土地管理學概念范文

導語：如何才能寫好一篇土地管理學概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：地籍管理；土地資源管理專業；教學改革

中圖分類號：G642.3 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）50-0281-02

土地資源管理專業（以下簡稱土管專業）是橫跨經濟學、法學、管理學、區域學等諸多學科的綜合性公共管理專業。專業人才培養目標主要為培養具有土地規劃、測量、土地信息系統、地籍管理、土地規劃、不動產投資與估價等基本技能，能夠勝任國土資源管理部門、城建部門、房地產企業、金融機構、資產評估機構與其他企事業單位從事國土資源調查和評價、土地利用規劃、地籍管理、土地管理、房地產評估、房地產經營與管理、國土規劃與管理等工作的綜合性應用型人才。專業課程體系設置中，《土地經濟學》、《土地管理學》、《地籍管理》、《土地利用規劃學》、《土地資源學》和《土地信息系統》為專業的6大核心課程。其中，《地籍管理》作為為大學三年級第一學期學生開設的專業基礎課，無論是在時機上還是在授課內容上，都對土地資源管理專業學生的專業能力和綜合素質培養起到了舉足輕重的作用。因此，探討《地籍管理》課程體系優化與授課技巧顯得尤為重要。

一、《地籍管理》與專業其他專業課程的關系

1.與《土地管理學》的關系?！锻恋毓芾韺W》課程系統地介紹了土地管理的原理、內容和方法。在學科體系中，《土地管理學》可分為三大部分：第一部分為基于管理學的土地管理原理與管理活動過程；第二部分為基于系統學的土地管理內容與方法；第三部分為基于應用學的土地管理案例分析與操作實務。在第二部分中，就主要包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理、城市土地市場管理和土地信息管理等內容。其中，地籍管理常作為《土地管理學》教學的一個章節進行介紹。在設立土管專業的高校中，《地籍管理》課程普遍是開設在《土地管理學》課程之后開展教學工作的，因此，《地籍管理》與《土地管理學》教學關系應為細節與整體的關系。

2.與《土地經濟學》課程的關系?！锻恋亟洕鷮W》屬于經濟學的一個學科分支，主要從經濟學的角度、運用經濟學方法來研究土地資源利用活動中人地關系（生產力）和與此相關的人與人之間關系（生產關系）的經濟規律。課程研究領域涉及到土地資源經濟、土地財產經濟、土地資產經濟等方面。從課程性質來看，《土地經濟學》既是一門應用經濟學、生產要素經濟學，同時又是一門邊緣叉學科，它與土地科學、資源科學、房地產經濟密切相關。在土地資源管理專業中，《土地經濟學》、《地籍管理》中的“土地分等定級”以及《不動產投資分析》與《不動產投資估價》共同構成了專業人才培養的土地估價師、房地產估價師方向的主要教學內容。因此，《地籍管理》中的“土地分等定級”教學內容起著承上啟下的作用。

3.與《土地利用規劃學》課程的關系。《土地利用規劃學》是強調土地利用分析與規劃的課程，其主要教學內容包含土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和專項規劃的制定與修編，也包含了例如土地利用現狀分析與規劃后評價、土地利用戰略研究、土地資源質量評價、規劃基礎數據預測、土地利用滾動調整規劃和土地利用規劃環境影響評價等內容。在土管專業課程設置中，《地籍管理》和《土地利用規劃學》一般同期開設或《地籍管理》先于《土地利用規劃學》開設，其中《地籍管理》課程中“土地利用現狀調查”和“地籍調查”等教學內容可以同《土地利用規劃學》相得益彰，互為補充。

二、《地籍管理》課程體系優化

為處理好《地籍管理》與上述課程教學整體效果之間的關系，《地籍管理》課程教學必須進行相應的課程體系優化?！兜丶芾怼氛n程應在充分優化的基礎上，分為三個主要教學部分。

1.《地籍管理》的通識教育教學內容?！兜丶芾怼返耐ㄗR教育教學內容，主要是指在課程體系教學中，授課教師必須對一些土管專業的通識概念進行一定基礎的重復講解?！皽毓识隆?，在《地籍管理》課程教學中，有的教師認為有些專業的基本概念就不必再強調了，有些以前課程講授過的內容就不必要再重復了，其實此種觀念是相對錯誤的?！叭诵袆t必有我師焉”，每位專業授課教師可能在講授同一個概念或問題的時候所處的認知角度是不同的，這些與教師個人專業方向、知識構成等不無相關。在當今廣泛采用的群體式教學模式中，我們認為有多個教師重復講授某一個特別重要的專業問題也很有必要，因為不同的講授方式可能會有效提升更多不同悟性的學生的整體學習效果。

2.《地籍管理》的基礎教育教學內容?！兜丶芾怼返幕A教育教學內容主要是指課程教學過程中必須要強調的一些基本概念，如：地籍的概念、地籍管理的概念以及五大工作內容等。常有教師認為這些都是一些非常淺顯易懂的內容，沒有必要跟學生強調，但是殊不知教師對教授課程有多年的教學經驗和感悟等做支撐，而學生可能只有有限的次數來接觸相關內容。因此，強調這些基本概念是非常有必要的。就過去多年的教學經驗來看，如果不強調《地籍管理》課程中的一些基礎教學內容，學生則連地籍圖、基本地籍圖、宗地圖和宗地草圖四者的異同、土地管理部門與土地行政主管部門的異同等涉及基本概念基礎教學內容都分不清楚。

3.《地籍管理》的專業教育教學內容。《地籍管理》的專業教育教學內容主要是指在課程教學過程中，對于一些屬于本課程的特定內容的重視和講授。每一門功課的教學都必須分清楚主次，突出重點?！兜丶芾怼氛n程中也是一樣，雖然類似于《地籍管理》這類的管理課程感覺內容涵蓋包涵很多，但教學還是應該突出重點。對于那些屬于多門課程包括《地籍管理》的通識知識點，必須讓學生“學而時習之”；對于特屬于《地籍管理》課程的專識知識點，則要讓學生“有的放矢”地學習；對于《地籍管理》和其他課程有交集或者前后邏輯關系的知識點，則要講清楚各知識點的具體聯系，讓學生對這些專業問題有一個系統的認識。

三、《地籍管理》授課技巧探討

針對于《地籍管理》課程體系優化的剖析，結合本門課程的教學經驗，特提出授課建議和技巧以求探討。

1.適宜開展雙語教學。鑒于《地籍管理》課程是管理學科類的綜述性的課程，課程牽涉的專業術語、概念和理論知識較多，因此，適合進行雙語教學來培養學生專業英語方面的綜合能力。參照教育部2001年頒布的《關于加強高等學校本科教學工作提高教學質量的若干意見》中“本科教育要創造條件使用英語等外語進行公共課和專業課教學”的要求，可在課程中適度引入相關的專業英文文獻，同時結合教師的英文講授，來達到豐富學生專業英語見識、提高學習興趣，培養學生公共英語和專業英語的雙重能力的目的。從筆者多年教學經驗來看，現在國內還缺乏原版的英文《地籍管理》教材。同時，因為我國土地管理工作與國外的土地管理工作的差異，能夠直接在課堂引用和借鑒的專業英文文獻也較少。因此，在《地籍管理》課程教學中，需要更多地發揮教師的主觀能動性，把握好一些教師起主導作用的教學環節，提升《地籍管理》課程的學習質量。

2.可適當增加實習內容。參照課程的綜合教學內容，可在土地利用現狀調查、土地利用動態監測、地籍管理信息系統等教學章節上適當增加室內實驗環節；在校園內或者大型綜合性實驗室完成土地利用動態監測等實習。此外，可結合《地籍測量》等課程增加地籍管理綜合實習內容。綜合實習可針對學校附近的一些鄉鎮進行分小組調查，以培養學生地籍管理信息系統的應用技能，以及掌握土地調查、土地動態遙感監測的技術操作流程。

3.可有選擇性地重點講授。如：土地利用現狀調查是本門課程的特定內容，其他課程雖有涉獵，但都是簡短概括，因此必須重點講解；土地條件調查屬于本門課程的興趣內容，由于包含土地自然條件調查和土地社會經濟條件調查兩部分內容，知識點幾乎涵蓋物理、化學、地理、經濟學和管理學等五大學科，授課教師如果能夠根據此部分的教學內容來一個大串講，則能更好地吸引學生興趣，增強學生主動學習和研究的欲望。

4.可開展專題講座，培養初步科學研究與實際工作能力。土地資源管理專業本科教學階段雖然強調的教學重點是本科學生對專業所涉及的學科門類、專業術語等方面的認知能力，但從素質培養的角度考慮，知識不是簡單地填鴨式灌輸，因此，在完成課本所對應的教學內容的基礎上，教師最好能夠結合自己的研究專長開展某一個專業方向的專題講座，以達到提高本科學生專業能力成熟度和綜合把握能力的目的。

5.開展網絡教學。當代教學當然離不開網絡教學手段，利用網絡教學，可以將《地籍管理》課程中的特別容易混淆的知識點制成微課，提供給學生進行課外學習。如：課程中“宗地編號的方法”中，教師可采用紙筆現場繪制，同時加上口頭講解，制成微課后，學生只要觀看2～3遍就可以很深刻地理解諸如正弓、反弓、仰弓以及我國現行宗地編號等4種編號方法的異同，非常值得嘗試。

四、結束語

誠然，一門課程的體系優化與授課技巧并非一成不變的，我們應該把握時代的特征，根據學生的實際情況，建立嚴謹的課程教學質量要求，多進行諸如授課技巧等內容的討論和交流，才能有效提高課堂的學習效果，突顯課程的特色，為提高學生的綜合能力提供幫助。

參考文獻：

[1]陸紅生.土地管理學總論（第二版）[M].北京：中國農業出版社，2011.

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【關鍵詞】烏坎事件 農村集體土地所有權 主體虛位

廣東省陸豐市東海鎮烏坎村村委會從上世紀九十年代開始通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發本村集體土地，改善經濟狀況；但由于村中涉地問題往往由村委會少數人決策，致使土地的經營管理存在著違法用地、損害土地資產權益、拖欠農民征地補償款等嚴重問題。2011年9月21日，隨著最后一塊土地的“破土動工”，“烏坎事件”爆發。筆者認為，烏坎事件的導火索是烏坎村村民對土地處分的知情權被無視，土地收益權受侵犯；而究其根源，農村集體土地所有權的主體虛位才是造成烏坎事件嚴重后果的根本原因。

土地所有權是土地所有制的核心，權利主體是否明確直接關系到相關財產是否能得到法律的有效保護。但現行的法律法規對權利主體界定并不明晰，突出體現為農村土地所有權權利主體的界定不明，而這就直接造成了主體虛位的問題。

1.烏坎事件反映出的主體虛位問題

在烏坎事件發生前，烏坎村民的土地掌握在村委會手中，由村委會經營管理，因此，農民名義上是集體土地的所有人，但只能通過村委會去間接經營管理[1]；而在這個過程中，村委會及村黨支部的部分干部獨享了對集體土地的各項權利，沒有遵照民主的決策程序，直接忽略了對土地處分方案既無博弈空間也無博弈能力的村民的意見，甚至支配和掌握了大部分的賣地所得，致使最終決策的結果迎合了決策者利益，卻使村民權益受損。因此，烏坎事件根本上是由農村集體土地所有權主體虛位而引發的農村“”。

2.農村集體土地所有權主體虛位的產生原因

2.1農村集體土地產權制度不健全

農村集體土地所有權主體虛位問題的直接原因是我國相關法律法規不完善、不健全。目前，我國在《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《農村土地承包法》第12條、《土地管理法》第8條、《物權法》第59條中對農村集體土地所有權主體都進行了規定，但這些法律法規對農村集體土地所有權主體的界定存在兩大方面問題：

2.1.1法律法規本身對權利主體界定不清

首先，在所有權主體方面，雖然法律規定了農村集體土地的所有權主體是包括鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村內農民集體三種類型的“農民集體”，但“集體”是一個什么樣的組織，屬于哪一類民事主體，是自然人還是法人，法律上并沒有做出明確的規定[2]。其次，在行使所有權的組織方面，上述條文規定了三種農民集體的土地所有權分別由集體經濟組織、村民委員會、村民小組代為行使，但事實上鄉（鎮）或村的土地同時也是村或村民小組的土地，土地產權主體關系混亂；而上述組織究竟能不能真正代表農民的利益也值得商榷。

2.1.2法律法規對主體的界定與現實脫節

法律法規雖然規定農地屬于村集體經濟組織、鄉（鎮）集體經濟組織，但現實中大多數地區農村集體經濟組織已經解體或名存實亡。同時，我國法律對集體經濟組織分類主要是在尊重歷史的基礎上按地域范圍確定的，缺乏科學性。

2.2農村政治體制架構不合理

雖然從我國農村政治體制的制度設計上來說有利于保障農民集體的權利，但是現實的政治體制實踐中并不盡如人意。農村干部的權力通常來自上級黨政機構，而非村民集體意志；在這樣的權力邏輯體系下，農村干部在根本問題上只會優先對上級和自己而非村民負責。農村土地所有權主體虛位從實質上看在于農村集體權利的缺失和轉移，集體無法真正實行權力，自然就表現為主體的虛無。[5]因此，我國農村土地的所有權主體虛位問題一部分要歸咎于農村政治體制改革的滯后。

3.農村集體土地所有權主體虛位的影響

3.1集體土地所有權被“內部人”所控制

由于法律法規對所有權主體及集體經濟組織等概念界定不清，在實踐中往往由村委會行使集體土地所有權。而其中少數干部基于行政壓力或自己利益的考慮，或任意處分土地，造成耕地流失，或，導致土地使用分配的不公。而這種可利用土地發橫財的機會，不僅導致了耕地的減少，而且導致農村建設用地的私下交易大量發生，搞亂了集體土地市場，侵害了農民的權益。

3.2農民與土地相關的其他權利受到損害

筆者認為，農民作為所有權主體可享有的權利，除了對所承包土地的使用和收益外，還包括在農村土地處分、土地征收等過程中的知情權、參與權、聽證權等，以及在土地征收或處分后獲得補償收益的權利。當農村集體土地所有權落入“內部人”手中后，如果相關干部或領導民主意識匱乏或為利益所蒙蔽，便會有意無意地忽略農民在土地利用、征收等過程中的意見，致使農民參與決策的種種權利被損害乃至喪失。

3.3農民對集體所有土地產生了疏離感

集體土地所有權主體虛位，又常為內部人控制，使得農民模糊了土地是歸國家所有還是歸集體所有的概念，導致目前農村中認為土地屬于國家的農民占絕大多數。[6]因此，農民不認為自己是土地的主人，不利于農民生產積極性的提高，不利于耕地的保護和改良，也不利于緩解農村勞動力大量流入城市而耕地荒蕪的趨勢。

參考文獻：

[1]朱征夫.集體土地制度亟待變革——烏坎事件再思考[J].同舟共進，2012（7）.

[2]朱軍，孫毅.論農村土地產權制度的完善[J].農業經濟，2011（10）.

[3]張大成，龐連華.論農村集體土地所有權主體制度的完善[J].公民與法，2009（10）.

[4]甘雷沖.改革開放30年中國農村土地政策分析研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2010.

[5]陳小君等.農村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

作者簡介：

李金展（1992-），女，吉林吉林人，漢族，北京師范大學管理學院公共事業管理專業本科生；

李金東（1991-），男，河北滄州人，漢族，北京師范大學管理學院人力資源管理專業本科生；

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【關鍵詞】地籍；地籍管理；現狀；建議

1.地籍與地籍管理概述

地籍指記載土地位置、界址、數量、權屬和用途（地類）等基本狀況的簿冊。籍有薄冊、清冊、登記之說。從某種意義上來說，土地的地籍如同土地的戶籍。地籍管理與地籍是兩個不同的概念。地籍管理是國家為獲得地籍信息、科學地管理土地而采取的以土地調查、土地分等定級、估價、土地登記、土地統計、地籍檔案為主要內容的綜合措施。地籍的作用主要體現在：①為土地管理提供基礎資料；②為維護土地產權權益等提供基礎資料；③為改革與完善土地使用制度提供基礎資料；④為編制國民經濟發展計劃等提供基礎資料。地籍管理是一切土地管理的基礎。我國地籍管理的主要任務是：維護土地的社會主義公有制；保護土地所有者和使用者的合法權益；促進土地的合理開發、利用，編制土地年度計劃、土地利用總體規劃，制定有關土地政策、法律等，提供、保管、更新有關土地自然、經濟、法規方面的信息。

我國地籍管理的原則：①地籍管理必須按國家規定的統一制度進行；②保證地籍資料的可靠性和精確性；③保證地籍工作的連續性；④保證地籍資料的完整性。

2.中國地籍管理中存在的問題

2.1地籍管理的法律體系尚不健全

盡管中國出臺了一些地籍管理內容方面的法律法規，如《土地登記辦法》、《土地調查條例》、《城鎮土地分等定級規程》、《農村土地分等定級規程》等，這些條例或辦法只是針對某一具體的地籍工作，并沒有一部體現地籍管理重要性、綜合性、全面性的地籍大法來有效地確定地籍管理的法律地位，從而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不夠高。

2.2地籍成果缺乏共享

地籍成果應該有效地用于進行地籍管理工作，保護土地權人的合法權益，服務于全體公民，真正體現其使用價值。但中國當前的地籍成果主要用于房地產登記、地政管理、征地拆遷、土地稅費的征收、測繪、土地監察、建筑設計管理、土地利用規劃制定和土地用途管制等，即地籍成果主要是供土地行政管理部門使用。地籍信息在土地部門實行保密管理，其他單位或個人無權得到，地籍信息的查看受到嚴格限制，根本無法實現共享，也就不能發揮其廣泛的經濟適用價值。

2.3地籍管理帶有靜態性和滯后性

地籍數據是屬性數據和圖形數據的統一，缺一不可。而中國當前的地籍管理存在圖形數據和屬性數據嚴重分離等問題。在很多縣級土地管理部門，圖形數據和屬性數據分開管理，且管理方式仍然是“紙質管理”，盡管部分地區實現了計算機管理，但仍未真正實現圖形和屬性數據的一體化管理。從而導致地籍信息查詢和更新速度慢，土地登記工作經常是在土地利用變化發生了很長一段時間后才進行，根本無法實現地籍信息的同步更新。

3.完善我國地籍管理的建議

針對中國地籍管理工作中存在的問題，提出以下改進措施和建議。

3.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五規劃綱要》中明確指出，中國要建立按照“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。據此要求，中國應該進一步完善土地登記、土地權利、土地調查統計等法律法規，同時制定一套地籍管理大法，是中國真正擁有科學、完善的地籍管理法律體系，使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

3.2加強教育宣傳，學習國外先進技術

為了保證中國地籍管理工作順利有效的進行，我們應該通過廣播、電視、報紙、雜志、學校和因特網加強地籍管理的宣傳，進一步加強群眾對地籍管理工作重要性的了解與認識，真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動性。另外，由于中國當地籍管理的制度、技術等還不完善，與發達國家相比還存在一定差距，因此，要從中國實際出發，學習國外先進的地籍管理模式和技術手段，從而提高中國地籍管理的水平。

3.3實現地籍管理系統化、信息化和產業化

實現地籍系統化，就是要以擴大地籍覆蓋面為重點，加大地籍在農村地區的覆蓋范圍，全力提高地籍數據資料的全面性、準確性和科學性，實現地籍信息系統管理的城鄉一體化；實現地籍管理信息化，就是加大高新技術在地籍管理工作中的運用，如網絡技術、數據庫技術和3S技術等，通過網絡技術，可以實現地籍成果的共享，通過數據庫技術和3S技術建立一套“以圖管地”的地籍管理系統，實現屬性數據和圖形數據一體化管理，加大對地籍信息的變更監測。推進地籍管理產業化，就是按照社會主義市場經濟體制的要求，強化地籍成果的商品屬性和地籍成果的資本屬性，提高地籍的社會效益和經濟效益，發揮土地登記、土地調查機構等中介組織的作用，將土地登記事務性工作推向社會。

3.4實現地籍成果的廣泛應用

除了進一步推進地籍成果在國土資源管理工作中的運用外，還要大力推進地籍成果在其它產業部門的運用，如消防、公安、水務、供電、環保、科研部門、高等院校、商業和工業選址和布局、公路鐵路選址等。在國土資源管理部門的運用能更好地對土地進行有效的管理，實現中國耕地資源的保護和土地資源的節約集約利用，緩解人地矛盾，保障國民社會經濟發展對糧食和建設用地的需求；在其他產業部門的運用，可以有效地實現地籍成果在各部門的共享，還可以實現其商品化，達到良好的社會效益和經濟效益。

3.5加大地籍管理工作的人才培養

要真正促進中國地籍管理事業的發展，解決人才和知識問題應當是最根本、最緊迫的。應針對不同的對象，分層次、多形式地開展培訓工作，包括國土資源部門的決策者和各級領導，他們是地籍管理的核心力量；普通百姓，加強他們對地籍管理法律法規的了解，促進對地籍管理工作的支持和理解；信息領域中的技術人員，他們是地籍管理系統的開發者；地籍管理所涉及的不同領域的人員，如農村、城市規劃、計算機、稅務、法律、房地產等領域；在高等院校開設地籍管理專科、本科和研究生教育，培養出一批懂地籍管理的高素質、復合型的高級地籍管理人才。最后，建立和完善地籍管理資格認證、地籍管理師、注冊地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國地籍管理持續快速發展的一個重要前提地籍管理是土地管理的基礎和核心，是做好一切與土地管理相關工作的前提和保障，其成功與否直接關系到一個國家和地區土地管理水平的高低，進而影響國民社會經濟和環境的可持續發展。隨著可持續發展、全球化、城市化和信息技術的廣泛推進，不同的使用者對地籍信息在數量和質量上都提出了更高的要求，傳統的地籍管理已經不能滿足現代使用者日益多變的需求。而中國由于受社會經濟快速發展和人口不斷增長的雙重壓力，傳統的地籍管理面臨著更加嚴峻的挑戰，如何進一步發展和完善地籍管理，已成為維護土地產權主體利益、保障土地市場健康運行和實現土地資源可持續利用的重要因素。 [科]

【參考文獻】

[1]陸紅生.土地管理學總論[M].北京：中國農業出版社，2001.

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【關鍵詞】生態足跡；生態承載力；可持續發展；城鄉土地統一規劃

東莞市在發展過程中既面臨著城市化和工業化快速推進，沿海地區產業轉移有序進行，珠江三角洲一體化進程加快的發展機遇，也面臨著人口、資源、環境與可持續發展問題突出的挑戰，2010年東莞市常住人口達到822萬人，城市化水平為91.07%，而土地資源只有246001.03公頃，與此同時，東莞市土地利用中還存在著后備土地資源短缺、土地資源粗放浪費現象嚴重、生態環境質量持續下降、土地開發強度過高等一系列問題，隨著東莞市的發展，未來建設用地的需求依然強勁，2011年，建設用地審批權又上收國務院，東莞市既要貫徹落實國家最嚴格的土地管理制度，又要保障經濟社會穩定快速發展，在這樣的背景下，亟須科學合理地制定東莞市發展戰略，以解決區域人口、資源、環境與可持續發展的問題。

一、方法與數據

（一）方法

運用生態足跡模型，對區域生態系統供需平衡進行綜合測度，通過計算人類對自然資源的利用程度，定量判斷一個區域的發展現狀是否處于該區域的生態承載范圍之內。

1、生態足跡計算公式

生態足跡是指在一定技術條件下，要維持某一消費水平下一定的人口持續生存所必須的生態生產性土地面積，其模型計算公式如下：

EF = N?ef = N?rj?∑（aai）= N?rj?∑（ci/pi）

式中：EF為總的生態足跡；N為人口數；ef為人均生態足跡；ci為i種商品的人均消費量；pi為i種消費商品的平均生產能力；aai為人均i種交易商品折算的生物生產面積，i為消費商品和投入的類型；rj為均衡因子。

2、生態承載力計算公式

生態承載力則是一個區域能提供給人類的生物生產性土地面積的總和。其計算公式為：EC=N?ec = N?∑aj?rj?yj（j = 1，2，3，……6）

式中：EC為區域總生態承載力；N為人口數；ec為人均生態承載力；aj為人均生物生產面積；rj為均衡因子；yj為產量因子。

3、生態赤字或生態盈余計算公式

區域的生態赤字或生態盈余，反映該區域人口對自然資源的利用狀況。其計算公式為：ER或ED=EC-EF

式中：ER為生態盈余；ED為生態赤字；EC為生態承載力；EF為生態足跡。

（二）數據來源及說明

1、原始數據

本研究的原始數據主要數據來自1999―2011年《東莞統計年鑒》，《東莞土地利用變更調查資料》及《中國統計年鑒》。

2、均衡因子和產量因子

均衡因子和產量因子采用2010年劉某成、李文華、謝高地，《基于凈初級生產力的中國各地生態足跡產量因子測算》中的數據，產量因子具體數值為：農地1.74、林地0.86、畜牧地0.51、漁場0.74、建筑用地0.74、能源用地0.00，均衡因子具體數值為：農地1.74、林地1.41、畜牧地0.44、漁場0.35、建筑用地1.74、能源用地1.41。

3、生物資源平均產量

生物資源平均產量采用2010年全國平均產量，數據根據《中國統計年鑒2011》據算得出，具體數值為：稻谷5524公斤/公頃、薯類3559公斤/公頃、大豆1681.9公斤/公頃、甘蔗65700公斤/公頃、花生3455公斤/公頃、水果3500公斤/公頃、油料2325.5公斤/公頃、禽蛋71.3公斤/公頃、豬肉130.9公斤/公頃、水產品15899.6公斤/公頃。

二、東莞市2001―2010年生態足跡測算

（一）生態足跡計算

應用生態足跡模型，根據《東莞統計年鑒（1999―2011）》，對東莞市2001―2010年的生態足跡進行計算，計算中主要考慮生物資源的消費和能源資源的消費。生物資源生態足跡采用生產量計算，能源生態足跡用消費量計算，需要說明的是，本文未進行貿易調整估算，在計算能源消費量時暫不考慮貿易商品中所含的能源含量。2001-2010年東莞市人均生態足跡計算結果如表1所示。

（二）生態承載力計算

依據公式計算得出東莞市2001―2010年生態承載力，計算結果如表2所示。

（三）生態赤字/盈余計算

根據人均生態足跡和人均生態承載力，依據計算公式可得2001―2010年東莞市人均生態赤字/盈余，結果見表3所示。

三、東莞市2001-2010年人均生態足跡計算結果分析

（一）東莞市人均生態足跡動態變化分析

由表1的計算結果可以看出，2001―2007年東莞市的人均生態足跡呈遞增趨勢，增長量為0.0697hm2/人，其中化石能源用地對東莞市人均生態足跡貢獻最大。可見，能源消耗是人們日常生活的主要消耗。其次是耕地和建筑用地的生態足跡，人均增長量分別為0.0847hm2/人和0.0057hm2/人。從增長率來看，最大是耕地，其次是建筑用地，再次是化石能源用地。說明2001―2007年東莞市對耕地地、建筑用地和化石能源用地的利用速度很快。從2007年到2010年東莞市的人均生態足跡呈遞減趨勢，其中化石能源減少了0.0999hm2/人，建筑用地減少了0.0051 hm2/人，林地減少了0.0037hm2/人。

（二）東莞市人均生態承載力動態變化分析

從表2可以看出，2001―2010年東莞市的人均生態承載力呈下降趨勢，從2001年的0.5935hm2/人降低到2010年的0.0294hm2/人。減少了0.5641hm2/人，遞減率為95.05%，年均遞減9.505%。其中耕地、林地、牧草地和水域的人均生態承載力的總體趨勢都是逐年下降的，具體情況是耕地的人均生態承載力從2001年的0.2317hm2/人下降到2010年的0.0061hm2/人，減少了0.2256hm2/人，下降率為97.37%，年均遞減9.737%。林地的人均生態承載力從2001年的0.1354hm2/人下降到2010年的0.0051hm2/人，減少了0.1303hm2/人，下降率為96.23%，年均遞減9.623%。牧草地的人均生態承載力從2001年的0.0012hm2/人下降到2010年的0.0003hm2/人，減少了0.0009hm2/人，下降率為75%，年均遞減7.5%。水域用地的人均生態承載力從2001年的0.0257hm2/人下降到2010年的0.0012hm2/人，減少了0.0245hm2/人，下降率為95.33%，年均遞減9.533%。

建筑用地的人均生態承載力呈現先升后降的趨勢。2001―2006年建筑用地的人均生態承載力總體趨勢是逐年上升的。從2001年的0.1995 hm2/人增加到2006年的0.2863hm2/人，增加了0.0868hm2/人，這一時期建筑用地面積的增加主要是由于城市發展，人口增加。2006―2010年建筑用地的人均生態承載力總體趨勢是逐年下降的，2009年急劇降低，是由于東莞市建設用地比重已經很大，土地開發強度接近極限，另外一方面是土地開發后備資源匱乏。

（三）東莞市生態盈余/赤字分析

從表3中可以看出東莞市2001年開始就已經出現生態赤字，從2001年1.0982hm2/人增加到2010年的1.6374hm2/人，2009年出現快速增長的態勢，生態赤字的出現和逐年增長，表明東莞市人類活動對自然生態系統的壓力已超出生態承載力的范圍。東莞市的發展模式是不可持續的，生態環境處于不安全狀態。

隨著城市化進程的加快和人口快速增長，東莞市的人均生態足跡將不斷增長，而人均生態承載力將繼續減少，生態赤字還將繼續加大。

四 、結論與建議

通過對東莞市2001―2010年生態足跡的計算和分析可以看出，東莞市已經出現生態赤字，東莞市經濟發展與資源利用已處于不可持續狀態，生態赤字的存在的主要原因是經濟快速發展和人口迅猛增長對資源需求量增加，土地開發強度過高，能源資源保障能力減弱。為了遏制這種發展趨勢，使東莞市走上可持續發展道路，本文提出以下建議：

（一）加快經濟社會雙轉型，推進產業結構調整

先行先試，轉型發展。大膽探索轉型發展的新模式、新辦法，加快實現從外向帶動為主向內外需協調拉動轉變、從工業主導型向二三產業協調型轉變、從一般要素的比較優勢向創新要素的集聚優勢轉變、從粗放發展模式向綠色低碳模式轉變、從主要依靠物質資源消耗向創新驅動轉變、從城鄉二元結構向城鄉一體化轉變。調整結構，創新發展。堅持內外源經濟并重、內外需并舉、招商引資與招才引智相結合，引進增量與優化存量并進，調整優化需求結構、要素投入結構和產業結構。加強戰略思維，加快培育戰略性新興產業，實施自主創新主導戰略，使自主創新成為經濟社會發展的內在動力和全社會的普遍行為，實現發展方式的根本轉變。

（二）有機融入珠江三角洲一體化進程，統籌區域和城鄉發展

在新形勢下，東莞應擴大開放，主動參與到珠江三角洲地區一體化進程中，既有利于促進形成優勢互補、良性互動的區域經濟發展新格局，也有利于東莞市轉變經濟發展方式，加快轉型升級。以統籌區域和城鄉發展為著力點，按照城鄉一體化的要求，積極穩妥推進城市化。更加注重發展成果的普惠性，加強對欠發達鎮村的幫扶，促進形成人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。積極構建生產安全、消費安全、公共安全體系，加快建設平安穩定、公平正義的和諧社會。

（三）建立城鄉土地統一規劃體系，創新集體經營性建設用地流轉方式

城市和鄉村在空間上是連續的，但城鄉分割的土地管理體制破壞了土地資源的整體性，給土地管理工作帶來了很多問題。因此，必須把城鄉地域作為一個有機的整體，建立城鄉土地統一規劃體系，將集體建設用地流轉納入城鄉統一的建設規劃，節約用地，集聚發展。針對目前東莞農村集體建設用地流轉產生的問題，應按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的要求，積極推動城鎮建設向中心鎮集聚，工業建設向園區集聚，民宅建設向中心區集聚，耕地保護向規模經營集聚，引導資源從分散聚集走向集中聚集，充分保護和利用土地資源。

（四）開展存量建設用地挖潛，加大“三舊”改造力度

目前，東莞市建筑用地在總的生態承載力中占第一位，說明從2002年起東莞市建筑用地面積在不斷增加。東莞市土地開發強度已達到43.44%，已經接近極限，遠超香港、澳門等發達地區?；谫Y源環境的約束和人地關系的協調，距離48%的土地開發強度極限值只有約不足5%的彈性發展空間，發展面臨著極大的壓力。迫切需要貫徹節約集約用地的方針，統籌土地資源，加快對農村居民點整理，將新增城鎮建設用地與整理村莊用地相掛鉤。加大“三舊”改造力度，從存量建設用地中挖掘潛力。

參考文獻

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作者簡介

張秋月，女，1982年4月生，籍貫黑龍江省綏芬河市，博士在讀，就讀于中國人民大學公共管理學院土地資源管理專業，研究方向：土地評價與規劃、土地政策與制度。

嚴金明，男，1965年2月生，祖籍江蘇南通，管理學博士，教授，中國人民大學公共管理學院土地管理系，教授。

篇5

關鍵詞：耕地；質量提升；區域優選

一、引言

總理談到"堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，嚴守18億畝耕地紅線不動搖。"國家強行規定18億畝的耕地紅線不能突破，是因為作為擁有13億人口的大國，人均耕地僅為0.37公頃，糧食的安全問題非常迫切。耕地具有其他資源無可替代的重要性，世界各國紛紛從糧食安全、生態環保的戰略高度來看待耕地保護問題， 也提出了一系列行之有效的保護措施和方法。耕地保護一方面要保證一定的耕地數量，另一方面也要保證耕地的質量。耕地質量的好壞直接影響到地上農作物的品質，影響到農業增效和農民增收，關系到農業、甚至是全國的經濟發展大局。國土資源部在《提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理》的通知中強調要加強對城鎮周邊集中連片優質耕地的保護，探索建立高標準基本農田日常管護制度，努力實現耕地增量、提質、增效。提升耕地質量就顯得十分重要，如何在耕地現狀的基礎及充分挖掘耕地潛力，通過科學的手段提升耕地的質量就成為了研究的重點。

本文在分析蕭山現有耕地質量實際情況的基礎上，結合在蕭山各鄉鎮街道的實地調查，充分利用農用地分等的成果，主要闡述對蕭山區耕地質量提升重點區域的選擇，為蕭山耕地質量提成和劃定工作提供實際的參考，為蕭山經濟的發展、城市的建設助力。

二、基本概念及研究思路

首先針對相關概念進行集中的闡釋，方便下文區域選擇時的闡釋：

農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農用地。

農用地分等是指在全國范圍內按照標準耕作制度，在自然質量條件、平均土地利用條件、平均土地經濟條件下，根據規定的方法和程序進行的農用地質量綜合評定，從而劃分出農用地等別的工作。

農用地自然等別是指在全國范圍內，按照標準耕作制度，在自然質量條件下劃分出農用地等別。

農用地利用等別是指在全國范圍內，按照標準耕作制度，在自然質量條件下、平均土地利用條件，根據規定的方法和程序進行的農用地質量綜合評定，劃分出農用地等別。

農用地等別是指在全國范圍內按照標準耕作制度，在自然質量條件、平均土地利用條件、平均土地經濟條件下，根據規定的方法和程序進行的農用地質量綜合評定，劃分出的農用地等別。

農用地利用等別是耕地利用狀況，后期開發的一個體現，而農用地自然等別則是耕地自然屬性，天然稟賦等的表現，將提升潛力指數定義為自然等別/利用等別，表示耕地質量提升的潛力，比值越大，說明該地區耕地質量提升的潛力就越大。因為自然等別高體現耕地的天然條件優越，利用等別低說明耕地的開發利用還沒有充分發揮。若投入相同的資金和時間，投入到潛力較大的土地區片中所得到的質量提升會大于投入到潛力較小的土地區片，所以選擇潛力大的區片進行有針對性的耕地潛力提升是經濟效益較高的體現。

利用第二次土地調查和農用地分等的成果，利用ARCGIS、excel等軟件工具，計算出各村的潛力指數，再依據區位論、數據挖掘相關理論，用耕地潛力測算的方法確定潛力值大小的分界線，并劃分出一定的潛力級別，初步得出存在較大未釋放潛力的耕地區塊，將有較大潛力的區塊進行重點的實地調查和深度研究。

三、耕地質量提升重點區片的優選

1、蕭山耕地基本情況

根據2010年的調查顯示，蕭山耕地總量為81.86萬畝，人均耕地面積為0.682畝，耕地資源極其匱乏。在新一輪土地利用總體規劃--《杭州市蕭山區土地利用總體規劃（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃》）正式獲得省政府批準后，將最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度貫穿落實到土地利用、管理、調控和制度改革的各個環節中。蕭山依照《規劃》對未來10年土地管理與利用作出了重要戰略部署，在耕地保護、建設用地控制和集約用地方面提出了具體目標，對全區經濟社會全面協調可持續發展意義重大。到2020年，耕地保有量為51813.33公頃，確保42587.67公頃基本農田數量不減少、質量有提高。

2、耕地質量提升重點區域的優選

目前我國農用地整理中常見的潛力分級方法主要有增加耕地系數單指標法和增加耕地系數、增加耕地面積雙指標法。這些指標和方法都比較看重耕地面積，而沒有從耕地潛力指數這個角度著手來考慮等級的劃分。

本文以村為最基礎的研究單元，利用農用地分等的基礎圖層和數據，將每個村中所有圖斑的自然等和利用等分別作算術平均，得出每個行政村的平均自然等和平均利用等，按照定義的潛力指數=自然等/利用等，分別計算出每個村的平均潛力指數。

蕭山所有村的潛力指數在區間[1.095，1.4375]內，1.26635為蕭山耕地的潛力中間值。蕭山區有包括榮莊村、明星村、寧牧村、朱家村、聯華社區、高田社區、嚴家埭社區、寧安社區、6860農場等共153個村（社區），耕地提升潛力在中間值之上；有包括團結村、平陽村、山北村、八里橋村、琴山下社區、臨東社區、湖頭陳社區、東湘社區等共340個村（社區），耕地提升潛力在中價值以下。

在潛力指數在中間值之上的區塊進行投資，耕地質量的提升效果會高于在其他區域上相同投資的效果。利用這一結論，可以根據實際發展的需要，在相應的區域進行對應的投資，方便投資收益的預期，降低了投資的風險。

四、結論與不足

提高耕地質量可以有效的提高耕地生產力，從而增加糧食產量，這樣有利于保障我國的糧食安全。本文利用農用地分等成果，引入潛力指數這一代表耕地開發潛力大小的指標，總體來說，蕭山還是具有一定的耕地質量潛力的空間。后期，可以在上述153個村中進行進行更加詳盡的實地調查，可以進一步劃分，找出耕地質量提升的潛力大區，集中進行大規模的投資，將這些區域發展成為蕭山的優質耕地區，集中耕作，機械化操作，利用規模效應對高質量耕地進行充分利用，實現土地的集約高效利用。

耕地質量提升的重點區片選擇之后，就需要考慮如何從蕭山區土地利用總體規劃的具體實際出發，結合耕地提升的目標，依據蕭山區當地的實際，制定出投入少、提升效果明顯的最佳耕地質量提升方案。盡量大的挖掘農用地的利用潛能，達到有限土地的最大化集約利用。為蕭山基本農田提升工作給出實施意見，同時也能為新農村建設和可持續發展提出有參考價值的意見，切實提升蕭山的經濟水平、人民的生活質量。

本研究若能夠在對每個圖斑計算潛力指數，并在每個村中按照圖斑的面積大小進行加權平均得出每個村的潛力指數，在進行劃分和優選則會更加細致和完善。

如果能夠按圖斑、按村、按鎮（街道）分別加權平均得出相應的潛力指數，然后進行對比分析，將會更加全面。

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篇6

關鍵詞： 資源環境與城鄉規劃管理 應用型人才培養模式 專業設置

引言

近年來我國經濟發展迅速，生產和生活對各類資源的消耗量及污染物排放量日益增加，為社會經濟健康、持續運行埋下嚴重隱患［1］，同時城鎮體系建設、城市規劃缺乏長遠目標，嚴重滯后于經濟發展，土地利用盲目化導致人地矛盾尖銳，旅游人數增加導致旅游地資源過度開發利用等，這一系列問題的解決都急需具備地理學、資源環境科學、城鄉規劃科學專業技能的綜合應用型人才。按照普通高校專業目錄，資源環境與城鄉規劃管理專業是地理科學類的主要應用專業，上述問題的產生與深化對該專業辦學要求、人才培養模式、教學質量等提出了更高要求［2］。

目前，在高等教育大眾化和經濟社會快速發展的情況下，該專業人才培養面臨嚴峻挑戰，面向多樣化的社會需求培養應用型人才是資源環境與城鄉規劃管理專業培養目標的合理定位，深入專業應用型人才模式探究、創新實踐教學環節是體現應用型人才培養的基本策略。

1.應用型人才培養模式探究的必要性

1.1人才教育概念的轉變。

社會經濟不斷發展，人們在培養目標、教育時間、方法觀上都在不斷變化，促進了我國現代教育觀念的形成，培養目標也由傳統的“高級專門人才”培養轉變為現代的“通才教育”，著重點放在寬基礎、高素質人才培養；教育時間觀方面，學校教育開始終身制，更重視在社會實踐中獲取知識能力的培養；教育觀方面，由傳統“應試教育”逐漸轉變為“素質教育”的綜合化質量觀?，F代大學教育觀的形成，對資源環境與城鄉規劃管理專業人才教育提出新的要求。

1.2教育改革的需要。

教育部針對我國人口、資源、環境與經濟發展之間的矛盾和學科分化日益嚴重等問題，對許多高校專業設置調整之后，在1998年7月頒發《普通高等學校本科專目錄》［教高［1998］8號］文件，將原來學科分化為特征的地理專業，調整為地理科學、資源環境與城鄉規劃、地理信息系統三大專業。受傳統地理專業課程體系及片面追求學科完整性的影響，諸多院校在課程體系中存在隨意性，多數本專業課程體系與目前我國社會經濟發展、人才市場需求之間存有差距。

1.3相關專業研究稀少。

以“應用型人才”和“培養模式”作為題目進行論文檢索并分析可以看出，研究的主體對象集中在地方院校、高等職業院校及其他企事業單位等，研究學科專業則多集中在工商管理、心理學、法學、新聞、旅游管理等專業。缺少單獨對資源環境與城鄉規劃管理應用型人才培養模式的研究，相關理工科專業（如環境、城市規劃）的相關研究也鮮有成果發表或出版。

2.資環專業應用型人才內涵、培養模式特點與培養目標

2.1內涵分析。

人才培養模式是學校為學生構建的知識、能力、素質結構，以及實現該結構的方式，包含辦學定位、培養目標、課程體系、教學實施和評價體系等部分。應用型人才培養模式以提高學生的知識應用和轉化能力為培養目標，以行業的內在結構和實際需要選擇教學內容、進行課程設置，以鮮明的實踐特色貫穿教學過程，以多元化的評價主體和手段構建評價體系。不斷優化學生的知識、能力和素質結構，以此培養知識應用和轉換能力強、職業適應面寬、可持續發展能力突出的高水平應用型人才［3］。

2.2培養模式特點分析。

應用型人才培養模式有三個重要特點：

2.2.1培養規格應該是寬口徑、厚基礎、多方向、應用型；

2.2.2培養目標應該是高素質、應用型、創新能力；

2.2.3培養過程中應該注重基礎教學、加強實踐環節，注重個性化培養。

2.3培養目標分析。

2.3.1學習目標。

（1）系統掌握地理學、資源環境科學、規劃和管理科學基本理論，及遙感、地理信息系統、計算機制圖等方面的基本技能；（2）了解相關專業如地理學、環境科學和管理科學的一般原理和方法；應受到良好的科學思維和科學實驗的基本訓練；（3）初步掌握一門外語，基本能閱讀專業外文期刊。

2.3.2能力目標。

（1）有較強研究與決策、組織管理和文字表達能力，同時兼備獲取知識、理性創新的能力；（2）具有調查研究和綜合分析城市與區域問題，以及城鄉區域規劃工作的能力；（3）對本學科發展動向有所了解，具有一定獨立工作能力和解決實際問題能力；（4）熟悉文獻檢索，具有一定歸納、整理、分析實驗結果、撰寫論文、參與學術交流的能力。

2.3.3思想素質目標。

首先，具有正確的人生觀、良好的科學世界觀、高尚的道德素質；其次，有良好的品行修養；最后，要有艱苦求實、善于合作和勇于創新的科學精神。同時注重學生綜合素質培養，文化素質教育堅持第一課堂與第二課堂、與專業教育、體育活動和多種形式社會實踐相結合。

3.專業設置存在問題分析

從社會發展對人才需求和學校培養目標要求看，該專業目前存在較多問題。

3.1專業特色不夠突出，研究范圍廣而不精，缺乏主干方向。

由于根據“厚基礎，寬口徑”的要求及片面追求學科完整性影響，各學校按照師資優勢開設了不同方向并設置不同課程體系，在構建專業課程體系中存在許多盲目性和隨意性。比如有的院校在設置課程體系時專業課程設置土地管理、城市與區域規劃、房地產開發經營、環境科學、地理學、管理學概論等學科，涵蓋了地理學、土地科學、城市規劃、管理學等多專業的部分課程，課程體系過于苛求全面，內容繁雜，無法體現專業主干方向。

3.2專業定位不夠明確。

有學者指出，該專業培養出來的人才遭遇以下尷尬境遇：論規劃繪圖功底，不如城市規劃及建筑學專業學生；論空間綜合分析能力，不如地理科學專業學生；論資源環境評價及管理能力，不如資源科學、環境科學及資源經濟學等專業學生［4］?？梢钥闯?，其專業定位不夠明確，另外還存在課程體系欠缺、實踐能力不足、畢業生去向不明確，高校難以回答該專業培育什么樣的人才，需開設什么樣的課程，人才培養如何滿足社會市場需求等問題。

4.應用型人才培養方案分析

4.1明確專業辦學理念，準確定位學科方向。

資源環境與城鄉規劃管理專業是實踐性很強的專業，需要學生掌握專業基本知識和實際操作技能，能解決資源環境評價與管理及城鄉規劃中存在的實際問題。教學中，該專業開設課程多而雜，但教學方式形成了什么都學卻都不精通的境遇，一定程度地掩蓋了教學目的。因此，應根據學校特色和師資狀況，確定實踐教學環節主干課程體系，加強動手和實踐能力的鍛煉，增強實踐教學環節的應用性，增加實習和集中實踐環節的學時，進一步增強學生的實踐動手能力。

4.2與地理學結合。

該專業隸屬于地理學課程體系，應結合地理科學、地理信息系統專業，培養學生具備地理學知識體系，亦具備城市規劃學動手能力，以及良好的計算機基礎。

4.3根據學校特色完善課程設置。

該專業作為地理學的學科方向，培養學生應對區域規劃、地理區劃等有清晰認識，并能與區域社會、經濟實際相結合。比如東中部經濟發達地區該專業更注重城市建設、土地及房地產市場建設、資源節約型社會的創建、循環經濟的發展、人居環境的改善，而西部高校專業更應注重生態環境保護，如山地生態保護、地質災害勘察、荒漠化防治、水土流失防治、資源環境調查、城鎮建設等。

4.4倡導以學生為主體，以教師為主導的教學理念。

在教學模式上，要借鑒各高校成功經驗，改變傳統的以教師講授為主、學生被動接受的單向傳授方式，向有互動、有交流、有討論、有思考的雙向學習模式發展，突出以學生為主體，調動學生學習的主動性與創造性。

4.5校企合作，培養應用型人才。

通過校企合作構建實驗平臺，鍛煉并加強學生的動手動腦能力，爭取有效措施，使學生服務于企業，企業也能為學生提供更多鍛煉機會。應用型人才培養更注重建立與行業的密切聯系，走校企合作道路，一方面聘請與專業相關從業人員進行技術指導，同時參與教學目標的設置，另一方面在企業設立實習基地或實訓中心，學校和企業共同組織學生校外實踐教學環節。

結語

我國擁有資源環境與城鄉規劃管理專業院校很多，但資源環境與城鎮化問題仍然無法因而緩解，且該專業畢業學生就業形勢亦不容樂觀。培養該專業應用型人才依然是一項艱巨任務，這就需要各院校結合地方經濟發展特點進行深入探究、大膽改革，合理構建培養目標和專業課程設置，使學生掌握專業知識，提升各項能力，成為社會急需的應用型人才。

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篇7

關鍵詞：管理學 土地利用 __ 城市群

城市是社會經濟發展的火車頭。__作為湖南經濟發展社會進步的最先進地區。20__年12月14日，__城市群獲批國家“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區，更為三市發展提供了一次新的機遇與挑戰。土地作為城市發展的重要資源，更應該抓住機遇，加強土地規劃和利用，為試驗區經濟、社會發展的提供保障。省長就指出“推進__兩型社會建設試驗區土地管理改革。加緊研究制定__城市群土地管理改革方案，真正把__城市群建設成為我省土地使用和管理創新的先導區”

一、__城市群土地資源概況

__城市群位于湖南省東北部，包括長沙、__、湘潭三市。面積2.8萬平方公里，占全省國土面積的13.8%。三市沿湘江成品字形分布，兩兩相聚不足40公里，結構緊湊。其土地資源呈現了幾大特點。

1、地形地貌多樣，丘崗比重大

__三市地處我國地貌第三季階梯向東南丘陵過度地帶，東北高西南低,山、崗、丘、平原地貌類型齊全。地貌類型決定土地的基本構成,__地貌類型構成以丘、崗、平為主,兼有山地、水面.丘崗平地面積179.18×104hm2,占區域總面積的63.79%。

2、土地適宜性廣,自然生產潛力大

__地區山地與盆地分異明顯,丘崗多為紅巖丘陵和網紋紅土丘崗、河谷平原比較發達、水源充足、光熱豐沛、微地貌類型多樣,土壤以紅壤為主、兼有水稻土、紫色土等多種類型，森林覆蓋率達到54.7%，具有較強的環境承載能力。整個區域土地資源具有類型多樣、組合類型多樣、土地適宜性廣泛、土地質量等級較高、自然生產潛力大等特征。

3、土地資源總量大，人均水平較低

三市目前的土地總面積是280多萬公頃，但人均土地面積只有0.23公頃，為全國人均水平的29%，全省人均水平的73.1%；三市人均耕地只有0.77畝，只有全國人均量的42.27%，全省人均量的87%。

二、__城市群土地資源利用現狀及分析

1、土地開發規模大，用地布局不合理

__城市群是湖南經濟最發達、城鎮最密集的地區。三市的土地開發在近幾年達到一個快速發展的階段。在全省近年來土地供應量偏大，三市的都興起了以發展為目的的“擴城”運動，但是產業與用地布局不合理。根據西方國家的經驗，城市建設用地中工業用地占25％～30％，居住、商業用地占50％～60％為合理。雖然，近幾年，三市已建立了3個國家級經濟開發區，2個國家產業基地，但__三市的工業用地指數明顯偏小。以長沙為例，20__年《中國50大城市土地市場研究報告指出》，在新增用地項目，工業項目用地僅占14％。

2、土地利用效率低，土地粗放經營。

土地利用效率低現象，不僅在__城市群存在，在全國也是一個普遍現象。在我國城鎮用地中，有大約8％的土地(約2670平方公里)屬于閑置用地，還沒有被開發，而低效利用的土地則更多。20__年，城鎮用地擴大了，農村建設用地卻沒有減少，建設用地規模擴大速度過快。從20__到20__年，我國農村人口減少了7000多萬，而村莊用地卻增加了4340平方公里。

三、省域中心城市群的土地規劃重點

從20__年1月1日起施行的《__城市群區域規劃條例》，從立法宗旨、區域規劃的法律地位等方面對__城市群協調發展的綜合性規劃。新型的__城市群將構建省域中心城市組群（屬于__城市群核心地區）—區域次中心城市—重點鎮—一般建制鎮四級結構。城市的發展是需要大量土地資源投入，一般來說，城市化水平提高1%,就將占用8000km2的土地。為了充分體現__城市群“兩型社會”的特點，土地資源應該就四級結構，特別是省域中心城組群進行分類規劃和開發利用，實現合理的發展容量控制。

圖1__城市群構建規劃圖

省域中心城市群，即__城市群核心地區，是一個由長、株、潭三市城區和若干緊密關聯的周邊組團構成的多核組團式中心城市，共同承擔省域中心城市的功能（含長沙縣城區、望城縣城區、湘潭縣城區和__縣城區和若干小城鎮）。__城市群核心地區的空間結構框架規劃確定為：“以周邊良好的生態環境為背景，以__北、西南、東南三個功能區為主次核心，三市結合部金三角地區為綠心，突出__北核（長沙）的核心地位，城市中心組團、片區組團和小城鎮發育相對完善，區域基礎設施網絡發達，各類空間協調發展，區域整體功能互補契合，生態循環良好的特征型、網絡型的城市化地域，概括為‘一主兩副環綠心’的空間結構”。

作為核心區域，在土地規劃利用上首先就要有前瞻思想，高標準嚴要求，在一定程度上要弱化“大生產中心”的概念，重點培養“大都市”概念，結合三市的產業布局，巧用自然的地形地貌，以__三市城區為增長核、以三市間的快速交通設施（高速公路、快速路、軌道交通）為紐帶的核心區組團，以鐵路和高速公路為發展軸向周邊地區放射的城鎮網絡群體。

1、三個主中心組團的土地規劃

__三市城區經過多年發展已經成為了功能齊全、商業發達、物流交通便利的中心地帶。在《規劃條例》中確定的城區中心地帶其實已經是三市環境優美、設施一流、土地資源高效集約的“極核”的地帶。相對與__、湘潭兩個以行政中心為特點的“新城區”，長沙的河東新城在執行著完整的城市中心職能，集信息、金融、商務、行政辦公于一體，具有強大的綜合服務功能。作為最具輻射影響力的中心地帶，在堅持“大都市”的發展的同時，要還土地于公共設施，還土地于綠地。公共設施用地在合理程度上要“大氣”，避免重復建設帶來的浪費。城區布局上則要做好綠地的“描邊、填空”工作，不盲目追求草坪，而是多種本地的常見林木，形成城市林，更好地符合“兩型”社會要求。

2、四個次中心組團的土地規劃

__城市群的核心區域次中心為長沙河西新城、長沙星馬新城、__河東城區、湘潭河西城區。對于次中心，特別是__、湘潭的兩個以老城區為本體的次中心。其土地利用，要樹立節約意識，嚴格控制建設用地數量，切不可實行將近郊地

區一手攬入的做法。在現有基礎上，應加強對城市中心土地資源的內部挖潛深度，將廢舊廠房、閑置空地進行儲備再利用，同時有序引導人口和產業向周圍組團轉移和發展，而將傳統的工業退出城區，形成“工商業小圈—居民生活大圈”的兩環結構。而且在新建、再建過程中要突出特色，打特色牌。如長沙河西新城則是以大學城、麓谷為名片；__市河東城區則要突出商務中心的特色。

3、十九個片區組團的土地規劃

十九個片區在空間位置上是屬于__城市群的核心區域的外圈范圍。片區組團主要依據三市的產業發展布局進行劃片規劃，主要承擔著工業、物流、城市農副產品生產加工、休閑旅游等職能，但其主要特色還是小型的工業片區。對于規模效應突出的工業，老工業區盡量不向周邊要土地，而是可以借鑒武漢硚口區古田工業區、北京順義區林河工業開發區的做法，盤活、整合現有閑置或部分閑置的土地、廠房資源，對其進行提標改質工作，從而實行“零耗地招商”的經濟內涵式增長。新建工業片區也要以保護耕地為第一原則，有效地利用地理位置較好的閑置荒山地，一要經濟效益，二要生態效益。作為__城市群的一部分，此片區域還承擔著一個重要的職能——城市“綠肺”。這樣的規劃也提醒著我們在保護現有農田、森林資源的同時，可以有條件地發展園林花卉產業以及與生態相結合的高層次休閑娛樂中心。

篇8

【關鍵詞】棕地;再開發;融資

中圖分類號：TU984.11+1文獻標識碼：A

近年來棕地治理與再開發在國內法律、環境保護、城市規劃和房地產開發等領域得到了廣泛關注。目前國內的研究集中于以下幾個方面：第一、土壤環境保護、土地污染治理和再開發相關立法研究[1]；第二、棕地再開發與土地利用、城市規劃和城市經濟的密切關系[2]；第三、微觀層面的棕地再開發項目評價方法研究[3]。對棕地修復和在開發過程中的融資的研究則相對較少。本文分析了美國主要的棕地修復和再開發融資形式，討論了其對中國的借鑒意義。

本文涉及“超級基金”場地和“棕地”等與污染場地相關的概念。超級基金是美國聯邦政府為清理有毒有害場地而設立的。至2013年9月，超級基金場地為1389個。棕地在美國則指的是存在或可能存在污染的場地。在英國等歐洲國家，棕地概念更加寬泛，可以指的是僅被閑置但未必存在污染的場地。但最根本的，這些場地都是曾經被利用過的土地，法律規定在再利用之前必須經過評估和審查，只有在確保這些場地達到某個可接受的環境和健康風險標準后才能再開發。相對于在“綠地”上的開發，這給土地開發增加了一個環節，給再開發過程中的評價、規劃、融資、建設和管理各個環節都帶來了很大的影響。本文為了論述簡便起見，多處采用了棕地這個最寬泛的概念來指代污染場地。

超級基金的建立、使用和場地再開發

1980年，美國國會通過了綜合環境響應，補償及責任法案（CERCLA）。由于該法案規定通過對化學品和石油產品征稅建立起一個超級基金，用于污染場地的識別，評估和修復，因此也被稱為超級基金法。美國環保署根據該法案負責實施超級基金計劃。

超級基金稅源一是原油和石油產品，征稅對象為美國進口的原油和石油產品以及美國境內使用或用于出口的原油。二為化學品，只要是在美國銷售化學品的化學品制造商、生產商或進口商都需要繳納該稅。三為企業環境稅。從1980年超級基金法頒布開始征稅，到1995年停征，十五年間超級基金征稅總額達到130億美元。據統計到2004年，投入到超級基金的總資金量達到270億美元，包括超級基金稅130億美元，向污染責任人追索的35億美元，35億美元利息，以及來自一般稅收的70億美元。2013財年，美國環保署年度預算為83億美元，其中有13.6億美元來自于超級基金。

超級基金場地清理耗資巨大。據統計每個場地的平均清理成本達到2700萬美元。其資金使用方式有三種。第一種方式是直接使用該基金直接開展清理工作，聯邦政府承擔大部分清理費用，場地所在州承擔10%的清理成本和100%的運行維護成本。第二種方式是強制要求企業進行清理，稱為強制（或執法）融資，這種情況下，土地所有人，運營人，廢物運輸方和生產方都受超級基金法所定義的“嚴格的、共同的和各有的、以及可追溯的責任”的約束。他們被稱為“潛在責任方”，必須承擔清理責任和資金。第三種方式是環保署先清理再向企業追索。2013財年，環保署要求相關責任方承諾約16億美元來支付超級基金場地污染清理費用，包括用于場地調查和清理的12億美元，用于回補環保署已支出的2.92億美元清理費用，以及向環保署支付的0.93億美元監督費用[4]。

超級基金項目的首要目標是進行場地污染清理以保護環境和人群健康。直到九十年代，美國環保署才開始考慮超級基金場地修復后的再利用的問題，并于1999年開展了試點。1999-2002年，環保署向七十多個社區提供了每項不超過十萬美元的資金來支持超級基金場地再利用評估和公眾磋商活動。目前已有數千英畝的修復后的超級基金場地得到重新開發。但需要強調的是，超級基金項目堅持“誰污染誰治理”的原則，除了少數無法追索責任方只能利用超級基金支付清理費用之外，主要清理費用由責任方來支付。無論重新開發與否，超級基金場地修復所需資金或來自基金本身或來自污染責任方的原則沒有改變，因此前期的修復成本不列入再開發項目的成本。

棕地再開發融資手段

相對于超級基金場地，棕地污染程度輕但數量要大得多。據美國環保署估計，全美的棕地超過45萬個。典型的棕地包括廢棄的輕重工業設施、廢品拆卸和處置場地、化工廠、加油站等。這些棕地上存在的污染物可能包括各種化學物質和重金屬。如果污染物如果得不到治理，達不到一定的環境質量標準，法律是不允許再開發這些場地的。

然而早期棕地的再開發遇到不少困難。第一、場地調查，評估和污染治理的綜合成本較高，顯著增加了土地開發成本和周期；第二、很多棕地位于經濟不振的地區，開發之后的經濟回報不確定，使得資金籌集較為困難，對開發商吸引力不大；第三、過于嚴格的法規阻礙了棕地的再開發。如前所述，超級基金法定義了幾種“潛在責任方”來承擔對污染土地進行清理的責任，并授權美國環保署可以強制要求任何潛在責任方來支付污染場地清理費用。而這里所謂的潛在負責方可以包括當初并沒有造成土地污染的現有土地所有人或使用人。至于這些潛在責任方之間將來如何分擔責任，則是他們自己之間的事。這就造成了大量的訴訟，那些小企業和小業主通常處于不利地位。因此開發商在不清楚場地污染狀況的情況下，對于開發可能存在污染的場地避而遠之，寧愿開發未經過開發的綠地。這就造成了大量棕地繼續閑置，設施銹蝕頹敗，所在社區經濟發展乏力，難以創造就業機會[5]。

然而棕地再開發的效益也是很高的。大多棕地位于城鎮地區的工業區或者居民區，周邊基礎設施較為完備，存在地產和就業市場，具備良好的區位優勢。美國政府和社會意識到了超級基金法過于嚴格的法規在某種程度上也上阻礙了污染場地的治理和再開發，也認識到了棕地再開發能帶來的顯著社會和經濟發展效益。因此，從九十年代開始，聯邦政府、州和地方政府出臺了一系列的法規，財政措施，各種計劃和項目來鼓勵棕地治理和再開發[6]。

早在1995年美國環保署就啟動了多個棕地倡議、項目和伙伴合作關系。2002年1月，美國政府通過了小企業責任減免和棕地復興法，簡稱棕地法。該法被視為超級基金法的一個修正案。其主要意義是將大多數棕地與列入“國家優先名單”的超級基金場地區分開來，澄清了那些沒有造成土地污染的土地所有者的責任，并向棕地評估和清理提供資金。棕地法的通過，為棕地的大規模開發奠定了法律基礎，并且推動了州一級項目的開展。聯邦政府多個部門都提供棕地相關資金支持。據統計，2013年共有22個聯邦部門（含部、署下的局或辦公室）提供五十余種形式的貸款、贈款、貸款擔保、稅收減免，以及三十多種技術援助可用于棕地項目再開發[7]。絕大多數州也提供類似的融資工具。這些激勵手段吸引了私營部門、開發商、非營利部門和社區的參與，取得了良好的經濟和社會效益?？捎糜谧氐仨椖吭匍_發的融資形式主要可以分為以下三類。

貸款和貸款擔保：如聯邦住房金融局向中低收入家庭提供的住房貸款；小企業管理局提供的大型不動產投資貸款；住房與城市發展部提供的社區發展貸款擔保。

撥款：如環保署提供的棕地評估和清理撥款；商務部經濟發展局向經濟不振地區基礎設施和建筑再利用所提供的撥款；住房與城市發展部提供的社區發展和低收入住房贈款。

稅收激勵：如低收入住房稅收授信；歷史風貌恢復稅收授信；與節能和可再生能源項目結合的減稅措施等。

分析以上美國聯邦政府各部門和各州給棕地開發提供的融資支持，可以發現如下幾個特點：

第一、根據棕地開發具體需求和特點，提供了多種融資工具，包括撥款、貸款、貸款擔保以及稅收減免和授信等。

撥款和低息貸款是棕地項目的重要資金來源。如環保署提供的棕地評價和清理撥款計劃，可為場地評價和清理各提供20萬美元的贈款。這兩種撥款計劃面向州和地方政府、土地管理機構和其他半政府實體、州立法機構建立的政府部門、再開發機構、非盈利機構和印第安人部落等。撥款可用于場地調查、評估、公眾參與、再開發規劃、購買環境保險、具體清理施工活動、監測等費用。而環保署的另一項循環貸款基金的運作方式是向申請人提供資本金來建立一個資金池，面向棕地清理項目提供低息、無息貸款或贈款來開展棕地清理活動。貸款償還之后可向其他棕地項目再提供貸款以保持一個長效資金機制。每個申請人可向環保署申請不超過一百萬美元的循環貸款基金。

對收入稅或物業稅提供稅收減免也是重要的棕地項目的的融資工具。如1997年開始實施的棕地稅收激勵法案允許在棕地上進行開發的業主在當年納稅時將環境治理相關費用從應稅收入中扣除。這樣就通過降低凈收入的數額從而間接減少了所需要繳納的收入稅。另一項減稅措施是稅務授信。如住房與城市發展部1986年就開始實施的低收入住房稅收授信計劃可以和棕地開發很好的結合起來。根據該計劃，如果投資建設住房的開發人能夠滿足一定的條件，政府就給予一定的稅收授信。低收入住房的開發人（同時也是納稅人）可獲得相當于建房成本9%稅收減免。稅收授信的優點一是在建設前就可以獲得，降低了低收入住房的融資債務負擔；二是相對于前述通過降低應稅收入來間接減稅的措施，稅收授信是一種直接的減稅方式，減稅幅度也更大。

第二、鼓勵跨部門合作，將棕地治理與經濟發展和區域開發緊密的結合起來。許多棕地區域是老的工業區，由于技術進步和市場轉移等因素，這些工業被淘汰了，所在地區經濟發展不振，亟需投資和發展來解決收入、就業和其他社會經濟問題。同時，這些地區位置較好，基礎設施相對完善，相對于綠地開發配套基礎設施開發成本較低，開發后地產價值較高，能為政府增加稅基，增加就業。這樣美國聯邦政府各相關部門的經濟和區域發展計劃和棕地開發有了很好的結合點。如住房與城市發展部向社區一級提供的撥款要求將棕地再開發規劃與交通和住房規劃緊密結合起來；商務部經濟發展局向經濟蕭條地區提供撥款支持經濟發展規劃和實施以及公共基礎設施的建設；交通部提供不同形式的撥款鼓勵在交通規劃以及交通設施建設和升級中合理考慮棕地開發。

第三、鼓勵各種融資工具的組合使用。通過聯邦政府不同部門之間，聯邦政府和州、地方政府之間的合作來降低前期開發投資，降低建設成本是棕地項目成功的重要因素。很多項目在融資設計時把適用的稅收激勵和授信手段，專項資金支持，以及對棕地的直接資金支持打包。這樣棕地開發所包含的場地評估和準備、基礎設施建設，公共和商業地產開發各環節都有可能獲得外部資金支持或優惠條件，降低債務負擔、融資成本、建設和運營成本。如建于1920年的密歇根州的渥太華街電廠早已廢棄，所在地區較為衰敗。地方政府在再開發融資中，充分利用了環保署棕地評估和清理贈款、州政府贈款、棕地稅收授信、稅收增量融資、歷史風貌恢復稅收授信等融資手段。重新開發后，該電廠的老廠房成為所在城市老城區復興的標志性建筑，所在城市Lansing已成為美國中西部的保險業中心。

美國棕地再開發融資方式對我國的借鑒意義

目前我國土壤環境立法正在進行之中，但已利用土地不經過污染調查和治理就不得再利用應當是該法的一條基本原則。在此原則下，棕地再開發前期投入調查和清理的資金投入將成為項目融資的重要考量因素。2011年1月國務院批復了重金屬污染綜合防治十二五規劃，規劃重點之一針對土壤污染中的重金屬污染問題。中央政府在這一規劃實施過程中，向地方報審的一些項目提供30%的直接撥款支持。目前中央政府尚有其他一些專項資金和手段可能用于支持棕地修復，如環境保護專項資金，國債等。但總體而言，國家提供的棕地修復資金體量較小，種類不夠豐富，且只能起到引導作用，無法支持修復過程中所需的大量資金和資源投入。

目前國內的另一種操作方式是在土地招拍掛時就將土壤污染治理成本列入開發成本，要求開發商必須實施污染土壤治理方案，治理達標之后才能進行地產開發。這種方式較為適用于地產市場活躍、地價較高，環境監管較為嚴格的城市。

借鑒美國經驗，對于棕地治理的思路如下：

第一、土地污染應當得到治理或者風險得到控制，避免對生態環境和人群健康造成重大威脅。政府部門在監管的同時，應具備足夠資金儲備用于土地污染治理。

第二、土壤污染治理較為昂貴，要保證棕地再開發項目具備足夠的財務可行性，應當將治理和再開發結合起來。純粹的治理而不考慮將來的開發，則很難激發市場力量來大規模的開展棕地治理。

第三、政府可針對棕地再開發提供各種融資支持手段，除了直接提供資金外，合理降低棕地出讓價格，減免棕地開發項目稅務負擔也是可行的方式。

參考文獻：

[1]吳衛星，棕地再開發中的環境風險規制-武漢長江明珠小區土壤污染事件的法學追問，南京大學法律評論，2012, 2 :246-256

[2]劉明香，關欣，國外棕地治理對我國城市閑置土地利用的啟示，經濟研究導刊，2013, 8: 71-73

[3]郭鵬，梁燕華，朱煜明，基于組合權法的棕地再開發多層次灰色評價，運籌與管理，2010，5： 129-134

[4]美國環保署超級基金網頁：epa.gov/superfund

[5] WorldBank, International Experience in Policy and Regulatory Frameworks for Brownfield Site Management, September, 2010

[6]美國環保署棕地網頁：epa.gov/brownfields

[7]USEPA, Brownfields Federal Programs Guide, 2013 version, 2013

英文標題及摘要

US Experiences on Financing Brownfields Redevelopment and Lessons for China

Yang Ning, Shen Tiyan

School of Government, Peking University, Beijing, 100871

Abstract: Brownfields remediation and redevelopment is an important issue for most cities where old industries existed. This paper analyzed various financing tools that are being used in the United States. These financing tools incorporated brownfields redevelopment into revitalization of economically depressed area. Various grants, loan and tax incentives effectively helped lessen debt burden at early stage of project development, and reduce costs for financing and project development. These experiences and lessons are beneficial to urban renewal and regional economic development in China.

作者簡介：

篇9

關鍵詞：住房政策，住房保障，住房援助，住房補貼，術語研究

中圖分類號：N04;C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8578(2012)04-0031-04

收稿日期：2012-05-26

基金項目：湖北省建設科技計劃項目（項目編號2011112）

作者簡介：張齊武（1976—），男，華中農業大學土地管理學院博士生、高級經濟師，研究方向為住房政策、房地產經濟。通信方式：。 當前在查閱制度法規、政府文件、媒體報道和學術刊物時，對有別于商品房并由政府或社會提供援助的住房，在稱謂上可謂眼花繚亂。所謂的“保障性安居工程”或“保障性住房”，一般指經濟適用住房（簡稱經適房）、公共租賃住房（簡稱公租房）、廉租房、限價商品房、雙限房（限戶型、限房價商品房）等，有時也稱為安居房、集資房、政策性住房、福利房、公房（如不出售完全產權的單位宿舍）。中國香港地區的公屋、澳門地區的社會房屋、臺灣地區的國民住宅，新加坡的組屋、日本的公營住宅和公團住宅、德國的福利住房、荷蘭的社會性租賃房、丹麥的公共住房與合作住房［1-2］，均類似于我國的“保障性住房”。在國內出版的學術刊物和專著中則大量出現公共住房(public housing)、社會住房(social rental housing)、可負擔型住房（affordable housing）、低收入者住房(lowincome housing)等術語，這些概念大多是國外名詞的直譯或意譯，經常在論文中混用。眾所周知，術語的規范化意味著科學的發達，規范術語是學科建設當中必不可少的重要環節。術語首先應具備單名單義性和顧名思義性。為此本文擬通過辨析住房保障、住房援助、住房補貼這三個術語的區別和聯系，歸納建構住房援助的方式和分類，并建議在不同場合分別使用“住房援助”和“住房保障”。

一 住房保障的起源與內涵 “保障”即保護防衛。我國社會保障的特點是廣覆蓋、?；尽Ｖ攸c是保障城鄉居民的最低生活、基本醫療、基本養老的權利和需求。對于何為住房保障，目前國內并沒有權威的解釋或法律條文相對應?！白》勘Ｕ稀笨赡苁菑脑缙谡募小氨Ｕ闲园簿庸こ獭崩镅苌囊粋€術語，后多和體系、政策、工作、范圍、水平等名詞連用。一般代指政府為低收入居民和弱勢群體提供的住房援助，使其享有基本的住房條件。

住房保障這個概念在改革開放之前的政治與社會發展語境中是不存在的，因為城鎮居民住房基本都是由政府或單位解決的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不嚴格地說當時采取的是一種全民福利住房制度。住房價格機制作用甚微，房地產市場尚未形成，實物分配往往根據家庭結構、年齡、工齡、職位、已占用住房狀況等因素進行。

1994年6月，國務院批轉《國家體改委經濟體制改革實施要點的通知》時提出：“促進住房社會化、商品化和住房建設的發展。”其中主要的改革措施是公房提租、發展經濟適用房和推出住房公積金制度。這個時期，住房制度改革的方向是產權改革，引入市場機制，并建立雙軌制的住房供應體系。此時，住房保障尚沒有正式文件涉及這一概念，更不用說納入社會保障的范疇。國務院在1998年《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，具體目標是停止住房實物分配，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。此文件明確了由建設廉租房、經適房項目、發放住房補貼和推行公積金制度為中低收入家庭或職工購（租）房提供援助。該文件沒有出現“住房保障”或“保障性住房”的字眼。

隨著住房制度改革的深入，2003年8月官方首次以文件形式提出“加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度”［3］。國務院文件《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》強調堅持以需求為導向的基本方向。業界一般解讀該文件是深化住房領域市場化改革的政策。隨后近10年的實踐也表明，我國住房擁有率不斷上升，城市各階層居民的住房狀況得到極大改善，人力資源的合理流動也不再受到住房因素的過度制約。

2007年10月，十七大提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，特別是“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。當時提出社會保障的重點是基本養老、基本醫療、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指導性的意見是建立適應全體居民需要的多層次住房保障體系。在滿足多層次多樣性的社會需求方面，充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，對能夠實行市場運作的公共服務，應該發揮市場機制的作用［4］。

篇10

關鍵詞:農地流轉;規模經營;農地的社會保障功能;農村社會保障

中圖分類號:F323.89文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23007902

1農地流轉的概念明晰

農地流轉是指農村集體土地使用權在不同主體之間的流動和轉移。農村集體土地使用權可分為農用地使用權和非農用地使用權。本文的農地流轉重在考察農用地使用權流轉問題。農地流轉是經濟發展、城鎮化水平不斷提高的必然趨勢,也是實現農業產業化、現代化和建設社會主義新農村的必然要求。加快農地流轉,對解決農村人地矛盾,促進土地規模經營和農業內部結構調整,增加農民收入,具有重要的現實意義。

2我國農地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當前農民就業的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數農民的主要收入來源仍依賴于土地的產出,土地的基本產出能力決定了農民的收入水平,也就是說,農民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業保障

由于在均田承包制下每個農民都擁有一定的土地,因而農民總能就業。也就是說,土地為農民提供了就業的機會。在我國農村,雖然有相當一部分農民特別是青壯年勞動力外出務工,但是城市的就業機會與自己手中土地相比,都具有風險性和不穩定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對土地的承包權和經營權。

2.3養老保障

現代化社會養老保險體系在我國廣大農村地區尚未建立。我國大部分農村地區依然保持著以土地為依托的家庭養老方式。邁入老齡的農民,如果自己還能勞動,“土地+勞動”就是他們的養老保險。農民因為年老、疾病而喪失勞動能力時,他所分得的土地交由子孫,同時養老的重擔也由子孫接過。

由于承包土地是農民身份所特有的權利,加之農民沒有養老和失業的保障,而農地具有社會保障功能,所以我國農地的社會保障功能一再保持穩定,但從現實層面來看,我國現代社會農地的收益是非常有限的。中國農業人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農業用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農地并不能預防貧困。事實證明我國人均年收入低于國家規定的農村居民貧困線的大多數農業人口擁有農地,可見農地可以保證農民“就業”卻無法保證農民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農地流轉與農村社會保障的關系

就土地流轉與農村社會保障之間的關系,經濟學者們有不同的看法:一種觀點認為要實現農地流轉的順利運行,必須先在農村建立現代社會保障體系,否則加快和規范土地流轉,實現農業生產的規?；图s化只能是一種空想。另一種觀點認為農村社會保障不應該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,完善土地流轉方式才是提高農業生產績效的有效途徑,從而使農民獲得更多的物質財富,為在農村建立現代社會保障體系提供物質基礎。

這兩種觀點在對待農地流轉與農村社會保障因果關系上的看法是不同的。前一觀點只是簡單將農地流轉問題和農業生產效率不高問題歸咎為農村社會保障缺位造成的,而較少考慮到在農村建立社會保障體系的現實困難,忽視了農民較弱的承受能力。照此觀點,農村現代社會保障體系應該在當前農業低效率的情況下建立起來。后一觀點考慮到了在農村建立現代社會保障體系的難度,更加重視了農業生產績效的提高對建立農村現代社會保障的關鍵作用。我較認同后一觀點,認為,不應當將農地流轉與農村社會保障看作是簡單因果關系,而是將其看作是一種相互促進的關系。

3.1增進農民權益、促進農村社會保障體系的建立

農地使用權流轉的目的在于引導土地適度集中,實現農業的規模化經營,以此提高土地利用效率,從根本上促進農業的發展。農業現代化必然要求土地適度集中實現規?；洜I。只有規?；洜I才能有效地利用現代化的農業機械,才能集中應用資本、技術,并且能更有力地抵御自然災害或市場競爭的沖擊。在這一過程中,農民的收益才能真正獲得提高。農民收益的提高自然減輕了農村社會保障的負擔。

對轉出土地的農民來說,發生土地流轉時一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發生了根本轉變,他們身份的轉變使得農村社會保障體系中的保障人口數下降了,減輕了農村社會保障負擔。這部分脫離土地的人可以就地就業,或者是遷往小城鎮,并被納入到城市人口的保障范圍。同時,他們通過就業又可獲得勞動收入。

對于轉入農地的農民來說,經營規模的擴大讓他們大大節省成本,實現規模效應,帶動農業產業化的發展,因此收益也成倍增加,這時他們完全能夠從其農業生產中拿出部分作為個人保障賬戶的啟動資金,有助于農村現代社會保障體系盡早實現。

3.2促進農地有序流轉需要農村社會保障體系的不斷完善

對于轉出農地的一方來說,他們最大的擔心就是將農地轉出去后,能否在非農產業中取得穩定的收入,使自己的生活水平穩步提高。一旦由于種種原因,如暫時的失業、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農民就不會輕易地將賴以維持生存的承包農地流轉出去。而農村社會保障制度的建立,就可以解決農民這些方面的后顧之憂。

對于轉入農地的一方來說,他們在經營流轉來的大片農地上投入大量的資金,從事規?；I化經營,期望取得規模效益。但他們也會同時面臨自然和市場雙重風險,既有可能受到自然災害、自然條件等自然風險的影響,也會受到農產品生產的市場價格、市場供求的影響,可能生產出來的商品在市場上賣不出去,難以實現利潤目標,這都會對轉入農地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農業生產的積極性。因此,需要通過建立農村社會保障制度,來應對嚴重的自然災害和市場價格波動給農業生產造成的巨大損失,提高他們的生產積極性。

正是由于當前農村社會保障是我國社會保障制度建設的最薄弱環節,加上農戶對農地的社會保障功能又存在不合理的認識,認為只有固守農地本身,才能獲得社會保障,決定了農地不能作為單純的生產要素和經濟因素,以效率為標準自由流動、優化配置。這嚴重影響了農地流轉的進行和農業規模經營,造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正?，F象。毫無疑問,建立農村社會保障體系是促進農地有序流轉的最好的解決方法,對流轉雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農村社會保障體系是實現農村農地流轉市場有效運行的必要條件。

3.3創新農地流轉模式將成為農村現代社會保障體系建設新的推動力

農村社會保障體系的建立和完善歸根到底在于農業和農村的快速發展。農業的出路在于機械化、在于規?；⒃谟谑袌龌?在于充分發揮土地的經濟效益,那么就需要加快土地流轉,而土地合理流轉的關鍵在創新土地流轉方式。

我國法律規定,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

農地流轉模式的創新,不僅能使種糧大戶因大大提高農地產出率,實現農業的高產、高效而得益,同時轉出農地的農戶和農村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農地資源,實現農地流轉模式創新,才能壯大集體經濟實力,才能保證有充分可靠的社會保障基金來源,并進而成為農村現代社會保障體系建設新的推動力。

4農地流轉與農村社會保障體系的聯合構架

基于農地流轉與農村社會保障的關系,我們應當使農地流轉與農村社會保障體系相互促進,共同推進,實現互動和諧?？梢哉f健全和完善土地流轉的市場機制是農民土地權益保護的核心,而建全和完善農村社會保障體系是農民土地權益的終極保障。因此,一方面要推進農地流轉,依托農地流轉完善農村社會保障體系;另一方面要建立和逐步完善農村社會保障體系,弱化農地的社會保障功能,以加快農地流轉。

目前,全國各地很多地方已經進行了有關農地流轉與農村社會保障聯合構架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農村,出臺一系列規定,實行“土地換社?！?在土地被征用后,失地農民“農轉非”,并進入社會養老保險體系,按月領取養老金。土地流轉后,農民凡是非農就業的,3年內必須實現養老保險全覆蓋,對已進入老齡階段的農民,逐步提高養老保險待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農民將向城鎮和中心村聚集,流轉土地100萬畝以上,50%以上的農田實現規模集約經營。

還有部分農村依托股份合作社,建立農地流轉定額保障金制度。將集體土地通過股權化,折股量化到每個農民頭上,農民集體是土地股份制的董事會,它由股東構成。土地股份合作社使土地得以流轉、兼并,并與資金技術管理等要素實現優化配置,從而大大增加土地的投入產出比,具體實踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農戶,用于日?；旧?另一部分則直接進入個人社會保障賬戶。

這些都是農地流轉與農村社會保障聯合構架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關配套政策的完善程度。浙江省農村經濟發展較快,水平較高,為其能夠率先進行農地流轉與農村社會保障的聯合構架提供了支撐。

5總結

在人地關系高度緊張同時社會保障體系又不完善的背景下,農地客觀上提供了對農民的保障功能,但它卻阻礙了農地的流轉和效率的提高,抑制了農民增收,弱化了農村社會保障制度建立的緊迫性。當前,應該逐步淡化農地的保障功能,由農地保障轉變為農地保障與社會保障并舉,并最終建立完善的農村社會保障體系。還必須認識到農村社會保障建設與創新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,為此,國家一方面有必要完善農地流轉的相關立法,以法律的形式,系統規范流轉農地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔起完善農村社會保障的主體責任,最終達到促進農地資源合理化配置和保障流轉各方主體合法利益的雙贏目的,使促進農地流轉與完善農村社會保障并行不悖,和諧發展。

參考文獻

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