投資與項目管理范文

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Abstract： The government invested projects have characteristics of large investment scale， wide range， strong public welfare， high degree of attention by the public and so on. In this paper， from the analysis on the characteristics of government investment projects， the project management problems are deeply analyzed in terms of project management system， project management concepts and project management operational mechanism with practical examples. The shortage in project management is pointed out and the causes of the problem are found out， and finally according to the problems of government invested project management， targeted measures and methods are put forward to strengthen and improve the management， so as to provide the basis for the similar government investment project management in the future.

關鍵詞： 政府投資；項目管理；問題；研究分析

Key words： government investment；project management；problem；research and analysis

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）01-0006-04

0 引言

近年來，政府投資項目增長迅速。涉及到農林水利、城建、能源及社會事業等投資領域，影響到環境、經濟、文化、生活的各個方面。因此，如何有效合理地將這些財政資金發揮其應有的作用，確保有效的實施政府投資項目，直接關系到經濟社會發展的好壞與快慢，關系到人民群眾生活質量的變化以及和諧社會的建設[1]。在投資規模不斷擴大的同時，政府投資項目管理也暴露出一系列的問題。如決策過程中，主觀性較強、決策方法過于定性、前期論證不詳細、決策意識較為薄弱等問題，致使政府投資項目投資效率低下、管理混亂、重復建設，給國家及地方政府造成了大量的經濟損失，因此對政府投資項目管理問題的深入研究與分析有助于促進政府投資項目決策的科學化，確保政府投資項目產生更大的經濟效益和社會效益，從而實現區域經濟的可持續發展。

1 政府投資項目管理中的問題與分析

1.1 項目管理體制方面

1.1.1 項目決策和建設程序不規范

決策機制是貫穿于項目建設的全過程中，一個科學的決策機制，決定著項目的最終成效。但從目前政府投資項目決策現狀來看，仍然存在一定問題。

①決策涉及的政府部門較多，如投資主管部門、財政主管部門、建設主管部門等，致使在項目決策中易受到明顯的行政干預，很多項目決策最終是由少數領導研究決定的，助長了“長官意識”的存在[2]，決策者對項目了解不充分，缺乏相關專業知識，項目的科學性得不到保障，與工程實際相偏離。

②決策前期科學化論證不到位、不規范。對項目勘查規劃不詳細，設計與實際情況存在較大偏差，有些項目動工倉促，未批先建項目時有發生[3]。例如海南省文昌市在修建文昌路這條市政道路網線時，路修了一半發現前方珍惜樹種紅樹，最終直道改彎道，增加了上千萬元的投資資金，而這個政府投資項目決策的失誤，確無人為之負責。

③決策的透明化及公眾參與化程度有待提高，很多決策局限于政府內部運作，人民群眾對政府投資項目的知情權和參與權被忽視，透明度和公眾參與度不高，導致很多“形象工程”的出現。并且政府投資項目決策程序的法制化建設相對滯后，沒有相對完整的法律對決策、管理等進行全面的界定，對決策程序、決策主體等更加缺乏明確的規定，投資決策者決策失誤的責任追究更加不到位。

項目建設程序是指按照項目建設的客觀規律，項目從立項、決策、設計、施工、到竣工驗收的全過程中各項工作必須遵循的先后順序，是人們在長期的建設實踐中的經驗總結，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。在政府投資項目中雖然已經形成了較為嚴格的建設程序，但在實踐中依然存在不合理現象。部分投資項目違反法定建設程序和工程建設強制性標準，在初步設計甚至可行性報告還未審批的情況下，已經開工建設；有的項目則是邊審批、邊設計、邊施工，即形成“三邊”工程，項目的投資和質量難以控制和保證。例如，昆明市東川區十大重點工程之一的“紫荊家園”城中村改造項目[4]，建筑投資3億元，占地48畝，建筑面積14.3萬平方米，項目于2012年年底開建。到2014年5月19日該樓盤全面停工，在14棟樓房700余套房屋中有的建到4至5層，有的已建到9層。停工原因為相關部門把關不嚴，致使該項目“先上車后買票”，開發商在沒有取得國有土地使用證，施工許可證的情況下就開發建設，而根據國家相關法律法規，建設單位未取得施工許可，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款1%以上2%以下的罰款。然而此項目不顧法律法規的規定，已經停工的“紫荊家園”開發商在沒有取得預售房屋許可證的情況下已經開始售房，購房者的利益得不到保障。

政府投資項目包括經營性和非經營性投資項目，而針對不同性質的項目卻是按照統一的建設程序來執行，對一些特殊項目帶來不便；政府部門存在職能交叉現象，增加了建設程序的難度，并且審批程序繁瑣，拖沓，效率不高，導致項目沒有獲得審批而開始建設的現象普遍存在。

1.1.2 項目監管機制及責任追究機制不健全

當前政府投資項目的監管水平和績效水平不高，主要表現在以下幾個方面：

①政府投資項目的建設接受計委、財政、審計、建委、國有資產管理部門、監察、紀委等多個部門以及重大建設項目稽察特派員的監管[5]。存在各監管部門之間配合不協調、職能劃分不明確，多頭監管、責任落實不到位等問題。監管權力的行使過于分散，集中監管力量薄弱，監管成效不佳，并且建設單位疲于應付多個部門重復性監管和臨時檢查，精力被分散，投資效益不佳。缺乏對投資項目全過程、全方面的嚴格監管。

②項目的監管機制還處于初步發展階段，存在不少缺陷和漏洞。其監管方式，手段單一粗放，包括聽取項目負責人匯報、現場視察、統計完成項目投資額，缺乏內外結合的監管機制。監管內容不全面，對資金監管存在較大疏漏，財政預算資金的挪用、占用，縮減使用等現象隨之產生。

③工程監理制貫徹落實不到位，項目現場監理人員相對較少，部分關鍵部位無法實行傍站。外聘監理人員多，導致同體監理現象較為普遍，難以實施有效監督。

④缺乏社會的監督。很多政府投資項目關系到人民群眾的利益，然而公眾對投資項目的知情權確沒有得到保障，社會輿論不能發揮監督作用，項目出現問題無法及時發現并處理。

政府投資建設的各等級公路，由于不少工程質量低下，建了再補，補了又建，留下安全隱患。然而，這些已存在缺陷，已出問題的政府投資項目，時至今日，還沒有人為這些投資項目的失敗或損失負責。造成這種現象的主要原因是責任追究機制不健全，存在以下問題：

①責任主體難以認定。政府投資項目的決策、審批、監管包括多個部門，各部門從不同的角度進行監管，存在監管交叉，由于缺乏協調，使得責任難以確定；并且按照程序決策和實施的項目，如出現重大失誤最終造成國有資產重大損失的也無法確定有關機構和人員應該承擔的責任[6]。

②責任大小難以界定。責任主體在項目申報、審批中的主觀意愿不同，其承擔的責任也不一樣，在實際責任追究中，很難把握責任大小。

③追究主體缺位和管轄權不及。行政管理關系是責任追究制度實施的依據，即責任追究程序的啟動、追究的范圍、廣度和深度都直接決定于行政管理關系。而政府投資項目的決策和實施又直接與政府各部門的行政管理關系有關。這樣的行政管理關系極易導致行政管理者自身權力越大責任越難追究。

④追究方式的選擇難以統一和規范。在不同地方選擇的追究方式不同，最終導致承擔的責任不同，處罰承擔也不同。

1.1.3 項目竣工后評價體系薄弱

通過項目后評價，可以全面總結項目投資管理經驗，將其反饋到有關領導、項目管理部門、項目前期咨詢評估等單位，為同類政府投資項目提供參考，從而促使項目更好發揮投資效益。雖然項目后評價制度早已提出，但其在我國發展遲緩，政府投資項目后評價體系在項目建設基本程序中處于空白，導致無法全面的總結工程建設的經驗教訓，也不能及時處理項目在建設過程中出現的問題，致使項目管理水平得不到提高，對項目的監督作用得不到很好的發揮。部分項目在建設后期組織管理混亂，交接工作倉促，數據資料報送不完整等現象時有發生。

1.2 項目管理理念方面

隨著國家加大政府在基礎設施建設的投資，地方政府為了發展本地經濟、緩和社會矛盾、樹立良好的政府形象以及宣揚政績等原因，部分地方政府只是重視項目的爭取，輕視項目管理及投資效益的問題存在。為了爭取項目而故意擴大預算，多報投資，使得投資規模越來越大，得不到有效的控制。再者，為了取得立項，有些建設部門在申報項目的時候，估計縮小投資預算，增加上級政府審批的可能性，當項目獲得批準，又以各種理由，要求追加投資，獲得更多的資金[7]。項目管理不規范，變更隨意，超概算現象嚴重，政府負擔沉重，一旦不能及時籌集，造成項目延期、工程款拖欠等，政府在思想上、組織上和工作上沒有跟上項目建設的需要，不僅降低了政府誠信，也影響到社會安定。例如，位于北京市昌平區的某回遷房安置項目，在項目完成多年的情況下，后期管理無人問津，小區道路周邊雜亂無章，與當初簽訂的合同協議存在出入，周邊環境得不到保障。

1.3 項目管理運行機制方面

1.3.1 前期論證不充分，設計變更頻繁，簽證缺乏管理

項目建設前期工作包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、開工報告等，它是項目可實施性和可操作性的重要保障，據有關數據顯示，項目前期準備工作對項目投資影響高達70%-90%，而后期實施工作對項目的影響約20%左右[8]，直接關系到項目的成敗。但在實際工作中，這里往往出現很多問題。政府投資項目在前期準備工作不到位，把項目的前期準備工作當成一種包裝，所花時間非常短，不重視可行性研究，實地勘測不詳細，不深入，導致設計圖紙與施工現場不符，設計質量差、變更頻繁，造成項目投資難以控制，工期延長，有的甚至導致發生重大工程質量事故。據有關報道，在西部大開發的熱潮下，某縣在短短的幾個月內就審批了五六十個項目[9]，就屬于不注重前期論證這種情況。還有些施工不注重簽證管理，現場簽證不及時，事后補簽或漏簽現象層出。

1.3.2 招投標不規范，違規分包，合同管理不到位

當前在項目建設市場中，由于招投標環節信息公開程度低，存在一些項目招標人和投標人規避招標程序，通過虛假招標、暗地里圍標串標、違規轉包和違法分包、一些招標機構違規操作、評審專家評標不公正等現象。如某招標文件前后矛盾，招標過程違規操作，早已經內定了中標單位，而其他投標單位就只是陪標走過場；還有些政府投資項目領導直接干預投標，從中獲利。某施工單位取得中標資格后，并無施工意愿，而將工程違規轉包或分包給其他施工單位，從中獲取費用，實際施工單位多為無資質的小施工隊，導致高資質進行中標，低資質進行施工；招標工作受制于招標人、地方制度體系的約束，其依法執業的獨立性薄弱，行為不規范，甚至有些單位利用專業優勢，鉆法律漏洞，與業主或投標人相互串標[10]。

合同管理直接關系到項目實施是否順利，各自的利益是否能夠得到保護。但是許多單位在合同管理包括合同的簽訂上還存在著一些問題，致使潛在風險的存在。如合同沒有簽訂完成，有些施工單位已經開始施工，事后補簽合同，合同的約束力蕩然無存。合同雖然簽訂完成，但是不詳細，對實際操作中遇到的問題沒有形成相關的合同條款或合同簽訂完成，不按合同要求執行的情況依然存在，合同主體不統一，有些施工單位掛靠到其他企業來承擔項目，致使合同無效，給承包商和業主利益帶來不同程度的傷害。

1.3.3 項目質量、進度、成本管理不嚴格，資金撥付不規范

項目管理的基本目標是實現進度、成本、質量的協調發展，這三大目標的控制管理，是相互協調發展的。而我國政府投資項目在這方面的管理存在一定缺陷，使這三方面的控制失調，進而導致工程質量的低劣。

①質量管理：在全面質量管理中，人、機械、材料、方法、環境是影響工程質量的“五要素”。人是保障項目投資質量的關鍵因素?！叭恕钡哪芰退刭|的高低直接影響組織能否有效完成項目的質量管理，在政府投資項目建設過程中，參與人員眾多，不同的崗位需要不同的人才。然而在實際工程中，部分管理人員缺乏專業知識和從業經歷，缺乏專業的管理經驗，不了解國家的有關法律法規，不熟悉法定建設程序，甚至缺乏起碼的工程建設知識，導致投資浪費，建設效果差，甚至產生大量的質量安全問題[11]。在施工中，有些建設班子是臨時抽調組建，其人員素質參差不齊，專業水平低，工作也不規范；某些企業的項目經理及監理總監不在崗或不履行職責，有的同一個人在多個項目部掛名，借用他人資質等，有的單位經常調換施工現場管理人員，一些工程層層轉包、違規分包、盤剝工程款，使最終承包單位的承包價過低，施工技術、設備和材料等投入得不到保證，這些都將給工程質量帶來一定影響。

②進度管理：當前政府投資項目大都可以按計劃完工，但工程進度差，不能按時交工，進展不平衡等現象依然存在。部分項目受招投標、土地、資金、征地拆遷等因素影響，投資項目開工延遲，建設進度緩慢。有的項目已經申報完工，而實際仍在建設中。項目缺乏統一的組織協調，政府各部門對項目進行監督管理，存在職能交叉，但缺少有效溝通，工程出現的問題不能及時采取解決措施，從而嚴重影響進度。

③成本管理：政府投資項目的業主是政府，而使用單位則不是，使用單位為了自身利益，擅自擴大建設規模，提高建設標準，建設檔次，采用新材料，新工藝，不從實際出發，鋪張浪費。建設過程中，施工變更，簽證多這些問題的出現使概算超標，項目成本增加。

④資金撥付管理：隨著市場經濟的快速發展，政府投資項目不僅在數量上逐年增加，規模也日益龐大，僅2014年，全國政府公共投資就達到1.4萬億元，但是投資項目資金浪費、違規現象也很嚴重。如項目資金不到位、投資超預算數額較大等。全過程的資金監管無法落實，監管體系對項目資金的監管重點在于項目開工前的估算、概算的審批和項目竣工后的決算審查和審計，對建設單位資金的撥付過程和使用情況，以及工程進度款的核實、工程變更的控制等需要深入施工現場了解的資金使用情況沒有進行有效的跟蹤和動態管理，“概算超估算、預算超概算、決算超預算”的“三超”現象仍然存在[12]。還有些個別項目配套資金不能及時足額到位。有些使用中央投資的項目，在爭取之初便承諾在先，但實際上由于地方財力有限，項目業主籌資能力弱，地方配套資金落實不到位或沒有完全到位，影響項目建設等。資金還存在被建設單位滯留、擠占、挪用的問題。建設單位重爭取資金，輕資金支付，造成項目資金在其賬上滯留。這些問題的存在，都將影響建設項目成效。

某地區的造林工程在建設過程中暴露的問題，可以充分說明政府投資項目在運用機制方面存在的問題。

由于地塊產權糾紛、土地騰退、扭轉、拆遷補償、租賃合同不到期、土地征收等原因，造成施工單位無法按時入場，某地塊作為重點建設工程，在明確造林任務的時期，地塊還存在25份場地租賃合同，全部在租賃期內，包括種植園、垂釣等多種經營活動，部分造林地塊有大量蔬菜大棚未拆遷，私人的出租車停車場正常營業等，影響造林工程進度。而按照該地區政府要求，造林項目設計方案批復后，造林地塊調整面積不能超過總批復面積的10%，在實際操作中，很多鄉鎮地塊調整變更面積遠遠超過這個標準，有的甚至達到30%以上。某區設計造林地塊占地80.3畝，但是由于前期規劃地塊位置有誤，施工人員進場發現施工時圖紙位置與現場不符合，能施工面積不足50.84畝。在資金撥付效率也存在一定問題。據發改委重大建設項目稽察辦公室統計，該政府投資項目在13個區縣全年造林任務完成90%以上時，投資完成率和資金到位率分別為82.35%和42.82%，但資金撥付率只有52.74%，共結存資金22億元。拖欠施工單位施工款問題比較突出部分區配套資金管理到位率較低，在市級資金到位近50%的情況下，有5個需要配套資金的區中，配套資金不到市級到位資金率的一半。

2 政府投資項目措施建議

2.1 完善資金撥付方式

建立政府投資項目財政資金集中撥付機制。在原有將財政資金撥付給項目建設管理部門，再由其撥付給施工單位和監理單位的傳統方式中，改為由建設單位提出資金撥付申請，政府財政部門根據建設單位的簽證、項目進度、合同、結算及資金到位情況，將工程款直接撥付給施工和監理單位。既可避免資金的層層截留和積壓，又可提高資金的利用率和投資效益。

2.2 嚴格審計機制

政府投資項目資金額度大，必須建立有效地監督制約機制，紀檢、監察、計劃、財政、建設和審計部門都應加強對政府投資項目運作過程的監督[13]。審計機關除直接審計或授權下級審計機關審計， 還可通過整合利用全社會的審計資源，利用新聞宣傳單位和社會中介機構的監督作用，擴大對政府投資建設項目審計的覆蓋面，根據項目的實施情況，分階段對政府投資建設項目前期準備工作，如建設規模和建設標準是否符合規定、征地拆遷費用支出、合同履行、工程造價、物資采購、稅費交納等，預算的執行情況和竣工決算進行審計監督，檢查項目實施和資金使用的真實性、合法性和效益情況[14]。對政府投資建設項目進行全過程跟蹤監督。更好地發揮審計的監督作用。

2.3 完善法律法規，嚴格執行責任追究機制

建立專門的法律法規來嚴格管理政府投資項目，可以有效避免各部門不同的干擾管理，保證投資項目在建設過程中按規章辦事。并且應明確劃分政府投項目各方主體的職責，對出現問題的應嚴格追究責任，做到違責必究，執法必嚴。處罰輕在制度上就埋下了隱患，按照《建設工程質量管理條例》第53條規定，未按照國家規定辦理工程質量監督手續的，責令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款，又如對于未批先建環境違法行為，環評法的罰則是責令停止建設，限期補辦手續。《建設項目環境保護管理條例》的罰則是責令停止生產或者使用，處以20萬元以下的罰款。按照目前罰款上限不過20萬元的規定，對很多大的投資項目來說，先批后建要影響進度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說。因此應完善法律法規，對違法項目嚴肅處理，對違規建設的項目，一律采取停建或拆除復原的處理方式，必須在各種手續齊備的情況下再恢復建設，絕對不允許所謂的邊完善手續邊建設，起到震懾作用。并且實行投資決策終生追償制度，所承擔的責任不隨個人升遷、離退休、轉崗、調動發生轉移，使主耍決策者成為責任的主要承擔著，由此真正建立起“誰決策、誰負責”的責任追究制度和投資決策風險約束機制[15]。

3 結語

目前政府投資項目已成為我國當前經濟發展的重要構成要素，對于促進地區經濟、社會、資源的可持續發展具有十分重要的作用，是維護國家安全和社會穩定的重要途徑。其項目管理好壞，決定著每個項目投資效益的高低，以及項目成功與否。由此可見，政府投資項目的管理非常重要。通過對政府投資項目管理存在問題的研究與分析，可以認識到，這些問題是由許多綜合因素產生的，如我國政治體制改革，經濟改革等。解決這些問題有一定的難度，需要實踐、探索、逐步完善的過程，它既依賴于我們主觀上的認識和努力程度，也依賴于客觀環境的配套完善。通過本文的分析，希望能引起有關部門和政府投資項目管理機構的重視，并將之在實踐中進行應用。

參考文獻：

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[3]黃振宇.政府投資項目管理問題研究-以廣西為例[D].廣西師范大學，2013.

[4]趙元剛.東川紫荊家園項目遭諸多質疑.云南網訊.

[5]黃剛.當前政府投資項目管理中的問題分析及對策研究[D].西南財經大學，2003.

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[13]王靚.論我國政府投資項目的問題和對策[J].中國商界（下半月），2010，06：16-17.

篇2

關鍵詞：政府工程項目管理

一、政府投資工程的特點及管理方式改革的目標

1、典型的政府性工程，主要有五個特點：

1.1、項目的實施對地方的經濟社會發展有重大 影響 。

1.2、管理嚴格，必須執行國家、省、市政府性投資有關規定，執行國家建設程序，執行國家工程建設各項管理制度。政府監督和管理部門比一般工程多，報批事項多。

1.3、易受社會各界輿論的關注，由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化和生活的各個方面又是地方財政資金投入，理所當然成為社會輿論關注的焦點。

1.4、項目的組織協調工作量大，由于政府性群組工程項目眾多，分布面廣、牽涉部門多，組織實施過程中協調工作量巨大。

1.5、單項工程投資額大，且大多數項目為非盈利性公益性項目。

2、政府投資工程管理方式改革的目標

隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，在新的歷史條件下，政府投資工程管理方式也有著全新的改革目標，就是在我國初步建立起符合政府工程采購的國際慣例，符合我國國情，職責明確、權力制衡、依法行事、科學規范的政府投資工程建設管理制度和運行機制，實現政府工程的投資決策部門、資金撥付部門、建設實施機構、建筑市場監管機構、建設項目使用單位的各司其職和相互制衡;建立起非經營性的政府投資工程。

二、現行政府投資工程管理方式的弊病

目前，我國現行的政府投資工程管理方式基本上是沿襲了計劃經濟高度集中的市場管理方式，本質是計劃經濟體制下政府的政企、政事不分、高度集權和自我服務，其主要特征是投資、建設、監管使用這四種不同的主體混為一體或相互混為一體。其本質和特征決定了其必然會存在一些列的問題和弊端：

1、缺乏自我約束和有效監管的監督機制

傳統的管理方式中，各部門直接組織工程項目建設，一些項目的負責人既是行政首長，又是企業領導，這種自己監管自己的管理方式導致行政權力直接介入工程項目的實施，相互之間又缺乏有效的監督制約機制，極易導致決策失誤、監管失靈，效益低下、形成投資“黑洞”，嚴重影響工程質量，滋生腐敗現象等。

2、資源浪費嚴重，投資效益低下

由于每上一項政府工程，就組建一個基建班子，導致人員冗復，經費開支巨大，對政府有限的資源造成了極大的浪費，另外這種方式使得建設單位往往從部門利益出發，爭項目、爭資金，千方百計擴大投資規模，導致“釣魚工程”、“三超工程”。

3、社會化和專業化的程度偏低由于這種管理方式下的基建班子都是有非專業人士組成，而且都是一次性的、臨時性的，往往對基本建設程序和相關法律法規不夠了解，缺乏工程建設專業知識和項目管理經驗，難以完成建設任務，難以保證政府工程建設的質量、工期和投資效益。 因此，推進政府投資工程的項目管理模式的改革，是從源頭上遏制腐敗的重要措施，是提高政府投資工程的投資效益和工程質量的根本之舉。

三、政府投資工程管理方式改革的主要措施

1、應建立完善建設實施過程中的部門制衡機制

本著政府投資工程要實現建投分開、建管分開、建用分開的原則，由使用單位提出工程的使用功能要求，財政、計劃部門提出建設規模和建設資金預算意見，財政、計劃部門在可行性研究、確定項目投資規模時，建筑工務局可作為工程管理專家這樣的技術性單位參與，重大項目由全國或地方人大做出建設與否的決策。項目確定后，財政部門著重于政府投資工程的投資計劃、資金撥付、資金使用監督;建設部門負責建筑市場的管理，建筑工務局負責項目的建設實施。財政部門根據工務局的建設進度簽證，按進度將工程款直接撥付各類工程承包單位。在工程建設實施過程中，應尊重使用單位的意見，在項目的設計審定以及工程竣工驗收這兩個環節，必須經過使用單位的對于使用功能的審查。

2、應將政企分開明確責任

對經營性政府投資工程如供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎設施和基礎產業以及公共企業，采用項目法人責任制，可由政府有關專業部門按資金來源不同分別依據《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司(含國有獨資公司)和股份有限公司，由項目法人充當項目業主，自己擔負起項目法人在項目策劃、資金籌措、生產經營、債務償還、資產保值增值，包括建設管理等方面的功能。項目法人不能由同時具有政府公務員身份的人員擔任或兼任。對經營性的政府投資工程，其公共支出的供給方式應該實行以市場為主，政府資助為輔的原則。

3、完善政府投資工程的管理體制

包括投資、建設、使用在內的政府投資工程的統籌管理，由國家計劃、建設、財政行政主管部門成立一個協調組織統管。政府投資工程的建設實施由建設行政主管部門統一管理，各專業部門分工負責。建設行政主管部門主要負責政府有關房屋建筑工程及市政基礎設施的建設。國務院建設行政主管部門負責中央政府投資的建設，省一級政府投資管理機構管理省及以下地方人民政府的政府投資工程。

另外，鑒于政府投資工程對社會投資工程的影響和示范作用，為發揮政府采購對于企業優勝劣汰的促進作用及保護中小企業、弱勢群體的公益作用，要在現有承包商資質管理的基礎上，確定有資格承包政府投資工程的企業和組織的管理制度，其基本原則是傾向于信譽業績、質量安全記錄良好的承包企業和技術精、專業化程度高、帶動就業的中小承包企業。也可以考慮建立政府投資工程認可承包商名冊。

參考文獻：

[1]朱茹琳.對我國工程項目管理模式的探討與思考[J].企業家天地2009.10

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關鍵詞：小水電;投資;項目管理

中圖分類號: TV742文獻標識碼:A

一、投資決策

小水電項目的投資決策是決定投資是否成功的關鍵，決策正確與否直接關系到建設項目的成敗。投資決策是產生較好投資收益的保證，必需認真對待，并遵循以下原則。

投資價值最大化原則。市場經濟條件下，投資者總是追求投資的最大利潤。一般講利潤與風險是共存的，雖說小水電相對來說是低風險項目，但風險因素是存在的，處理不當照樣導致投資失敗。投資者在考慮收益最大化的同時應重視風險因素，正確權衡受益增加與風險加大的得失，盡量減少風險因素，使投資價值達到最大化。

投資決策的科學性原則。隨著小水電資源的深度開發，加上小水電高科技技術的廣泛使用，小水電投資決策的難度、復雜性都比過去大得多。僅靠少數人憑經驗主觀地進行決策或所謂“邊投資，邊論證”、“先投資，后論證”的做法都是不可取、不可行的。為避免小水電投資決策出現重大失誤和損失，必修建立科學的決策程序和決策方法。

系統性原則。小水電投資項目的建設經營過程中受制于許多因素，影響經濟效益方面的主要有小水電資源條件、開發技術含量、建設條件、資金籌措、電量銷售價格、市場競爭力等。這些因素相互聯系，彼此制約。小水電投資決策應以系統的觀念綜合考慮以上因素，避免對至關重要的一些因素考慮不周，或片面強調某項次要因素。

時效性原則。小水電是資金密集型的投資項目，資金墊付是小水電投資的首要條件，同等數量的資金由于墊付時間的不同具有不同的價值。應優先投資資源指標優良、回收期短、經濟效益好的項目。實踐證明，在流域開發過程中，集中資金，滾動開發，會產生更好的經濟效益。

二、實行投資項目法人責任制

小水電投資項目決策確定后，投資人出資組建項目法人公司是首要任務。計劃經濟管理體制下的小水電是在工程建成投產后，才進行工商登記取得法人資格的（先建項目，后設法人）。而實行投資項目法人責任制則是要求先注冊登記成立項目公司后，由項目公司負責建設經營（先有法人，后有項目）。小水電投資項目法人責任制的實行，首先有利于建立責、權、利相一致的約束機制；第二項目公司投資人的出資保證了投資項目資本金的來源；第三項目公司作為投資項目的唯一主體避免了小水電建設與經營期間管理上的割裂現象。

項目公司的組建應考慮公司股本結構與資本結構的合理性。股本結構指投資人之間持有項目公司股份的比例，一般來說，采用相對控股方式更有利于最大限度地維護全體股東權益。資本結構指項目公司資本金（注冊資本）占項目總投資額的比例關系。投資項目資本金制度要求資本金由投資人全額出資，資本金比例太大，股東籌資壓力大，同時不能充分利用金融貸款資金獲取投資利益最大化；資本金比例太小，項目公司負債率高，財務風險大。國家有關規定水電項目資本金不低于20%是很有必要的，特別是收益率低的項目適當提高資本金比例后，既可縮短償還債務年限，又大大提高了資本金的流動性。

三、風險控制

小水電投資項目的風險是投資決策考慮的首要因素，為避免投資損失，必須加強對風險的控制。小水電投資項目風險可分為系統風險和個別風險。系統風險是無法控制的，主要有電量銷售、電價水平、政策變化等；個別風險是可以控制的，主要有總投資成本、未來經營成本、投資機會、投資時機等。

系統風險雖無法控制，但可通過擴大小水電投資人的合作范圍，發揮利用合作伙伴優勢，分散和轉移風險。個別風險中對投資收益率影響最大的是總投資成本。降低總投資成本的手段主要有設計優化，工程招投標，施工質量、工期控制，合同、資金管理等。目前廣泛推廣應用的“無人值班、少人值守”技術雖增加一定的設備投資，但可大幅降低未來經營成本。投資機會、投資時機的把握應在廣泛收集市場信息資料基礎上，進行財務評價指標分析后綜合考慮。

四、投資項目后評價

小水電投資項目后評價可從影響評價、經濟效益評價和過程評價三方面進行。影響評價，通過投資項目投產后對社會產生的影響來評價投資決策的正確性。經濟效益評價，通過項目投產運營后的實際資料計算財務內部收益率等一系列財務收益指標，并與投資項目可行性研究報告相關指標對比、分析，看是否達到預期效果。過程評價，深入分析造成項目后評價結論與預期效果之間產生差異的原因，找出問題所在，提出解決方法。

篇4

關鍵詞：政府投資項目；成本管理；全過程；造價控制。

政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，具有規模大、工期緊、質量要求高、社會影響力大和公益性等特點。政府投資工程主要集中在改善社會和經濟環境方面的項目上，如美國政府的職能定位，政府主要投資城市設施、交通、農業水利基礎設施以及軍事及國防設施、政府辦公用房等領域[1]。盡管工程項目管理改革的趨向和總體效果令人落單，然而政府工程不同于一般投資項目，在實際工程管理中仍然存在一些問題，如政府監管制度的缺位、造價管理制度的不完善等[2]。鑒于政府投資工程項目的特殊性，其成本管理與控制不僅關系到國家戰略發展成敗的關鍵，而且切實可行的工程項目成本管理模式有利于工程項目市場的成熟，具有一定的示范效應[3]。政府投資工程的成本管理與控制是一項系統工程，因此政府與代建企業的積極配合，探討如何進行全過程、全方位的管理，對保證政府工程造價實施有效的管理與控制具有重要意義。

一、政府行政管理在工程成本管理中的職能定位

1.1國外政府投資工程管理經驗

1. 美國式管理方法

美國是一個聯邦制的國家，在政府投資工程項目的管理上，盡管聯邦和各州都制定了各自的管理體系。但均具有如下共同點：①政府投資工程受嚴密的法律法規體系制約，如《聯邦采購規章》、《訂立政府合同時促進公平競爭的法律》等；②政府投資工程實行相對集中的專業化的管理，美國各級政府一般根據其專業的不同，分別由不同的部門實行專業化的管理，如住宅及城市設施、農業設施分別由住宅及城市建設部、墾務局實施管理；③在工程建設合同中，政府只是相對于承包商有“部分特權”的平等主體，這有利于在項目成本管理中各施其職，無過多的干預；④政府投資工程有相對獨立的內、外部監督機制，在有較地防止腐敗行為，保證投資效果。

在實際工程中具體的實施原則及方法如下：投資階段有專門職能部門進行成本預測和計劃。招標階段通過各種媒介招標公告，合理地通知潛在的承包商有關采購事項，認真考慮所有的標書和投標文件的原則，而且不能用任何方式阻止可能參與投標的公司，這促進完全與公開的競爭，也是成本控制的重要方法。在美國，為增加合同談判的砝碼，只有具備豐富管理能力和實踐經驗的人才能擔當政府工程建設合同談判工作。值得一提的是，政府為了保護公眾的利益可以中止合同，如政府可以從別處以更低的價格采購到此商品或服務時[3]。

2. 新加坡政府投資工程管理的特點

一方面從業主的角度，通過新加坡建筑工業發展委員會來對工程進行監督管理；另一方面，通過業主雇用的顧問工程師對承包商的施工質量進行管理。而工程成本管理通過審查政府工程的預算以及在工程實施完畢后，對工程投資進行審計來進行控制和管理。

1.2我國政府在工程成本管理中的角色分析

隨著改革步伐逐步深化，促進了我國經濟從計劃到市場的轉變，政府投資項目管理模式經歷了工程項目指揮部型政府采購型項目法人責任制型，到目前新型模式---代建型的轉變[4]。代建型模式不僅有利于發揮專業單位的技術和管理優勢，還可以避免由于權力的過分集中而滋生的腐敗。然而，目前，缺乏嚴格的配套法規和制度，而且建管一體也難以控制投資規模，因此本節結全國外先進的管理經驗，探討政府行政部門如何履行好其管理職能，對于實際工程的成本控制具有重要意義。

工程成本管理與造價控制可分為三個層次，即政府，中介組織、建設市場的交易主體-業主和承包商。其中，政府作為宏觀調控的主體是成本控制的最高層，其次為中介組織，具備一定的行政管理職能，而微觀成本控制主體應是業主和承包商。政府在發揮作用的過程中，應尊重市場規律，處理好與市場的關系，限制與市場規則相違背的政府不規范行為，以保證市場的公平競爭。在市場經濟條件下，對政府投資工程，政府應該明確其管理的職能范圍重點監管其投資費用，而工程價格，則應該由市場競爭來形成，政府不應過多強行干預?？傊?，政府直接管理的范圍必須以對公眾利益的損害或潛在的損害，且市場調節和法律壁壘難以實現為限，任意擴大政府職能范圍是對法律壁壘的破壞，進而破壞市場機制[5]。

二、基于代建型模式下的政府工程成本管理與控制措施

“代建制”項目管理模式，是指政府通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。一般政府可根據投資項目的要求，特點選擇不同的代建模式，如項目管理(PM)、項目管理承包(PMC)、“設計+采購+施工”總承包(EPC)模式。由于政府工程項目的建設規模大，周期較長，生產要素價格變化頻繁，工程成本復雜多變，因此成本管理控制貫穿于項目的決策階段、設計階段、工程招投標階段、施工階段以及運營維護等過程。

2.1投資決策階段的成本控制

一般，投資決策階段對工程成本影響程度最高，直接關系到項目投資規模及建設的科學性。政府行政部門組織行業專家論證建設標準水平（如建設規模、占地面積、工藝裝備、建筑標準等）以及建設地區及建設地點。該階段成本控制要點如下：

1. 市場調研及項目資料收集。投資成本預測需要許多資料，如主要材料設備的價格、大宗材料采購地以工程所在地的水電路狀況、地質情況等。

2. 全面細致編制投資估算。成本預測結合中標價根據各項目的實施條件、人員素質、機械設備等進行預測，包括目標成本預測、成本降低目標的預測等。一般項目投資估算分為三個階段：項目建議書階段的投資估算，初步確定項目地理位置等，投資估算誤差允許30%；初步可行性研究階段的投資估算，進一步明確項目可性行，投資估算誤差允許20%；詳細可行性研究階段的投資估算，深入研究項目技術可行性確定投資方案，投資估算誤差允許10%。

2.2設計階段的成本控制

據資料統計顯示，設計階段對整個項目造價的影響為 35％～75％。此階段的成本管理重點是根據成本預測結果，結合工程實際情況，制定有效的技術組織措施，確定成本目標，編制成本計劃。了有效地控制工程造價，重點控制如下環節：

1. 加強設計過程的協調與監督

政府投資工程的建設方式主要采用傳統的“三角方式”，即業主分別與設計機構和承包商簽訂設計和施工合同，政府行政管理部門直接對設計工作進行管理和協調，在施工階段則由設計人員代替業主行使一定的監督職權，另外，也有采用設計――建造方式以及CM方式等。就我國目前形勢看，首先要推進設計――建造工程總承包方式。傳統的勘察、設計與施工平行發包方式協調成本高，缺乏在一個主體上的有效控制，難以發揮設計的主導作用，設計與采購和施工脫節，容易導致采購和施工的返工，從而增加造價。

2. 完善設計招標，促進完全與公開的競爭

招投標制度作為市場經濟下被人們所接的一種重要采購及競爭手段。一般，設計費只占整個工程投資的 1％～2％，但對造價的影響卻非常大。招標過程可參考國外的一些做法，如美國。招標階段通過各種媒介招標公告，認真考慮所有的標書和投標文件的原則，而且不能用任何方式阻止可能參與投標的公司，這促進完全與公開的競爭。盡管近幾年，各級紀檢、監察、審計等部門積極監督工程招投標，加大工程建設反腐敗力度， 但實踐中仍然存在職責不明，主次不清，流于形式的問題。因此，應該加強監督力度，嚴格資質審查，這樣才能體現招標對投資的控制的優勢。通過技術比選、效果評價和經濟分析，力求經濟合理條件下確保技術先進和科學性，在滿足使用功能前提下具有外觀造型別致美觀。

2.3工程實施階段的成本控制

政府工程通過招投標確定了造價后，施工單位一般情況是不能改變價格，只能按照招標文件要求按時保質完成任務。施工過程的成本控制涉及內容較多，主要包括材料費控制、機械費控制、人工費控制和管理費控制。一般成本控制的措施較多，筆者認為政府工程應采取圖1所示措施。

圖1 成本管理措施

1. 分解預算成本。預算成本應根據中標后的施工圖進行分析、歸類而得的。其中根據工程量和預算單價計算人工費、材料費、機械及備件使用費，施工管理費按工程類別、計費基礎和費率的計算。

2. 確定計劃成本。以預算成本為基礎，考慮各個項目的可能支出

3. 實施成本控制。為了控制項目成本，要求成本支出必須按定額執行。如材料用量的控制，應以消耗定額為依據，實行限額領料。材料及機械設備購置實際單價超過預算單價，需報經營部門找業主簽證，以便在合同外另結算工程款。

值得一提的是，客觀上在施工階段任何工程項目都不可避免的會發生工程變更，也是造價難以控制的項目。政府主管部門或業主應加大變更審查力度，認真分析變更的必要性和可行性。建設單位應做到如下變更原則：及時變更的原則，嚴格控制工程變更程序的原則，深入現場及時了解、收集相關信息資料，合理確定變更價款，這樣才能最大減少變更費用和支出。

2.4結算階段的成本控制

結算階段是決定項目實際造價的關鍵環節，也是政府工程造價控制的最后一個環節。目前政府工程的結算實行三級審核制度，即監理-業主-審計三次審核。工程結算需要資料復雜繁多，因此資料提供務必保證準確性和完整性，特別是工期較長的工程資料要認真保管。結算工作牽涉到很多利益問題，為了能一舉改變過去政府工程結算周期過長的問題需要建立相關制度。如2007 年深圳市實施了《深圳市人民政府部門行政首長財經責任問責暫行辦法（深府辦〔2007〕91 號）》，并取得了很好效果。

3結束語

隨著改革步伐逐步深化，促進了我國經濟從計劃到市場的轉變，市場經濟體制更完善，政府投資項目管理的新型模式不斷被運用，如“項目法人責任制”、“項目代建制”。作為政府工程項目管理的核心之一，成本管理與控制也呈現出許多市場化的新特點。在市場化的大背景下，政府工程成本管理也必然以市場方式進行，如籌資、管理等。然而，目前政府工程成本管理方式與社會主義市場經濟體制還存在不適應的現象，而且也發達國家也存在一定的差距，需要更加深入地探索適合我國國情的管理方式。

參考文獻

[1]郝建新.美國政府投資工程管理研究[J]. 技術經濟與管理研究,2003.3:91-92.

[2] 劉芳,周振康. 我國政府投資工程管理中存在的問題及改革建議[J].2006, 5(3):82-84.

[3] 劉芳. 國外政府投資工程管理經驗的啟示[J]. 嘉興學院學報,2007,19(1):59-61.

[4] 張 偉,朱宏亮. 我國政府投資項目管理的制度變遷[J]. 土木工程學報,2007, 5(40):79-84.

篇5

關鍵詞：政府投資;工程建設;監督管理

一、政府投資項目監管中存在的問題及原因

從近幾年查處的違法違紀案件中查擺的問題來看，工程建設領域仍是腐敗現象的高發易發區。政府投資項目監管工作仍存在著漏洞和薄弱環節，主要表現在以下幾個方面：1.法律法規不夠健全。雖然我國出臺了工程建設領域的諸多法律法規和配套制度，但是有些很難落到實處。有些法律法規原則規定多，具體細則少；禁止規定多，配套罰則少；違法規定多，認定辦法少。同時在實際的監管過程中行政監管手段相對有限，對串標圍標和資質掛靠等現象處于查證難、認定難、處理難的困境。串標人或者掛靠單位之間一旦因相互利益關系建立攻守同盟，常規的調查手段很難取證和認定。即使認定，處罰手段少，力度小，相對于工程項目建設的巨大資金而言，企業違法成本非常低，在當前社會誠信體系尚不完善的情況下，有些企業缺少自律，盲目追求利益，造成建設市場混亂，串標圍標和資質掛靠等違法行為依然頻頻出現。2.部分領導違規干預。從各級紀檢檢察機關查辦的工程領域重大案件中可以看出，領導干部違規插手干預工程建設的情況屢有發生。有的領導干部面對誘惑，放松了自我要求，把黨和人民賦予的權力當做滿足私欲的手段，插手工程建設領域經濟活動，利用職務上的便利為不法商人牽線搭橋，以此謀取私利；有的領導干部缺乏正確的政績觀，背離了科學發展觀的精神，在項目建設過程中違背客觀規律搶進度，壓縮項目前期工作時間，導致可行性研究不夠充分，勘察不夠細致、設計不夠深入、在未辦理相關審批手續的情況下開工建設，造成后期大量的工程變更，使監管工作陷入被動的局面，嚴重損害了人民群眾的利益。3.行業水平良莠不齊。部分企業置企業誠信不顧，通過投機取巧、弄虛作假等手段謀求利益，建筑行業誠信缺失主要表現在：（1）有的建設單位拖欠施工單位工程款、施工單位拖欠農民工工資等行為。（2）有的項目層層分包，管理人員不到位，組織混亂。（3）有的項目建筑材料以次充好，偷工減料，造成質量安全隱患。隨著建筑行業蓬勃發展，除了傳統的施工企業，也衍生出許多提供相關服務的中介企業。建筑行業中介機構種類繁多，包括建設監理、造價咨詢，招標、項目代管、土地評估，環境評估，工程審計等各個方面。目前我國中介行業入行門檻低，配套制度建設還不成熟，服務水平良莠不齊、魚龍混雜。中介不中的問題突出，主要表現在：一是委托方。中介企業是為委托方服務的，當委托方提出一些不合理要求時不敢拒絕，沒有保持中立的立場。二是中介自身。中介從業人員利用委托方賦予的權力，向和自己有利益關系的相關單位和企業變相輸送利益，為自身謀取不正當利益。4.項目組織管理薄弱。有些建設單位管理人員和業主代表管理經驗不足，對項目建設過程中存在的隱蔽性強、情況復雜的深層次問題，缺少辨識能力和處理手段，有時會被施工單位或監理單位蒙蔽。雖然目前也引入了國際先進的項目代管機制，邀請了很多業內技術力量強的工程咨詢服務機構為政府投資項目提供代管服務和技術支持。但是從目前運行的情況來看，并沒有取得預想的效果。有些代管企業用建設單位賦予的權利謀取自身利益，為建設單位的服務存在不到位、不充分的現象。另外，項目組織結構過于冗長也不利于工作的有序開展和指令傳達，造成工`程建設效率低下。項目代管在國際上是一種成熟的管理模式，但在我國尚處于起步階段，配套的行業監管制度和約束機制還不成熟，代管單位承擔的責任和義務不明確，工作內容和程序也不盡相同，履行職責的隨意性較強，監督缺少抓手和手段。

二、吳江區政府投資項目監管的實踐與探索

隨著區域經濟的快速發展，城市生活水平的日益提高，為滿足廣大群眾日益增長的物質文化需求，加快推進“樂居吳江”建設，我區以公共基礎設施、社會公益事業等領域為重點，不斷加大政府投資力度。同時加強對政府投資項目的監管，從制度建設、規范管理、資金運用、監督問責等方面著手，促進政府投資項目建設權力運行公開化，資金運用合理化，建設行為透明化，監督管理法制化。1.多方監督并舉確保責任落實。我區建立健全了政府投資項目的領導體系和工作機制，各部門各司其職，領導牽頭，齊抓共管，確保責任落實。區人大、政協、紀檢監察等部門就工程建設領域的各個方面開展全面督查，對工程建設決策行為、管理行為、執法行為中的違規違紀現象進行查糾，把“工程優質、干部清廉”的要求落實到每一項工作中，貫穿于建設全過程。2.推進誠信建設規范市場運行。為增強工程建設相關主體的信用風險意識，確立誠信為本的經營理念，整頓和規范建設市場秩序，2013年，我區制定了《吳江區政府投資工程建設項目誠信保證金制度實施辦法》和《吳江區建設工程招標投標嚴重不良行為懲戒實施辦法》。通過經濟手段和行政手段對相關企業的不誠信行為進行制約，確保工程建設領域的正常秩序。標后管理是誠信體系建設的重要抓手，是相關職能部門對項目確定中標人后的延伸跟蹤監督工作。標后管理包括對合同訂立、合同變更、施工分包、設備采購、人員到位、施工行為、工程進度、工程安全、工程質量、資金運用等內容的監督管理。標后管理運用明察暗訪、日常檢查等手段，對發現的企業不良行為勒令其限期改正，根據規定給予通報、扣分、暫停投標資格等相應行政處罰，并對其不誠信行為進行公示。3.完善財經制度嚴控資金運用。2014年，我區《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，對政府投資項目的計劃管理、變更管理、資金管理、建設管理等方面提出了明確的規定和要求，進一步保障政府投資項目的規范化運行。同時，為約束項目管理費用，我區《關于明確吳江區政府投資項目建設單位管理費和代建費標準的通知》，規范建設單位和代建單位管理支出的范圍和標準。近年來，吳江區財政局評審中心逐步建立和完善了項目評審制度。項目評審，即財政局通過自有力量、購買中介機構專業化服務、邀請行業內專家做顧問等方式，對項目建設全過程進行全方位的評審。分為概算評審、標底評審、變更評審、結算評審、全過程評審五個方面，覆蓋了項目從立項直到竣工驗收的全過程。項目全過程評審有助于提高項目投資的全局性，提供項目決策的依據，保證項目建設的科學性；有助于合理控制項目造價，推動項目建設精細化，確保投資性價比；有助于廉政監督更深一步，從資金運用角度發現問題，確保權力規范運行。隨著政府對民生項目的投資力度逐年加大，評審項目的數量和金額也逐年遞增。目前，全過程評審的做法在吳江區東西快速干線工程、勝地生態公園等幾個試點項目上取得了一定的效果，有效地控制了項目的投資規模，降低了項目建設成本，節省了財政資金支出。我區于2005年出臺《吳江市政府投資項目審計監督管理辦法》及《市政府重點建設項目跟蹤審計實施辦法》，跟蹤審計制度在我區已實行將近十年，通過前移審計監督關口，實施源頭把關，在監督財政資金的管理使用、促進國家有關政策的貫徹落實、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用，取得了顯著的成效。2012年至今，我區開展跟蹤審計項目84個，項目金額105億元。同時，為了提高政府投資項目監管實效性，保障相關規章制度執行到位，根據《吳江區政府投資項目管理辦法》及其實施細則，結合政府投資評審制度，我區啟動建設政府投資項目監管平臺。目前吳江區政府投資項目監管平臺建設正在有序推進中，通過項目管理、項目評審、中介監管、信息公開等板塊的建設完善，旨在深入監控項目建設每一個步驟，有效控制各風險環節，推進項目規范化管理。4.運用三位一體監督中介領域。面對如雨后春筍般成立的各種中介企業，我區運用政府監管、協會自律、社會監督三位一體的監管模式，對中介行業進行整頓治理和規范管理。（1）加強政府監督管理。吳江區行政服務局成立中介機構監督管理科，負責對我區中介機構的監督和管理。以《吳江市中介機構管理辦法》和《吳江市中介機構信用評價管理辦法》為基礎，進一步深化細則，完善制度，強化長效管理。通過聯合財政局、審計局、國土局、住建局等單位，對造價咨詢、土地評估、招標等工程建設相關中介機構進行信用評價及考核。同時我區積極開展中介行業服務品牌創建工作。（2）發揮行業協會作用。通過制定完善本行業職業準則、執業規范和獎懲規則等制度，加強行業自律監督手段。通過制度對違規的中介機構或執業人員進行業內處理，規范中介執業行為。（3）強化社會輿論監督。2011年我區建立了中介機構監管網，旨在進一步公開中介執業行為和誠信情況，強化社會和輿論監督，督促企業注重自身信譽度的提升。

三、對政府投資項目監管的幾點建議

篇6

隨著我國經濟的快速發展,國內諸多大中型城市的交通狀態卻和經濟情況成反比的狀態,城市的車輛交通堵塞情況嚴重已是世界之首。而因為城市交通所引起的交通車能源大量損耗,空氣污染嚴重,城市交通工作效率低下等各種交通社會經濟隱患,也嚴重的限制了我國經濟的發展速度。為了緩解我國交通上的不便,國家和各個城市的交通部門都采取各種積極的措施來改善城市的交通問題。

交通工程建設項目由于專業較多,工程技術龐雜,故而交通工程項目建設的難度性也很大,而如何控制和管理交通工程項目建設成為了相關管理人員十分頭疼的一個問題。要想以限額經濟的目的來換得交通工程建設的完美竣工,首先要了解建設施工的具體發展過程,這其中主要的內容包括,交通工程的前提工程,土木建設工程,機電,專業設備,軌道工程,裝修工程,最后的綠化等等,在所有的工程建設完畢以后,還需要全面的進行協調運行和反復的檢驗。

二、交通工程項目建設投資控制中的問題

1、缺乏有效的總體投資控制

在交通項目建設的全過程中,受人員更替、條塊分割等因素的影響,給項目的總體控制帶來了較大的困難。加之項目管理者對某些環節的忽視,使得投資控制的內在關系被打破,割斷了投資控制的連續性,致使基礎數據與合同數據的不相符。另外,由于多個項目的共同運作,其合同數量巨大、要求多樣而復雜,這也讓項目投資管理的總體控制面臨著巨大的挑戰,若其管理流程不穩定,就難以實現各項目進程的全面管理。

2、合同管理機制不完善

交通項目建設過程中,當合同雙方簽訂合同后,基本就不再關注合同了,也很少向合同執行者交底,導致施工中的管理者、監理人員對合同條款知之甚少,都是憑借個人經驗和主觀認識來履行合同,履行合同職責也就無從談起了,因此在履行合同時出現違約現象也就不足為奇了。另外,當前的項目投資管理,普遍缺乏合同歸檔管理,其信息化程度也相對偏低。很多項目的合同管理非常分散,在合同歸檔要求、歸檔流程方面缺乏明確的規定。在履行合同時,未進行嚴格的監督和控制,在合同履行后,沒有及時進行全面的總結、評估。總之,合同管理還是粗放管理。

3、變更處理缺乏及時性和有效性

在項目施工過程中,往往都是“施工在前,審批在后”,影響變更費用、數量的準確性,使投資費用增多。一些專業工程師在進行變更處理時,由于不清楚合同具體內容、工程量的相關計算規則,致使現場簽證的價格不符合合同約定,或者工程量與合同內容重復。

4、沒有統一的清單標準

由于交通工程建設時期涉及的專業很多,各個行業之間彼此缺乏同意的聯系,導致在各個項目之間的費用開支核準不一樣,使得工程清單在編排和造價上變動性較大,無法做到統一的清單投資管理的目標。又或者在交通工程項目建設的過程中,設計和施工階段經常是由一家公司統一負責工程的實施,而本來意想中一體化簡化投資控制的開支成本,由于行業的壟斷性,反而擴大了交通工程項目中的工程投資費用。

三、交通工程項目建設的控制和管理

1、可行性研究及立項決策階段的投資控制

在項目前期的可行性研究及決策階段,各項技術經濟決策對該項目的工程造價影響很大,建設方對工程投資的控制重點是積極參與項目決策前的準備工作,切實做好可行性研究,高度重視對建設工程項目經濟性、科學性、合理性的研究論證。根據市場需要及發展前景,合理確定建設規模、建設標準水平、設計方案等。建設方必須對城市發展規劃、市場容量、投資環境,市場前景以及經濟效益、社會效益分析等各方面作出深入的調研和正確的評價;盡可能全面地編制投資估算充分考慮建設期間可能出現的各種宏觀、微觀的經濟因素對工程造價的影響,使投資估算真正起到控制項目投資的作用。

2、減少設計變更

在項目施工階段,要盡量少次數的變更設計。在動工以前,要反復驗證、復核設計邊界條件,如地質狀況、管線情況等,優化、改進圖紙設計,而不能在施工過程中遇到了新問題,邊施工邊改圖紙。另外,還要加強施工質量管理,減少因施工問題帶來的設計變更,例如,若基坑工程中的加固質量不過關,就會增加支撐,變更設計。

3、招投標及合同簽訂階段的管理

招投標階段對工程造價的控制重點應放在規范招投標活動和招標方式的確定上:

3.1必須積極推行“合理最低評標價法”使業主以最合理的價格選到有技術保障能力和經濟承受能力的合格的投標人,保障項目的圓滿完成。其中最關鍵的是招標文件編制的合理、嚴密及評標過程的公正與審慎,造價工程師要深入到編制招標文件及評標過程中,防止低于成本價中標,導致“豆腐渣工程”,或“低價中標,高價索賠”等現象;

3.2要積極推行工程量清單招標,工程量清單計價對透明招投標活動、減少施工合同糾紛、推行競爭和以市場定價、控制工程造價有著非常積極的作用;

3.3在談判及簽訂施工合同時要嚴謹、詳盡、明確,增強對合同的法律意識,明確界定工程內容及工程范圍,詳細制定買賣雙方的責權利,盡可能堵住一切漏洞,控制費用變更,減少索賠隱患,避免在今后結算時造成扯皮或發生經濟糾紛,加強合同管理及履約檢查制度,保證合同的順利實施,有效地控制工程造價。

4、施工階段中的管理

在施工的階段中,對施工方法進行反復的檢查,優化施工設計,選擇最為經濟合理的施工方法,通過經濟效益工程等理念對交通工程建設進行多方案的經濟型對比,加強對工程經濟投資上限額的潛在能力。做到減少工程設計上的變動,嚴禁將工程設計的變成擴大設計的規模,杜絕擴大設計的標準或者添加設計的內容等等。加大對現場交通工程的管理和監督,現場的簽證管理師工程建設中最為頻繁的一種,現場的工程技術人員與監督人員必須相互協作,簽證的內容必須是真實可靠,工程量的數據也應當清晰明了。

5、竣工結算階段的管理

在工程結算過程中,審計管理人員不僅要提高業務素質還要遵守職業道德,認真審核結算資料,審查工程量的計算、費用的計取是否科學合理,認真做好工程結算工作,對合理控制工程造價,減少不必要的投資具有重要的作用。

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摘 要 近年來，隨著城市化進程的推進和國家擴大投資拉動內需政策措施的出臺和落實，各地政府投資項目投資規模不斷擴大。政府投資項目支出占財政支出比重逐年增高，強化政府投資項目財政財務管理，對于提高政府投資效益和財政支出績效有著重要意義。在此，本文擬結合本地實際情況，就如何加強政府投資項目財政財務管理談點粗淺的看法。

關鍵詞 政府投資 財務 管理

一、政府投資項目財政財務管理現狀及存在的問題

（一）基建程序管理和計劃執行不夠嚴格，部分項目存在前期工作簡化和“三超”現象

基建程序履行不到位。政府投資項目存在“重建設、輕管理、少論證、無評估”的現象。如未按規定編制可行性研究報告報批，編制初步設計和概算時未按規定的建設規模和投資估算進行控制，概算金額與投資估算相差過大，項目決策未經深入研究和充分論證，前期工作簡化。個別項目為了趕工期，搞突擊，甚至是設計方案尚未確定就開始施工，形成了邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”工程，導致施工過程中設計變更頻繁，項目投資難以有效控制，造成財政資金的浪費和損失。

（二）建設單位內控制度不健全，財務管理基礎比較薄弱

一是缺乏成本經營理念，不重視控制建設成本，忽視向管理要效益、要資金。二是對內部控制的重要性認識不足，沒有建立健全與項目相適應的內部會計控制制度，即使建立了也沒有很好地予以執行，內控制度流于形式。三是工程結算和竣工財務決算滯后。一些項目完工后長期未辦理工程結算和竣工財務決算，基建投資長期反映在“在建工程”科目，影響財務信息準確性。四是財務人員素質參差不齊，專業素質無法滿足建設項目財務管理的需要，內部會計監督職能弱化。

（三）政府投資項目管理監督考核機制有待完善

目前，我市已初步形成了以政府投資項目財務收支計劃為主線，以會計委派管理中心財務管理、監督和預算審核中心預算及變更審查相結合的政府投資項目資金財政監管體系。但由于激勵約束和考核機制還不完善，后續監督檢查力度不足，責任追究制度未落實，政府投資項目績效評價工作尚未全面展開，一是難以激發出項目管理人員工作積極性，二是難以對項目的投資效果和管理效益進行全面分析和合理評價，三是不能及時發現和制止違法違規行為。

二、對策

（一）嚴格基本建設管理程序，建立以計劃管理為核心的政府投資項目財政管理體系

嚴格履行基建程序。政府投資項目應經過項目建議書、項目可行性研究報告、項目初步設計、項目招投標、開工報告、年度投資計劃等管理程序。遵循估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算的原則，做深做細項目投資估算、概算和預算，實行重大項目公示制。嚴格執行項目法人（業主）責任制、招標投標制、合同管理制、建設監理制。

嚴肅項目計劃管理。項目投資計劃和資金收支預算一經下達，各建設單位必須嚴格執行。建設項目如發生重大設計變更或其他不可預見因素，確需調整項目概算和資金預算的，必須根據基本建設管理規定按原審批程序報批。財政部門根據本年度項目進度和資金需要情況，提出項目之間財務支出計劃調整方案，報市政府批準后執行。

（二）規范建設單位財務行為，建立以資金管理為重點的政府投資項目財務管理制度

強化建設單位財務管理。建設單位應依據財政部的有關規定，建立健全崗位責任制，確保辦理業務的不相容崗位相互分離、制約和監督，確保每項經濟業務都有一系列相互聯系的授權批準程序。要重視財務部門的建設，充分發揮財務人員管理職能，讓財務人員參與事前預測和決策，事中控制，事后分析和評價。做好竣工財務決算工作。對已完成工程建設符合項目設計要求和工程質量標準的建設項目，及時組織相關部門人員驗收，編制竣工財務決算報批和辦理資產交付使用手續。

加強項目資金全過程監管。財政部門在加強計劃管理同時也要從微觀入手，把資金管理工作貫穿到項目建設的全過程。參與項目可行性認證，主要對建設項目在經濟上是否合理和可行，進行全面分析、論證，作多方案比較，提出評價，從經濟角度把好審批關。根據項目年度預算計劃，實施進度和合同約定等情況撥付建設資金，并對預算執行情況進行監督檢查。督促建設單位及時辦理已完工項目工程結算和竣工財務決算，對建設單位報送的竣工財務決算及時進行審查批復。

實行“統一管理，集中支付”。目前，我市對政府投資項目資金實行集中支付制度，將各行政事業單位建設項目財務及各國有投資公司財務統一納入市會計委派管理中心，按照“統一管理、集中支付、分戶核算”的原則，由會計委派管理中心統一核算和管理，建設單位的財務職能不變，會計主體法律責任不變，建設單位對資金的使用權、審批權不變。

（三）完善項目資金監管機制，建立以績效評價為龍頭的政府投資項目監督考核體系

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一個項目從前期決策、可行性研究、勘察設計、施工準備、施工、竣工驗收、審計決算、項目運行乃至拆除報廢是一個全壽命周期。項目在建設過程中，對內管理涉及眾多的參建單位，對外與政府監管部門、社會環境等相關聯，如何在項目建設過程中建立一個投資控制體系，采取有效投資控制措施，是控制“三超”現象的關鍵。文章主要介紹了上海市市級醫院項目實行“代建制”管理模式中的投資控制實踐方法。

關鍵詞

“三超”現象　代建制管理模式　投資控制

隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟秩序的不斷完善，政府投資項目建設也從“投資、建設、監管、使用”一體化的形式，向“投資、建設、監管、使用”四分開的模式轉化。2004年7月由國家發改委的《國務院關于投資體制改革的決定》明確指出:加強政府投資項目管理，改進建設實施方式，對非經營性政府投資項目加強推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后交付給使用單位，通過專業化的建設項目管理，使“投資、建設、監管、使用”的職能分離，最終控制投資，提高項目管理水平和項目投資效率。

為提高國有資金的使用效率，體現資金使用價值，上海市市級醫院基本建設“代建制”管理模式在“十五”、“十一五”及“5+3+1” 的50個、總面積達190萬平方米、總投資達128億元人民幣的項目中進行了投資控制的實踐。

一、“十五”前后上海市市級醫院投資管理的主要轉變

“十五”規劃前上海市市級醫院的項目建設都是實行醫院自建、自管、自用、非專業化、高度分散的管理模式。對大多數醫院來講，他們對基本建設缺少系統的了解，缺少工程項目管理的經驗，更缺少建筑技術、建筑法規、建筑經濟等相關專業知識，尤其是工程投資控制的管理知識。在項目管理上不規范導致工程質量“差”、進度“拖”、投資“超”；同時上級以撥款為主，對建設單位缺乏有效的約束機制。由于沒有建立起投資控制的管理體系，故建設項目竣工后90%以上都存在超投資現象。

為了改變“三超”現象，我們從“十五”、“十一五”和“5+3+1”項目中進行投資控制試點嘗試。從組織結構、制度建設、經濟技術、合同和信息管理多個方面采取多種有效措施，將過去被動性的、事后審核為主的投資控制方式轉變為前瞻性、主動性的事前投資控制方式，對建設階段的主要節點設置“分階段投資控制目標”，確保工程總投資不突破國家相關部門批準的總概算，提高資金的使用效率。

由對比表及圖1可以看出，投資部門、代建代管單位、財務監理單位，包括各參建單位組成一個可以溝通，協調，可進行過程控制的體系。

二、投資控制的具體方式

在不同的建設階段，投資控制的內容、重點和控制效果是完全不同的，各個階段投資控制對整個項目的投資影響也不同，它與“帕累托定律”是相符合的（帕累托定律即意大利經濟學家帕累托提出的“二八定律”），即任何一組相關的工作中，最重要的只占其中一小部分，約為20%，其余80%盡管是多數，卻為次要的。

統計數據表明，各個階段的投資控制對整個項目投資的影響為：初步設計為75%～95%，調整技術設計為35%～75%，施工圖設計為20%～30%，施工階段為5%～35%，竣工結算為0%～5%。顯然投資控制重點在工程實施前的決策階段和設計階段（見圖2）。

對此我們采取以下投資控制措施:

（一）組織機構與制度

面對醫院項目容易超投資風險以及現階段影響投資的因素，我們建立投資控制體系，即申康投資部、基建中心、項目籌建辦與包括設計、總承包、項目監理單位在內的各參建單位組成一個可溝通、協調的管理體系。同時通過制訂相關的管理制度，如《關于加強本市市級醫院基本建設的指導意見》、《關于加強本市市級醫院基本建設的補充意見》、《上海市市級醫院基本醫療建設標準指導意見》、《關于加強上海市市級醫院建設工程投資控制的指導意見》、《上海市市級醫療衛生機構建設項目專業分包及材料和設備采購管理辦法》等來規范我們的工作程序流程，達到最終控制投資的目的。

（二）針對項目各階段投資控制重點制定相應的投資控制措施

1.工程立項階段

立項決策是項目投資控制的重要階段，此時應對擬建項目的各建設方案從技術、經濟和節能環保等多方面作全面、系統的分析與論證，在優化方案的基礎上，編制和審核投資估算，待審查批準后，即可作為建設項目總投資的計劃控制額，并強調施工期間不得隨意突破，使其真正起到決策和控制的作用。如某大修工程，原初步設計方案中擬更換外立面門窗，從美觀的角度增加玻璃幕墻，拆除原中央空調系統改為VRV空調，經技術、經濟論證并現場探勘后，建設方決定保留原外立面門窗，取消玻璃幕墻改為大面積落地窗，保留原中央空調系統局部增加VRV空調。經此調整后投資估算節約了400萬元。

2.設計階段

是投資控制的關鍵階段，在這一階段投資控制最有效的方法是多方案比較。第一,認真做好設計方案技術經濟相結合，綜合考慮功能和成本，對關鍵設備、工藝流程、總圖方案、主要建筑和各種費用指標要提出技術經濟評價。一旦發現初步設計總概算超出批準估算時，應進行設計方案優化，在保證實現建設目標的前提下，降低部分建設標準或使建設內容滿足投資限額。第二，概算投資應完整地包括建設項目從籌建到竣工投入使用的全部費用。尤其要注意概算中需深化設計的專業工程（如凈化工程、屏蔽工程、醫用氣體工程、弱電工程等）投資。同時還需審查概算中各項技術經濟指標的合理性，例如：圍護工程的指標估算，在概算評審時圍護設計尚未完成，此部分投資只能按照投資經驗值進行估算。由于圍護工程投資與周邊環境（如：地鐵、鄰房、管線）、設計方案和施工方案有極大的關聯，單憑經驗值估算與實際投資相比往往存在較大的投資偏差。第三,當擴初概算評審后，要落實專家評審意見相應調整擴初圖，同時將批準的擴初概算切塊細分并進行分析，作為施工圖分項設計的投資控制目標值。財務監理核實調整概算，整理評審意見，并對批準概算做出詳盡、完整的分析報告。第四，施工圖審圖后，編制施工圖設計預算。當設計預算超出概算計劃控制值時，要及時分析原因，有的放矢提出解決方法和措施，并進行施工圖修改調整，使修改后施工圖設計預算控制在概算的設計范圍內。其間，財務監理做好整個項目的資金平衡工作。

3.工程招標階段

工程招標的目的是為了選擇一支技術力量強、經濟實力好、管理工程經驗足、社會信譽好、價格合理、能足以勝任的施工企業。

（1）做好招標文件的編制和工程清單的編制。招標文件是招標工作中的主線，一定要符合國家的法律、法規及相關規定，對工程招標范圍、工程承包方式、工程質量、工程進度要求及驗收標準、工程安全、文明施工措施、工程款支付方式、工程相關內容的投標報價及竣工結算依據及辦法、施工合同條款中專用條款、評標辦法等都要有明確規定，特別對現場的施工條件與自然條件要客觀、公正表述（如地鐵、高壓線、暗溝、河道、地下障礙物以及周邊道路、管線、鄰房、鐵路等做出相關說明），盡量做到風險量化、責任明確，避免因施工條件不符而引發的施工索賠，同時也為日后投資控制做好基礎工作。

招標工程量清單編制是設計階段造價工作的深化，其編制質量的好壞直接關系到投標報價的合理性、有效性和完整性，進而間接影響到整個項目的投資控制管理工作。因此招標工程量清單的編制必須科學合理、內容明確且客觀公正。

編制招標工程量清單時一般應注意以下幾點：編制依據要明確；工程量計算力求準確；清單項目特征描述一定要準確和全面；對現場施工條件和自然條件也要有準確的表述。

（2）做好招標過程的回標分析。回標分析是公正對待每個投標企業的關鍵，也是建設施工中的各種索賠關鍵?；貥朔治鲆颜袠宋募幸s與投標文件的承諾一一對照，做好相關的招標澄清工作；檢查每個投標報價的完整性，投標報價中材料、設備暫定單價是否與招標清單相一致，對報價中略高和略低的現象作分析找出其原因；對措施項目清單要分析安全防護，文明施工四項措施費是否符合國家相關規定，其他項目清單報價需分析并判斷每個暫定、指定金額與招標文件是否一致。通過招標文件要約、投標文件承諾、回標分析結果對投標方案作“廢標、修正、詢標”處理，最后公平、公正、公開、合理地將投標單位排序，選出中標單位。

（3）施工合同簽訂。經過專家評標明確中標單位并公示后為項目中標單位。簽訂《總承包施工合同》時首先必須嚴格執行國家的有關法律法規和相關管理規定；其次整理招標文件與投標文件（要約與承諾中）的差異，對詢標中的承諾在合同談判時作進一步明確。一個完整的《總承包施工合同》須包括如下要素：合同范圍、質量驗收標準、工期要求、合同保函、工程款付款方式、合同價款調整方式和范圍（包括市場風險的承擔和施工變更的確定方式）、雙方的責任和義務、爭議處理方式以及雙方根據工程特征的特殊約定。合同文字應盡可能明確，避免含糊字句、盡量量化、公式化以避免索賠、爭議、糾紛的發生。

簽訂的合同總價作為施工單位的投資控制目標值。

4.工程施工階段

（1）建立此階段的動態投資控制機制。推行實際投資概算對比月度分析表目的是將批準概算切塊分析，分解控制目標值，從而達到控制實際總投資的目的。值得一提的是，在總投資不突破的前提下，各分項投資控制目標值在保證安全、質量、進度和滿足建設方使用功能要求的前提下，可利用價值工程原理和項目管理技術―WBS方法隨項目進程作適時調整，強調動態平衡。

（2）嚴格控制各類變更。從制度上防止任意提高設計標準、改變工程規模及增加工程投資的情況發生。對于非發生不可的設計變更應盡量提前進行，以減少變更對工程造成的損失；對影響工程造價的重大設計變更，則要采取先算賬后變更、分權限審批的辦法以使工程造價得到有效控制。

控制變更的主要措施：首要變更的審批、審查，實行上報制度，待批準后可實施變更；其次抓好施工圖會審，要求項目籌建辦組織監理單位、施工單位和設計單位認真熟悉、消化圖紙，分析圖紙中存在的問題和缺陷，采取經濟合理的方式減少各類變更。

（3）梳理招標中的指定金額和暫定金額。先將概算與合同清單對比，明確專業分包、材料設備的切塊價格，在不突破批準概算的前提下采用價值工程原理進行排序、修正與調整；采取限額設計、限額招標方法控制各類專業分包的投資。

（4）合理確定材料設備的價格。材料、設備投資一般占建安造價的60%～70%，所以要根據施工合同的約定嚴格控制，認真把關，引入競爭機制，應公開招標的一定按公開招標程序合理設定限額價；應批價的程序，要組成批價小組（由籌建辦人員、工程監理、財務監理、設計、總包、監管人員組成）對照批準概算，參照材料信息網，通過內部評議、集體討論制從質量、價格、服務、付款、工期等方面來排序名次，最后決定中標單位。

（5）定期例會制度。每月或每兩周一次例會，檢查、分析投資情況，對過程中發現的超投資問題及時調整，合理解決，及時分析產生原因，匯總對總投資影響的程度，對照單位造價指標及專業工程造價指標。進一步明確下一階段控制目標值，從而達到控制實際總投資的目的。

5.竣工結算階段

竣工結算階段是項目實施的最后階段，此階段應嚴格遵循合同和國家相關文件。

首先必須審核工程結算編制依據，即審核結算資料是否齊全、是否符合審價要求。其次，需審核工程結算書的真實性、可靠性和合理性，凡屬合同條款明確包含或是在投標時已做出承諾的費用、屬于合同風險范圍內的費用及未按合同條款執行的工程費用等額外投資必須堅決剔除。

三、結束語

通過工程項目“代建制”模式全過程投資與管理的探索，可得出：采取“代建制”管理模式的項目可有效地遏制“三超”現象；投資控制要有系統組織，由業主（籌建辦）、設計人員、財務管理人員、工程管理人員、總包管理人員及專業分包按照定期例會制度進行溝通，統一思想，充分發揮各專業人員的業務水平，綜合考慮分析各類問題和情況，遵從合法、合理的原則；投資控制應是全過程的動態控制，要在每個階段制定計劃控制值，發生偏差時，及時采取糾偏措施進行合理調整；投資控制應進行設計管理，充分發揮設計人員的主觀積極性與專業水平，要進行多方案的經濟對比，保證實施方案是性價比最高的，從而提高限額設計的水平；投資控制要充分激發財務管理人員的主觀積極性、發揮其專業優勢，對市場材料設備價格走勢的預測與分析、對概算的切塊分析以及每階段的計劃控制值分析，進行有效的限額招標；業主是投資控制的關鍵，對功能與投資要以價值工程的規律分析決策，所做的決策都應控制在批準的概算范圍之內。 （編輯　呂志新）

參考文獻

［1］尹貽林，閻孝硯.政府投資項目代建制理論與實務 ［M］天津：天津大學出版社， 2006

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【關鍵詞】政府投資項目；造價管理；造價控制

政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資項目。政府每年投入用于各行各業的資金高達上千億，如何科學管理、有效利用這些資金就成為當務之急。在實踐過程中雖已取得一定成效，積累了初步的管理經驗，但造價控制管理仍需要通過進一步的實踐和探討來不斷改進、完善和規范。

一、政府投資項目造價管理現狀及存在問題

政府投資項目造價管理在改革開放前存在兩種方式：建設單位自管和工程指揮部管理。進入改革開放新時期以后，建設領域率先通過引進招投標制、合同管理制、建設監理制、 項目法人負責制等投資管理體制進行內部優化，從而也影響到工程建設管理方式，建設單位、承包商與咨詢單位共同合作管理。政府投資主管部門不斷推行科學決策、民主決策，優化政府投資項目管理結構。但是政府投資項目造價管理中仍然存在一些較為突出的問題，主要體現在以下幾個方面。

1、前期準備不充分

由于在項目決策階段未作出充分的調查研究，對于部分項目的可行性研究不足，缺乏科學合理的規劃，造成不必要的工程投資增加和資源浪費。工程設計與投資估算脫節，項目決策與設計連接不上，建設項目工程造價控制的關鍵環節是整個項目開始前的設計。項目在設計過程中未能采用最佳的技術方案及投資估算，導致實際投入與可行性研究報告批復投資差距較大，也容易造成不必要的資源浪費。

2、招投標管理方面

投標管理一般采用經評審的最低投標價法，中標原則的核心一般都在評審對投標人企業成本的界定，不同投標人的企業成本差異巨大， 在沒有任何明確的規章制度下，由評標人員來判定各投標人的報價是否低于企業成本。評判員的評判標準不盡相同，容易導致暗箱操作，部分建設單位在招投標活動中存在違規行為，造成評標結果的不公正。

3、設計控制管理方面

招標圖紙的設計深度也會影響到工程量清單的編制質量，施工圖紙的設計深度應滿足工程量清單計價的要求是工程量清單計價的基本條件。設計變更監督力度不夠，施工中設計變更幅度大，也會影響到工程造價。造成這種現象的原因很多，比如設計粗糙，會使實際完成的工程與原先設計的圖紙不相符；再比如局部和部分裝潢缺乏細化詳圖，這就可能使購買的裝修材料和規格與最初的設計目標不符。

4、政府管理制度

為了按時完成工作進度，相關政府投資項目建設領域的單位對造價控制不夠重視，工程造價控制就被放在次要位置，就很容易導致造價管理上的混亂。

二、關于政府投資項目造價管理的對策建議

1、加強政府投資項目決策階段的造價控制管理

建設項目的可行性研究及投資決策對工程造價控制起著決策性作用，政府投資項目應當嚴格按照相關法律法規切實落實區域經濟發展的戰略、空間布局以及結構調整方向，把規劃落實到市、區、鄉鎮等地區，在規劃的框架內生成項目、儲備項目，使政府投資項目符合規劃的標準。同時要明確政府投資項目造價管理制度，嚴格審查政府投資項目設計和審批，立足于科學民主的基礎上，建立完善可行的決策程序，規范約束政府投資項目管理行為，避免鉆法律空隙，。對即將建設的項目，從技術和經濟效益兩方面深入考察研究可行性與建設的必要性。為了使政府投資項目決策階段的管理在程序上彰顯出科學化、民主化、制度化 、規范化，必須形成形成專家評議、公眾聽證、項目公示的制度。

2、提高項目決策階段的投資估算的準確性

決策階段的投資估算關系到整個項目投資的財政預算。必須從實際政府所擁有的實際財力物力出發，進行深入調查。綜合考慮使用者的建筑標準、質量要求、建筑材料市場價格等要求，綜合利用多方面的有效資源，最大化發揮規模效益，并兼顧適用、經濟、安全、美觀的原則。設計者必須深入整個項目規劃及實施過程中，不斷搜集資料，為實現最優方案不斷提供需要的材料與數據，確保投資估算的準確性，合理有效的利用資源，避免不必要的財政浪費。

3、建立工程變更的控制體系

在實際施工中，必須加強監督管理，決不允許私自變更甚至擴大建設規模，提高設計標準等問題的存在。對于那些非要變更的設計，必須提前做好應對準備。如果已經完成施工再進行更改，將會造成物資的浪費。也會對工程造價產生不利的影響。如果能按照分級控制、限額簽證的制度實行，就會減少損失。同時應當嚴格禁止變更違規超標的裝飾主材，材料變更發生時簽證材料的價格應當與市場一致。

4、推行重大項目稽察、后評價制度，強化責任追究機制

政府投資項目造價管理長期以來存在最普遍的問題是估算、概算、結算差異過大，獎懲制度多停留在政策層面。針對這種現象并沒有建立起有效的制度，多數都存在著獎懲不明確的問題。諸多的項目建設單位即使違規操作，由于懲罰力度小，而獲取的利益大，缺乏自主進行造價控制的意愿。這就需要政府作出嚴格有效的重大項目稽察制度、后評價制度及責任追究制度，對施工單位進行強有力的控制。

結語

在政府投資項目的過程中，采取全程動態控制，將控制重心前移作為控制政府投資項目造價的源頭保證，不斷加強對各個環節的造價控制和審查，加強薄弱環節的制度建設，對于可能出現的問題建立預防機制。提高工程造價的實際效益，使政府投資更加合理化，促進經濟提升。

參考文獻

[1] 盧佩佳.有限理性視角下的政府投資項目造價管理探索[J].建材發展導向，2014（7）.

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關鍵詞：政府建設項目，全過程造價控制，造價失控

Abstract: this article with a passenger reconstruction project investment control as the research object, and expounds the basic construction project investment out of control reasons and targeted cost control counter plan. To be able to provide some references for similar project and help.

Keywords: government construction projects, the whole process cost control, cost control

中圖分類號：F540.34 文獻標識碼：A文章編號：

由于我國政府投資項目管理模式的摸索試行、存在投資主體的缺位，對項目前期決策階段及設計階段的造價控制重視程度不夠，項目實施階段對合同的管理，設計變更的管理及造價控制的手段過于簡單化，以及政府投資項目的監管體系不健全等因素，致使造價控制缺乏力度，未能形成一套科學的成熟的造價管理體系。如何做好政府投資項目造價預控管理成為我們造價管理人員研究的重點工作之一。

1、工程概況

某客運站站擴建改造工程含新建主站房，附屬鍋爐房，旅客天橋地道，站臺延長及硬化，風雨蓬、通信自動化系統及配套工程。其中主站房最高聚集人數按5000人考慮，建筑面積17310平方米，建筑物高28.6米，最大跨度28.8米，總長176米。客運站擴改工程在項目建議書階段提出的投資控制目標為8876萬元，包頭站擴建改造工程總造價達11766萬元，與投資估算8876萬元相比，超投資2890萬元，高達32.6%。

2、本項目超投資原因分析

2.1決策設計階段

在決策階段，政府管理部門沒有相應的約束機制對設計部門進行管理，可行性研究報告的內容不夠齊全、結論不夠明確、數據不夠精準。由于該項目工期短，對前期項目可行性研究重視程度不夠。

施工圖設計及設計概算均委托與中標單位，未能用價值工程原理對設計方案進行詳細的必選與優化，個別設計人員設計的前細后粗，各專業之間的施工圖設計過程中缺少溝通，各專業之間的施工圖設計相互矛盾甚至重復設計。

2.2實施階段變更及超預算現象嚴重

該工程簽定的合同工期為:2008年7月1日-2009年12月15日。當年完成價值1659萬元，與施工圖預算相比，除冬季施工增加費外，投資控制基本正常。

根據有關單位的建議，經建設單位上報由X市政府車站建設領導小組批準，決定將新建三站臺風雨蓬挪至基本站臺，增加從基本站臺到軟貴區間的橫向風雨蓬30延米。同時，要求天橋、基本站臺風雨蓬裝修與站房南立面整體格調協調一致。

在開通試運行中根據車站對使用功能出現的問題及消防部門的驗收意見，又增加了站場硬化面、天橋聚胺脂地面、售票廳隔離帶、衛生間小便器光控系統，增加投資36萬元。

2.3結算階段審核不嚴格

財政投資項目的竣工結算委托給造價咨詢中介機構進行審核，個別造價咨詢機構的審核人員業務水平和責任心還不夠，導致項目結算造成偏差。

2.4項目監管體系不健全

政府管理部門職能較分散。政府投資項目的工作效率及監督管理水平低下，經常出現“只重投資，不重效益”的“粗放”現象。政府投資建設項目普遍存在透明度不高，同時也缺少完善的舉報措施，社會的公眾輿論也不能發揮應有的監督作用。

3、有效控制工程造價的方法與途徑

3.1明確工程范圍、內容和標準

1）要對項目的整體性、功能完整性有充分的認識，以此為基礎充分估算投資，避免缺項;同時也要避免高估冒算。

2）在具體控制投資估算時，要充分利用既有資源，’引用經驗數據、地方標準、行業法規，對使用基礎數據基礎資料的準確性有足夠的把握。

3）應對項目進行不確定性分析，包括盈虧分析、敏感性分析和概率分析，預測項目的變化和項目可能遇到的風險，提出相應的風險防范措施。

4）為達到投資估算準確性的目的，應適當延長前期工作的生產周期，這里的審慎和穩健必然使項目的具體實施更加暢通。

3.2提高設計文件質量

1）對工程項目實行限額設計。按照批準的可行性研究報告的投資估算控制初步設計，按照批準的初步設計總概算控制技術設計和施工圖設計，同時各專業在保證達到使用功能的前提下，按分配的投資限額控制設計，嚴格控制不合理變更，保證總投資額不被突破。

2）由于設計方案是控制建設規模和工程造價的最主要環節,在此階段我們應該主動邀請技術、經濟方面的有關專家參加, 做好設計方案的跟蹤比選和強化督促, 如果發現設計方案超出批準的設計概算, 應與設計單位進行溝通協調, 以免日后索賠埋下隱患。

3.3控制變更和簽證

審查和優化施工方案是控制工程造價最有效的手段。嚴格控制工程變更，通過事前控制，一將變更在具體實施之前解決。嚴格現場簽證管理，及時做好施工現場記錄;嚴密現場簽證的管理程序;工程簽證隨做隨簽，避免.“一攬子” 及日后補簽;同時簽證要盡可能量化，避免只有定性或含糊不清的簽證。加強合同管理，減少索賠事件發生;指定索賠程序，妥善處理索賠事件。

3.4強化竣工結算階段

在竣工結算中，對工程量差、材料價差和施工費用變化進行全面審查。量差指實際完成的工程量與施工圖設計工程量的差額，包括設計缺漏變更、現場簽證和措施費用等。?？⒐そY算工作是建立在施工過程造價工作的基礎之上的，只有施工全過程的管理全面、細致、實事求是，竣工結算才會進行的順利，造價控制也能順利地達到預期的目標。

4、結束語

政府投資建設項目的投資控制是運用科學的技術與管理手段對投資進行嚴格組織和監督的一個系統過程。我們應該加強政府投資建設工程造價全過程管理來嚴格控制投資，減少或避免建設資金的流失，最大限度地提高政府建設資金的投資效益，改變投資失控的局面。

參考文獻