公共事務管理學范文

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篇1

關鍵詞：民族關系；公共事務管理；民族關系中公共事務管理

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5681（2013）04-0059-05

本文系蘭州大學《中央高校基本科研業務費》項目階段性成果。

收稿日期：2013-09-22

作者簡介： 高永久（1964-），男，蘭州大學西北少數民族研究中心主任、民族學研究院院長 教授 博士生導師，主要從事民族問題研究。

Analysis On the Connotation of Public Affairs Management

of Ethnic Relations

GAO Yong-jiu

Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.

Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations

民族關系的極端重要性和敏感性，決定了民族關系中的公共事務管理職能化的趨勢。民族關系是多民族國家里的重要的公共社會關系，一些國家和地區已經嘗試將民族關系中的公共事務納入社會管理的軌道，設置專門的管理機構，配備專業的管理人員，使民族關系中的公共事務的社會管理逐步成為公共管理的一種新職能。準確理解和全面把握民族關系中的公共事務的概念和內容，是實踐和創新民族關系中的公共事務管理的基礎和前提，也是民族學和公共管理學交叉研究的一個新課題。

一、公共事務及公共事務管理

理解民族關系中的公共事務管理的內涵，首先需要理解公共、公共事務、公共事務管理的含義是什么，這些構成了把握民族關系中的公共事務管理的理論基礎。

（一）公共事務的內涵

公共事務中的“公共”一詞，是相對于“私人”而言的，其著眼點在于集體而非個人，強調某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個人生活為中心’的狀態，是在個人中心取向前提下所具有的占有形態和活動內容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎上建立起來的占有形態和活動內容”[1]。公共事務的“公共性”決定了它必須指向社會或群體的整體利益，強調私人利益服從社會利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業、住房等實際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內容，如法律意義上的平等地位和社會的公平正義。

從“公共性”這一基本特征出發，所謂“公共事務”被界定為“是指為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務”[2]。廣義上來說，對公共利益的表達和滿足，一方面這些利益的表達涵蓋了經濟、政治、文化和社會等諸多領域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設、穩定社會秩序的維持、社會矛盾的及時有效化解、公共產品和公共服務的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務就是指在狹義的社會領域中，公共部門對公共產品和公共服務的提供。由此，民族關系中的公共事務管理對象主要分為兩種，即與民族關系相聯系的公共產品與公共服務。從基本屬性上看，公共產品與公共服務具有非競爭性與非排他性的特點。所謂非競爭性，主要是強調公共產品和公共服務不同于市場消費商品的非營利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對產品和服務的獲得都不會降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強調所有社會成員都有相同的機會來獲得和消費這些公共產品與公共服務，而不是向市場商品那樣將消費對象限定于某一特殊群體，并構成階級（階層）區分的外顯標志。與公共產品及公共服務具有非競爭性與非排他性等特點不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發展力量相對占優勢的民族相對于發展較弱的民族有著多方位的優勢：在資本主義國家，各方面發展力量占優勢的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產品；在社會主義國家，國家在平等理念的指導下，努力保護和幫助各民族地區的發展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產品與公共服務，這充分體現了社會主義權利的真實性和廣泛性的一面。

（二）公共事務管理的內涵

關于什么是“公共事務管理”？政治學、管理學和行政學等從不同的角度給公共事務管理下了許多定義。

公共行政學視角下的公共事務管理往往從政府職能角度著眼，認為公共事務管理是國家行政機關管理社會公共事務、提供社會公共服務的活動，因而是一種廣泛而復雜的政府活動，帶有很強的政治性[3]。簡單來講，公共事務管理就是政府“規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的活動”[4]。進一步講，公共事務管理是指政府通過制定專門、系統的社會政策和法規，來管理社會事務，規范社會組織，調整社會利益關系，維護社會公正的活動。政府公共事務管理主要有三層內涵：第一，是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的公共事務的管理，這些事務涉及整個社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決；第二，主要內容是指由政府管理的公共事務，具體包括保障公民權利、維護秩序、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等；第三，核心是社會政策，社會政策是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。社會政策的核心是福利國家或福利社會政策[5]。

政治學和公共管理學視角下的公共管理往往從公民社會和第三部門理論出發，認為政府職能轉變和市場發育為第三部門提供了發展的空間和資源，公民與社會組織在社會生活領域開展各種社會活動，國家和政府為了調和利益沖突和維持社會秩序對社會生活領域加以規范和監管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求，對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的管理”[7]。由此，公共事務管理包括兩大方面：一是政府規范有關社會事務，即政府的社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；二是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理[8]。

社會學視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場和社會三大結構發生分化的基礎之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對整個社會的事務的管理，包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統、社會生活子系統和生態子系統在內的整個社會大系統的建設和管理。狹義的公共事務管理近似于“社會管理”概念，是指作為對與政治、經濟、思想文化并列的社會子系統的建設和管理[9]。廣義的公共事務管理與狹義的公共事務管理并不能截然分開，二者只是在相對的意義上進行區分。廣義的公共事務管理包括了狹義的公共事務管理的內容，需要社會各子系統的管理來進行支撐；狹義的公共事務管理的實現需要依托整個社會環境和其他各子系統的配合。公共事務管理“是在一定的共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程”[10]。具體來講，公共事務管理的目標是實現社會公平、公正及社會效率，其對象是社會事業、社會事務和社會價值，而其主體是政府和社會組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國特殊的國情下，公共事務管理的主要任務是進行社會再分配，確?；竟卜展┙o，保障人民福祉，防止社會問題的出現和擴大。

總體來看，公共事務管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會組織、企業和各民族群眾。公共事務管理的目標是要維持社會秩序，實現社會穩定，追求社會公平和誠信。可以認為，在多民族國家，民族關系是政治敏感性極強的一種社會關系，進行民族關系中的公共事務管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導作用，也需要一些社會組織協調。

二、民族關系中的公共事務管理的內涵

在現代社會，公共事務管理的重要程度日益提升，并成為調整社會利益關系，維護社會公正活動的主要途徑之一。

在分析和理解公共事務管理概念的基礎上，民族關系中的公共事務管理就是指政府、事業團體等組織為了構建良好的民族關系，通過科學的管理方法與手段，對民族關系中的公共事務的處理工作和協調活動進行計劃、組織、領導與控制，提供公共產品和公共服務，滿足各民族成員的利益需求，促進民族間的關系和諧，維護民族間的公平與誠信。

這里需要指出的是，民族關系與民族關系中的公共事務管理是兩個相互聯系又相互區別的概念。民族關系是民族學、社會學兩大學科中的重要研究對象。民族關系中的公共事務管理則是民族學與管理學兩大學科交叉形成的一個新興的、重要的分支，是管理學理論在民族學領域的應用，是對民族學與管理學理論的豐富與發展。

“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關系中的公共事務管理含義時需要注意的三個方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內容的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其內容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務管理的全部。由于對政府和民族社會的內涵與外延在認識上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關系中的公共事務管理擴展為政府管理或者民族事務管理，從而使其在內容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關系中的公共事務管理縮小為狹小的社會生活領域，忽略了民族關系中公共事務的社會管理與政治管理、經濟管理以及文化管理之間的關系，使得民族關系中公共事務的社會管理的范圍和內容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認識民族關系中的公共事務管理。在多民族社會中，對民族關系中公共事務的有效管理的實現需要依靠社會控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產品與公共服務，這是民族關系中的公共事務管理的靈魂。

具體來講，民族關系中的公共事務管理包括兩部分內容：一是政府發揮其管理職能，對民族社會事務進行管理；二是民族社會自身進行自我管理。從國家與民族社會的關系來看，政府與社會組織在民族關系中的公共事務管理的不同方面所發揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會自治與自我服務能力，發揮各種社會組織的作用已經逐漸為民族關系中的公共事務管理的一個趨勢。

民族關系中的公共事務管理是民族社會建設與社會管理的重要內容。一般說來，民族關系中的公共事務管理內容廣泛，且實踐性和實用性都較強，而且，由于民族關系的敏感性而使其充滿了挑戰性，要求在從事民族關系中的公共事務管理活動時具有高超的技巧和智慧。

三、民族關系中的

公共事務管理的主要內容

民族關系中公共事務管理的內容從一般意義上看，涵蓋了政治、經濟、文化和社會等日常生活諸多方面，包括產業結構調整、市場經濟建設、教育普及、文化事業建設、民族宗教事務、國防建設、外事管理等內容。從狹義角度理解公共事務，即從狹義的社會領域出發探討民族關系中的公共事務的基本內容，民族關系中公共事務管理的主要內容包括：一是少數民族教育、文化事業、醫療衛生等基本公共服務體系建設事務。目前，在東西部地區之間、民族地區與非民族地區之間、城市地區與農村地區之間存在著明顯的經濟社會發展差距，地區間、城鄉間、民族間在公共服務享有方面尚未實現真正的均等化，這一方面會對少數民族的發展帶來嚴重制約，阻礙民族地區城鄉一體化進程的推進；另一方面也會因民族間的對比而催生社會不滿情緒甚至引發集體行動事件，給民族關系的和睦蒙上一層陰影。二是社會保障體系建設事務。社會保障體系對保障人民群眾特別是社會弱勢群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進少數民族的物質與文化福祉，更有益于促進民族關系的和睦，鞏固社會和諧安定的局面。三是少數民族就業事務。勞動就業是少數民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數民族成員實現自我價值、發揮個體創造性的重要途徑，而且在勞動就業過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區建設事務?！白鳛閭€人與社會的聯系紐帶，社區一方面與個人的日常生活息息相關，為其思維與行動提供資源、情境和規則；另一方面，又是構成社會之“器官”，是社會影響個人的中介”[12]?；谏鐓^的這種中觀性質，加強民族社區特別是多民族社區建設既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關系特別是城市民族關系的需要。五是民族社會組織事務。民族社會組織是各民族從本民族利益出發建立起來的利益表達組織，在表達本民族利益訴求、爭取本民族福祉方面發揮著重要作用，在現代多民族國家中，一方面要發揮民族社會組織在調整民族關系方面的重要作用，另一方面也要合理規范組織建設和行為，化解民族社會組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉向。六是民族宗教事務。我國少數民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對民族關系和民族社會的穩定發揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價值整合、規范整合和結構整合，引導信教群眾的宗教行為與社會發展協調一致，在這種情況下，宗教對民族地區的社會穩定起到明顯的促進作用；另一方面，宗教作為一種文化現象，還是科學與非科學、理性與非理性、道德與非道德相對而言的復雜統一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發性，當它成為引發社會不穩定的‘互動源’和‘感染源’時，宗教會對社會穩定起到負面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關系中的宗教事務，是理順民族關系、維護民族團結的重要任務之一。七是民族工作與民族社會工作事務。“民族工作是黨和政府關于民族地區工作和針對少數民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經濟的、社會事務等多方面內容”[14]；而“民族社會工作是運用社會工作專業的價值觀和社會工作理論方法，依據國家的社會福利政策和民族政策，對面臨困境的各民族群體和個人實施救助服務的活動，幫助解決少數民族的經濟和社會發展、民族文化的傳承與保護，以及民族內部與民族之間的關系等問題”[15]，二者的區別主要在于責任主體，前者單純是國家政府部門的責任工作，而后者則需要政府、社會和市場的協作互補。八是民族人口工作事務。伴隨著市場經濟的發展，較大規模的少數民族人口流動和遷移成為一種普遍的現象，這些人口流動不僅擴大了民族間的互動面，推動了民族關系的復雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們在此熔冶著共性，實現著民族過程的進一步推進”[16]。然而大量流動人口的出現“既會對民族地區和少數民族的全面小康社會建設起到巨大的推動作用，又會帶來一些新的矛盾，成為新形勢下民族問題新的表現形態”[17]。九是民族社會公共治安事務?！吧鐣伟沧鳛橐环N良好的秩序狀態，是與其他諸多公共產品緊密相關的綜合性公共產品，它覆蓋全社會，以其他許多公共產品為基礎，同時也保障了其他公共產品的提供”[18]。

四、民族關系中公共事務管理的結構框架

民族關系中公共事務管理的結構框架，具體包括管理理念、管理實踐、管理體制和管理手段四個方面。

民族關系中的公共事務管理理念是指公共部門在處理公共事務問題，調整和理順民族關系時所依據的價值標準。民族關系中的公共事務管理理念既受到國家性質的影響與制約，也受到民族關系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關系的內容和本質特征由民族關系的性質決定，既受社會制度和時展的制約，也與民族問題的主要內容和解決方式、途徑相聯系，具有鮮明的時代性[19]。相應地，民族社會中的公共事務管理理念也會具有鮮明的時代性。在資本主義國家，標榜“自由、民主、人權”，但實質上維持民族之間的不平等地位；在社會主義國家，各民族的共同發展成為時代的主題，維護民族間的平等關系是國家的基本理念。在中國，“平等、團結、互助、和諧”既是社會主義民族關系的本質特征，也是民族工作的重要指導原則。

民族關系中的公共事務管理實踐是指公共部門在管理理念指導下，從社會利益和少數民族群體利益出發，以制度化方式解決影響民族關系的公共事務問題，通過提供公共產品和公共服務滿足各民族成員的普遍需要的活動。簡單來講，民族關系中的公共事務管理實踐就是要以制度形式來解決民族關系中的公共事務問題。管理理念不同，管理實踐活動也會相應地有所不同。在追求穩定和秩序的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理實踐主要表現在表達民族社會利益訴求、協調民族社會矛盾、規范民族社會組織、維持民族社會秩序等領域。在追求公平和正義的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理更多地表現為提供公共產品與公共服務，其中，提供社會保障服務是實現民族關系和諧發展和民族社會公正的基本手段，也是民族關系中的公共事務管理的基本領域。在追求平等、和諧的民族關系的理念指導下，當代中國民族關系中的公共事務管理實踐活動主要包括管理和健全公共服務體系、管理和完善社會保障體系、管理和建設民族社區、管理和擴展民族社會組織、管理和深化民族社會工作、管理和創新民族人口工作、管理和強化民族社會公共安全等領域。

民族關系中的公共事務管理體制是指公共事務管理的責任主體（公共部門）之間以及責任主體與服務對象（公共部門與少數民族）之間相對穩定的關系。通常管理理念決定了民族關系中的公共事務管理體制的基本價值取向和管理實踐的發展，并不斷促進管理體制的完善。相應地，管理理念的落實和實踐活動的展開也有賴于由一系列組織和機制組成的民族關系中的公共事務管理體制。在一般意義上，民族關系中的公共事務管理體制是指民族關系的社會管理的組織、功能及其相互關系，其目的是為了處理具有民族性的社會事務、規范社會組織、協調民族利益關系。在穩定、秩序的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制更多地傾向于民族社會矛盾調處機制、民族關系危機管理和民族社會治安綜合治理等內容。在公平、正義的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制則主要是與少數民族相聯系的社會保障體制、社團管理體制、社會服務體制、民族社區管理體制和民族社會工作體制。從體制構成內容上看，當代中國民族關系中的公共事務管理體制主要包括民族社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、社會組織管理體制、社區管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制和民族工作體制[20]。

民族關系中的公共事務管理手段是指在管理和解決影響民族關系的公共事務的活動過程中所采用的手段。理念的落實、實踐的展開和體制的運行，最終都會有為各種各樣的表現形式。政治手段、行政手段、經濟手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關系中的公共事務時通常采用的手段。在多元化的多民族社會，需要綜合運用這些手段，同時也要及時吸取現代科技進步的成果，補充和應用新型的信息技術手段。

五、民族關系中的公共事務管理

在當代中國的特殊含義

深刻認識民族關系中的公共事務管理概念，必須要注意這一概念在當代中國的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國境內的56個民族。在此種意義上，部分文獻和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數民族，即多民族國家內部的少數民族群體，是指多民族國家內部的少數民族群體。例如，中國境內除漢族以外的其他55個民族群體，民族教育、民族地區、民族工作等術語都是在這個意義上來使用民族概念。第三重含義是指國家境內的全體居民。民族與國家之間存在著密切聯系，那些生活在同一國家內、接受同一政府管轄的人們群體可以被稱為一個民族。例如，中國境內的各個民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們在分析具體民族現象時，根據需要來選取適當的含義。民族概念的層次性決定了民族關系概念的層次性，相應地，民族關系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關系中的公共事務管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關系中的公共事務的概念。

理解民族關系中的公共事務管理概念在中國的特殊性，也需要認識目前中國民族關系的現狀。當代中國民族關系總體上呈現出和諧發展的趨勢。平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系基本形成并且不斷得到鞏固；56個民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經濟、文化和社會生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機組成部分，各民族對中華民族的認同意識變得更高，自覺性在逐漸增強。但是，也要看到當前中國民族關系發展中不和諧的因素。少數民族聚居地區與東部地區的經濟社會發展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會轉型時期所產生的新矛盾的復雜性加大了處理民族關系的難度；中華文化和在意識形態領域占主導地位的社會主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶[23]。

（在該文寫作過程中，我的研究生秦偉江、劉海兵、郝龍、楊建超、張杰等做了大量的工作。特此致謝?。?/p>

注釋：

①對族群（ethnic group）概念的認識，是當代中國“民族”概念理論建設的重要組成部分。20世紀70年代末，中國大陸民族學界開始引進ethnic group這一術語，并翻譯為“民族群體”、“民族”、“民族集團”、“種族”、“族裔群體”等。后來，借鑒臺灣、香港學界的譯法，大陸學者將ethnic group譯為“族群”。目前“族群”已經成為中國學術界對ethnic group最為流行的譯法。

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篇2

一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分?！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼裕补芾硪芯咳缦禄緝热荩?/p>

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

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西方公共行政學理論發展概述

19世紀末20世紀初，西方主要資本主義國家相繼進入了工業化、城市化行列，資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡。這一時期，不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使政府管理經濟社會公共事務活動變得越來越重要，而且社會關系的日益復雜也帶來了一系列社會公共事務問題。為了加強對經濟社會公共事務的管理，緩和、解決各種社會問題，政府開始轉變過去那種消極、被動的狀態，進而積極、主動地干預經濟社會公共事務，推行社會福利計劃，增進全民福利，政府成為一種所謂的“全能政府”。尤其是隨著市場機制的失靈，西方國家原有的政府管理方式已經越來越不能適應時代的要求，迫切需要有一門專門的行政學，即公共行政學來指導政府管理經濟社會公共事務的活動，創建健康的社會公共生活，維護社會公共利益。

公共行政學的基本理論方式是由威爾遜和馬克思?韋伯等人奠定的?，F代美國行政學家威爾遜在其著作

《行政學研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，確定了公共行政研究的理論前提。在他看來，公共行政研究首先要發現政府能恰當而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好這些恰當的事情。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾揚棄了政治學上的立法、司法和行政的三分法，對威爾遜提出的政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發揮，確立了公共行政學的理論前提。他認為，“政治是民意的表現，亦是政策的決定，行政是民意的執行，亦是政策的執行?！焙髞恚绹姓W家懷特進一步強調，“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率?！睆拇?，人們便把政府管理經濟社會公共事務作為一個科學的事實研究領域，開始了更加專門地集中研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現經濟和效率，從而創立了公共行政學的管理行政范式。所謂公共行政學就是指專門研究現代政府管理經濟社會公共事務的科學。所謂范式就是指一定的科學共同體所共有的信念、觀念和方法的模式和框架。范式的作用在于對科學研究的定向和規范。馬克思?韋伯通過對官僚制理論的建構，把威爾遜等人所創立的行政管理原則變成了可以實施的制度性方案。在他看來，隨著傳統社會結構的解體，新興工業化進程的加快，各種社會組織的發展，最關鍵的問題應是使組織合理化，管理合理化，從而為新的資本主義政府管理方式提供所需的效率，而官僚集權組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。為此，他詳細分析了官僚組織的功能、結構和管理方法，揭示了行政組織的許多重要特征和管理原則，探索了公共行政的科學化、技術化出路。例如，關于專業分工、職責、權限、層級節制、考試錄用、人際關系的非人格化、工作報酬等。他把政府管理問題和效率問題緊緊結合在一起，主張政府管理的實質就是最大限度地追求效率。這些行政觀念和原則構成了公共行政學的基本理論內涵，反映了前期共公行政學的理論研究成果。

隨著公共行政學研究的深入發展，前期公共行政學的缺陷越來越凸顯出來。人們發現政治與行政、事實與價值并非是決然分開的，效率原則的過分推崇遮蔽了公共行政的社會公平價值。因此，公共行政學者開始強調應把社會公平作為公共行政所追求的目標，倡導一種社會性效率，即效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來。例如，西蒙通過引入行為主義研究方法和決策概念對以往的公共行政學所主張的政府管理經濟社會公共事務原則進行了批評和改革。他認為行政行為中也必然包含某些決策活動，有決策就很難避免決策者的價值觀念。他試圖確立一種以決策過程為核心的新公共行政學理論。受其影響，行政學研究的焦點由對制度、結構等靜態層面的研究轉變為對決策過程的動態研究。也有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”。一種以行政決策為主導的公共行政學研究逐漸成為西方行政學的一個重要潮流。

總之，公共行政學開始更多關注價值觀、倫理等問題，逐漸走向了既獨立于政治學又獨立于管理學的新公共行政學。由于新公共行政學并沒有從根本上改變前期公共行政學的理論方式，只是在理論論域方面作一些拓展和調整，因而我們將之稱為后期公共行政學。后期公共行政學以公平為核心，以好的管理為目標，尋求具有靈活性的行政組織結構或官僚組織結構形成。后期公共行政學的出現既是公共行政學自身發展的邏輯后果，也是20世紀60年代西方社會公共行政改革在公共行政學研究上的一種回應。如果說前期公共行政學是一種官僚行政理論，那后期就是一種民主行政理論。無論是官僚行政理論，還是民主行政理論，都還屬于管理行政范式。

政府職能轉變與公共行政學研究轉向分析

到了20世紀70年代，英美等西方各國政府對經濟社會公共事務的過度干涉引發了低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業率同時并存的“滯漲”現象，政府管理成本增大、效率低下。人們稱之為“政府失靈”。廣大民眾對政府喪失了信心，現實對既有的公共行政學理論構成了挑戰。新自由主義乘機興起，強調“經濟自由”，反對政府對經濟社會事務進行干預。人們要求限制政府干預的呼聲逐漸增強。于是，從20世紀80年代起，西方興起了一場政府改革運動。這場改革運動表現為：重新調整政府與社會、市場的關系，優化政府職能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部門內部管理體制，實行分權管理，實施顧客導向，建立扁平狀的政府組織機構體系，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府徹底走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。政府要盡可能地實現社會自我管理，把一部分對社會公共事務管理的任務交給社會非政府組織，并引入競爭機制，實施政府部門業務合同出租制；政府努力尋求經濟社會公共事務的市場調節和政府干預的最佳結合點。由此來看，政府的基本職能轉變為公共政策的制定和監督執行。這場政府改革運動反映了一個歷史趨勢，那就是政府公共政策化和公共管理社會化，最終將走向公共服務化，公民參與制度化、經常化，個別領域乃至志愿化，將公共管理變成一種公共服務，使提供公共服務成為公共行政的本質之所在。

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工商管理專業財務管理與會計實務教學實物展示法

即借助憑證如發貨票(或掛圖)等實物形態的展示，向學生講授教學內容，以加深學生對事物的認識，強化教學效果的一種教學方法。例如在講析“原始憑證的基本要素”時，老師可在課堂上利用掛圖或投影儀，向學生展示一張某單位開具的銷售發票，然后根據其上、下、左、右結構和欄目的內容，逐項推得原始憑證的基本要素。這種教學方法，與籠統地表述其基本要素的方法相比，既可強化教學效果，加深學生對原始憑證的感性認識，又可在課堂上發散學生的思維，培養學生的分析能力。

工商管理專業財務管理與會計實務教學范操作法

即通過教學人員或學生對某一會計核算方法或方式的示范操作，向學生講授教學內容，實現教學目的的一種教學方法。如在介紹“銀行匯票結算業務辦理”這一內容時，可以運用模擬銀行的形式進行示范操作教學：將一部分學生分為“匯款人”、“簽發行”、“兌付行”三組，其余學生旁聽，由教師指導各小組學生辦理“匯款人”、“簽發行”、“兌付行”各自應辦理的手續，最后由教師對整個核算手續進行系統的講述。采用這種方法，既可培養學生的動手操作能力，加深他們對所學內容的理解和掌握，又可溝通師生感情，活躍課堂氣氛，培養學生對所學課程的學習興趣。

工商管理專業財務管理與會計實務教學相關對比法

即對相關教學內容，采取對比或對照的形式進行講授的一種教學方法。在《財務管理與會計實務》中，針對教材的內容及企業核算特點可采用以下兩種對比方式：

1購進、銷售對比

商品是用來交換的，在商品流轉過程中，必然會出現購買行為和銷售行為，購方和供方各自按照國家統一制定的會計制度，各自進行著商品購進或商品銷售的核算。如果是作為供貨方，則按銷售方法進行核算;如果是購進方，則按購進方法進行核算。為了讓學生掌握購銷兩個方面的核算方法，可根據這一相關內容，在講授時，把這兩方面的核算方法進行對比，使學生在對比的動態分析中，系統地掌握購進、銷售核算方法。

2批發、零售對比

商業企業的商品流轉分為批發商品流轉和零售商品流轉兩個基本環節。由于這兩個環節的經營方式和經營特點是不同的，因而對商品管理的要求也就有較大的差異，所以對庫存商品分別使用不同的核算法，即前者采取數量進價金額核算法，后者采取售價金額核算法。在講授這部分內容時，可用相關對比法，在對比教學中使學生掌握這兩種核算的前提條件、方法，賬務處理的區別及要求。采取相關對比法，既可啟發學生積極思維，又可強化學生綜合分析能力。

工商管理專業財務管理與會計實務教學比喻、舉例法

即通過比喻、列舉實例，來達到教學目的或強化教學效果的一種教學方法。通過列舉經濟業務實例，來講授會計賬務處理是會計實務教學中普遍采用的一種教學方式。比喻，是用某些相似的、人們熟知的事物來比擬想要闡釋的另一事物，使學生實現認知上的轉移。如在講授“資金占用和資金來源的關系”時，在進行基本原理講述的基礎上，可用“一只手的手心與手背的關系”來比喻，并借助手勢、語言的表達，來形象、生動地說明“資金占用和資金來源是企業同一資金的兩個側面，二者的數額相等”的原理，以此來強化學生對所學內容的理解。

工商管理專業財務管理與會計實務教學繪制圖表法

即利用繪制的圖表或直接在課堂板書的圖表，來講授教學內容，強化教學效果的一種教學方法。這種方法直觀性強，比文字表達更為清晰。如在講授“會計核算形式”時，可通過繪制會計核算程序圖表，來講解各種會計核算形式的記賬程序，并把各種會計核算的記賬程序圖加以比較，可知道它們各自的特點即登記總賬的依據。這樣，既可使學生從清晰的圖表中掌握各種會計核算形式的記賬程序，同時又可使學生在圖表的比較中掌握各種記賬程序的特點。

工商管理專業財務管理與會計實務教學丁字賬戶法

即以“丁”字形結構，來代替賬戶結構講授教學內內容的一種教學方法。在講授賬務處理時，采用這種方法既利于學生掌握會計分錄所列對應賬戶的結構和賬戶對應關系，又利于教師對具體賬戶結構的板書。如講授“材料發出的總分類核算“時，在作出相應的會計分錄以外，還可以用丁字形賬戶圖示(核算程序圖)來強化學生對所述賬務處理內容的理解和掌握。

工商管理專業財務管理與會計實務教學作業講評法

即在課堂上，針對作業中存在的問題進行講解的一種教學方法。《財務管理與會計實務》這門課程技術性、操作性強，作業練習量較大，而中專班學生入校前是初中畢業生，文化基礎較差，對會計業務的感性認識膚淺，這樣在作業中就難免出現各種各樣的錯誤或問題。教師一要篩選學生作業中存在的典型問題，利用電教手段在班級進行展示，組織全體學生分析錯誤類型、原因及糾錯方法;其次，可以把財務管理中和會計實務中的一些具體案例滲透到教學中，師生一道進行剖析、講評，加深學生對其錯誤原因的認識，以達到使學生正確理解原理，掌握核算及賬務處理方法的目的。

 

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(一)民族地區公共管理學科發展的需要

公共管理學科的發展是與中國的改革實踐及中國社會經濟發展過程中出現的重大問題，包括經濟體制、政治體制、教育模式等諸多問題緊密相連的，而民族地區高校的公共管理學科發展不僅需要解讀和規范上述種種問題，還需要區域特色化分析能力，只有如此，民族地區的公共管理學科的產生和發展才能實現特色化路徑的突破。因此我們必須清醒地認識到，民族地區公共管理類學科發展要立足實際，民族地區公共管理人才培養在專業特色的建設方面首先應合理定位，培養目標應突出以區域社會需求為導向的專業特色，樹立“民族特色，服務地方，輻射周邊”的辦學理念。

(二)民族地區公共管理環境特殊性的需要

少數民族地區和諧發展的要求不僅是加快發展經濟文化，更要重視少數民族在國家和社會生活中應有的平等地位和權利，維護邊疆地區的和諧與穩定。由于少數民族地區的大量的社會事務中夾雜著民族習俗、宗教禁忌的因素，地區經濟活動、社會交往及文化生活都帶有強烈的民族、宗教特性。因此，少數民族地區公共管理工作的主要內容就是依法加強對少數民族的社會事務管理，調整和規范少數民族與社會之間的相互關系，維護其合法權益。從而，民族地區社會管理工作對公共管理人才提出了特殊的要求:對民族、宗教知識的扎實掌握;對民族、宗教政策把握的靈活性;應對突發事件的快速反應能力等。民族地區高校公共管理類人才培養應立足區域發展實際需求，培養出高素質，能夠勝任新時期公共管理與服務工作的公共管理人才，能夠兼顧少數民族同胞的民族情感和發展經濟的需要。

(三)解決公共管理類畢業生就業問題的需要

目前我國公共管理類專業畢業生總體就業形勢不容樂觀，而民族地區由于經濟、社會發展相對滯后的狀況使得民族地區公共管理類畢業生面臨著更為嚴峻的就業現狀。民族地區公共管理人才培養只有突出以區域社會需求為導向的專業特色，樹立“民族特色，服務地方，輻射周邊”的辦學理念，以區域社會需求為導向，針對少數民族學生和少數民族公共管理事務的特殊性，調整教學方案，增加民族事務管理內容，將民族特色理論知識與先進的管理技術結合起來。通過教學內容和教學方式的改革調動少數民族學生的學習興趣和積極性，培養學生的民族使命感和責任心，增強學生服務地方、服務民族的學習動力，凸顯少數民族地區公共管理人才培養的辦學特色，增強地區性高校的畢業生的就業競爭力。

二、民族地區公共管理類專業特色化發展路徑

基于少數民族地區發展的特殊性及其對公共管理工作的特殊要求，少數民族公共管理人才培養應該力求保障少數民族權利，促進民族團結。民族地區高校應從現實出發，致力于培養符合少數民族地區經濟社會發展需要的，具有少數民族管理特色的，能夠適應復雜的管理環境的創新型公共管理人才。

(一)科學制定人才培養機制，凸顯民族特色

在人才培養機制上，民族地區高校應針對少數民族學生和民族地區公共管理環境的特殊需求，以適應地區社會發展需求和提高教學質量為目標，調整教學方案，合理安排教學進度，完善培養過程的管理制度;充分利用教育資源，增設民族特色課程，如民俗學、民族發展史、國內外同源民族關系、邊疆地區發展歷史等教學內容，培養學生處理民族發展權利與經濟、社會變遷中出現的新問題的判斷、分析能力，激發學生的主觀能動性;開設民族特色經濟、民族宗教事務管理等專業方向，嘗試拓展民族文化產業管理學科方向，發揮民族地區高校服務地方的特色優勢。

(二)適應民族地區社會發展需要，強調實踐教學

民族地區公共管理類人才培養應從少數民族地區公共管理環境的特殊性出發，案例教學應體現地方特色，培養學生處理民族地區公共事務的實踐能力，正確認識民族矛盾及民族權利保障和經濟社會發展的不和諧因素，激發學生思考、創新能力。同時，通過觀摩社區特別是少數民族聚居社區管理工作現場及少數民族的節日及宗教活動，培養學生觀察能力，將所學公共管理知識同實際中的民族地區公共事務特殊性結合起來。在民族文化節日活動期間，可以組織學生參與志愿服務活動，鼓勵學生參與社會活動的策劃、實施，培養學生的社會工作能力。將多種形式的人文教育和素質教育溶入到少數民族地區公共管理人才的日常培養當中。通過強化實踐教學，擺脫傳統公共管理專業“紙上談兵”的教學弊端，通過實踐活動的歷練，使得民族地區高校的公共管理類專業學生真正成為社會發展所需要的應用型人才。

(三)整合優質教學資源，拓展師生學習空間

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關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

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公共管理學的前身是形成于19世紀末20世紀初的公共行政學。自20世紀70年代開始，隨著全球化、信息化以及后工業社會的來臨，西方公共管理的理論與實踐都發生了深刻的變化，涉及到公共管理的學科基礎、研究視野、理論主題、學科框架、知識體系、學科分支等多方面，出現了大量的新的理論成就。公共管理學的基本內涵是什么呢？也就是說，公共管理學的研究對象是什么？目前，該領域的學者有三種不同的看法：一是將公共管理學堅定地等同于傳統的公共行政學，而公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動。二是把公共管理學看作是公共行政學的一個分支學科，是關于公共行政的項目設計、組織機構化、政策和管理計劃，經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。而目前國內外更多的學者則持第三種看法，即把公共管理學看作是一種不同于傳統的公共行政學和政策分析的新途徑、新范式或新的學科框架。廈門大學陳振明教授認為，公共管理學研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構、功能及其與環境的關系，研究公共管理活動的過程及其環節（如組織、決策、溝通、協調、監控、評估等）；研究如何5應用人類所創造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。

2公共管理學與圖書館學的關系

當今社會隨著信息技術和經濟的發展，市場競爭日益激烈，各種信息機構迅速崛起，互聯網的便捷性和豐富性為社會公眾提供了很多獲取信息的渠道，圖書館已經不再是唯一的提供信息的場所?，F代公共圖書館的發展正面臨著社會的變革，充滿了機遇與挑戰，既然公共圖書館屬于公共事務，而公共管理的核心要素是管理好關乎國計民生的公共事務，那么，可以這么說，公共圖書館有條件并且有必要與公共管理學相結合。將公共管理學的某些理論運用于圖書館事業的發展中，不僅能產生巨大的社會效益，并且能增加圖書館的社會影響力，提高圖書館的社會形象。

3公共管理學對圖書館理論的影響

近十年來，國內已經有一些學者和圖書館實踐者自覺學習和運用公共管理學理論，取得了一些初步的研究成果。比如，楊小玲，肖希明以國家社科基金項目為依托，研究了“新公共管理與圖書館管理”的基本問題，提出新公共管理對轉變圖書館管理理念、定位圖書館管理職能、調整圖書館管理方法和提升圖書館管理效能方面具有重要的借鑒意義。介紹了新公共管理理論在圖書館管理中應注意的問題，比如：在圖書館管理中，必須合理處理分權與控制之間的關系，優化組織結構、保障圖書館控制、協調部門間的溝通，避免產生新公共管理理論在政府改革中出現的機制裂化問題。比如：公共圖書館作為公益性組織，首先推崇的是圖書館的公益性，所以應該對新公共管理中對經濟價值的過分強調，忽視公平和正義這一缺陷進行批判的借鑒。劉海新運用公共治理理論探討了“圖書館治理研究”的基本問題，認為在當前的社會轉型期，“我國圖書館界將完成從單一主體管理模式向多主體共同治理模式的轉變”。宋曉蓉也運用新公共管理理論探討了圖書館管理的新理論與新方法，提出適當分權，改善圖書館的管理模式，變“縱向管理為橫向型、矩陣式管理”，引入企業管理理念和市場經濟觀念，并重視人才的培養。筆者以為，公共管理理論可以影響到圖書館事業管理，而且完全可以影響到圖書館事業頂層制度設計（包括圖書館立法）、圖書館組織行為、服務規范和服務標準的制定、圖書館事業發展與政府等各種社會關系的調整、圖書館績效考評、圖書館人力資源管理等各個方面。不僅可以影響到這些圖書館專門領域的實踐，而且也應該可以影響到圖書館專門領域的理論研究。比如，在全國政協第十二屆二次會議上某專家對記者提出“圖書館、博物館無條件開放是條歧路”。下文即以此為例進行簡要分析。首先，某專家通過記者公開傳播的這個觀點，是一個不科學、不正確的說法，文化部、財政部在2012年《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》的原文是“公共圖書館、文化館（站）免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設施場地的免費開放，二是指與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供”，是“基本服務健全并免費服務”，而非“無條件開放”。其次，國家相關行政部門正是在履行自身處理公共事務的職責，結合中國目前綜合國力、公民閱讀需求對美術館、公共圖書館和文化館（站）行為進行治理，制定符合現代社會公平理念和圖書館本質理念的免費開放政策，調整隨之而來的各種社會關系，符合中國國情，符合中國公共文化服務體系建設的基本要求。第三，“三館一站”免費開放，從公共政策層面確定了公共圖書館的公共物品屬性（目前條件下還屬于準公共物品狀態），公共物品具有非排他性和非競爭性，從這一點來看，公共圖書館免費向社會開放是正確的，旨在保障所有公民都公平使用公共圖書館資源的基本文化權利，滿足公共圖書館的公共物品屬性。這也就很好地解釋了杭州圖書館允許拾荒者入館閱讀（實際上國內大部分公共圖書館都是這樣做的）的行為和理念。再比如近年來的熱點話題之一是高校圖書館是否應該免費向社會開放，在這一問題上無非有三種觀點：第一種觀點是應該免費開放，支持這種觀點的人將高校圖書館當作了公共物品，認為應該具有非排他性和非競爭性的特征，所以必須向社會公眾免費開放；第二種觀點是不應該免費開放，持這種觀點的人普遍認為高校圖書館的主要職責是服務本校教師及學生，主要任務是支持本校科研與教學工作，不應該和公共圖書館一樣，免費開放；第三觀點是持中立態度，認為高校圖書館可以向社會公眾免費開放，但是需要建立一種嚴格的準入制度，以此既能區別于公共圖書館，又能更好地服務周邊群眾。這里面，同樣有著公共管理學的理論做支撐，比如公共物品理論，比如公共財政理論,所以說上述問題究其根本原因也是公共管理學問題，主要是政府投入不足，導致社會資源分配不均，所以才有人提出高校圖書館免費開放的問題。

4公共管理學對圖書館學專業人才培養的影響與拓展

這個問題，實際上是與上一個問題緊密相關的。圖書館學專業教育，本身就是應該結合圖書館實踐需求培養適用人才。盡管在國家現行普通高校本科和碩士專業目錄中公共管理和圖書情報與檔案管理屬于兩個平行的一級學科，但既然公共管理學已經影響到了圖書館事業的實踐與理論研究兩個層面，那么，公共管理學同樣可以影響到圖書館學專業人才培養層面，拓展圖書館學專門人才的培養目標、課程體系設計、課程教學內容等諸多方面。

4.1人才培養目標層面

無論是本科階段還是研究生階段的人才培養目標，基本上都是從知識學習、專業技能掌握及適于工作領域等幾個方面去設計。過去，由于專業研究思路過窄，以上幾個內容基本都僅僅從圖書館（頂多擴大到信息服務機構）角度進行設計。既然我們已經很大程度上接受了公共管理學的影響，我們的專業人才培養目標也就要適當擴大，比如必須掌握的專業知識方面就需要增加公共管理學的內容，專業技能方面也需要增加社會工作的能力要求，而在適于工作的領域，也可以適當增加公共文化服務體系其他部門。除了上面所說的幾個方面，在學生的專業人才職業素養方面，應該更多注重培養學生的職業精神和責任感。

4.2課程體系層面

除了中國大陸特有的公共課程以外，在學院平臺課程、學科平臺課程、專業方向課程、專業選修課程、實踐教學環節等方面，我們都可以添加適當的公共管理學及其相關的課程內容，比如“公共管理導論“”公共財政學“”社會調查方法”等。添加這些公共管理學的相關課程內容，旨在增加圖書館學專業學生的競爭力和思維靈活性，以圖書館學課程體系為基礎，適當地從公共管理學的角度設計圖書館學專業的課程體系，至少能使圖書館學更好地與公共管理這一實用性理論相結合，突出公共管理學對圖書館學的影響，在以后靈活地將公共管理學和圖書館學專業知識應運到工作實踐中，這也是突破狹窄的專業性的限制，開拓視野的一種教育改革方式。

4.3課程教學層面

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論文關鍵詞：勤工助學；教務管理；互補；優化結合 

 

 

0 引言 

高校承擔著培養適合社會經濟發展需要的高素質專門人才的艱巨任務，肩負著實現民族興旺發達的偉大使命，高校教務管理部門是確保教學質量的穩定和提高，保證人才培育目標的實現的核心樞紐。同時，高校教學過程在實施過程中不僅要使學生掌握專業知識、專業技能，還肩負著有效開展勤工助學工作，加強學生的思想道德教育，提高學生的綜合素質，切實解決學生在學業、生活、就業等方面的實際困難。不斷完善高校勤工助學工作與教務管理工作，加強教學管理穩定和提高教學質量，實現科學、規范的教學管理，從而更好的順應高等教育事業發展需要，優化管理體系，提高管理效率與準確性，為提高教學質量，創建和諧校園發揮更好的作用。本文探討了如何將勤工助學工作與教務管理優化結合，發揮各自的優勢促進學生的全面發展。 

1 高校勤工助學工作和教務管理工作的重要性及現實意義 

（1）勤工助學有利于培養學生的綜合素質，推動教務管理工作順利開展。 

高校的主要任務是培養人和教育人，高校勤工助學不僅是為解決困難學生經濟困難的手段，如果能夠很好的將勤工助學作為一種培養學生成才的勤工活動和育人的手段利用好，就能夠發揮其很好的功效。學生通過勤工助學這一實踐課堂的磨練，有利于提高道德修養，促進心理健康，拓展知識領域，提高綜合素質，培育實踐能力，創建和諧校園等。勤工助學實踐活動，有助于幫助學生樹立正確的人生觀、價值觀和學習目標，同時可以培養學生艱苦樸素、吃苦耐勞、誠實守信的品質和較強的組織紀律、集體主義、愛國主義的傳統美德，也增強了學生對家庭、社會和國家的責任感和使命感。只有學生個體具備了明確的奮斗目標和學習目的，才會全身心投入到專業學習和自我價值實現的奮斗中去。學生全身心的投入到專業學習、計算機等級考試、英語等級考試、各類職業資格認證培訓考試、其他培訓考試等學習活動中來，能夠很好的推動教務管理工作順利開展。 

（2）勤工助學有利于提高學生的專業學習能力、職業素養、服務意識，促進教務管理工作質量的提高。 

學生在參與勤工助學活動的過程中，能夠真切的體會到“享受服務”到“服務他人”的角色轉變，也從中學會了尊重別人和別人的勞動成果，有效塑造了社會公德意識。在實際工作中，也學會和懂得了作為社會人要具備較強的集體主義、愛國主義、團隊精神和組織紀律性。在勤工助學的工作崗位上，體會到了掌握知識、技能的社會需要的必要性，激發了學生學習專業知識的熱情，在工作崗位的實踐中也吸取和補充了各方面的知識和營養。尤其是有利于幫助學生在經濟、法律、史地、文藝等各個領域或層面上得到了進一步拓展。勤工助學給學生提供了更多直接走向社會的機會，擴大學生的生活空間，引領學生近距離接觸社會，了解社會，認識社會，增強社會責任感，提高競爭意識和參與意識，提高他們的組織能力、管理能力、社交能力、理財能力、獨立思考和解決問題能力，實現了綜合素質的提升。學生的專業學習、思想品德、職業素養、綜合素質得到了提高，也體現了教務管理工作質量的提高。 

（3）教務管理系統創造了良好的交流互動的平臺，有利于勤工助學工作的開展。 

教務管理系統提供了一個適合于管理者、教育者、學生的便捷、科學、實用的平臺。管理者、教育者、學生可以利用這個平臺進行交流互動，實時了解、跟蹤、評價、反饋，及時發現問題、分析問題、解決問題。通過這個平臺，管理者可以更快、更多的為學生提供勤工助學的消息、崗位和機會，也可以通過宏觀管理多渠道掌握學生的各種信息，更為有效、合理的開展勤工助學工作，為學生提供和安排勤工助學的崗位和時間。學生也可以及時了解自己的相關信息，合理的選擇自己參與勤工助學的崗位和時間。 

2 高校勤工助學工作和教務管理優化結合的幾點建議 

（1）利用教務管理平臺，通過各種心理咨詢或交流的方式加強對貧困同學的幫助和教育工作。 

通過教務管理平臺給學生提供更多了解和掌握心理咨詢、心理健康的信息或方法使學生得到更多關心、關注和鼓勵。貧困學生進入大學后，肩負著家庭的厚望，承受著經濟、學業和就業的多重壓力，比家庭條件相對較好的學生而言承受著更大的心理壓力。他們不愿輕易接受別人的幫助，從心理上去維持一種難言的自尊。長此以往很容易出現精神壓抑、焦慮等不良心理狀態。為緩解這種狀況，高校常常采用對新生進行心理健康測試和貧困生摸底調查,優先安排有心理問題的貧困生參加勤工助學活動。加大關注，多方面鼓勵，幫助他們建立自信，也有利于教育其他同學。 

（2）兩者的優化結合有利于提高教務工作人員服務意識，促進管理水平的提高。 

高校勤工助學工作和教務管理工作都要求工作人員要具備較高的思想道德素質和敬業精神，這也要求從事勤工助學工作和教務管理工作的工作人員要時刻堅持“以學生為中心，服務育人為根本”的宗旨，并保持較高的工作熱情才能更好的完成本職工作。 

（3）教務管理部門提供一定的勤工儉學工作崗位，有利于提高教務管理的科學性和全面性。 

讓學生了解和參與教務管理工作，有利于學生和管理者之間的互動，同時也為貧困學生提供了一定的工作崗位和機會，也有利于提高學生對計算機和網絡安全的應用水平。管理者可以通過教務管理平臺了解學生的反饋意見，實時、全面的掌握教學實施過程、教學效果及教務管理系統中各種軟件和硬件的可行性、合理性。通過教務系統可以實時關注參加勤工助學活動學生的表現和學業完成情況以及關鍵科目成績。 

（4）通過實踐課或網絡課程，加強對貧困學生的就業教育。 

貧困生往往存在一定自卑心理、內向、不善言辭、相對缺乏工作經驗、外在的形象也存在一定差距、計算機、網絡等高科技辦公工具的操作水平較低等現象，在就業過程中相對缺乏競爭實力。不斷深化教學改革，在政策的支持下既解決學生在學習和生活上的實際困難，又要加強學生專業技能、表達能力、社會實踐經驗和綜合素質的提高提高學生就業競爭力，切實解決勤工儉學學生脫離貧困。利用教務系統網絡平臺開設就業與創業相關實踐課或網絡課程，為學生提供和創造更多參與實踐的機會。在勤工助學中推進就業教育和創業教育的開展，結合就業教育和創業教育指導貧困學生轉變就業觀念，及早進行職業生涯規劃和就業的準備，提高自我認知以發掘自己的優勢與特長，開闊就業思路，拓寬就業渠道。幫助和指導學生樹立創業理念，積極自主創業。 

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1我國民族事務管理現狀分析

我國少數民族分布特點是大雜居、小聚居、各民族交錯居住。改革開放以來,民族分布格局發生了很大變化,少數民族人口比例不斷增加,跨省流動日益頻繁,特別是城市少數民族人口不斷增加。根據第六次全國人口普查統計結果顯示,漢族人口占91.51%,比2000年全國人口普查下降0.08個百分點;少數民族人口占8.49%,比2000年上升0.08個百分點。少數民族人口十年年均增長0.67%,高于漢族0.11個百分點。每年大約有1000萬左右的少數民族流動人口進城務工經商,幾乎每個城市都有少數民族居住,這就大大增加了各民族之間的往來與交流,加強了民族間的理解與信任。但由于少數民族的民族意識不斷增強、風俗習慣、文化傳統、和民族心理各有不同,民族之間不可避免地會產生一些矛盾和問題,影響到我國民族團結進步事業的發展。

近年來,各級各類組織貫徹和落實黨的民族方針和政策,根據少數民族具體特點,積極提高民族事務管理水平,少數民族的民主政治權利得到了保證,民族地區的各項事業得到了歷史性發展,民族事務管理工作取得了巨大成就。但是,與此同時也暴露出我國民族事務管理中的一些問題,即某些部門和單位的管理者對少數民族懷有偏見,不注意學習和貫徹執行黨的民族理論和民族政策以及相關法律法規,執法簡單粗暴,傷害了少數民族感情,由此引發矛盾,破壞了我國的民族團結和社會穩定。比如,2010年4月,上海市閔行區七寶派出所貼出通知,要求轄區內的外來維吾爾族人員在4月20日前離開,不再給他們續辦暫住證。這引起維吾爾族同胞的強烈不滿,他們于4月18日到市政府有關部門集體上訪。再比如,2010年12月22日,四川藏族婦女康珠等3人在河南太康縣城違規經營,城管人員執法粗暴,雙方發生爭執?？抵榈热嘶氐阶〉亟衼砝相l5人,并撥打110報警。該城管隊另一組人員也聞訊趕來,雙方發生廝打,導致6人受傷,在社會上造成了很壞的影響。由此可見,各級各類組織在民族事務管理過程中,由于管理不當而引起的矛盾,很大程度上是因為個別管理者缺乏民族團結意識,不具備民族事務管理知識造成的。

公共管理類專業是培養管理者的搖籃,該類專業具有很強的實踐性、綜合性與操作性,旨在為政府部門和非政府機構以及企事業單位的人事、行政等機構培養寬口徑、復合型、應用型的公共管理高層次專門人才。公共管理類專業屬于管理學一級學科,下設有行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、土地資源管理四個專業。當前,個別管理者缺乏民族團結意識,不具備民族事務管理知識,突顯出公共管理類專業在課程設置方面的缺憾,即缺少民族事務管理課程的設置。根據筆者調查,到目前為止,只有部分民族類院校和民族地區院校的公共管理類專業開設民族事務管理課程,而其他院校的公共管理類專業則沒有開設該課程,他們只在思想政治類公共課里滲透民族團結方面的知識,沒有開設專門的課程,沒有專門的教師和教材,課時得不到保障。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程,使管理者樹立正確的民族觀、具備一定的民族事務管理知識已成為當務之急。

2高校公共管理類專業開設民族事務管理課程的必要性

(1)培養適應多民族國家的公共管理人才的需要。

我國自古以來就是統一的多民族國家,特別是改革開放以來,少數民族人口日益增多,流動性逐漸增大、各民族之間經濟往來、文化交流日趨頻繁,使得各級各類組織在日常的管理活動中都或多或少地涉及到民族方面的問題。在新時期我國民族問題的普遍性、復雜性、長期性、國際性和重要性程度不斷加深的情況下,有效開展民族事務管理工作、處理涉及少數民族利益的問題,需要各級各類組織的管理者樹立正確的民族觀,掌握一定的民族事務管理知識。此外,社會對復合型人才的需求不斷增加、要求不斷提高,知識結構較為單一的管理者將越來越不能適應我國多民族國家發展的需要。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程是適應我國多民族國家發展,培養具有正確民族觀和掌握一定民族事務管理知識的復合型管理人才的重要途徑。

(2)完善公共管理學學科結構的需要。

合理的學科結構應該在突出培養專業技能的前提下,對專業所涉及學科進行合理調整,拓展專業領域,從而更好地滿足社會需求。學科交叉、各學科知識相互影響、相互促進,從而推動公共管理學不斷向前發展,是公共管理學學科結構的特點。公共管理學是一門新興學科,需要有諸如經濟學、管理學、政治學、法學、社會學、系統工程學等基礎學科的支撐,并在此基礎上不斷吸納其他相關學科的豐富“營養”,進而形成和完善自己獨特的學科體系和鮮明的專業特色。公共管理學的研究對象是公共管理活動及其規律,公共管理則是指以政府為核心的公共管理部門依法處理公共事務、提供公共產品和服務的管理活動。在我國這樣一個多民族國家當中,各級各類組織在進行公共管理活動的過程中,會或多或少的與少數民族接觸,處理涉及到少數民族利益的問題,這就突顯出公共管理學在學科體系方面的缺憾,即缺少民族學對該學科的支撐。因此,高校本科公共管理類專業開設民族事務管理課程,將民族學引入到公共管理學當中,是進一步完善公共管理學學科結構的重要內容。

(3)提高公共管理類專業學生綜合素質的需要。

通過相關調查我們發現,公共管理類專業學生缺乏民族事務管理方面的知識。因此,在該類專業中開設民族事務管理課程,使學生充分認識到只有民族團結才會有穩定和諧的社會環境,而穩定和諧的社會環境是社會發展的最基本的前提條件。通過民族事務管理課程的開設,使公共管理類專業學生了解民族事務管理的重要性,并自覺維護民族團結,以實際行動來促進各族人民之間的相互理解、相互尊重、相互信任、相互支持。理解他人和尊重他人是公民的道德準則,也是一個人綜合素質的重要組成部分。公共管理類專業學生在對民族事務管理課程的學習過程中所形成的理解和尊重少數民族同胞的良好品德,勢必會提升他們的綜合素質。由民族事務管理課程而帶來的各種形式的活動,也會潛移默化地對他們的人生觀和價值觀產生積極的影響。因此,高校公共管理類專業開設民族事務管理課程是提高公共管理類專業學生綜合素質的重要手段。

3高校公共管理專業開設民族事務管理課程應注意的問題

(1)課程之間相互配合。民族事務管理課程將公共管理學知識運用到民族事務管理活動當中,使公共管理知識與手段更加人性化、專業化。該課程教師應啟迪學生根據少數民族的特點和需要,將正確的民族觀和相應的民族知識帶入到民族事務管理活動當中。而公共管理類專業其他課程的教師也應該在日常的教學活動中適當調整教學內容,加入一些有關少數民族方面的知識,以適應未來民族事務管理的需要。因此,民族事務管理課程與公共管理類專業其他課程相互配合,全面塑造學生,使日后的民族事務管理活動更加人性化、專業化,有利于維護民族團結,促進社會和諧穩定發展。

(2)編寫教材與講義得當。教材與講義不能簡單地將思想政治類課程中有關民族團結的內容原樣照搬,而要將公共管理類專業人才培養計劃滲透其中。從民族事務管理方面去拓展素材來源,提煉出教材和講義的內容,在教育觀念、教材體系或教學內容等方面體現本科公共管理類專業的特征。深淺適中,廣精適當,寧可進行探索實驗,也不要墨守成規。

(3)建立新的教學方式。根據公共管理類專業學生培養目標、年齡特征、心理特征,知識起點等,因材施教,建立新的教學模式與教學方法,更新教學理念與教學手段,注重綜合素質的培養,改革學習方式與考試方式,甚至可以根據不同的專業將內容進行分層教學。還要根據課程內容將教學方法社會化、實用化、活動化、多學科化,真正確立學生的主體地位。

(4)加強教師培訓。學校在教師培訓方面,要根據公共管理類專業自身特點和實際情況,采取切實可行的具體措施。如開展崗前培訓、教學研究與經驗交流等,組織老師參加相關培訓、聽取專門講座和教學實踐課程等,引導教師,特別是教學經驗欠缺的青年教師掌握教材內容,提高教學效果。要遵循大學生的認知特點和身心發展規律,注重理論和實踐相結合,有重點、有層次、有針對性的開展教學工作。同時,要貼近生活、貼近實際、貼近學生情感,做到由淺入深,循序漸進,不斷鞏固,注重實效。

(5)建立新的評價體系。把教師能不能吃透教材,能不能把握教材的知識體系,能不能把握教學的重點和難點,能不能利用課堂討論等師生互動的教學方式以增強教學效果,能不能在教學過程中結合公共管理類專業特點進行教學,能不能利用現代化的教學手段和方式把文字、聲音、圖片、視頻等結合起來等做為教師教學工作的評價內容,定期或不定期的對教師的課堂教學進行抽查,并作出評價,把建立在客觀標準上的評價等級做為教師晉升職稱等級的依據,以評促進,提高民族團結教育課程的教學水平。

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在實習中，我看到一套由沿海集團、易建科技、**物業合作自行設計開發的“一站式物業管理資迅系統”物業管理服務軟件。該軟件包括：“一站式客戶服務、一站式資迅管理、一站式數碼社區”三大體系，是一個利用網絡、電子商務、科技手段來提高物業管理水平和服務質量，有效地開發、整合、利用客戶資源的資迅系統。管理處全面提倡“一站式服務”、“最佳保安”的特色管理服務。從而，實現了高效的管理運作，解決了業主的奔波之苦，創造了一種無微不至、無所不在的服務，提升了服務效率，提高了業主滿意度，提升了物業管理服務的水平和服務質量，最終提升了公司在激烈的市場競爭中的核心競爭力。

二、加強人力資源管理，創“學習型、創新型”企業。

嚴把員工招聘關。**物業在招聘管理人員須畢業于物業管理專業；招聘維修人員須具備相關技術條件的多面手，并持有《上崗證》；招聘安保人員須屬退伍軍人，對其身高、體能、知識、品格、心理素質等都進行嚴格考核挑選。

做好員工的入職、在職培訓工作。**物業對新招聘的員工進行上崗前的相關培訓工作，使員工對小區的基本情況、應開展的工作心中有數，減少盲目性；隨著市場競爭激烈，知識、技能的不斷更新，對在職員工提供各類專業性的培訓機會。**物業提倡“工作就是學習，工作就是創新”，每位員工都爭做“學習型、創新型”員工，員工中形成了一種積極向上的比幫趕超的競爭氛圍。從而，使員工個人素質得以提高，管理處的管理服務水平和管理效益得以提高，樹立了良好的企業形象。

從實際出發，管理處嚴格參照**質量體系運作，制定了嚴格的規章制度和崗位規程、工作標準、考核標準。管理處根據員工的工作職責，制定全方位的上級、平級、下級的360度考核辦法；制定量化考核標準，實行定性和定量考核相結合，增強了考核的可操作性，減少考核時人為因素的影響；建立完善考核機制，實行末位淘汰制，避免了考核走過場的現象，通過考核機制的建立，增強了員工的危機感、緊迫感，促使員工不斷提高自身素質。

三、推行“顧客互動年”，促進公司與業主之間的良性互動。

**物業在與業主關系管理方面，在實習中我了解到，在**年**重點開展了“顧客互動年”活動。成立了**俱樂部，設立新生活服務中心，開通客戶服務熱線，及根據小區居住的業主不同的年齡、不同的愛好與興趣、不同的層次等，有針對性地開展日常的社區活動與主題活動。如：三月份，開展了學雷鋒義務服務活動；“六一”兒童節，與幼兒園聯誼開展游戲活動；十月份，組織小區業主觀看露天電影；十二月份，圣誕節由圣誕老人派發圣誕禮物……通過開展各類豐富多彩的互動活動，加強了公司與業主、業主與業主之間的溝通交流，創建了互動的顧客關系，營造了濃厚的社區氛圍和良好的居住環境。

四、重視物業管理的重要基礎工作——設備管理。

對于設備管理，我在實習中看到，管理處著重建立和完善設備管理制度；對各類設備都建立設備卡片；做好設備的日常檢查巡視，定期進行檢查、保養、維修、清潔，并認真作好記錄，發現問題及時解決。如對水池、水箱半年清洗消毒一次，進行水質化驗，以保證水質符合國家標準；發電機每月試運行一次；消防泵每月點動一次，以確保發生火災險情時，消防泵能正常使用。等等。

五、管理處一道亮麗的風景線——安保隊伍。

管理處的保安管理設大堂崗、巡邏崗、監控崗、指揮崗，崗與崗之間密切聯系，對小區實行24小時的安全保衛。建立并完善各項治安管理規章制度；對新招聘的安保員進行上崗前崗位的基本知識和操作技能培訓，加大對在職安保員的培訓力度，注重崗位形象、禮節禮貌、應急處理能力等培訓，從而增強安保員的工作責任心和整體素質；強化服務意識，樹立“友善與威嚴共存、服務與警衛并在”的服務職責，安保人員在做好治安管理職能外，還為業主提供各種服務，形成了管理處一道亮麗的風景線。

短暫的實習轉眼而過，回顧實習生活，我在實習的過程中，既有收獲的喜悅，也有一些遺憾。通過實習，加深了我對物業管理知識的理解，豐富了我的物業管理知識，使我對物業管理工作有了深層次的感性和理性認識。同時，由于時間短暫，感到有一些遺憾。對物業管理有些工作的認識僅僅停留在表面，只是在看人做，聽人講如何做，未能夠親身感受、具體處理一些工作，所以未能領會其精髓。