土地管理法的修訂范文

導語：如何才能寫好一篇土地管理法的修訂，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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福建省外商投資企業用地管理辦法

    第一條  為了加強外商投資企業用地管理，促進外向型經濟發展，保障外商投資企業用地的合法權益和國家利益，根據國家和我省地方法規，制定本辦法。

第二條  本辦法適用在福建省境內舉辦的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業（以下統稱外商投資企業）。

第三條  外商投資企業使用土地，應遵守我國的法律、法規和我省的有關規定，合理開發利用，不得損害社會公共利益。

第四條  縣級以上人民政府土地管理局負責外商投資企業用地的統一管理和檢查監督。

第五條  外商投資企業建設用地應符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃。

外商投資企業應盡量集中，利用非耕地進行綜合開發建設，并按“項目牽頭，統一規劃，分期實施，依法審批”的原則辦理用地手續。成片開發區總體規劃和實施方案，應報省人民政府批準，其用地指標計入當地建設用地計劃。

第六條  外商投資企業所需土地，可以依照國家和省規定的土地使用權有償出讓、轉讓辦法取得，也可以依照本辦法規定的申請用地方式，取得土地使用權，但按申請用地方式取得的使用權不得轉讓或抵押。

從事房地產開發、商業、旅游等經營性項目所需的土地，限按國有土地使用權有償出讓辦法取得。

第七條  舉辦外商投資企業建設用地，由中國合營者、中國合作者，外國投資者持有權機關批準的項目建議書和中外投資者的合法證明，向所在地的縣、市土地管理局提出預約用地登記，支付每畝不少于三千元的預約金；經土地、規劃等有關部門確認選址定點后，核發土地使用預約證書。

預約用地的有效期限為一年。期滿前十天可申請延長預約期，延長預約期不超過半年。在預約有效期內，正式辦理申請用地手續的，預約金可沖抵應支付的款額；確因設立企業項目未能獲得審批機構批準而辭去預約的，可退回預約金，除上述情況而辭約的或因逾期不辦理申請延長手續，視為自動放棄預約的，已付預約金不予退還。

第八條  外商投資企業經有權機關批準成立后，中外合營者、中國合作者、外國投資者應在一個月內，向原申請預約用地登記機關提出用地申請?？h級以上人民政府比照《福建省土地管理實施辦法》規定的審批程序和權限批準后，由縣、市土地管理部門與外商投資企業簽訂土地使用合同。申請用地者按合同規定交付款額后，由縣、市土地管理局提供土地，并發給《建設用地許可證》，建設完成后一個月內，經核查換發《土地使用證》。

申請用地應隨同報送以下文件：

一、外商投資企業批準證書；

二、中、外各方投資者的合法證明；

三、批準的建設項目可行性研究報告；

四、初步設計批復文件、總平面布置圖及規劃主管部門的審查意見；

五、預約用地登記書；

六、銀行出具的資信證明文件；

七、經批準的國家固定資產年度投資計劃及資金安排證明文件（外資企業免交）：

八、土地管理部門根據法律、法規規定認為必須報送的其他文件。

第九條  外商投資企業必須在領得《建設用地許可證》后，方可使用土地。

第十條  凡利用已擁有的土地使用權作為出資或合作條件與外國投資者舉辦中外合資、合作企業的，中國合營者或中國合作者必須依本辦法第八條規定，向土地管理部門提出申請，經審查同意后，由縣、市土地管理部門與中外合資企業、中外合作企業簽訂土地使用合同，按規定辦理土地變更登記手續，換發或更改土地使用證書。

第十一條  外商投資企業應依法繳納土地開發費和土地使用費。

一、土地開發費。系征地拆遷費用和基礎設施建設費用，其繳納標準可根據征地拆遷費用、土地開發方式（自行開發或委托開發）及基礎設施完善程度等因素，由市、縣人民政府作出具體規定。

二、土地使用費。指的是使用土地資源的費用。

土地使用費標準根據地理環境條件和經濟發展狀況，全省九個地、市暫分為三類：

甲類區（福州市、廈門市）：每平方米年費額五至十五元；

乙類區（泉州市、漳州市、莆田市）：每平方米年費額三至十元；

丙類區（南平、寧德、龍巖地區，三明市）：每平方米年費額一至八元。

各縣、市的適用年費額由地區行政公署、市人民政府在上述限額內自行確定，報省土地管理局備案。

從事農業、畜牧業、經營項目的外商投資企業，可以改按營業額收入3～5％繳納土地使用費。但須在簽訂土地使用合同書時提出申請。

第十二條  土地使用費從發給外商投資企業土地使用證之日起計算。第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免繳，以后按年繳納，每年十二月三十一日前交清。逾期繳納的，按日加收應繳納款額2‰的滯納金。

第十三條  土地使用費由縣、市土地管理局負責代征金額上繳地方財政。

財政部門可按土地使用費入庫總額的3％返回土地管理部門用于土地管理業務費用。其留用和上交比例辦法同征地管理費。

第十四條  土地使用費由外商投資企業按期繳納，但土地使用權作為中國合營者、中國合作者投資或合作條件的，由中方合營者、中方合作者繳納；租賃房屋或通用廠房的，由出租者繳納。

第十五條  土地使用費隨經濟發展、供需情況及投資環境的改善，應作相應調整。每次調整幅度不超過30％，調整間隔期不少于三年。具體方案由省土地管理局會同財政、物委部門制訂，報省人民政府批準后下達各地執行。

外商投資企業在批準用地的五年內按原標準執行，以后改按調整后的新標準繳納土地使用費。

以土地使用權作為中國合營者、合作者投資或合作條件的，土地使用費在合同期間不作調整。

第十六條  對開辦教育、文化、科學技術、衛生和社會公益事業、基礎設施建設等非盈利性項目的外商投資企業，可提出減免土地使用費申請，經建設用地批準機關會同同級財政部門核準，予以減免。

經營年限十年以上的產品出口企業和先進技術企業的土地使用費，除城市市區繁華地段外，自企業設立起三年內免繳；自第四年起再按當地標準減半繳納三年。

第十七條  外商投資企業用地年限應與批準企業經營年限相同。土地使用期滿或提前終止營業的，外商投資企業應將土地使用權交回所在地的縣、市人民政府土地管理部門，注銷土地使用證，需續期使用土地的，應于期滿前六個月重新申請辦理續期使用土地手續。

第十八條  外商投資企業對獲準使用的土地只有使用權，沒有所有權，需要改變土地用途的，應按申請用地程序辦理變更用地手續。如改用于房地產開發、商業、旅游等經營性項目的，要按土地使用權有償出讓方式，重新辦理用地手續。

第十九條  外商投資企業需要臨時使用土地的，應向所在地的縣、市土地管理部門提出臨時用地數量、用途、期限的申請，經審查批準后簽訂臨時用地合同書除交付補償費用外，還應繳納每畝不少于一萬元的押金后核發臨時用地許可證。在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物或者擅自改變土地用途。臨時用地期滿及時恢復地貌后，退回押金。

第二十條  外商投資企業按法定程序提出預約用地、建設用地、臨時用地、變更土地用途的申請，省、市、縣土地管理部門分別在收文后十天以內給予辦理或作出不能辦理的答復。

第二十一條  縣、市土地管理部門要建立外商投資企業用地檔案，逐年檢查記載企業土地利用和繳納土地使用費情況，并報同級財政部門備案。

第二十二條  外商投資企業違反本辦法的規定，實施非法占地，非法轉讓、出租、抵押土地使用權的，按照《福建省土地管理實施辦法》等有關規定處理。

第二十三條  因土地使用合同發生的糾紛，由當事人協商解決，協商無效的，當事人可提請中國涉外仲裁機構仲裁或直接向人民法院起訴。

第二十四條  對已建項目或已簽合同中土地使用費低于本辦法規定標準的，按原合同執行；高于本辦法規定標準的，改按現規定執行，但過去已收取的部分不退。

第二十五條  香港、澳門的企業、經濟組織或個人投資興辦企業需要使用土地的，除法律另有規定外，參照本辦法執行。

第二十六條  本辦法規定如與國務院頒布的外商投資企業用地的法規相抵觸的，以國務院的規定為準。

第二十七條  本辦法解釋權屬省土地管理局。

第二十八條  本辦法自批準之日起執行。

1998年5月30日福建省人民政府的《福建省人民政府關于省政府規章和省政府規章性文件修訂的決定》的有關條款：

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上海市的這些規定意味著，土地使用權期滿后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權被“無償收回”、房屋無處安放的尷尬。

70年后土地使用權如何處理，在《物權法》立法的時候就引發了第一輪焦慮：是續期，還是收回？最后并無結論。但起碼，在土地使用權期滿后應當自動續期這一點上，是達成基本共識的?！段餀喾ā酚纱艘幎?“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期?！?/p>

“70年”引發的第二輪焦慮是2009年3月，一份流傳的名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件，這份意見稿中最受人關注的是住宅70年到期后“按照國家有關規定自動續期”替換了原來表述明確的“無償自動續期”。顯然，該征求意見稿沒有違背《物權法》“自動續期”的規定。

上海市由出讓人“無償收回”的規定，倒退回《物權法》出臺前。在1990年國務院頒布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》里，不僅規定了“居住用地最高年限為70年”，更是規定“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記?！?/p>

這個規定，充分體現了“公權”和“私權”兩種權利在博弈中的不對等地位，也體現了對私人產權的不尊重的立法指導思想。歷史總是在進步，3年之后出臺的《城市房地產管理法》，相對于這個規定，就有明顯的進步:房產土地使用權到期，房產所有人必須提前一年申請續期，否則土地使用權將會由國家無償收回。

為什么上海市公然作出既違背現有法律的基本精神，又讓民眾焦慮的明顯倒退的規定？

由“70年”引發的焦慮已由一個法律事件演化成一個影響中國社會未來的公共事件。高地價導致的高房價已讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產之后，還要在70年后被“無償收回”，誰人不焦慮？

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一、有關征地的法律、行政法規依據及思考

《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用?！边@是以根本大法的形式對征地作了原則規定?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款也作了相應的規定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l至第五十條集中規定了征地的批準機關、程序、補償安置等?！锻恋毓芾矸ā返谖迨粭l就大型水利、水電工程建設征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規定，明確由國務院另行規定，這符合專門項目的特殊性?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l、七十九條就有關征地中的違法行為作出處罰的規定。

《城市房地產管理法》第八條簡單規定了城市規劃區內土地征用再出讓問題。

國務院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規定。

從以上的法律、行政法規可以看出，我國有關征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經濟發展不相適應。其中，規定了關于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區分。征地用途分為公益性征地和經營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設，這種情況才是征地的合理前提。經營性征地是用于商業目的，如搞房地產開發，這種情況往往是政府低價從農民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發商與農民以市場價格協商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應加強用地的審批管理。這才能體現市場經濟的公平、等價、有償的原則。

眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農民賴以生存的生產資料，對農民土地的征用，就意味著農民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農民給予合理的補償是必要的。而現行有關征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。

二、征地補償安置的標準思考

征地過程中涉及到的核心問題-征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權省、自治區、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權地市級，地市級又授權區縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農民的利益。

誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。上海市是這么做的?？梢?，是可行的。

征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權價格是否應該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經濟條件下，土地也是一種商品，也要體現等價交換的原則，應該給予房屋所占范圍內的土地作補償。上海市在征地補償中，也有土地使用權基價這一項，這種做法走在了全國最前列。

補償費的支付方式也可以是多種多樣的，可以現金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險方式，到時發放養老保險金。最近，成都有幾位農民首次拿到了保險金。

三、征地補償安置標準公開性、透明性的思考

關于有關補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償的規定，而真正涉及到征地補償標準的很少。如有關評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構，并在政府主管部門監督下當場以抽簽方式確定估價機構，這有利于消除農民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。

在制定補償標準問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應該有農民代表參加，聽取農民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進政務公開，接受群眾的監督。

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1986年《土地管理法》的頒布實施，結束了土地閑置等現象無法可依的局面。該法規定，“承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務”。從法律上明確了政府、集體、單位和個人合理利用土地的義務，在一定程度上減少了土地閑置。

同時還規定，“采礦、取土后能夠復墾的土地，用地單位或者個人應當負責復墾，恢復利用”；使用國有土地，如果“未經原批準機關同意，連續二年未使用的”，或“公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的”，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證。

1995年修訂的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，對于依法取得的農村集體土地荒廢、閑置的，明確要求將其全部或部分土地退還原村或鄉農民集體，或按有關規定進行處理。對多占少用、占而不用的，其閑置部分不予確定使用權，并退還農民集體，另行安排使用。

1995年實施的《城市房地產管理法》第一次明確提出了對房地產開發中的土地閑置給予處置的具體方式。對以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法規豐富了對閑置土地的處置方式。對未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。

此后，原國家土地管理局和國家計劃委員會于1997年頒布了《凍結非農業建設項目占用耕地規定 》，再次強調充分利用閑置土地。在凍結期間，各類建設項目用地應當挖掘現有建設用地潛力，充分利用閑置土地、荒地、劣地、廢棄地，提高土地利用率，節約使用土地。

第二階段（1998年～2003年）：以1998年修訂后的《土地管理法》為標志，建立了土地用途管制制度，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，統一了對城鄉各類閑置土地的處置規定。

《土地管理法》于1998年再次修訂后，明文禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，并規范了不同土地閑置情況的處置方式。一是對于已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

二是對于在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《城市房地產管理法》的有關規定，或收取一定的土地閑置費，或無償收回土地使用權。

《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）等相關規定要求加強對閑置土地的利用。該通知強調，各項建設可利用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準新占農用地。閑置土地未被充分利用的地區，應核減其下一年度農用地轉用指標。

1999年國土資源部《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》也強調，凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設用地。

2000年修訂完善的《國有土地使用權出讓合同》再次重申征收土地閑置費或者無償收回土地使用權。

國務院2001年5月30日發出《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求各地要加大對閑置土地的處置力度。對依法應無償收回的閑置土地，要堅決收回。

2003年，國務院決定暫停審批各類開發區，嚴禁土地閑置，國務院于2003年7月18日發出了《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》（明電〔2003〕30號），決定暫停審批各類開發區。此后，國土資源部又下發了《關于清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限的通知》，對突擊審批和突擊設立的各類開發區一律予以撤消。對依法收回的可復墾土地，由當地政府組織復墾后無償交還農民耕種，嚴禁撂荒閑置。

第三階段（2004年至今）：以《閑置土地處置辦法 》的實施為標志， 我國對閑置土地的管理進入規范化、法制化新階段。

國務院決定開展土地市場治理整頓，提出“三個暫?！?。到2004年8月，全國清理出各類開發區（園區）6866個，規劃面積3.86萬平方公里，超過全國現有城鎮建設用地總面積6100平方公里，開發區的閑置土地面積達到40%以上。

2004年4月28日，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，暫停半年的農用地轉用審批、暫停新批的縣改市（區）和鄉改鎮的土地利用總體規劃的修改、暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃，即“三個暫?！薄Ｈ嬲归_土地市場治理整頓。

國務院28號文出臺，繼續深化改革，嚴格土地管理。2004年國務院“三個暫?！钡狡诤?，為了遏制亂占濫用耕地的勢頭，加強制度研究，制定嚴格規范土地管理措施，以逐步建立起有效的管理體制和機制，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。

28號文提出嚴禁閑置土地。農用地轉用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標。對具備耕作條件的土地，應當交原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府組織耕種；對用地單位閑置的土地，嚴格依照《土地管理法》的有關規定處理。

國土資源部決定以2004年12月31日為基準日期，對全國城鎮的存量用地、閑置用地、空閑地和批而未供等情況進行全面調查。結果顯示全國閑置土地28105宗，面積107萬畝。

與此同時，國土資源部還下發了《關于加強農村宅基地管理的意見 》，要求各地加大盤活存量建設用地力度，因地制宜組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。對于建房用地，“凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地”。

國土資源部《閑置土地處置辦法 》等文件出臺，對閑置土地的認定、處置方式和程序，以及收回的閑置土地利用方式等作了明確詳細的規范。文件首次界定了閑置土地的涵義。專指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地為閑置土地。并列舉了可以認定為閑置土地的三種情形 ， 同時，規范了閑置土地的處置程序和處置方案的六種方式。

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為了貫徹落實科學發展觀，推動縣域經濟飛速發展，加快縣區工業化、城鎮化步伐 ，推進縣區開發開放，構建國土資源保障科學發展體系是新世紀新階段各縣從經濟社會 發展全局出發做出的重要戰略部署，在國家實行“最嚴格的耕地保護制度”的大前提下 ，各縣開發區建設用地相對緊張，據調查統計，許多縣開發區用地面積占縣城建設面積的一半以上。土地已經成為縣區發展的一個瓶頸，必須千萬百計地緩解用地緊張狀況。各縣未來土地使用的重點是探索土地占補平衡的有效途徑，最重要的一項改革就是農村建設用地使用權流轉，這對于盤活土地資源非常有幫助。鑒于用地出現的新情況、新矛盾，許多縣國土管理跟不上新時期新階段土地管理的要求，因此，必須探索加強土地管理改革的有效途徑。

1 發現問題及時實施研究對策

1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出。近幾年，隨著經濟建設的發展，鄉鎮企業的突起，居民點及建設用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態勢。另一方面， 在現行經濟體制下，由于土地用于城市和工業發展的經濟收益明顯高于農、林、牧業，所以以經濟效益指導土地利用，必然使土地不斷轉向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。

2、在城市化的進程中，政策的制定和工作的開展，牽涉到農民的根本權益。因為各地政府在城市化、工業化過程中，都不可避免地要征占農業用地，其實質是農村集體土地的產權發生了讓渡和轉移，這種具有行政行為的“市場交易”，若缺乏有效的制度保障，極易將集體土地產權安排的缺陷引發出來，結果是政府公共管理缺位，失地農民利益受到損害。根據我國《土地管理法》，“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。土地既然歸農民集體所有，這就意味著任何個人，無論從法律意義上還是經濟意義上，都是所有者，因為他是公眾的一員，共同占有的權利是任何個人所擁有的那一部分所有權和一切其他人所同時擁有的所有權共同構成的；他又是非所有者，因為他僅是公眾的一員，作為個人所擁有的公有權只有同其他本集體成員的所有權結合、共同構成集體所有權的時候才有效，才能發揮作用。

3、土地管理措施不力，浪費土地現象嚴重。城鎮建設外延擴展快，內涵潛力挖掘不夠， 用地容積率低，而且功能分區和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護土地。土地規劃和計劃管理不力，集體土地流轉缺乏嚴格的管理措施。比如說交通建設用地，每年都有大量的土地改建為交通用地， 由于規劃的不合理，存在許多道路拓寬的現象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎上的，既耗費了人力，又浪費了財力，并且導致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費了大量的土地。

2 提升和加強土地管理的有效措施

為了解決征地問題，最好的辦法是各縣管委會和國土資源管理部門以及房屋管理局共同組建各縣土地整理儲備中心，把能征的地先征過來，同時集中力量進行農村建設用地使用權流轉的研究和實踐，并形成各縣的土地管理改革方案，為縣域的長遠可持續發展儲備必要的土地資源。 隨著經濟增長，每年發放的補貼必定會逐年增加。對于村里的集體財產，將聘請第幾力一評估后招標出讓，所得資金由村民均分。村民變成市民之后，將重新分片，歸人不同居委會。隨著居委會的設立，農民原有的土地，便轉為城鎮土地，經營權和管理權限將收歸政府部門所有。

2.1 切實保護耕地，實現耕地總量動態平衡

要實現耕地總量動態平衡，首先應協調農業用地與非農業用地的關系，應根據國民經濟和社會發展規劃制定太谷縣土地利用總體規劃，以確定不同區域土地開發利用方向。通過實施土地用途管制制度抑制建設用地的擴展規模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對城鄉交錯帶耕地實行特殊的保護?？刂瞥鞘型庋右幠?，對于城市發展所必須占用的土地，應當制定計劃，控制土地的供應量，分階段釋放。合理安排鄉鎮企業建設用地；建設工業小區，集約利用現有土地以減少對耕地的繼續占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設施；加強耕地改造，推行糧食、經濟、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產出率，減少耕地需求壓力，確?；巨r田，保持耕地總量的動態平衡。

2.2 完善土地管理法律體系

基于全國縣級土地管理改革的事實和先進成功經驗，從法律上允許并規范農民集體建設用地流轉成為大勢所趨，法律要不斷適應國家政治文明和經濟發展的要求，體現社會的進步。土地管理法規應與時俱進進行修改，重點解決集體土地使用權流轉及農民土地的階段所有權問題。我國土地長期實行國家所有制和農村集體所有制兩種形式，但土地承包經營把土地一塊一塊劃分到戶，不能形成集約化經營，難以進行大規模的土地改造。尤其是集體所有制的土地，支配權實際上是在鄉鎮干部手里，農民不是真正的土地所有者，只是使用權人。而土地又是和農民的生存權連在一起的，這就造成了農民的生存權與使用權結合而不是和所有權結合。當與自己生存權連在一起的土地被征用時，農民不知道或者知道了也無可奈何，導致農民離土又離鄉，生活沒保障，甚至生存也成了問題。我國土地法制的不完善，最大的問題就在集體土地上。這些年，大量征地直接侵害了農民利益，也影響了社會的穩定。

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70年大限如何得來

根據1990年5月19日開始實行的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，住宅用地全國統一執行的使用年限為70年。

“在我國，城市土地是歸國家所有的，因此從產權上來說，土地是不能買賣的。當時為了想辦法繞過這個壁壘，才有了房屋所有權和土地使用權相結合的房改制度?！睂ｉT從事房產土地相關法律研究的上海社科院法學所副研究員王叔良分析道。

我國的住宅土地使用年限是在實踐中逐步摸索得來的。1987年，我國以現在的方式出讓了第一塊商品房用地，當時我國還沒有相關的經驗和政策可以依據。于是，政府借鑒了香港的土地批租制度，即在一定期限內轉讓土地使用權。

至于為何把住宅土地的使用年限定為70年，是因為，一個人在成年后購買住宅地產，按照平均壽命計算，房子大約可以滿足兩代人居住。并且，由于當時我國民用住宅主要是磚混結構，從房屋價值來說，一般在70年后價值基本折舊到零。另一方面，如果期限太長，就存在私有化的風險。

續期到底有償還是無償

住宅土地使用權的70年大限問題，歷來被視為懸在中國房地產市場的達摩克利斯之劍。如何處理這個問題，攸關幾乎所有民眾的切身利益。

在國家最初關于住宅土地使用年限到期的規定并不是無償續期的。根據1990年實施的《中華人民共和國城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。

這個規定，充分體現了對私人產權不尊重的立法指導思想。但歷史總是在進步，1995年起實施的《中華人民共和國城市房地產管理法》規定，房產土地使用權到期，房產所有人必須提前一年申請續期，否則土地使用權將會由國家無償收回。但這個法規并沒有規定國家收回土地使用權時必須對地上建筑和附著物進行賠償。

這個問題在《物權法》立法的時候也引發了廣泛的爭論，當時為了確?！段餀喾ā吩缛粘雠_，就選擇了擱置爭議、模糊處理的立法技術，規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，唯一沒有明確的是，續期是無償還是有償。

2009年初，一份名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件在全國國土廳局“征求意見”，其中“按照國家有關規定自動續期”替換了原來表述明確的“無償自動續期”，這自然被廣大。隨后，國土資源部官員表態，“征求意見稿只是面向內部征求意見，甚至還不是向社會的公開征求意見稿，住宅滿70年是否有償續期并無定論?！?/p>

公眾期待無償續期

住宅用地自動續期已不成問題，問題在于怎樣“自動”，是有償還是無償，若是有償價碼幾何，“國家有關規定”將會是什么規定？

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關鍵詞：土地管理法；修訂草案；土地立法

一、修訂草案可采納之處

1.土地權利的細化

修訂草案第二章關于土地權利的有關內容，與《物權法》緊密聯系。其中，第十條明確了土地的相關權利種類，尤其對于地役權、土地抵押權等有了明確的闡釋，使得相關土地權利有法可依，在法律層面上加強了對土地相關權利人的保護，防止了土地權利的濫用。第十九條建設用地使用權的劃分，加入了地上權和地下權，與城市建設緊密相關，為建設工程的施工運行提供了法律的基礎。

修訂草案強調推行土地登記制度，使土地權利物權化，有利于保護土地所有權人和使用權人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進行了詳細的闡述，明確了土地登記的強制性、必要性、效力、登記方法和發證機關等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。

2.耕地保護力度的加大

在我國人多地少的現實條件下，耕地問題成為一個制約發展的突出問題，耕地的保護涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當嚴格的控制機制。第一條就指出：“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”，奠定了耕地保護的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農田的保護、劃分、占用、用途、數量、轉用等進行了嚴格限制，保護力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關政策，增加了先補后占制度，結合耕地占補平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責任，有助于一般耕地的保護。再者，修訂草案中明確了耕地保護的資金保障。第四十七條指出，國家將設立啟用耕地保護基金，對耕地保護予以補貼。第八十四條規定，新增建設用地土地有償使用費，百分之七十留給有關地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護。資金的支持，對于耕地的維護有著重要的意義。

不僅如此，修訂草案強化了對建設用地的控制，能夠間接達到耕地保護的目的。第七十七條提出土地用途轉用許可制度，未經許可，不得立項，嚴格了耕地向建設用地轉化的監管。第七十八條將土地用途轉用許可的審批權收歸省級以上人民政府，一并提出建設項目核查制度，有利于控制地方違法違規審批的現象。第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設用地的調配。

此外，對于行政部門也加強了保護耕地的要求。第四十五條將耕地保護列為各級人民政府的基本責任，第四十六條還將耕地保護作為地方政府的考核指標，第一百二十九條進一步規定對于大量耕地或者基本農田被違法占用的地方人民政府給予問責制。這些要求為地方政府保質保量地落實國家的耕地保護政策提供了強大的法律約束。

3.權利人利益的維護

修訂草案中多處體現了對土地權利人利益的保護，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權利人的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！边M而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權利人的權益范疇，對于破壞土地權利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權利人的維權行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強對土地權利人直接利益的保護，制約集體經濟組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權利爭議，第二十三條中去除了“三十日內”的規定，有利于土地權利人充分準備、及時反應，維護自己的合法權利。關于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設用地單位損失的減小。

對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經營期限由三十年修改為“土地承包關系保持穩定并長久不變?！?；第一百零三條：“建設用地使用權出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用”。“住宅建設用地使用權期限屆滿的，按國家有關規定自動續期?！边@些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人――農民和居民――進行了合理的保護，對于建設用地的繼續利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。

4.土地監督監察的強化

修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度?！边@一制度在第十章有著詳細而具體的說明。引進國家對地方的督察機制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規行為的發生，防止權力的濫用。同時，加強了地方政府的土地監察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權力，允許調動公安部門進行配合，使得地方政府能夠對土地違法行為進行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責任、第一百二十八條阻礙執法的責任等等規定，對于土地監督和土地監察的順利進行給予了保障。

二、修訂草案值得探討之處

在整個土地管理法修訂草案中，也體現出了諸多的不合理因素，應評估和討論其可行性，進行慎重選擇。

1.土地交易的風險

修訂草案第二十六條指出：“依法應當登記而未登記的土地，不得轉讓、出租、作價入股或者抵押?！边@就意味著，依法登記的土地即可以進行轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等相關內容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經營權進行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設用地使用權進行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權進行描述。無論何種土地，均允許正常的轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認。第九十四條：“國有建設用地使用權和集體建設用地使用權的出讓、轉讓和租賃，必須通過統一的土地市場以公開的方式進行”“土地承包經營權流轉應當納入城鄉統一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認了土地交易的合理性。

以上種種，對于土地交易進行了相當程度的放開，轉讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認可。名為轉讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現行的土地公有制制度予以強烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡?，在土地交易制度下，公有制的生命是否會被嚴重縮短？這一點不可不慎重考慮。

2.征地政策的模糊

修訂草案中，第六十九條出現這樣表述：將量化的征收土地補償標準完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關于房屋拆遷補償，同樣沒有一個量化的指標。量化指標的缺失，勢必造成土地征收中補償方式的混亂，雙方將難以達成一致。作為弱者，農民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補償爭議，“省、自治區、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現象的重新演繹。在其中，官官相護的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內，向人民法院”。這里的“十五日”，對于農民來講，顯然太少，自己的意愿難以進行有效的表達，甚至還來不及做出應有的反應。更為離譜的是，“征收土地補償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補償爭議無法起到應有的干涉作用，隨著土地被征收，農民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。

3.村集體權力的擴張

修訂草案第十四條：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準?！保坏谑鍡l：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準?！彪p雙被廢止。這無疑給了農村集體經濟組織賦予了擴大化的權力，給了他們跳過農民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執在調整之前發生率明顯不低，如此調整，想必將使農民無處申訴，對于村集體的穩定相當不利。

4.建設用地的潛在問題

第八十條：“國務院以及國務院投資主管部門批準、核準的建設項目，占用基本農田的建設項目，需要征收農民集體所有土地的，由國務院批準。征收前款規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”結合第七十八條，這一規定放大了省級政府對于土地用途轉用許可和土地征收的權力，給建設項目的擴大化進行留下了缺口，與耕地保護的思想格格不入。

第一百二十八條：“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院?！边@一準則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設單位或個人的施工可以任意干涉，建設單位或個人將無權進行申辯，這無疑會給有關部門的職權濫用留下隱患。

篇8

文章編號：1005-913X（2015）07-0047-03

我國的土地分為農地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。集體建設用地，又叫鄉（鎮）村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地，主要包括：農村經營性建設用地、農村公共服務及基礎設施建設用地和農民宅基地。[1]（P234）其中，農村經營性建設用地是指鄉（鎮）村企業建設用地，主要是指鄉鎮企業、村辦企業及其他集體經濟組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發展，允許使用建設用地的主體己不限于“鄉鎮企業”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業、股份制企業、聯營企業等各類工商企業。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經濟發展的影響大，因而實踐中大量流轉的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。

一、農村集體建設用地流轉改革的目標和路線

（一）文件規定

筆者將《決定》的第11條內容分解為以下三句：

1.在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2.縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對第一句的解讀

“符合規劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規劃是依據經濟建設和城市發展的客觀規律與內在需要進行的。而土地又是不可移動的，所以土地使用必須符合規劃，才能避免嚴重失序。這是農村集體建設用地流轉的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經承認了農村集體經營性建設用地可以作為一般生產要素參與到生產經營環節。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等的權能。這便引出了后半句的規定，是第11條的一大亮點。

“實行與國有土地同等入市、同權同價”，即賦予農村土地集體建設用地與國有土地建設用地同權同價的法律和經濟地位，使其兩者的所有權地位、使用權地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩定。這是建立城鄉統一建設用地市場的需要。

2.對第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農地轉用為非農建設用地的數量，而是改變農地轉用為非農建設用地的方式，即改變當前農村集體土地必須經由國家征收才能變為建設用地的“征轉一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農地以外，也允許農村集體經營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給模式，改變現行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。在當前中國快速現代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續擴張，必然要求大量農地轉用為非農建設用地?！翱s小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經營性建設用地的供給。這是對我國傳統城鄉二元化的土地市場的重大突破。

“規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。根據《土地管理法》第47條的規定，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償的，給農地補償的最高值為農地原產值的30倍。然而，實踐中，發達地區征收農民土地，給農民的征地補償普遍已經超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規定進行一種追認。這也有利于保護和尊重農民的土地利益。

3.對第三句的解讀

過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過農業產值的三十倍，二是強調要保障被征地農民收入不降低，三是要保障被征收農民基本生活，這樣三個標準。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現在，國家縮小征地范圍，突破城鄉二元模式，就必然會讓規劃區內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調規定。

二、政策評價

（一）優化之處

1.體現了民法上的平等原則

“同價同權”、“統一市場”實現了物權法中國家對于國有財產、集體財產和私人財產平等保護的思想，并且在實踐上承認了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相同或相近。在這方面來看，國有建設用地和集體建設用地在效用上沒有太大區別，而且，在土地出讓進入市場后，土地所有權是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區別。

2.有利于實現土地價值和資源優化配置

農村集體建設用地流轉的本質就是將農村建設用地使用權納入土地市場進行交易。從法律角度看，這是權利在不同主體之間的配置。[5]允許農村集體建設用地流轉可以保證權利的有效配置，從而最大限度地發揮集體建設用地的使用價值，促進物盡其用，實現權利人利益和社會整體利益的最大化。

2.明確政府角色

首先，在市場領域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權人和使用權人的市場主體地位，由土地權利的買方和賣方完全按照市場規律完成交易，以市場機制去優化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領域要“有所作為”。[9]為配合流轉管理需要，政府應履行服務職責，加快對農村集體建設用地的確權、登記和頒證工作。

（四）完善相關法律法規

1.修訂《物權法》《擔保法》《合同法》的相關規定

2007年的《物權法》雖然明確了建設用地使用權是一種用益物權，但對于建設用地使用權是否包括農村集體土地的建設用地使用權，表達得不夠明確，特別是對集體建設用地流轉方面的規定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權法》第151條和153條中關于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設用地使用權和宅基地使用權的例外性規定。同時，建議將十三章“宅基地使用權”的內容置于第十二章“建設用地使用權”之下，以體現對各類建設用地同等保護的原則，也使立法更加符合法學理論的權利體系構架。

鑒于如今已經賦予集體建設用地的交換價值，筆者建議刪去《物權法》第183條和《擔保法》第36條第3款關于集體土地使用權抵押的限制性規定，讓第36條第1款和第2款關于國有土地抵押的規定同樣適用于集體土地，以呼應《決定》第11條要求。

為促進集體建設用地有序流轉，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設用地合同納入有名合同規范，擬定集體建設用地流轉合同應載明的各項具體條款，以明確當事人的權利、義務和事后違約責任。

2.修訂《土地管理法》的相關規定

現行《土地管理法》規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉讓和出租用于非農建設，這些條款顯然滯后于現實需要，不利于集體建設用地的流轉，與《決定》精神相悖。應當解除對集體建設用地的限制，允許其在合理范圍內流轉。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進行建設的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設、農村經營性項目建設、興辦農村基礎設施和公益事業的，可以使用農村集體建設用地?！盵2]同時，還應該明確土地流轉可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農村集體建設使用權在特定條件下，可以通過轉讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯營等方式轉移。”[2]并將具體條件適當設定為“符合土地利用規劃、權屬合法明晰、己依法轉為非農建設用地等”。

（五）對土地進行統一管理

集體建設用地入市后，應與國有土地一樣接受統一的部門管理。[10]通過城鄉統一的建設用地市場，對建設用地的規劃、指標、流轉的收益分配等進行嚴格把控，既能夠有效實現與國土建設用地在財產權利上的平等，又能實現與其在責任義務上的平等。這樣，才能真正實現“同地同權同價”的內涵與價值上的統一。并且，政府的干預和統一管理還能有效地防止出現城郊土地成交食利集團。

篇9

關鍵詞：城市發展綜合癥 宅基地 入市 途徑

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-072-02

一、城市發展綜合癥

城市發展綜合癥指的是在我國城市發展過程中遺留的一系列問題。其主要表現但不局限于：

1.房價高企。據來源于搜房網的數據，2010年我國一線城市的租售比已經遠遠超出了國際公認的水平，北京為1∶547，局部地區達到了1∶700。上海達到了1∶500。深圳達到了1∶400-1∶480之間。國際上用來衡量一個區域房產運行狀況良好的租售比一般界定為1∶300～1∶200。可見，以國際標準衡量，這些一線城市的房價高出了約一倍。

導致房價高企的原因是多方面的，但是，大力推進城市化而使得大量農民涌入城市卻是推高房價的一個不爭的因素。

2.道路擁堵。城市道路擁堵已經越來越嚴重了。調查數據顯示，北京市民每天平均上下班在路上消耗的時間為40分鐘，居全國之首。市區交通擁堵時間已達每天5小時，交通擁堵范圍正由市中心區向和放射線道路蔓延。深圳交通擁堵也已成常態。導致道路擁堵的原因也是多方面的，但是，經濟快速發展使得汽車走入家庭卻是其中的一個主要因素。

3.空殼村數量增加?？諝ご逯傅氖怯捎谵r村人口向城鎮轉移而使得人口數量嚴重萎縮的村莊?！敖裉熘袊袛狄源蟾潘那У轿迩f的留守老人，留守兒童留守婦女，有大量的空心村，空殼村。”這是2010年10月29日作為主持人的中國綜合開發研究院城市所的李金逵在國際城市論壇上的發言?？梢?，空殼村現象的出現已經達到需要引起我們高度重視的程度了。空殼村的出現是純粹的城鎮化進程的產物?？諝ご宓某霈F不僅使得農村的生產能力下降，導致農業生產出現問題。也不僅使得農村的資源處于閑置狀態而產生浪費，更嚴重的后果是空殼村使得人口結構發生了變化，將帶來一系列的教育、醫療、安全問題。

二、推進宅基地入市可以有效緩解部分城市發展綜合癥

城市發展綜合癥的出現不僅將使得城市發展進程受到阻礙，更將使得我國的經濟發展難以持續。因此，在強調城市化，強調建設和諧社會的同時，我們也必須要重視解決城市發展綜合癥的問題。解決城市發展綜合癥的途徑有很多，其中，推動宅基地入市就是一個很有效的途徑。

（一）宅基地的屬性及流通限制

《土地管理法》第8條規定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。而依照我國的法律規定，具有集體所有性質的宅基地只能在集體內部流轉。農村宅基地使用權的主體只能是本集體經濟組織成員，對于非集體經濟組織成員，法律禁止其通過除法定繼承以外的任何途徑和方式取得宅基地使用權。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》（國發[2004] 28號）規定：“禁止城鎮居民購買宅基地?！薄秶临Y源部關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發[2004]234號）規定：“嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證?！?/p>

這樣的規定固然有其積極的一面，可以有效保護農民擁有宅基地，有房可住。但是，在我國經濟發展的過程中，這樣的規定不僅在很大程度上起不到保護農民利益的作用，而且已經妨礙了我國經濟的發展。

1.對進城的農民而言，宅基地的存在已經沒有意義。城市化進程導致的直接結果就是大量的農民進入了城市，成為城市中的一個特殊群體。這些農民往往是舉家遷入城市的，已經沒有了回歸農村的欲望。他們在遙遠的農村都有一份宅基地，有一處住所。但是，那處宅基地對于這些已經或計劃在城市扎根的農民而言已經毫無意義了。

2.宅基地的保留，浪費了我國的土地資源。這些注定不會有人居住使用的宅基地，按照法律規定還要為不可能再回來的農民保留，土地的價值就無法得到發揮。這將浪費大量的土地資源，進而在一定程度上阻礙我國發展經濟的進程。

（二）宅基地入市與集體土地入市的區別

宅基地盡管屬于集體土地，但是，宅基地入市不同于集體土地入市。后者包含的含義更廣泛，不僅指宅基地入市，而且可以包含耕地等其他集體土地入市。

相對于集體土地入市，宅基地入市有很多自身的優點：

1.能夠確?；巨r田的數量。宅基地本身不屬于基本農田的范疇，其入市不會對基本農田的數量產生影響。而如果集體土地入市，則意味著本屬于集體的基本農田也將流出本集體。可能導致的結果或者是國家基本農田的總量降低，或者是該集體的基本農田數量降低。前者，將對國家的穩定造成影響；后者，將對該集體的生存造成影響。

2.能有效保證鄉鎮結構的穩定。農民的立足點就是土地。有了土地，也就有了安居的根本。如果推行集體土地入市而導致耕地由集體土地之外的人耕種，則那些失去土地的農民就沒有了在本村居住的源動力。而由此導致的人口流動則會打亂原有的鄉村結構的穩定。但是，僅僅是宅基地入市就不會出現這種情況。

（三）宅基地入市可以解決的問題

宅基地入市可以有效解決城市發展綜合癥中的一些病癥：

1.有利于抑制高房價。宅基地入市增加了住宅建設用地的供應，將緩解城市發展住宅建設用地供應緊張的局面，進而有助于抑制高房價。

郊區的宅基地可以直接用于住宅建設直接抑制高房價。距離城區較遠的宅基地可以通過市場的流轉被部分生活富裕的市民購買并完全可能在政策的扶持下形成各具特色的小鎮，進而進一步吸引部分城市人口而間接抑制房價。

2.有助于新農村建設。宅基地入市可以吸引部分有資金、有素質、有能力的市民到農村去居住、創業。（下轉第75頁）（上接第72頁）這些人的到來對于創建有特色的新農村是非常具有積極意義的。在政策的指引下，可以形成諸如畫家村、藝術村等一道道別具特色的風景線和產業群。這些產業群的出現不僅對于提升產業的創造力和生命力具有意義，而且對于提高農村生活質量、生活品味都具有積極意義。

3.有利于增強農民工的生存能力。宅基地閑置在農村時，對于該農民而言幾乎毫無價值。宅基地入市使得農民所有的土地具有了與市場接軌的價值，這些額外產生的財富可以有助于農民工在城市中生存發展。也有助于進一步拉動內需。

4.有利于老有所養。我國已經步入了老齡社會，養老的問題已經日漸突出。而目前，我國的養老體系尚不完善，在農村，尤其是貧困落后的農村更是很不樂觀。在日前舉行的2010年中國衛生論壇上，人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露，隨著中國老齡化水平提高，醫療保險、醫療保障的可持續發展面臨著越來越嚴重的挑戰。

宅基地入市可以使得部分農村老人能夠出售自己的宅基地而獲得進住養老院的資金，獲得用于醫療的資金，這對于緩解老齡化帶來的養老問題具有非常重要的意義。

5.有利于緩解交通擁堵。宅基地入市，意味著將會有部分城市人口到農村居住，這將分流一部分城市交通量，一定程度上緩解主城區交通擁堵。同時，當在農村形成特色產業群的時候，就會有相當數量的企業、從業人員主動流出城市的主城區而進一步減少主城區的交通壓力。

6.有利于防治空殼村。城市化進程導致了大量的農民進入了城市，使得部分村莊成為了空殼村。宅基地入市則有助于人口回流，使得農村的空間資源得以充分利用。

農村的清新的空氣、綠色的資源對于部分城市人口還是很具有吸引力的，只是苦于不能獲得宅基地的使用權而無法走進農村。宅基地入市將從根本上解決這個問題。

三、宅基地入市面臨的問題及解決的思路

宅基地入市將會面臨一些列問題，只有解決了這些問題，宅基地入市才能夠得以順利推進，才能夠有效達到推動宅基地入市的目的。

1.需要修改《土地管理法》。如果不修改《土地管理法》，則農民出售宅基地是違法行為。而購買宅基地的買家也不能合法獲得宅基地的使用權。所以，推動宅基地入市的首要工作就是修改《土地管理法》。

對于如深圳這樣的一線城市，可以在《土地管理法》修訂之前申請試點宅基地入市。為《土地管理法》的修訂積累經驗。也能夠率先造福社會，進一步起到特區的示范效應。

2.需要建立宅基地入市的有形市場。宅基地入市在本質上也是商品的交易，但是這種商品交易由于涉及的因素多，影響大，作為交易雙方的當事人對于其中的經濟、法律等環節都不能很好把握，因此不能允許向其他日常消費品一樣在路邊交易，而應該建立有形市場集中管理、集中指導。同時，也應該鼓勵社會中介機構為宅基地入市提供估價、交易、登記等一系列服務，以維護交易公平，保護雙方尤其是農民的利益。

3.需要發展城鄉交通。宅基地入市，需要有城里人購買并去鄉村居住，這實質上就是建立了一個城鄉溝通的渠道。到農村購買宅基地的城市人口并不是存粹的農村人，還要有相當的業務在城市中辦理，因此，大力發展城鄉交通，大力發展鄉村網絡等信息硬件建設都是吸引城市人口下鄉的必要措施。只有城鄉之間的交通便利了，鄉村的信息暢通了，城里人才可能有意愿去鄉村居住。才能真正實現宅基地入市的重要歷史意義。

[本文支持課題：建設部課題《我國建筑工程法律體系構建研究》項目編號：2008-R3-36。課題第一作者：顧永才，博士、副教授]

參考文獻：

1.馮志順，孫順英.試論宅基地使用權流轉的必要性和可行性[J].昆明：法制與社會，2010（10）

2.楊珍惠.我國現行農村宅基地制度問題研究[J].成都：資源與人居環境，2010（18）

3.方文，胡浙平.農村宅基地使用權流轉困境與流轉績效評析[J].成都：農村經濟，2010（9）

4.李蓓，李國銳.淺談中國企業年金的模式選擇[J].深圳：特區經濟，2010（10）

篇10

【關鍵詞】土地管理法 小產權房 集體建設用地 使用權流轉

一、當下小產權房的法律地位

“小產權房”是指建設在農村集體土地上并向集體經濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據占地性質不同，小產權房有3種類型：建設在農用地上的住宅房屋；建設在宅基地之外其他集體建設用地上的住宅房屋；建設在農村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋。我們不難看出，小產權房的典型形態是以銷售為目的在集體土地上開發的商品住宅。取得合法審批手續的宅基地上房屋，農民用于自住可以取得合法產權證，但一旦轉讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產權房，轉讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產權登記取得產權證，無法取得受讓房地產的所有權。

二、小產權房產生原因剖析――集體土地利益相關者博弈和選擇的必然結果

（一） 城鄉不平等的土地使用制度

從法律上看，農村集體土地所有權被表述為完全物權，但在經濟上的實際表現卻為“有限所有權”?，F行《土地管理法》對集體土地的用途予以嚴格限制，集體土地要用于建設用途的，必須先征收為國有土地，再由國家以出讓等方式提供給用地者，農民集體和用地者之間的直接交易被禁止，即所謂的集體建設用地的征地供給模式?！锻恋毓芾矸ā反_立的城鄉不平等的土地使用制度一方面使國家幾乎壟斷了建設用地的供應，另一方面又使農民集體幾乎喪失了對其土地的處分權，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得，土地財富被從農村轉移到城市。

（二）開發商與政府的利益博弈

土地資源的稀缺性日益顯見，房地產開發商想以較低成本得到土地，地方政府為創政績、得收益以及種種違法手段而使土地成本抬高，我國土地市場的種種不規范性也日益顯見。房地產開發商的利益與開發成本和獲取利潤密切相關。在成本中，土地出讓金占到房地產開發成本的60%左右，有些開發商為了節省成本以賺取更多的利潤，便與農村集體經濟組織合作以相對低廉的成本來進行開發。

（三）買賣雙方的利益驅動

首先，作為賣方的農民，農民集體不僅可以從小產權房開發中獲取巨額土地收益，而且由小產權房的建設銷售帶來的農村經濟發展和鄉村面貌改變更是可喜。農民個人則可以分享土地收益，輕松獲得本地非農就業機會以及當地經濟發展帶來的附加利益。此外，鄉政府享受由小產權房建設帶來的政績效益，參與土地增值收益的分配，從而成為小產權房的重要推動力量。就買房人而言，大城市的居住環境問題日益突出，且不斷上漲的城市房價遠遠超過大多數人的購買能力，小產權房無疑可以滿足工薪階層居者有其屋的夢想。

三、小產權房治理與土地使用制度改革

治理小產權房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產權房的開發銷售，另一方面要妥善處理已有小產權房。我認為，以下幾方面非常重要：

（一）賦予農村集體建設用地使用權以完全用益物權效力，構建城鄉平等的建設用地使用權流轉制度

小產權房法律上的權屬界定已經比較明確，我們應遵循“權之所在、利之所享”的原則，小產權房的權與利應緊密相連。根據現行法律規定，興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、建設鄉（鎮） 村公共設施和建設公益事業經依法批準都可以在農民集體所有的土地上進行，但在這種建設用地上取得的權利不能等同于在國家所有的土地上取得的建設用地使用權。2008 年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指明了集體建設用地進入市場流轉的改革道路，勾畫了“建立城鄉統一的建設用地市場”的目標。

（二）允許集體土地上的商品住宅建設，打破城鎮居民住宅用地的政府壟斷

在我看來，既然允許集體建設用地流轉，就不應對集體建設用地上的商品住宅開發予以禁止。首先，禁止集體建設用地用于商品住宅開發，這缺乏公共利益上的支撐。其次，只有允許集體建設用地上的商品住宅開發，治理小產權房才有制度前提。因此，從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規制。此外，應當將集體建設用地上的商品房開發納入城鎮房地產開發管理的軌道，從開發到銷售到物業管理都實行與國有土地商品房開發一樣的管理，最終打破城鄉住房二元化態勢，實現城鄉統一的商品房市場。

（三）允許宅基地使用權有條件對外流轉

主張禁止宅基地使用權流轉的觀點，最核心的理由是擔心宅基地使用權流轉會使“三無農民”變成“四無農民”，引發社會不穩定。主張允許流轉的觀點最主要的理由是，允許宅基地流轉可以盤活存量建設用地，提高土地資源配置效率，保護耕地。集體建設用地上的商品住宅開發與宅基地使用權的對外流轉，是兩個密切聯系的問題，既然劃撥土地使用權能夠通過辦理出讓手續轉變成可以市場化流轉的出讓土地使用權，宅基地使用權就也能夠通過辦理集體土地上的出讓手續轉變成可以市場化流轉的集體建設用地使用權。因此允許宅基地使用權有條件對外流轉比完全禁止更符合中國當前實際和發展需要。

（四）完善土地征收制度，禁止為“商業利益”而征收

我國《憲法》、《物權法》都嚴格將土地征收限定在為了公共利益的目的范圍之內。然而，在法律上界定何為“公共利益”則是一個世界性的難題，人們曾寄希望于《物權法》的制定，然而現行《物權法》對此并沒有做具體明確的規定。目前可行的方案之一就是先將明顯不屬于公共利益的征收行為列舉出來加以禁止，譬如為城市居民居住而進行的商品房開發顯然與公共利益無關，為此而進行的大規模的征收行為嚴重違法。應嚴厲禁止征收集體所有土地用于商品房開發，商品房開發應由集體建設用地直接供給土地即可。

參考文獻：