;第三,社區管理工作在我國出現時間還比較短,在培養社區工作人才,以及提供長遠職業生涯規劃方面還缺乏制度保證。

4.我國法制建設的實際情況和社區立法的復雜性,決定了當前社區立法滯后。社區管理是一個比較新的觀念,要讓人們更新固有觀念,投入到社區管理和管理中:要借助于教育宣傳,更重要的還是要靠健全的法律制度來規范和調整城市社區發展中的一系列問題。到目前為止,我國還沒有形成一部較完整的社區管理方面的法律規范,社區管理活動仍舊依靠行政命令,缺乏充足的法律依據,同時,在執法過程中也存在著執法隊伍不健全,缺乏專業化人員,執法主體多元化等問題。這主要由于:一方面我國在社區管理中,理論知識和實踐經驗都有所欠缺,并且我國幅員遼闊,民族眾多,又是處在高速發展、高速變化的時期,所以想要制定一套適合于我國城市社會的社區管理法律制度,是需要經過長時間的理論研究和實踐探索的;另一方面我國當前的民主法制進程雖然發展很快,就總體情況來說,還是落后于發達國家。需要立法來規范和管理的領域還有很多,要針對城市社區制定一套完善的法律制度,是一項復雜的系統工程,需要進行循序漸進的工作,所以,社區立法就會表現出相對滯后的情況。

三、完善和發展我國社區管理的對策

1.轉變政府職能、加強社區民主建設。一方面對政府職能部門來講,要摒棄固有的傳統觀念,真正還權于社會,把屬于社會和社區的職能還給社會和社區來履行,把管理社會公共事務的權力由政府獨攬變為與社區非營利組織和市場組織的合作分享。政府的治理理念也要轉變,即由強制、控制到溝通、協調與管理,政府充當全能的角色應該從根本上進行轉變,構建一個“小政府、大社會”、“輕管重理”的新型政府體系應是政府改革的方向。要通過人員配備到社區、工作任務到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費到社區,從而為社區“松綁”,讓社區組織有更多的精力、時間來實施即自我教育、自我管理、自我服務、自我約束,通過放權讓利,既減輕了政府壓力,也規范了政府行為。另一方面擴大社區決策的民主參與程度。通過基層民主選舉、民主議事、民主監督,讓居民了解社區、關心社區。在街道辦事處和居委會分別建立“民意調查”、“居民議事會”和“民主活動日”等制度,加強與社區居民的交流與溝通,贏得居民群眾的理解與支持。實施街道辦事處和居委會政務、財務、服務等內容全部公開,建立社區居民直接評議街居工作和街居干部制度。要激發廣大居民參與社區管理的熱情,提高社區的民主自治水平。

2.增強居民的社區歸屬感。所謂社區歸屬感是指社區居民把自己歸入某一地域人群集合體的心理狀態,這種心理既有對自己社區身份的確認,也帶有個體的感彩,主要包括對社區的投入、喜愛和依戀等情感。要增強社區居民的歸屬感,就要了解與社區歸屬感相關的因素。據南京大學社會學系周曉虹教授研究,影響居民社區歸屬感的主要原因有五大方面:一是居民對社區生活條件的滿意度;二是居民的社區認同程度,居民是否愿意把自己看成是社區這一亞文化群體的成員及社區生活的組成部分,直接影響到其對社區的喜愛和依戀;三是居民在社區內的社會關系,研究發現,居民在社區的同事、朋友和親戚越多,其社區歸屬感也就越強;四是居民對社區活動的參與;五是居民在社區的居住年限,就一般而言,居民在社區內居住年限越長,其社會關系就越廣泛、越深厚,其社區歸屬感就越強。由此可見,我們要增強居民的社區歸屬感,主要就要從建立和完善社區服務體系著手,使社區管理成為溝通居民間關系的紐帶,讓人們能夠相信社區、依賴社區,要,“進百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”,為轄區群眾造福,使廣大群眾參與社區管理。

3.完善社區管理中人才管理機制。社區管理的實踐需要大批有志于從事社區工作的人才,因而要努力造就一支專業化、高素質的社區工作者隊伍,為和諧社區管理提供專業人才支撐。可以通過公開招聘、組織下派、部分條件較好的居委會干部留用等形式,擇優錄用、加強培訓,配足配強社區工作人員,積極調整優化隊伍結構。進一步健全社區工作者持證上崗制度,逐步建立起應聘持證、擇優上崗的用人機制,推動社區工作者隊伍年輕化、知識化、職業化。要切實改善社區居民自治組織的工作條件和社區工作人員的生活條件,建議適當提高社區專職工作者待遇,進一步規范、細化社區工作者培訓、考核、評價、獎懲、辭退等制度。加強社區志愿者隊伍建設,廣泛動員社會力量參與社區管理,通過以自愿報名為基礎,以項目招募和活動招募為主要方式的志愿者社會化招募機制,逐步建立起完善的志愿者組織網絡,使之成為推進和諧社區管理的重要支撐和保障。

4.加快社區管理方面的法制建設。社區管理能夠健康積極的發展,就離不開相關法律的支撐,進一步加強社區的法律法規建設已經刻不容緩。社區管理模式創新要求我們政企分開、政事分開,其目的是為了進行更為有效的管理,在社區管理內容上由直接干預變為依法間接管理。要建立這種嶄新的社區管理模式,就必須盡快加強與社區管理相關的規范、決策、組織、管理等方面的法制建設,使區域內各組織團體和個人呈現一種協調發展的良性態勢。有了完善的法律法規作保證,社區管理才能在有序、法制的軌道上正常運行。在執法過程中,執法必嚴、違法必究,這樣才能樹立政府威信,使社區管理走向自律與自覺。國外的社區管理就很注重運用完整有效的法律法規去規范社區內不同集團、組織、家庭和個人的行為,協調社區內各種利益關系,并為社區成員民主參與提供制度保障。法律法規還可以規范政府自身的行為,使政府依法行政和社區依法自治相結合,從而全面推進社區管理的法制化。

參考文獻

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