土地復墾土地規劃方案范文

導語：如何才能寫好一篇土地復墾土地規劃方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：土地利用；規劃；分析

1 土地利用總體規劃實施評估的意義

1.1 “盤點”規劃“家底”的需要

各級土地利用總體規劃實施期已過半，主觀上需要對各自行政轄區內的規劃實施情況進行梳理，就耕地與基本農田保護，各類新增建設用地指標的規模、布局、使用、剩余情況，土地開發、整理、復墾任務完成情況，土地供求、土地節約集約利用和土地利用效果，重點工程項目實施，生態用地保護，以及規劃實施措施等，進行全面、系統、客觀的盤點與評價，掌握基本情況。

1.2 規劃修改的需要

隨著我省轉型綜改試驗區建設穩步推進，穩增長、調結構、促轉型、惠民生政策的逐步落實，隨著“十三五”規劃的開啟，各地產業轉型升級步伐不斷加快，環境保護的也壓力進一步加大，客觀上需要對規劃進行適度調整與修改[1]。根據《山西省國土資源廳關于新一輪土地利用總體規劃實施管理有關事項的通知》（晉國土資發[2014]117號）、《關于市縣級土地利用總體規劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發[2014]117號）文件精神，對規劃修改有強烈要求的市、縣（市、區），必須對其土地利用總體規劃進行評估，為下一步的規劃修改打好基礎。

1.3 規劃調整完善工作的需要

根據《國土資源部辦公廳關于印發的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）文件，其中的《土地利用總體規劃調整完善工作方案》第三條工作任務第一款指出：在已經形成的土地利用總體規劃中期評估報告的基礎上，完善規劃中期評估成果，進一步摸清狀況、分析趨勢、找準問題、查明原因、提出措施[2]。一是以二次調查成果及其連續變更到2013年的土地數據為基礎，遵循統一的標準、分類和要求，進一步完善土地規劃中期評估成果。二是對耕地減少過多、建設用地增加過快的地方，深入分析原因，有針對性地提出加強管理的措施。三是分析國家近年來出臺的促進區域發展、加強生態建設等措施對土地規劃實施的影響，提出對策建議。四是在評估過程中，充分利用二次調查、國土資源遙感監測等成果，及時開展資源環境承載力評價研究，明確區域國土資源合理開發利用承載力評價研究，明確區域國土資源合理開發利用承載潛力和方向，為規劃目標確定、指標規模調整、空間布局和結構優化等提供科學依據。

2 土地利用總體規劃中期評估基礎工作

從土地利用總體規劃實施評估的成果要求、工作內容、工作步驟、工作方法等來看，從工作方案制定、政策與業務知識學習、規劃回顧與分析研究等工作內容與程序著手，依序分步扎實推進，對于理順工作思路，順利完成實施評估工作，是大有幫助的。

2.1 制定工作方案與技術方案

編制規劃實施評估的工作方案與技術方案，明確工作任務、工作內容、工作程序，進行組織準備、工作培訓、技術準備，合理安排時間進度，落實工作經費、工作場地、承擔單位等。

2.2 政策與業務知識學習

要搞好土地利用總體規劃實施評估工作，必須充分了解與土地利用總體規劃相關的法律法規、政策文件、規程規范及相關要求等。否則就無法統籌全局、高屋建瓴，最后必然會造成工作被動。

2.3 回顧、研究與分析

2.3.1 對規劃修編、調整與修改情況的回顧、研究與分析

包括對規劃修編決策過程的回顧，對規劃修編成果的分析研究，對歷次規劃調整/修改情況的分析研究，對規劃數據庫圖層的分析研究，對規劃下達各類新增建設用地指標與規劃落實情況的分析研究，對掛鉤周轉類建新指標與規劃落實情況的分析研究，對規劃重點建設項目安排的分析研究，對歷次規劃評審、修改與批復情況的分析研究，分析計算至評估時點的主要規劃指標/目標等[3]。

2.3.2 對建設項目用地預審、農用地轉用、土地征收、土地供應及基本農田依法核銷情況的梳理與統計匯總

通過這一步，要分指標來源，全盤了解各類新增規劃建設用地指標（含掛鉤周轉類指標等）的落實與使用情況，剩余新增建設用地指標的類型、面積與布局情況，單獨選址重點建設項目實施情況，歷年土地供應情況等。

2.3.3 對土地開發整理復墾情況進行梳理與統計匯總

通過這一步，要全盤了解耕地與基本農田保護及建設情況、耕地開墾情況、建設用地復墾情況（含各類掛鉤復墾區復墾情況）、生產建設過程中的破壞土地復墾情況等。

2.3.4 對歷年地籍變更情況進行分析研究

通過這一步，要全盤了解各類用地規模、結構與布局等的變化情況，了解農業內部結構調整情況，歸納、總結土地資源、土地利用及其變化特點。

2.3.5 其他

主要是對人均城鎮工礦用地變化情況、建設用地投入產出情況、閑置土地情況等的分析研究。

通過以上步驟，工作任務與工作思路明確了，工作方案與技術方案制定好了，與規劃相關的法律法規、政策文件、規程規范等領悟透徹了，對規劃編制與實施也進行了回顧、研究與分析，就基本完成了土地利用總體規劃中期評估的基礎工作。

參考文獻

[1]《山西省國土資源廳關于市縣級土地利用總體規劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發[2014]117號）

[2]《國土資源部辦公廳關于印發的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）

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【關鍵詞】礦區；土地復墾；工程技術

中國人口問題眾多，土地資源的缺乏一直以來是高居不下的嚴重問題。國家對土地資源的大力關注和整頓也使得土地工程被提上到毋庸置疑的重要部位。面對土地規劃的大勢所趨，如何合理及充分的使用和把握當前有限緊張的土地資源，已經是人所考慮的問題。而摘要提到，礦產資源的大力開發，使得礦產土地被大肆的浪費，有利資源卻得不到合理的應用，無疑是一種資產的流逝。面對當前礦產土地的利用，我們就需要從這方面著手，進行相應的規劃和方案，務必使得在保證礦產資源合理開發的同時，讓礦產土地資源也能更好，更有效的發揮其最大的作用，做到物盡其用的功效。本文筆者就針對礦產土地復墾技術做重點的研究和分析，來重點闡述這方面的經驗和心得，希望大家可以對資料進行相應的參考和了解。

1 國內外研究現狀

1.1 國外土地復墾發展與現狀

國外開展土地復墾工作較早，工業發達的國家加速土地復墾法規制定和實踐活動。20世紀70年代后，土地復墾發展成為集采礦、地質、農學等多學科和多部門協調的系統工程。20世紀80年代后，生態環境理念逐步融入土地復墾，促進了土地復墾工作的蓬勃發展。

美國最早主要是研究露天煤礦的土地復墾，對復墾土壤的重構與改良、植被恢復等進行深入研究，同時加強了礦山固體廢棄物復墾、復墾中有毒元素污染控制等方面的研究。德國關于土地復墾的最早記錄出現在1766年，20世紀20年代開始系統研究和實踐土地復墾。加拿大、英國、澳大利亞、波蘭、南非等國家在土地復墾方面也進行了深入研究，開發了大量先進技術。

1.2 我國土地復墾的發展與現狀

相比西方國家，我國的土地復墾工作起步較晚，由于技術和政策的因素，我國礦區土地復墾率僅為10%左右，遠遠落后于發達國家。

隨著國民經濟的發展，復墾研究的深入，土地復墾得到了社會的高度重視。特別是在1989年，我國頒布執行了《土地復墾規定》以后，土地復墾開始走法制化路線，翻開了土地復墾的新篇章。

經過20多年的發展，我國在土地復墾方面積累了大量經驗，形成了充填和非充填復墾兩大技術體系。但是，我國土地復墾起步晚、發展緩慢、舊賬多、法制不健全、技術存在缺陷，整體水平還有待提高。

2 我國礦區土地復墾技術

2.1 土地平整技術

主要用于消除附加坡度、地表裂縫以及波浪式下沉等影響特征。適用于中低潛水位塌陷地的非充填復墾、高潛水位塌陷地的充填復墾等。在進行工程時，要滿足以下條件：土地平整要統一規劃；土地平整既要有長遠目標，又要立足當前；土地平整要有適當的單元；土地平整度要符合規定要求。土地平整后，高程要滿足作物的生長要求。農田高程H應該滿足：

H≥Ht=Hp+h

農田應該達到的最低高程；潛水位高程；h地下水臨界深度。

2.2 疏排法復墾技術

疏排法復墾屬于非充填復墾，是解決高潛水位礦區塌陷地大面積積水問題的有效辦法。疏排法復墾的關鍵是設計合理的排水系統，排水系統設計的關鍵是選擇適當的承泄區和設計標準，標準過高造成浪費，標準太低達不到治理目的，而沒有適當的承泄區就談不上用疏排法復墾。塌陷區疏排法復墾重點是防洪、除澇和降漬。防洪就是防止未塌陷地匯入低洼地：除澇就是要排除塌陷洼地的水；降漬就是排除水后，挖溝使地下水位降到臨界值以下。疏排法復墾的排水系統包括防洪系統、除澇系統和降漬系統。當復墾區為農用地時，要求防止地表徑流或洪水侵入，排除塌陷區內積水和降低地下潛水位。

2.3 梯田式復墾技術

2.3.1 適用條件梯

田式復墾適用于地處丘陵山區的塌陷盆地，或中低潛水位礦區開采沉陷后地表坡度較大的情況下。我國山西大部分礦區，河南、山東等地的一些礦區，不少塌陷地可采用此法復墾。

2.3.2 田斷面三要素

田面寬、田坎高和田塊側坡是梯田斷面的三要素。梯田設計就是要根據塌陷后地形及土質條件與耕作要求等確定斷面要素。斷面要素設計合理，既可保證邊坡穩定、耕作灌溉方便，同時又節省用地、用工，提高土地的利用率。

2.3.3 施工順序

清除地面障礙物，表土處理，平整底土，田坎修筑，表土回鋪。其中表土處理和底土平整常用的方法有：中間堆土法、逐級下翻法和條帶法。

2.4 基塘復墾模式

采煤塌陷地基塘復墾模式是指對采煤塌陷地采取挖深墊淺措施獲得一定比例的旱田與水面，并按生態學原理對旱田和水面進行合理利用的復墾模式。

2.4.1 基塘復墾模式土地利用的特征

（1）旱田與魚塘按一定的比例配置。

（2）配置生物種群，充分利用的生態位。

（3）合理選擇基塘系統中生物種群的組成。

（4）考慮生物種群搭配的時間序列，實現最大限度利用自然資源的目的。

2.4.2 基塘復墾工程場地選擇的基本原則

（1）基塘系統與井下采空區域無水力聯系。

（2）基塘系統應有充足的水源保證。

2.5 充填復墾技術

近年來，充填復墾技術主要有矸石充填復墾、粉煤灰充填復墾、生活垃圾充填復墾等。利用露天礦山剝離物充填地下開采塌陷坑以及露天礦倒堆法開采充填采空區的復墾也屬于充填復星。

3 結束語

中國礦產資源是中國經濟動脈組成的大軀干，而中國的地大人多，也是中國對礦產資源的依賴遠遠高于其他國家。同時跟隨中國經濟的快速發展，工業技術的大幅度提升，礦產資源的需求更是日益擴大。由此及彼，中國礦產的大力開發，中國礦產土地的使用也是高居不下。而沒有合理的規劃和方案，礦產土地的破壞，生態環境的惡化，已經成為不可忽視的嚴重問題。所以對礦產土地進行工程復墾的方案和實施，不僅可以解決當前土地資源的嚴重匱乏，而且對百年土地的使用和發展也是一項功不可沒的大規劃，可以說是功在當代利在千秋。所以對礦產土地進行工程復墾，是關系到長久可持續發展戰略的重要問題，從而也是想生態，社會，環境和社會四者的和諧統一。

參考文獻：

[1]盧明銀,張振芳.礦業經濟學[M].徐州:中國礦業大學出版社,2009．

[2]曾礁,袁雯.煤礦安全事故頻發的原因及對策[J].內蒙古煤炭經濟,2008（01）

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關鍵詞：土地規劃；關鍵技術；方法

從我國目前的基本國情來看，人均耕地面積僅為世界平均水平的四分之一，甚至還在不斷減少，加上現有的大部分耕地既缺乏相應的灌溉能力，又缺乏較強的抗旱能力，因此直接導致了農業產量的降低。為了保證規劃目標的順利實現，各執能部門應結合實施項目區域的實際情況，并遵循以下幾點規劃方針：首先，要加大土地質量的改善力度，合理運用各種工程款項，優化土地結構，切實提高土地質量及其利用率；其次，要保證土地資源的可持續利用，將生態效益、經濟效益與社會效益有機結合起來；其三，要明確土地將來的發展方向，確定各項工程的規模、配置等基礎框架，提高土地規劃的實際操作性；其四，要尊重人民的主體地位，政府的任何決策都不能脫離人民公眾的參與，要充分調動廣大社會力量共同驗證規劃方案，增加土地規劃的合理性與有效性。

一、土地規劃的關鍵性技術問題

1、土地質量的適宜性

在對項目區土地進行適宜性分析時，要將土壤的物理及化學性狀、當地的氣候條件、植被覆蓋率、地形地貌、山體海拔、灌溉條件、開發改造可能性、地域位置以及土地利用現狀等綜合因素納入參考范圍，并對所有因素進行綜合分析，以確定最終的開發改造方向。在進行評價時，可以采取主導因子、相關因子以及實地調查等方法，具體過程表現為：將灌溉、坡度和土壤厚度作為主導因子，其中坡度小于15度，并能進行排灌的土地可以改造成水田；其中有一種或一種以上因子不能達到相關要求的土地，就改造成旱地。對于復墾的土地，就要將土壤類型作為主導因子，將排灌條件以及周圍耕地類型作為相關因子，對其進行綜合性的評價。

2、有效保持水土的具體措施

①種植與農田成一定比例的防護林

如果項目區域內的水土流失嚴重，并受到一定的風害，則應采取種植防護林的措施，可以選取較為經濟的樹種，比如白楊等。種植時，要按照一定的比例在田間兩旁形成農田防護體系，不僅能起到防治水土流失的情況，還能有效抵御風害。

②修筑人工水平梯田

通過在田地內部修筑人工土龔的方式，來改變地表的坡度，能夠達到改變坡面徑流流向的目的。也許在施工初期可能會造成一定的水土流失，但是完工之后則會起到保持水土和肥料的作用，有效防止土地的沙化和鹽堿化。

二、土地規劃的幾種有效方式

在土地規劃編制過程中，要在保證規劃的科學性與合理性的基礎上，嘗試采取新的規劃理念，采用性的規劃方法。

1、系統工程優化法

對于土地利用的總規劃不但要著眼于宏觀經濟的運行與調控，還要注重保證社會與經濟的可持續發展。從我國目前的國情來看，土地是社會經濟發展的基礎性物質載體，屬于國家最重要的物質資源，這就決定了土地利用規劃的重大意義，而且必須在更寬的領域以及更高的層次上發揮其有效性與必要性。土地利用總規劃編制的過程實際上是一個多種目標統籌協調的過程，所以在采取相應措施時，應以系統工程優化方法為主要手段，并借助于其他不同的規劃方式共同解決，包括線性規劃、模糊線性規劃、灰色線性規劃、非線性規劃以及目標規劃和參數規劃等。只要按照這樣的規劃思路，那么其適用性就能得到很大的提高，同時也能很好的促進當地社會經濟的發展。在編制這種規劃方法的過程中，我們要從整體上認識到所面臨的主要問題和最終將達成的目標，然后據此形成幾種有效的解決方案，并通過分析與比較的方式選出最佳策略。

2、評價法

①對環境影響做出有效評價

根據我國《中華人民共和國環境影響評價法》的具體內容，土地利用總體規劃要對項目區內的環境進行評價，測量出當地環境是否符合規劃要求。

②規劃實施過程的具體評價

根據國土資源部門的要求，在實施新一輪的土地規劃前，必須先對上一輪土地規劃實施的效果進行驗證與評價，并做出是否進行新規劃的意見和結論，以保證重點項目建設順利進行，促進社會的可持續發展。在社會經濟快速發展的新時期，我國現行的土地規劃已與社會經濟的發展目標不相適應，具體表現在：不能繼續滿足城鄉建設對土地的實際需求；由于某些指標安排的不合理性，使得規劃與用地位置產生一定的矛盾；鄉鎮體制的改革與行政區域的變化，也促使了城鄉用地的改革需求發生了變化；某些相關部門的規劃措施已作出相應調整，提出了土地利用的新要求，因此，需要通過新的土地規劃方案來對其進行控制與協調；現行規劃執行期已經超出了國土資源部的五年期限，所以相關部門要在找出問題、總結經驗的基礎上制定新的規劃方案。

3、加大3S（地理信息）技術的應用

根據《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》以及《縣（市）級土地利用規劃數據庫標準（試行）》的具體要求，本次土地規劃的修編要建立在地籍數據庫的基礎上，充分應用3S技術，將其作為修編新一輪土地規劃的主要載體，從管理上提高規劃質量，這種技術能夠突出新一輪規劃的優勢，有利于從整體上提高土地規劃的技術水平。

4、鼓勵廣大公眾提出意見

在決定實施新一輪土地規劃之后，首先要征求廣大公眾的意見，并形成體系完善的公示制度，給公眾參與土地規劃提供有效的法律保障?？梢韵仍谝欢ǚ秶鷥扰e行聽證會，讓廣大公民提出具有科學性的意見和建議，同時也要關注相關利益團體的意見，并結合當地生態環境與地理狀況對公眾提出的意見進行審核與表決。當規劃通過審核后，不但具有堅實的群眾基礎，也應得到廣大公眾的監督。同樣，在實施過程中，如果遇到需要整改的情況，仍然要舉行一定范圍的公眾意見聽證會，使土地規劃從頭到尾都受到民眾的支持與監管。當初搞擬定之后，有關部門必須共同商討與協調，最終達成目標的一致，這一環節成功的關鍵就在于找到各部門之間、地區之間以及全局的利益結合點，不管哪一個部門都不能擅自做出決策，以免出現各自為政、多頭決策、浪費資源的不良現象，如果經過協商仍不能解決某些矛盾，則應該提交當地人民法院進行決策。

5、其它輔助方式

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關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉

一、農村“宅基地換房”現象的出現

最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。

二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定

（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。

第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規?？刂疲⒃谝幎〞r間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和?。▍^、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。

第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。

2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。

國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。

三、總結

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。

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關鍵詞：建設項目 用地 預審

一、建設項目申請用地預審的時段

根據《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部第42號令），需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請；需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請；需備案的建設項目在辦理備案手續后，由建設單位提出用地預審申請。

二、用地預審依據

1.《中華人民共和國土地管理法》第二十六條：經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

2.《〈中華人民共和國土地管理法〉實施條例》第二十二條、二十三條：“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告”。

3.《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28 號）明確要求：“項目建設單位向發展改革等部門申報核準或審批建設項目時，必須附國土資源部門預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目”。

4.《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部42 號令）第十四條：“預審意見是有關部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件”；第十五條：“未經預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續”。

5.《關于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知》（國土資發[2012]74 號）通知指出：深化對用地預審內容的實質性審查，進一步做好對擬建項目選址、用地規模、占地類型、補充耕地初步方案等內容的審查，確保耕地保護和節約集約用地各項政策要求的落實；強化對建設項目征地補償費標準的審查，切實維護被征地農民的合法權益；切實落實用地預審意見的前置把關要求。

6.《關于在建設項目用地預審中做好實地踏勘和論證工作有關問題的通知》（國土資廳發〔2008〕41 號）通知規定凡屬下列情形的建設項目，在用地預審中應當進行實地踏勘和論證：（一）線性工程。占用基本農田達到100 公頃的公路、鐵路、管道等線性工程項目。（7）《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號）指出：進一步嚴格建設占用耕地審批。強化建設項目預審，嚴格項目選址把關。

三、用地預審原則

《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部42 號令）第三條的規定：預審應當遵循下列原則：

1.符合土地利用總體規劃

2.保護耕地、特別是基本農田

3.合理和集約節約利用土地

4.符合國家供地政策。

四、用地預審審批權限

《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42 號）第四條規定：建設項目用地預審實行分級預審。

需人民政府或有批準權的人民政府發展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。

五、建設項目申請用地預審的建設依據

1.經國務院（發展改革委、國務院有關部門）批準的有關行業發展規劃；

2.發展改革等行業部門項目建議書的批復；

3.發展改革等部門同意開展前期工作告知意見。

六、建設項目申請用地預審需要提交的材料

根據《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42 號）第七條的規定，已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的，應當提交下列材料：

1.建設項目用地預審申請表；

2.建設項目用地預審申請報告，

3.項目建議書批復文件或者項目備案批準文件；

4.單獨選址建設項目擬選址位于地質災害防治規劃確定的地質災害易發區內的，提交地質災害危險性評估報告；

5.單獨選址建設項目所在區域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產資源的證明材料。

七、用地預審審查主要內容

根據《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42 號）第十一條的規定，預審應當審查以下內容：

1.建設項目選址是否符合土地利用總體規劃，是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規規定的條件；

2.建設項目用地規模是否符合有關建設用地指標的規定；

3.建設項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；

4.征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況；

5.屬《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃的修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定。

八、開展建設項目用地預審工作的需要注意的問題

1.用地規模盡量控制在建設用地控制指標范圍之內，對于確需超越建設用地指標的項目，必須出具項目的說明文件。

2.優化項目選址，節約集約用地，盡量少占耕地和基本農田。

3.對于占用基本農田的項目，切實做好基本農田補劃和耕地補充工作，保證補充耕地質量不降低，數量不減少，按照國土資源部聽證的要求，做好土地規劃方案的聽證工作。

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關鍵詞∶新形勢，土地利用規劃;生態環境，影響評價;

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、新形勢下土地利用規劃對生態環境影響的評價

新形勢下土地利用規劃對生態環境影響的評價是一項綜合性的分析評價，這種評價要遵循科學性、可操作性、綜合性相結合的原則，包括對規劃區域內各種類型土地利用結構、土地利用分區、重大建設工程、土地整理、基礎設施建設等項目進行綜合性的評價。

1.新形勢下的土地利用結構對環境影響的評價

土地資源的合理配置和優化，有利于減緩對土地開發時帶來的生態環境問題。比如某市的新一輪土地利用總體規劃對改善某市的土地生態環境有積極的作用，但是對土地利用也會產生一些負面的環境影響。為了實現對新一輪的土地利用總體規劃，需要采取有效的措施，控制和減少對生態環境的負面影響，提升某市的土地資源的承載力。

2.土地利用分區的環境影響評價

某市新一輪的土地利用總體規劃是充分考慮了對當地的經濟、社會和生態環境的影響的，再綜合相關的城市規劃分區的情況，對市區內的土地進行了相應的分區，這種分區體現了保護生態環境的理念。通過對土地的整理力度，可以提高區域內土地的質量和產量，改善當地的土地生態環境，形成良好的農田利用景觀格局。針對不同區域內的土地，采取適合的土地利用方式，因地制宜地實現地區經濟、社會與生態的同步發展。

3.重大建設工程的環境影響分析

通過對農田的重大建設工程的建設，首先要大力要對農田進行整理，改善農田的基本生產條件，提高農田的生產質量，這些整理對土地的改良、土地生態環境有非常重要的作用。通過把大面積、集中成片、高質量的耕地優先劃入農田的基本建設中，這有利于實現對耕地的保護性，這樣不僅能提高旱作農業的產量，還可以減少灰塵、減少對秸稈的焚燒、還能保護土壤的生態平衡。這些大面積連片的基本農田是生態平衡的重要組成部分，讓人與自然更加和諧。

4.土地整理對生態環境的影響

土地整理是指為改變地塊零散的狀態，為了提高土地利用率而采取的一整套合理的組織土地、調整土地的綜合措施。這種措施包括土地整理、土地復墾和土地開發。從這可以看出，只要實施的措施合理，資金的投入到位，土地整理不僅可以改變農田的基本面貌，這樣可以節約對土地資源的利用，這是實現土地動態平衡的重要途徑，同時也是實現農業現代化的有效措施。

但是為了防止對土地不合理的利益或者對土地過度開墾帶來的植被破壞、水土流失和土地退化等環境破壞問題，不管是對現有的土地的整理，還是對還沒有開放利用的土地的適度開發以及對已經開發的土地的復墾，都需要注意對水土工程的保護和對生態環境工程保護。

5.基礎設施建設對生態環境的影響

某市在新一輪土地規劃內的基礎設施的建設主要包括防洪工程、水電站、水庫、水壩加固和農田水利工程等水利工程設施的建設;鐵路、公路的等交通設施的建設；新能源建設項目的建設。在規劃期內，可以根據對土地利用的總體規劃進行相應的安排，基礎設施項目的建設，可以改善全市的經濟面貌和生態面貌?；A設施的建設會對當地的生態環境產生一定不同程度的負面影響，所以在對基礎設施建設的時候必須按照有關環保標準來執行。比如在對水利工程進行建設的時候，可以加強工程的防洪排澇能力，減少對生態環境的影響;同時在對河道進行整治的時候，除了要保證水路運輸的通暢外，還可以促進河流水質的好轉，保證生態環境的平衡。

二、新形勢下土地利用規劃減少對生態環境影響的具體措施

雖然對土地的利用總體規劃都是采用的優化方案，但是對土地的利用的總體規劃的實施，還是會產生一定的負面影響。所以，在對土地進行利用的時候必須堅持科學發展觀，堅持可持續發展的思想，讓區域經濟的發展與生態環境協調發展。

1.完善生態環境監測體系，健全環境保護機制

為了提高對土地利用結構的調整和布局的生態分析監測體系，加強對農用地的保護和建設，必須嚴令禁止濫砍濫伐濫占濫建設。在對土地進行結構調整和經濟開發建設時，需要充分考慮建設項目對周邊環境的影響，并出具相應的評估報告，不允許用任何借口隨意的改變土地的用途。必須加強對對區域內林業的管理，積極的開辟新的投資渠道來促進水土的保持和植樹種草等生態環境建設。建立環境保護準入機制和淘汰機制，控制好高污染、高耗能行業的發展，嚴令禁止不利于生態環境保護的土地開發方案和土地結構調整的行為。

2.加強對耕地保護，提高土地綜合利用的效益

對現有耕地的利用的過程中，有重視開發數量輕視開發質量、重視開發輕視管理的開發的趨勢，像這樣的開發模式只能取得“廣種薄收”的效果。所以在新一輪的土地規劃期內，需要加強對農業用地（特別是基本農田的保護），對居民點、開發區以及工業小區的建設要嚴格規劃;另一方面，農業用地經濟效益低下，需要適當的調整當地的農業產業結構，提高土地利用的綜合生產效益。需要發揮耕地最大的效益，因地制宜的確定土地的利用結構，在統籌兼顧的前提下堅持優質優用原則，適當的增施有機肥，合理的施用化肥，擴大綠肥面積;提倡秸稈還田，用秸稈養地;以林牧護農的綜合發展，使經濟效益、社會效益和生態效益的三者得到統一。

3.提高森林的覆蓋率，加大對水土流失監控力度

新一輪規劃中對修建的鐵路、公路、水利等工程項目的修建，會產生水土流失以及對地貌和植被的破壞等生態環境問題，同時在進行土地整理或復墾開發過程中也可能出現的水土流失的隱患。針對這些生態環境問題，開發土地時必須做到保護和培育好現有的植被，嚴格控制對森林的濫砍濫伐或毀林開荒等破壞地貌和植被，造成水土流失的活動。不允許在25°以上的坡地種植農作物，對于現有的25°以上坡耕地，需要制定切實可行的計劃，逐步實現退耕還林。對于5~15°坡耕地，要有計劃的實施坡改梯的工程。加強對當地的風景名勝區、自然保護區、水源地保護區等區域的保護，在重要的保護區要設立明顯的標記，來進行區別，要制定和完善相應的管理措施。堅持山、水、田、林、路的綜合治理，建立和完善水土流失綜合防護體系。加強對水土流失的動態監測，強化對水土保持管理工作，防治水土流失，不斷的改善全市的生態環境，為以后實施可持續發展戰略奠定基礎。

結語∶新形勢下土地利用規劃的實施對生態環境有著一定的負面影響，本文以某市為例，客觀的評價了新形勢下土地利用總體規劃對環境的影響，并且針對這些存在的負面的影響提出了一些解決措施，相信對以后的土地利用有一定的幫助。

參考文獻：

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[2] 李陽兵,王世杰,程安云,羅光杰.巖溶地區土地利用和土地覆被與石漠化的相關性――以后寨河地區為例[J]. 中國水土保持科學. 2010(01)

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[關鍵字]土地利用　總體規劃　信息化建設　GIS

[中圖分類號]　F301

[文獻碼]　B

[文章編號]　1000-405X（2012）-10-83-1

1　土地利用規劃成果管理的重要性

土地利用規劃方法包括：系統分析法、統計分析法、數學規劃法、回歸分析法、目標規劃法，最基本的共同點都在于其規劃過程均圍繞著各種各樣的數據，其成果同樣均為各種數據集合，所以如何自動化、信息化管理土地利用總體規劃各種形式的成果（例如：文本、圖形、數據等等）直接關系到土地利用規劃的工作效率。基于傳統的人工管理存在著許多這樣那樣的弊病，信息形式不能多樣化、長期保存難易丟失或損壞等等。隨著市場經濟的飛速發展，非農建設用地增加引發的土地供求矛盾與日俱增，新土地利用規劃工作迫在眉睫。如何建立一個土地利用總體規劃信息管理系統來宏觀調控土地利用，我們將目光放在了日益發展的GIS技術上，GIS技術在用地調整、數據更新、用地量統計、動態決策等方面有著實用的功能。以GIS為基礎建立土地利用總體規劃信息管理系統，使之成為其實施管理的重要平臺，對實現土地管理信息化，及時、準確地提供基礎規劃數據，提高土地科學管理的水平具有十分積極的意義。

2　土地規劃信息管理系統設計理念與方法

2.1建立數據庫，以土地利用規劃原始數據及成果數據作為基本庫，以GIS為基礎建立土地利用總體規劃數據庫。

2.2建立數據管理系統，將GIS系統與SQL　Server數據庫進行關聯，具有數據即時輸入輸出與動態更新、編輯處理、數據匯總、統計分析、自動成圖出及數據更新等功能，與Windows操作系統緊密結合大大方便數據管理與操作，不但具有強大的數據處理能力，更有著友好的人機交互界面與操作。對實現土地利用總體規劃的實時監測、規劃數據的統計分析及快速更新有著積極的作用。

2.3　數據庫應滿足的基本要求，首先要符合土地利用總體規劃制訂、實施及管理的基本規范和要求，包括行業術語、地形圖圖式、土地分類規范、土地利用數據庫標準等等都需要與以GIS為平臺的數據庫數據結構相適應，嚴格執行國家行業相關的信息系統建設標準和行業規范；其次，系統應該滿足矢量、柵格及與之關聯的屬性數據的管理，具有數據輸入、編輯處理、查詢、匯總、統計、成圖、輸出、實時更新等功能，能夠滿足日常信息管理、規劃實施的基本要求，具有易學性、可操作性；最后還需要設置留有與行業中流通較廣的其他軟件與系統的數據交換接口，甚至可以嘗試與之建立有共同屬性的標準數據格式，方便以后發展過程中用戶之間的數據共享和軟件、系統的協作開發?，F在一般采用ArcInfo的格式管理空間數據，通過結合SQL　Server關系型數據庫進行設計與開發。系統的建立是以規劃數據的利用和規劃管理為主要目的。簡言之，就是數據庫、操作運行系統和一系列輔助功能組成的綜合系統。

2.4數據庫涵蓋的數據信息，包括基礎地理信息、土地利用現狀數據、規劃成果和規劃實施等，通過文本（規劃文本、規劃說明、專項或專題報告、規劃編制組織實施文本、規劃工作報告、規劃論證報告等）、表格（各項經濟、計劃、規劃指標和基礎數據）與圖形（土地利用規劃圖、功能分區和現狀土地利用圖等等）三者相結合的方式綜合反映土地利用規劃的整體信息。

3　核心功能的設置

3.1系統應具有數據輸入與輸出（包括上述的三種數據方式：文本、表格數據和圖形文件）、數據編輯（如地物屬性的增刪改等）與查詢、投影轉換、統計分析、系統維護和數據加密與保護等基本功能；值得注意的幾點功能包括：

3.1.1投影轉換，包括國際通用投影方式之間的轉換。

3.1.2查詢分析，包括地圖瀏覽（放大、縮小、漫游）、量算（面積、長度等）、空間查詢（包括屬性和圖形）、緩沖區分析、疊加分析等.

3.1.3統計分析，包括統計專題圖、業務統計報表制作等。例如目前常見的DEM柵格數據結構分析，可以方便的從數據中獲取等值線等重要數據，借助DEM還可以完成等高線繪制和坡度的信息獲取進行空間疊置分析。

3.1.4系統維護，包括系統的正常運行維護、數據庫維護、用戶權限設置、數據加密、網絡安全設置等等。

3.2規劃管理功能，這里尤指成果管理，指的是對經批準的土地利用規劃成果及在規劃實施中形成的相關規劃成果的管理，包括圖件成果和文檔成果管理。圖件成果管理，包括規劃成果圖件的存檔、查詢、調閱、統計、修改、輸出等功能；文檔成果管理，包括文檔的存檔、查閱、輸出等。

3.3實施管理功能，土地利用年度計劃管理。系統輔助編制土地利用年度計劃建議、擬訂土地利用年度計劃實施方案。具有核減使用管理的功能，核減每一宗農用地轉用項目的占用農用地面積和耕地面積，形成現時計劃使用剩余指標，供查詢和制表輸出；自動生成省級行政區域計劃使用臺帳，供查詢和制表輸出；統計、核算該行政區域內上一年度土地利用計劃執行情況；計算上年度節余指標。

3.4建設項目用地預審管理，項目受理，生成建設項目用地預審工作臺帳，根據項目劃分的邊界點坐標在圖上自動標識項目的準確位置；初審是否符合供地政策、規劃和用地定額標準；生成建設項目用地預審申請表和申報圖件。

3.5其他綜合實用功能的設置，輔助編制包括規劃的方案擬定、方案比較、成果輸出等；規劃局部調整和修改包括對規劃指標、用地布局等的調整；單獨選址建設項目用地規劃審查；城鎮分批次建設用地規劃審查；土地整理復墾開發項目規劃審查；計劃執行情況分析；規劃實施情況分析；土地利用情況分析等等很多。

4　結語

土地利用變化間存在著復雜的關聯性、鄰域性、競爭性及政策約束性，充分管理并最佳限度的發揮土地利用總體規劃的作用，以GIS為基礎，明確目標、理清設計思路、嚴格把握設計依據來建設并豐富數據庫建設內容，完善系統功能必將對城鄉土地利用總體規劃管理信息系統的建設起到切實可行的積極作用，甚至能夠為地球科學、環境科學和工程設計、乃至企業管理等方面的規劃、管理和決策提供及時準確的信息。

參考文獻

[1]安國輝.土地利用規劃.科學出版社.2008.12

[2]鄭新奇.土地管理地理信息系統.武漢大學出版社.2008.08

[3]邊馥苓.GIS地理信息系統原理和方法.測繪出版社.1996.08

[4]　姜晨光。高等測量學?；瘜W工業出版社。2011-05

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關鍵詞：采礦用地；制度；改革

目前，內蒙古依托資源與區位優勢，圍繞“保發展、保資源、保民生”，進一步轉變觀念，創新機制，推進改革、以資源可持續利用保障經濟可持續發展，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，加快土地使用制度改革。礦業用地作為銜接土地管理和礦產資源管理的重要環節，是國土資源管理重要內容，加快礦業用地制度改革，對于保障內蒙古能源資源安全和有效供給、滿足工業化發展對土地資源需求、保障農牧民權益，促進內蒙古經濟可持續發展具有重要意義。

1. 內蒙古礦業用地特點

內蒙古地域遼闊，東西直線距離2400多公里，南北跨距1700多公里，其礦產資源賦存條件、開采方式影響，采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復墾程度都不同，使得采礦用地具有占地面積大、用地條件差異大（蒙東經濟區、呼包鄂經濟區和內蒙古西部區）、采礦占地類型單一（草地和未利用地占采礦用地的50%以上）、用地情況復雜（內蒙古礦種較多，開采特點不同，用地情況也不一樣，按生產工藝有露天礦、井工礦；按礦產種類有煤礦、銅、鉛、鋅、鎢、錫等金屬礦、芒硝、高嶺土、湖鹽等非金屬礦）、交通條件差等特點，具體表現在：

1.1 露天采礦比重大，占地類型以草地為主

內蒙古煤礦開采以露天開采為主。截至2012年，全區露天剝離采場面積達6.44萬公頃，占到采礦用地總面積的40.79%；已批復土地復墾方案中確定的損毀和擬損毀土地面積總規模為2.07萬公頃，其中草地0.7萬公頃，占已損毀和擬損毀土地34%，交通用地最少，占已損毀和擬損毀土地4.02%。

1.2 采礦用地類型復雜

內蒙古現已發現的礦種種類繁多，開采方式也存在較大差異，對土地的利用程度和影響也不同。根據礦產資源開發的作業程序要求，采礦用地可以分為不同使用類型。一般情況，礦山企業用地涉及工業廣場、生活區、采區、廢棄物堆放地、倉儲和加工等用地，其中露天開采的采礦用地包括露天剝離采場用地、尾礦庫用地和排土場用地；地下開采的采礦用地包括鉆井生產用地、井場用地、矸石場、管線及道路用地、工業場地用地。

不同采礦用地類型的土地利用方式、利用強度、對土地破壞程度、影響范圍及對原土地權利人的權利限制等都存在較大差異。

1.3 采礦用地占地規模大

內蒙古礦藏豐富，儲量較大。2012年，全區采礦用地總規模15.81萬公頃，占內蒙古建設用地總量10.23%。全國開采的5大露天煤礦中，內蒙古境內就有4個，即霍林河、伊敏河、元寶山、準格爾。以內蒙古勝利露天礦為例，其含煤面積達342平方公里，如果按照《土地管理法》實行征轉手續，建設用地指標嚴重不足的問題。

1.4 采礦用地的使用期限由開采服務年限決定

采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點決定的。適合礦產資源開采的礦產資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4年至35年不等，有的甚至更短；需進行地下開采的井工礦用地，由于受地下礦產資源的分布條件限制，其使用期限可能遠遠超過50年。

1.5 采礦用地一般地處立地條件較差區域，復墾后土地利用效益不高

根據已勘查探明的礦產資源儲量情況，內蒙古的礦產資源主要集中分布于西部和北部。從內蒙古區域經濟發展現狀和生態環境特點，西部地區蘊藏有礦產資源的土地一般都在城市以外較為偏遠的環境條件較差的土地，有的礦山企業遠離村莊，處于環境惡劣地區，礦業用地在使用完畢后，回填整平，投入量較大，復墾成本較高，產出效益低于治理成本。復墾后的土地利用價值較小、經濟效益差。

2. 采礦用地存在的問題

2.1 采礦用地供需矛盾突出

2.1.1 采礦用地需求量大

內蒙古采礦用地占新增建設用地比重較大。2012年采礦用地規模已達15.78萬公頃，而2009年第二次土地調查采礦用地為14.27萬公頃，采礦用地年均增長0.50萬公頃，占年均增長建設用地總量（2.97萬公頃）的18%以上。

2.1.2 采礦用地規模受土地利用總體規劃總量控制

根據《土地利用總體規劃（2006年～2020年）》確定內蒙古2020年城鎮工礦用地規模為42萬公頃，而2012年城鎮工礦用地現狀規模為50.74萬公頃，已超規劃目標8.74萬公頃。

2.1.3 采礦用地報批受用地計劃指標控制

受年度計劃指標的限制，各地農用地轉用總量受控，采礦用地需求難以得到滿足。2009年至2012年，雖然采礦用地申請用地呈遞減趨勢，但采礦用地往往由于占地面積較大，導致采礦用地審批困難。

2.2 采礦用地制度存在的問題

2.2.1 采礦用地土地使用權與采礦權分離

采礦用地離不開采礦權，采礦權與土地使用權相互依存，隨著礦山開采完后，采礦用地對于采礦權人也就失去了意義。礦產用地年限由礦產資源可供開采年限決定，采礦完畢，土地承載用途即完成。

根據現行法律規定，取得礦業權并不意味著取得行使礦產資源所需土地的土地使用權或所有權，同樣擁有土地所有權或使用權也不意味著擁有其土地范圍內的礦產資源所有權或礦業權，這樣，在現行法律設置上，二者之間便產生了矛盾。按照《土地管理法》第四十三條規定，除興辦鄉鎮企業、村公共設施、公益事業建設或村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。當礦業權產生在集體土地上時，就得動用“征用”這一方式先把集體土地征為國有后再出讓給礦業權人。

2.2.2 采礦用地的取得方式單一

采礦用地中很大一部分屬于集體經濟組織所有的土地，而目前的礦業用地制度是先將集體的土地收歸國有，再將該土地使用權出讓給礦業用地企業。

但采礦用地明顯區別于工業用地和倉儲用地，一方面，它對土地利用方式不同于一般工業用地和倉儲用地，它不是為了建造永久建筑物或構造物，而是要通過一定的技術手段或措施獲取地下礦產資源；另一方面，采礦用地不論開采年限，都是按工業用地使用權50年出讓的，但采礦用地實際開采年限是由其儲量決定的，從1年到100年不等。但目前都是按《土地管理法》建設用地規定執行，并沒有因采礦用地特殊性而做具體有別于工業用地和倉儲用地的供地方式，導致采礦用地取得方式缺乏靈活性。

2.2.3 采礦用地審批程序復雜

采礦用地離不開礦業權和土地使用權，因此，礦業用地審批涉及礦業權審批和土地使用權審批兩方面內容。內蒙古礦業權審批申報材料包括18個方面內容，辦理時間27天。土地使用權審批先取得建設用地預審批復，再辦理建設用地報批手續。目前，內蒙古供地模式導致了采礦企業申請難，土地管理部門審批難，政府有效管理難，礦區農民復耕難等弊端，造成了不同利益主體的集體行動困境。

2.2.4 采礦年限一般低于工業用地土地使用權年限

根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，工業用地土地使用權出讓年限為50年，而內蒙古級礦山企業用地服務年限一般在4到35開采完畢后，企業往往不再使用土地，導致采礦用地閑置。

2.3 礦產規劃與土地規劃不能銜接

由于礦業權和土地使用權分離，礦業用地同時受礦產資源開發利用總體規劃和土地利用總體規劃制約。目前不論是編制礦產資源開發利用總體規劃還是在編制土地利用總體規劃，受不同時間和不同編制部門限制，都不能很好地相互協調。一方面，編制礦產資源開發利用總體規劃時，按照劃定的礦產資源勘查區和開采區設立勘查項目實施地質勘查和設立礦山企業，進行采礦活動，根據礦區地質條件和資源賦存條件等因素的限制，在有利于煤炭資源的開采的地區設置工業廣場，造成用礦區范圍內的采礦用地不符合土地利用總體規劃，如采礦用地涉及占用基本農田，又必須經國務院批準以及征用土地指標緊張等多方面的原因，影響礦山企業辦理用地手續，這是礦產資源開發利用總體規劃與土地利用總體規劃之間不相協調情況之一。另一方面，在編制土地利用總體規劃時，受建設用地總規?？刂茖μ岣咄恋氐睦寐士紤]較多，不能與礦產資源開發利用規劃很好的銜接。

2.4 存在采礦違法用地

采礦用地指標不足，辦理用地手續繁雜，導致小型礦山違法租賃農村土地，有的擅自占用耕地、林地、草地，有的隨意堆放礦渣，排放污水，有的違法侵占國有土地或集體土地，造成土地侵權或權屬糾紛問題。一些小型礦山企業沒有辦理用地審批手續，而是與集體土地所有權人和使用權人協商，在尚未取得探礦證、采礦證的前提下，通過給予當地村集體組織和農牧民一定的補償后直接取得土地使用權，造成違法用地。此外，礦權界限與林地使用權、草場使用權、荒山承包權的界限不明，造成以探代采、超越勘探范圍開采，造成違法用地產生。

3. 完善礦業用地管理的政策建議

3.1 加強礦產資源開發利用規劃與土地利用規劃銜接

在編制礦產資源開發利用總體規劃和土地利用總體規劃時，二規劃要互為依托，互為借鑒，做好銜接，避免沖突。一是在編制礦產資源開發利用規劃時，要充分考慮土地資源與礦產資源的價值問題，看哪個價值更大，更有利用于促進地方經濟的發展，更要看該礦種在國內市場甚至是國際市場上的緊缺程度。如該礦種是當地民用建筑（建筑用石材）所必需的建筑材料，應按人口居住區域范圍和建筑所需用量進行規劃，劃出開采區域及礦山的數量；如是國內緊缺的礦種應適量開采，以提高該礦種的經濟價值，確保礦業經濟可持續發展；如是國際市場緊缺的礦種，應限量開采，以做好戰略儲備，避免資源儲備不足而受制于人。二是在編制土地利用規劃時，要充分考慮礦產資源賦存區域未來開采的實際情況，將礦產資源賦存區域調整為有利于促進礦業經濟發展的采礦用地即建設用地，避免礦山建設時現調整土地利用規劃而帶來的不便，影響礦山建設周期。

3.2 明確礦業用地征地范圍

現礦業用地在征地問題上，存在征用土地面積大，征地手續繁雜等問題。我們知道，征地權是國家的強制性行政權力，它應用于公共利益的需要，礦業用地因此，一定要準確界定公益性用地項目的范圍，只有公益性項目用地，才能由政府組織征地。其它非公益性項目用地，要充分發揮市場機制的作用，通過依法出租、入股、租賃等有償方式取得，并保留集體土地所有權性質，讓農民以土地權利分享工業化和城市化的成果。

3.3 積極探索礦業用地制度改革方式

一是探索“只征不轉”的用地政策。礦業用地“征用”制度，實際上是對礦山開采使用的土地實行“只征不轉”的用地制度。企業使用礦業用地需根據法定權限收為國有，礦山企業以規定的期限內開采復墾完畢后，在不改變其原有用途的前提下，可不占用城市建設用地規模和年度土地利用計劃指標。

二是采用臨時用地模式，有效解決采礦用地需求與建設用地指標緊張、采礦用地收儲與礦區農民復耕的矛盾，促進土地利用良性循環。

參考文獻：

[1] 張蜀榆.礦業用地退出機制研究[D].中國地質大學.2012.

[2] 佟寶全，阿榮.內蒙古牧區礦產開發模式選擇的思路探討[J].地理科學進展.2012，31（12）：1693-1699.

篇9

明確工作目標：

一是爭取土地指標6000畝（包括新增指標、追加指標和復墾指標）；二是消化批而未用土地3000畝以上；三是完成征收集體土地4300畝；四是完成經營性土地收儲1500畝；五是出讓經營性土地成交價60億以上；六是嚴格控制違法用地耕占比5%以下；七是完成農村土地綜合整治土地開發和建設用地復墾5000畝以上；八是確保墾造耕地及土地收儲完成融資8個億任務。

重點抓好四個方面十三項重點工作：

（一） 繼續推進雙保工程，千方百計保障發展

1.保障科學發展用地。一是提供優質的用地審批服務。實施《富陽市國土資源局重大項目用地審批責任制度》，為重點項目提供更優質的用地審批服務；落實專人對我市重點項目在項目用地預審時即參與項目的報批審查及告知信息；通過發放項目用地告知書和更新報批節點信息，確保用地審批服務更加優質。二是繼續做好用地項目的規劃保障工作。加快對符合土地規劃調整的局調工作，確保近期空間的有效合理分配。繼續加大土地利用規劃的“剛性”宣傳力度，多送土地規劃政策下鄉，減少違反土地規劃情況的發生。

2.完善耕地保護機制。一是繼續落實《耕地保護共同責任機制》。加大《耕地保護共同責任機制》執行力度，對破壞耕地尤其是基本農田的行為及時移交相關科室和單位進行處理，逐步引導全社會形成共管耕地的局面。對開發墾造項目進行入庫管理，確保占補項目符合上級的相關要求。二是做好專項資源調查。主要是做好土地綜合整治專項規劃編制，摸清土地綜合整治現狀與家底，供領導決策。做好低丘緩坡資源調查工作，結合市發改局、林業局的低丘緩坡規劃進一步明確宜建設范圍。

3.推進土地開發整理。對土地開發整理工作重點放在農村土地綜合整治工作上，關鍵抓好項目質量，進一步完善項目立項程序，優化項目規劃設計論證，實施耕作層剝離再利用，實行資金補助與質量掛鉤，充分發揮基層國土所的作用，落實專人負責，對項目踏勘、質量監督同時到場，做到相互監督，共同管理。加快項目立項報批，重點做好對項目實施的監管，促進土地整理項目后續管理規范化、制度化。同時，通過新農村土地整治公司運作，做好融資工作。

4.深化礦產資源管理。一是積極推進“三江兩岸”礦山整治，同時結合“四邊三化”行動方案，繼續督促、協助有關鄉鎮（街道）做好廢棄礦山治理工作。二是開展新一輪生產礦山整治，在現有基礎上進一步壓減礦山數量，合理礦山布局、提升礦山規模，引導礦產品深加工，提高資源集約節約利用水平。三是以“綠色礦山”創建活動為載體，切實加大礦山生態環境的保護力度，努力實現環境優先下的資源合理利用。

5.強化地質災害防治。一是組織地質災害應急演練。計劃____年在6月下旬在鄉鎮組織一次規模較大地質災害應急演練，提高應急反應能力。二是組織全市地質災害交叉檢查。5月底前在全市統一組織一次地質災害交叉檢查，對各鄉鎮街道對二個明白卡的發放情況、群測群防體系建設等落實情況進行檢查。三是積極申報地質災害治理項目。____年積極向省市申報地質災害隱患搬遷治理項目，并將對具一定規模，受威脅程度較大的地質災害點申報治理項目。四是完成山區地質災害詳細調查工作。對地質災害易發程度區劃和風險評價。五是有序開展廢棄礦井治理。對全市32座廢棄礦井封堵全部井口，徹底消除廢棄礦井存在的安全隱患。

（二） 積極落實調控政策，確保土地市場平穩

6．把做地工作做強做活。一是制訂____年土地出讓計劃。以剛需及改善性住房供應為主線，重點是挖掘市區及鹿山新區地塊潛力。二是創新機制，做大做強做地機構。健全做地主體做地、融資功能，加快政府做地機制的完善和發展。三是積極探索村級留用地地票制管理新思路。進一步完善失地農民保障及安置性用地政策，及時解決條件成熟的村級安置性用地報批、開發、監管工作。四是積極做好儲備庫土地、土地收儲資金制度健全和監管，規范儲備土地的管理和收儲資金撥付流程。五是加大對重點地塊的招商，與商務局密切配合，參與商務局的招商活動，不等不靠，積極上門推介土地，并利用網絡、報紙等媒體進行項目推介，有針對性的向重點房產企業招商，確保重點地塊能順利成交。

（三） 加大改革創新力度，破解國土資源難題

7.進一步改善民生。一是著力改善農村村民住房條件和生活居住環境。進一步關心民生、關注民宅，著手制訂村民建房五年計劃，將五年內建房需求量化，并層層落實農民建房管理的責任主體和具體措施，確保五年內符合建房條件的農戶都能滿足建房需求。二是著力探索村級留用地管理新思路。提出統一規劃選址、加大招商引資、加強統籌協調等工作舉措，對村級留用地項目進行統籌協調管理和監督，確保留用地政策落實到位，保障失地農民長久生計。三是著力制訂征收集體土地房屋拆遷管理暫行辦法。進一步明確征收集體土地房屋拆遷管理、補償安置等涉及的具體操作程序，規范拆遷服務行為，維護拆遷雙方當事人的合法權益。

8.加大執法考核力度。進一步健全完善綜合防控機制，建立快速反應機制等，加強對新增違法用地的管控。在對各鄉鎮（街道）加大考核力度的同時，借鑒楓橋經驗，把農村私人建房等用地指標作為獎罰手段。加強對鄉鎮（街道）及村一級的考核力度，設定違法用地及 的考核指標，及時盡早警示提醒鄉鎮（街道），逐步完善“一票否決”制度。向上爭取____年設立公安機關駐國土警務聯絡室，堅持查事查人相結合，充分發揮聯合辦案的威力和震懾力作用。對衛片發現的違法用地，及時組織數據上報市督違辦、“兩違”辦，配合主管部門，嚴肅整治違法用地，拆除整改一批項目，降低違法用地耕占比，及時將違法用地高標準、嚴要求及時整改到位，確保我市不被上級部門問責。

9.強化辦結能力。一是切實抓好初信初訪辦理質量。要實行首辦責任制，按照“件件有著落、事事有回應”的要求明確辦信職責；要提高辦理時效，切實提高辦理效率和質量，做到調查在第一時間、控制在第一關口、查處在第一階段，把工作的側重點由事后的重復上訪、越級上訪轉變到處理好初信初訪上來，從源頭上減少和預防違法案件的發生。同時要嚴格落實“兩見面一到場”制度，完善臺帳制度。二是加強聯動，推動“土地大”。要構建協調處理機制，擴大“土地大”的外延，緊緊依靠各鄉鎮、街道黨委、政府，切實將涉土解決在當地，解決在第一時間，繼續執行重要摘報制度，著力抓好辦理意見的落實，提高一次性辦結率，有效降低越級和重復等難點問題。

（四） 夯實國土基礎建設，提高服務管理水平

10.夯實土地權屬管理基礎。一是繼續推行土地登記提質提速。在進一步推進地籍管理規范化建設，實現土地登記標準化；在完成地籍管理信息系統升級改造的基礎上，大力推行土地登記提質提速，在保證辦件準確的基礎上有效縮短土地登記發證辦理時間，切實為群眾提供優質服務。二是全面完成數字地籍調查。繼續做好第三期村莊數字地籍調查項目，在____年底前完成控制測量、地形和地籍測量，權屬調查和成果入庫等所有工作，形成覆蓋全市的大比例尺圖形數據，建立城鄉一體化數字地籍信息數據庫，為實現國土資源精細化管理奠定扎實的基礎。三是加強地籍調查數據庫建設。建立地籍調查數據庫，將以往各期的調查數據成果進行整合，并與“一張圖”工程、日常測繪更新管理系統和地籍管理信息系統相銜接，為日常地籍調查工作提供有力的技術支撐，并具有完善的數據統計、分析和匯總功能。四是積極開展農村土地產權制度改革探索。配合相關部門對農村土地使用制度、農村戶籍制度、農房抵押、地票制度等各項改革進行研究，積極探索農村集體建設用地和宅基地使用權的權能實現、權益分配和權利處置方式等，為建立城鄉統一的土地市場提供基礎保障。

11.實施綜合管理。建立1+5+X的工作機制（1即以保護耕地為大前提，5即做好違法用地控制、涉土處理、農村私人建房管理、農村土地綜合整治、節約集約用地推進等五大方面工作，X即項目征遷、土地規劃調整、土地管理創新等其他國土工作）。

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項目系統性與完整性原則、先易后難原則、效益最大化原則

土地開發整理項目區選擇的要求：

項目合法、以整理和復墾為主、位于國家重點支持區域、基礎設施條件具備、資源和環境條件具備、無權屬問題、投資方向合理、基本控制指標符合規定

在近幾年國家投資土地開發整理項目的可行性研究與規劃設計審查過程中，我們發現目前項目區的選擇存在著很多問題。為解決這些問題，我們通過不斷研究與實踐，總結出項目區選擇的三個基本原則和八個具體要求，希望對全國土地開發整理項目的選址能有所裨益。

目前國家投資土地開發整理項目選址中存在的主要問題

一是項目片塊過于分散，有的項目片塊過多，相隔太遠，很難形成一個完整的系統。二是項目基礎設施條件不具備，即項目實施所必需的主干道路、主干排灌渠系統、堤壩、電力等配套基礎設施不具備。三是項目區位于生態環境十分脆弱、不宜開墾為耕地的地區，比如25度以上的坡耕地，應退耕還林與還草的生態脆弱地帶不宜進行土地開發整理。四是項目區水資源無保障，比如華北地區，處于嚴重缺水的漏斗地帶，生活用水都十分緊張，解決項目區農業灌溉要靠大量打深井。像此類干旱缺水地區不宜申報土地開發整理項目。五是項目將林地、草地規劃為耕地，不符合土地開發整理項目的投資方向。六是項目建設規模超出規定上限或者低于規定下限，項目新增耕地率低于規定下限?！秶彝顿Y土地開發整理項目管理暫行辦法》已經對申報國家投資的不同類型、不同性質和不同地貌類型項目的建設規模、單片規模、片數、新增耕地率分別做了明確規定，對于申報基本農田整理的項目新增耕地率可按不低于3％掌握。七是項目建設區屬于公司以盈利為目的、已租賃經營的土地?！蛾P于進一步規范國家投資土地開發整理項目申報工作有關問題的通知》對項目受益主體有明確的規定：“企業或個人以盈利為目的、已租賃經營的土地，暫不申報國家投資項目?！卑耸琼椖坎环贤恋乩每傮w規劃，將限制為其他用途的土地規劃為農業用地，如濕地開發、圍湖造田、毀林毀草等?！蛾P于進一步規范國家投資土地開發整理項目申報工作有關問題的通知》明確規定：“國家投資項目必須符合土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，符合濕地保護、生態保護等有關法律法規和政策規定?！本攀琼椖客顿Y方向不合理，如工程內容主要為草場改良、礦區生態重建。十是建設大片經濟林或生態林。這屬于投資方向錯誤。新增建設用地有償使用費是專項用于耕地開發的項目，目的是增加有效耕地面積，提高耕地質量，將其用于經濟林與生態林建設是違反土地管理法的。

項目區選擇的基本原則

項目系統性與完整性原則

土地開發整理項目是田、水、路、林、村的綜合整治，項目區應是一個彼此聯系著的有機整體，人為的割裂與隨意的劃定都會破壞項目完整性，難以實現項目區整體的目標。項目區地塊過于分散，片數過多，或者項目區內與區外嚴格分離，割斷區內與區外的聯系，給項目區的實施或完成后的生產生活都帶來了困難與不便。項目區的選擇也應根據實際條件的不同，有所取舍突出重點?，F實中經常出現兩種不合理的做法，一是劃定項目區時的“平均主義”。如某縣申請一項目，其行政范圍內有四個鄉鎮，項目申請人可能出于某種良好的愿望，每個鄉鎮都確定一個項目片，這種照顧“平均”的做法“合情”但不“合理”，會給項目規劃和實施帶來不同程度的困難。項目區的選擇應相對集中連片，體現規模效益。二是劃定項目區時的“隨意主義”。如某縣在申報項目時，根據確定的規模的大小直接在地形圖上隨意“畫方塊”、“畫圓圈”。忽略項目區內部的相互關系，破壞項目區的系統性與完整性。在選項時要考慮本地土地開發整理專項規劃，結合當地實際情況，實事求是、因地制宜。要注意項目區周邊基礎條件，如道路是否暢通等。

先易后難原則

我國農用地開發整理工作剛剛開展幾年，無論是經驗還是技術都有所欠缺，需要在工作實踐中不斷探索和積累。因此，應該優先選取投資環境好、風險因素小、施工難度小的項目。項目投資環境指土地資源稟賦優劣、當地群眾對土地開發整理工作的態度和參與積極性；風險包括生態環境條件、社會因素對項目的影響；施工難度主要由開展項目所需的技術、資金決定。土地自然生產潛力直接影響到土地開發整理的效果，良好的社會環境能減少項目的風險，是土地整理項目順利實施的保障，而項目建設的難易程度，直接關系到工作的成敗，是項目選擇時要慎重考慮的。按照先易后難的原則進行整理，對提高工作效率、盡早體現效益、鼓舞工作信心大有益處。

因此，在資金有限的情況下，土地開發整理項目不宜全面上馬、遍地開花，應根據土地開發整理規劃，結合地方經濟和自然條件的地域差異，集中人力、物力、財力，有計劃、有步驟地對土地開發整理潛力大、工作難度小、工程量小并具有較大規模的區域優先進行開發整理，以便不斷總結經驗，在較短時間內獲得較大效益。

效益最大化原則

土地開發整理的目的是“根據農業和農村經濟發展的需要以及土地資源的適宜性，增加農用地面積，重點增加耕地面積；提高農用地質量，優化土地利用結構，促進土地集約利用；改善農業生產和農村人居條件，保護和建設生態環境”，因此，土地開發整理追求的是綜合效益。效益最大化是指經濟效益、社會效益和生態環境效益的綜合效益最大化。選擇項目區時，必須充分考慮項目的綜合效益問題。只有效益好，土地開發整理才會有持久的生命力；只有效益好，才會充分調動公眾參與土地開發整理的積極性，該項目的開展才會對其他地區的土地開發整理起到帶動作用，土地開發整理才具備持續發展的可能。

項目區選擇的具體要求

項目合法

“合法”是對土地開發整理活動的最基本要求?！昂戏ā卑瑑蓪雍x：一是符合現行法律、法規規定，二是符合相關規劃。項目合法性要求闡明該項目實施與現行的法律、法規的規定是否一致。如項目實施后土地利用與土地利用總體規劃和土地開發整理規劃的要求是否一致，土地開發是否經過依法審批，是否依據規劃避免了濕地開發、毀林毀草和圍湖造地等。

《土地管理法》第三十九條規定：“開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地?！?/p>

《土地開發整理若干意見》規定：“土地開發整理活動必須符合規劃。土地開發整理項目的審查、規劃設計、項目實施和檢查驗收，都必須依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃?！?/p>

以整理和復墾為主

首先，我們要清楚土地整理的概念及其涉及的內容，從廣義上講，土地整理包括土地整理、土地復墾和土地開發。土地整理是指采用工程、生物等措施，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用率，改善生產、生活條件和生態環境的活動。土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災、滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。土地開發是指對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用的活動。

在選擇項目區時，應以土地整理和土地復墾為主，適當選擇開發項目。《關于進一步規范國家投資土地開發整理項目申報工作有關問題的通知》規定：“選擇國家投資項目以土地整理和復墾為主，嚴格控制土地開發項目。在充分論證基礎上，有利于改善生態環境的荒灘、荒地開發項目，可以適當申報；荒山和嚴重缺水地區的開發項目，原則上不應申報?！?/p>

《土地管理法實施條例》規定：“在土地利用總體規劃確定的土地開墾區內，開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，應當向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準權的人民政府批準。一次性開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準；開發600公頃以上的，報國務院批準?！?/p>

《土地開發整理若干意見》也明確提出：“嚴格控制未利用土地開發，規劃編制和項目確定都要經過科學論證，凡開發荒山、荒地、荒灘，都應依法辦理審批手續。”

為了鼓勵土地整理和土地復墾，《土地開發整理若干意見》指出： “堅持鼓勵土地整理和復墾的有關政策。鼓勵單位和個人依法運用土地整理新增耕地指標折抵政策，開展農地整理；運用建設用地指標置換政策，整理農村廢棄建設用地；運用復墾土地置換政策，復墾歷史遺留的工礦廢棄地；運用各項優惠政策，治理自然災害損毀土地?！本唧w政策的執行參照國土資源部《關于土地開發整理工作有關問題的通知》。

位于國家重點支持區域

《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》，明確了當前和今后一個時期內土地開發整理工作的重點和方向，即：土地開發整理工作要以提高農業綜合生產能力為出發點，大力開展基本農田整理，促進補充耕地數量、質量、生態三者統一；要落實《全國土地開發整理規劃》，積極實施重大工程，促進項目布局的相對集中；要建立項目指南制度，促進資金與資源合理配置，向重大工程和糧食主產區、糧食主產縣、基本農田保護區傾斜。上述區域相重疊的，原則上選擇其中一種支持力度較大的區域予以支持。重點支持上述區域內符合以下條件的土地整理和復墾項目：（1）基本農田保護區內土地利用不充分，整理后新增耕地量較大的基本農田整理項目；（2）農田基礎設施條件較差，項目建成后新增生產能力幅度較大的土地整理項目；（3）對責任人滅失的工礦廢棄地恢復治理，新增耕地量大，改善生態環境效果明顯的土地復墾項目；（4）水資源總量不足地區的節水效果好、農田灌溉保證率高的土地開發整理項目；（5）結合村莊治理開展土地整理，群眾積極性高，當地政府大力支持的項目；（6）結合中部崛起，開展沿江、沿路、公路鐵路建設后沿線農用地區域改善生產條件、效益明顯的土地開發整理項目。

基礎設施條件具備

申報國家投資的土地開發整理項目，所在區位需具備項目實施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤壩、電力等配套基礎設施；或已擬定相關的道路、水利、電力工程、村莊改造等方案，有關措施與資金已經落實，擬同步規劃、同步實施；或上述幾項建設正在實施。 “有配套基礎設施工程或需要地方資金投入的項目，縣級國土資源部門應提請縣級人民政府提供資金承諾函，并按不同資金來源渠道，分別列出所投資的工程建設內容?！?/p>

“基礎設施條件具備”的要求似乎與前面所講的重點支持“農田基礎設施條件較差”的項目要求相互矛盾，其實不然。前者是指項目區應具備一定的水利、交通等基礎條件，具有實現項目總體目標的可能性；后者是指項目區內農田灌排條件、交通條件等較差，具有開展土地開發整理的必要性，容易見到成效。在這點上，我國與國外土地整理的要求是一致的。如德國在進行鄉村土地整理時的選擇條件是：該區域在農業生產環境及農業基礎設施等方面存在阻礙生產的因素，諸如農田形狀破碎、道路通行不便、水利設施不全、開發水平不足等等，但要求整理區域具有一定的交通與水利基礎條件。

資源和環境條件具備

土地開發整理項目區的選擇還應考慮當地的資源條件及生態環境對農業生產活動的承載力。水資源無保障、生態環境十分脆弱的地區不宜開墾為耕地，從事農業生產活動。因資源或環境條件惡劣而曾經撂荒的土地不應納入土地開發整理項目區范圍?！皥詻Q禁止毀林毀草開墾和圍湖造地，對過度開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地還林還草還湖，逐步將25度以上的陡坡地退耕還林還草，25度以下的坡地實現梯田化?！?/p>

無權屬問題

在選擇土地開發整理項目區時，要摸清項目區土地權屬現狀，有嚴重權屬問題的土地不應納入土地開發整理范圍。權屬問題主要表現在兩方面：一是存在土地權屬爭議。“存在土地權屬爭議的，應及時調處；一時無法解決的，暫不將爭議土地納入土地開發整理的范圍?！倍琼椖渴芤嬷黧w不符合規定要求?！捌髽I或個人以盈利為目的、已租賃經營的土地，暫不申報國家投資項目?！?/p>

投資方向合理

土地開發整理項目的首要目標是增加有效耕地面積，提高耕地質量。從前幾批國家投資土地開發整理項目申報情況看，有些項目工程施工費主要用于生態建設。項目的實施雖然有意義，但不符合土地有償使用費專項用于耕地開發的法律規定，因此存在投資方向不合規的問題。例如，東北某項目規劃建設的防護林、水保林、經濟林過多，占總投資的50％以上，超出國家投資范圍。北方某項目位于典型的牧區，為礦區生態重建項目，項目的實施旨在改善生態環境，發展畜牧業，不屬于耕地開發項目。上述兩個項目，都存在投資方向合情、但不合規的問題。

基本控制指標符合規定

《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》對申報重點與示范項目的規模作出了規定（見下表）。

耕地后備資源不足的地區，項目區片塊規模下限可以適當放寬。國家投資土地開發整理補助項目規模要求為：項目相對集中連片，丘陵山區100公頃（1500畝），平原地區200公頃（3000畝）以上。規模不宜過大。