城市地下綜合管廊管理條例范文

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篇1

【關鍵詞】城市地下空間 開發利用 問題 對策研究

一、引言

近年來，隨著城市化進展加快，城市規模不斷發展壯大，由于地上空間有限，對城市地下空間的開發利用逐漸加強。城市軌道交通的建設也帶動了地下空間資源的開發利用。城市地下空間不同于地上土地資源，其開發利用有不可逆性，同時也要滿足人防工程的要求。目前，在城市地下空間開發利用過程中，存在著很多問題，亟須尋求切實有效的對策進行解決。

二、我國城市地下空間開發利用現狀

我國的城市地下空間利用，開始于60年代的人防工程建設，80年代中期以來，在北京、上海等大城市，隨著舊城改造工程的起步，與城市再開發相結合的地下空間利用項目不斷增加，類型和規模不斷擴大。城市地下空間利用主要包括以下幾個方面。

1.城市軌道交通

城市軌道交通的建設極大的改善了城市交通狀況，地下空間的優勢得到明顯體現。目前國內有北京、上海、廣州、深圳、南京等22個城市已經建成并運營城市軌道交通線路101條，修建規模還在不斷擴大。鄭州市已開通地鐵1號線，2號線、5號線正在建設中。

2.城市隧道工程

城市隧道工程是城市道路交通的重要組成部分。隨著城市化進程的推進，城市機動車的數量正持續高速增長，而城市已沒有再進行規模化道路建設的可能，建設城市隧道已成為必然趨勢。以鄭州為例，2014年開工建設了中州大道4處下穿隧道、金水路3處下穿隧道，市政隧道的建設將極大改善了道路交通狀況。

3.地下街、地下商場及地下綜合體

我國許多大、中型城市的繁華地區都建有地下商場、地下商業街及地下綜合體。地下商業街通常結合地鐵車站建設，既能滿足過街交通需求，又能帶來商業效益。目前北京、上海、哈爾濱、沈陽、大連、成都等大型城市都建有數萬至十多萬平方米的地下綜合體和地下街。鄭州新建成的地下街有二七區德化步行街等；鄭州市地鐵1號線站點與商業設施也做了互通互連，例如人民路站與丹尼斯、二七廣場站與北京華聯均做了互通互連，發揮地鐵站點與周邊商業設施的綜合效益。

4.地下公共設施

國內許多城市都在積極規劃建設綜合管廊。北京于1958年在天安門廣場下鋪設了1000多米的綜合管廊。上海于1994年規劃建設了大陸第一條規模最大、距離最長的綜合管廊――浦東新區張楊路綜合管廊，全長11.1公里。目前，國內很多城市都在新區規劃建設綜合管廊，如深圳中心區、上海松江大學城、廣州大學城、寧波東部新城等。

三、存在問題分析

城市地下空間開發涉及土地、規劃、管理、運營維護等諸多環節和因素，在開發利用過程中，問題逐漸呈現，概括如下。

1.國家層面法律、法規體系缺失。

目前，國家層面地下空間開發利用的相關法律法規尚不完善，《城鄉規劃法》、《土地管理法》和《物權法》等對地下空間只是“原則表述”。建設部規章《城市地下空間開發利用管理規定》（1997）僅涉及規劃、建設等方面原則性規定；《人民防空法》僅對人防工程建設與管理做出了規定。對于地下空間權的有償使用，產權取得、轉讓、租賃、抵押等，國家尚未出臺專門的法律、法規。技術層面存在土地出讓金的收取、容積率的計算、規劃設計條件的確定、產權登記政策的明確等一系列需要研究確定的問題。

2.地方層面相對分散、缺乏支撐

國內部分城市結合自身實踐積極進行探索，相繼出臺了一些地方性法規、規章和政策，例如，天津市于2008年出臺了《天津市地下空間規劃管理條例》、上海市于2013年出臺了《上海市地下空間規劃管理條例》、杭州市于2009年出臺了《杭州市區地下空間建設用地管理和土地登記暫行規定》、西安市于2014年出臺了《西安市地下空間開發利用管理辦法》，均從不同角度加強了對地下空間開發利用的管理。鄭州市于2014年出臺新的《鄭州市城市地下空間開發利用管理暫行規定》，從地下空間的規劃、產權確定及管理維護等方面，進行了規定，要求，編制城市總體規劃時，應當同步編制城市地下空間及人防開發利用規劃。

地方層面對地下空間開發利用管理的規定在土地出讓金征收標準、供地方式、產權性質界定等方面差異較大，也都明顯滯后于城市地下空間的實踐運行。

3.缺乏技術標準和規范

城市地下空間開發利用的技術標準不一，無明確的規范依據。例如對開發深度和層數均無明確規定。

4.管理體制機制不完善

在我國對地下空間開發利用的管理過程中，存在多頭管理與無人管理并存現象。對于多頭管理，地下空間的開發用涉及土地、規劃、人防等多個部門，管理權限條塊分割、缺乏統一協調，無法明確各部門的權利責任，導致其各行其是。對于無人管理，很多工作職能分工尚不明確，例如，對地下空間的使用管理監控不到位。多頭管理與無人管理并存的矛盾現象無法保證開發投資者的利益，還對開發地下空間的積極性造成了嚴重影響。

鄭州市城市地下空間利用存在以上普遍問題，尤其是缺乏地下空間技術標準規范，在控制性詳細規劃中，對地下空間的部分指標無法做出明確要求。規劃審批、建設管理、使用維護等環節均存在問題。

四、對策研究

針對以上存在問題，結合實際調研，經過分析研究，提出以下對策。

1.國家層面制定法律、法規

研究出臺城市地下空間開發利用法律、法規，從國家層面為地下空間開發利用提供法律依據。對地下空間產權進行界定，同時，體現對地下公共交通的控制引導，明確監督主體，保障開發建設嚴格按照規定執行。做到有法可依、執法必嚴、違法必究。法律、法規能夠具體指導地方建設。

2.明確地下空間權屬劃分和收費標準

結合國家法律法規，地方層面能夠明確地下空間權屬劃分和收費標準。對地下空間使用權進行產權登記，主要包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要做出明確規定。出臺有關地下空間土地使用費標準，積極鼓勵引導多元化資本進入地下空間開發。

3.研究制定相關技術指標規范

研究制定城市地下空間開發利用有關技術標準規范，從技術指標層面對地下空間開發利用提供規劃和建設依據，不斷完善地下空間開發利用的技術標準規范體系。對方案技術審查提供直接依據。

4.理順管理體制機制

城市地下空間開發利用涉及多個部門，建議理順工作體制機制，明確責任和監督主體。完善對地下空間工程竣工驗收程序，加強對地下空間工程平時主要使用功能的監督管理。逐步完善我市城市地下空間的規劃、建設和管理工作。

針對鄭州市的情況，按照新出臺的《鄭州市城市地下空間開發利用管理暫行規定》（2014）嚴格執行規劃、維護管理等要求，編制城市地下空間利用及人防工程專項規劃，在地塊控制性規劃中明確地下空間指標體系，同時，部門之間加強協調溝通，不斷完善工作機制。

五、結束語

城市地下空間的開發利用可以有效緩解城市土地資源緊張問題，已經成了現代城市可持續發展的重要保證，城市地下空間的開發有廣闊的前景。目前，開發利用過程中存在的問題不容忽視，應當在在不斷創新發展中解決問題。多措并舉、多管齊下，城市地下空間開發利用將會更加規范合理有序。

參考文獻：

[1] 鄧少海、陳志龍、王玉北.城市地下空間法律政策與實踐探索[M].南京：東南大學出版社，2010

[2] 王鵬飛、王向華.對鄭州市地下空間開發利用的思考[J].地下空間與工程學報.2012（2）