自然資源與城鄉規劃管理范文

導語：如何才能寫好一篇自然資源與城鄉規劃管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、土地節約與集約利用的深刻內涵

土地節約與集約利用不簡單是指對土地資源的節約使用，而應該三個方面的內容，即土地資源的節約利用，土地資源的集約化利用以及土地資源的高效利用。其中土地資源的節約利用是指各項建設活動都要盡量節省用地，想方設法地不占用或少占用耕地、林地等；土地資源的節約利用是指每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；土地資源的高效利用是指通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

近些年來隨著經濟水平的發展，我國城市化進程加快，然而由于土地所有權的實現制度不合理，土地供求調控制度上的缺失等方面的原因，導致我國城鄉規劃中土地資源浪費嚴重。因此現階段加強城鄉規劃中土地資源的節約與集約利用分析，探討加強城鄉規劃中土地資源節約與集約利用的主要措施顯得尤為必要。

二、我國城鄉規劃中土地資源利用的現狀及存在的主要問題

近年來我國在推進工業化、城鎮化進展的進程中，對于促進經濟水平的發展發揮了重要作用，但也同時也導致了大量的土地資源浪費。根據2004年國土資源部的土地利用調查報告顯示，我國耕地面積自1996年以來已經減少了近0.076億hm2，城鄉規劃過程中的閑置、空閑土地面積達26. 374 萬hm2，這相當于當前全國城鎮建設用地總量的7. 8%。

我國雖然國土面積幅員遼闊，但是可利用的土地資源并不多，而且很多管理人員在進行城鄉規劃時，土地節約與集約利用意識不強，再加上土地所有權的實現制度不合理，土地供求調控制度上的缺失等制度方面的原因，導致我國城鄉規劃中出現大量的土地資源閑置或浪費，具體主要表現在以下幾個方面。

1、土地資源不合理利用現象嚴重

在我國很多地區為了實現經濟的快速發展，而大面積的進行城鄉規劃建設，繼而忽略了對耕地、林地的保護，有些地方甚至出現非法、不合理圈地、抄地現象，導致很多土地資源出現規劃不建設，大量土地閑置、違法用地現象，這樣不僅造成城鄉土地利用效率低下，還降低土地產出效益，土地價值不能充分實現。

2、土地資源不能公平配置

當前我國房地產市場火爆，很多開發商開始囤積大量資金進行房地產投資，于是很多地方出現大量買地、圈地建房現象。很多開發商為了迎合市場需求，盲目進行別墅等高檔樓盤建設，這樣擠占了大量的優質土地資源，使得很多綠色產業無法獲得適合的土地資源，影響了城市經濟的多元化和持續性發展。

3 、土地利用粗放化

我國由于建國時間較晚，很多制度體制不完善，比如土地所有權的實現制度不合理、市場交易機制不完善、土地收益分配制度缺陷、土地供求調控制度上的缺失等方面的原因，導致我國土地資源的利用還停留在粗放型利用模式，比如很多城市的布局極為松散，集聚性差，隨處可見寬馬路大廣場，空間利用率低下；很多農村、鄉鎮由于缺乏統籌規劃，普遍存在著空心村和空置房問題，以及農村宅基地超占現象。

三、加強城鄉規劃中土地資源節約與集約利用的有效措施

鑒于當前我國城鄉規劃中普遍存在的土地資源閑置、浪費現象，進行合理的城鄉規劃，探討更為合理的土地資源節約與集約利用的措施刻不容緩，筆者結合多年工作經驗現提出以下幾點建議。

1、強化土地節約和集約利用意識

意識影響和控制著行為的發展，因此在進行城鄉規劃時，樹立和強化土地節約和集約利用意識顯得尤為重要。目前隨著經濟水平的發展和人們思想觀念的提高，自然資源和生態環境的保護已經成為現代社會發展的主旋律。而相關管理人員也要提高土地節約和集約利用意識，在進行城鄉的規劃時注意從宏觀角度出發，將節約集約利用作為土地資源開發的重要原則，實現土地資源的高效利用和保護。

2、加強土地資源的集約利用

面臨著土地資源日益減少的難題，做好土地資源的集約利用，提高利用效率也很必要。目前對于城鄉規劃不僅要注意土地的平面、空間規劃，還要注意土地利用與經濟發展、社會進步以及生態保護的協調統一。這就需要相關土地管理規劃部門、環保部門以及經濟發展部門相互配合，從土地利用的縱橫向布局考慮，注意地下和空中空間的開發利用，提高土地資源的利用效率。

3、制定完善土地節約和集約利用規劃標準

規劃在城鄉土地資源的利用中發揮著重要作用，而制定完善的土地節約和集約利用規劃標準，可以從宏觀和微觀角度對土地資源進行精細化控制，從而為科學合理的城鄉規劃提供可能。制定完善土地節約和集約利用規劃標準主要是指根據城鄉土地面積、人口數量等指標，確定建設用地總量、規模等，同時還要做好各項用地標準的修訂。再進行土地節約和集約利用規劃標準的制定時，要優先進行教育、醫療、體育、文化等基礎設施的規劃工作，嚴格控制居住用地指標、工業開發區建設用地指標、環境生態建設用地指標以及農村宅基用地等標準，堅決避免出現各種違規圈地、占地現象。

4、做好各類閑置土地資源的可持續開發和利用

據統計目前我國由于礦產開采、磚瓦燒制、燃煤發電、興修水利、拆遷等人為原因導致很多地方出現大量的閑置土地，這些閑置土地不僅污染環境，影響城市、鄉鎮的整體美觀，還造成了嚴重的土地浪費，因此為了提高土地資源的利用率，需要對這些閑置的土地進行改造和再利用，比如在建、已建商業項目在現有房屋（建筑）基礎上增加投資，提高容積率，對城市河流、危險坡地進行加固治理和整治，以實現后續的開發利用等。

5、完善土地資源的市場化運作

土地的節約和集約利用不僅需要政府管理部門制定合理的宏觀的調控政策和科學的規劃措施，還需要注意靈活運用市場手段，完善土地資源的市場化運作。若要完善土地資源的市場化運作就需要相關政府管理部門，通過了解土地市場經濟情況，制定合理的土地利用和城市總體規劃標準，進一步完善目前我國的土地市場交易機制。

四、結束語

總體來說，在進行合理的城鄉規劃時，如何科學的進行土地的節約和集約利用是一項系統復雜的工作，不僅需要相關管理人員做好土地利用和城市總體規劃等標準的制定，還要注意靈活運用市場手段，完善土地交易市場的交易機制，以實現城鄉發展建設空間的合理布局，以及生態和自然環境的保護。

參考文獻：

[1] 王靜，邵曉梅. 土地節約集約利用技術方法研究：現狀、問題與趨勢. 地理科學進展，2008，27（3）：68-74

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[關鍵詞] 城鄉規劃 問題 對策

[中圖分類號] TU98 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）05-0006-02

城鄉規劃作為一種空間布局，要求各級政府根據自身的實際情況與面對的問題，對城鄉建設做出合理規劃，從而達到保護自然生態環境、高效利用自然資源的目的。土地資源作為一種十分重要的自然資源，在城鄉規劃中占有著十分重要的地位，為城市基礎設施建設提供必要的空間，也是我國經濟持續高速發展的物質基礎。但土地資源的有限性與人口持續增長之間的矛盾，使得我國土地資源日益緊缺，土地資源逐漸成為我國經濟發展的制約因素，因此土地資源合理利用與否直接關系到城鄉規劃的質量與發展潛力。在城鄉規劃中，必須努力實現對土地的合理規劃，保證土地資源的高效利用。

1 城鄉規劃與土地合理利用

目前我國正處在社會主義市場經濟建設的關鍵時期，隨著城市化不斷推進，城市中可用空間越來越少，為了適應城市建設的需要，城市的邊界不斷向鄉村推移，壓縮了鄉村的空間。農民在失去土地之后，為了生活迫不得已進入城市，加入到城市各行各業，以此來維持生計。經濟發展與土地資源之間的矛盾日益尖銳，我們可以看到土地資源是城市、鄉村規劃建設的重要資源，為城鄉規劃提供了一個必要的物質基礎，歷史的發展經驗告訴我們：城市持續有序的發展必須與土地的合理利用結合起來。在城鄉規劃過程中，必須做到土地資源的合理利用。近年來我國對城鄉規劃重視程度不斷提高，國家不斷制定相關的法律規范，保證我國城鄉規劃的合理進行，并以相關法律為支撐，不斷構建起城鄉規劃的新秩序，建立起和諧的社會的關系，最終實現城鄉規劃的目標，完成城市建設的任務。

2 土地利用存在的問題

改革開放之后，我國生產力獲得了極大的解放與發展，社會主義經濟建設取得了巨大的成就，為了保證我國經濟建設的成果，保證我國經濟的高速發展，使經濟成果惠及到全體人民。這就要求在進行經濟建設的過程中，做到科學的發展與規劃。土地資源是人類賴以生存和發展的物質基礎，由于土地的有限性、不可再生性的特點，這就必須要求在實際的開發利用過程中，做到科學合理的規劃和利用土地資源。但是當前的土地利用工作仍存在一些問題。

2.1 土地征用存在不合理的現象。土地征用是指國家利用公權力使用有效手段將農民的土地進行征用，并給予相應的賠償。但是應該看到我國現有的土地征用的補償價格遠沒達到農民土地的實際價值。目前征用土地標準是按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這些補償費既不是地價，也不是地租，同時未反映土地的規劃用途，其屬于市場以外的產物，因此得不到市場的檢驗與認同，在實際補償過程中往往表現出標準過低，損害廣大農民利益的現場。另外土地作為一種重要的生產物質材料，對農民的生產生活有著重要的影響，農民一旦失去了賴以生存的土地，為了自身的生活不得不走進城市，從事相關工作賺取報酬來維持生計，由于文化素質與技術水平較低，進城務工的農民收入也較低，加之受到一些不公正的社會對待，使社會不穩定的因素增加，影響社會主義和諧社會的構建。

2.2 土地開發存在盲目建設的局面。許多地方沒有堅持先規劃后建設的原則，沒有嚴格按照城市總體規劃的區塊規劃功能進行開發建設，不僅影響城鄉規劃的有效實施，造成城市布局的混亂，也導致土地的利用率大大降低，很多寶貴的土地資源被閑置下來，得不到應有的開發利用，造成資源的極大浪費。同時各個行政主管部門存在著溝通不暢、職責不明的現象，由于城市總體規劃與土地利用規劃的主管部門不一致，各個部門對于城市建設有著各自的打算與計劃，對于同一片土地資源可能存在著不同的規劃，這就造成了土地利用開發過程中，不同部門各行其是，出現批前管理工作的缺位、錯位，使得土地開發利用較為混亂。

2.3 土地批后管理上存在監管力度不足的情況。由于地方政府及相應職能部門把主要精力放在項目的前置審批上，缺少對用地主體土地開發后續環節進行全程跟蹤管理。使得開發商在取得土地后，經常出現未按期開發建設的情況，甚至有開發商將土地圈占起來，無實質性開發項目，待土地增值后再進行轉手，從中牟取暴利。部分開發商在土地的建設過程中存在著擅自增加容積率或者改變土地用途的現象，不僅破壞了正常的土地市場關系，而且影響土地的合理利用。

3 對城鄉規劃中土地利用問題的建議

土地資源的合理利用是城鄉規劃的核心環節之一，在城鄉建設中發揮著重要作用，為了對城鄉規劃做出合理的安排，實現土地資源的合理利用，我們需要結合實際，探討如何對土地資源進行合理的利用。

3.1 完善土地征用的方式，政府在對農民的土地進行征用的時候，需要結合當前土地市場價格以及城鄉規劃給予農民足量的征用補償款，按照科學的原則對補償款進行合理分配。同時當地政府應改變以往單一的征地補償方式，把主要精力放到抓好農民再就業的培訓，提高失地農民的知識水平和專業技能，創造更多更好的就業和創業機會上來。

3.2 政府和土地開發主體都要遵循先規劃后建設的原則，嚴格按照城鄉規劃的要求，保證城鄉建設的有序性、科學性，使土地資源得到合理有效的利用。同時政府職能部門之間要明確職責分工，加強彼此之間的合作。特別是城鄉規劃、建設主管部門與土地主管部門之間要保證信息的正常交流與共享，建立工作互動機制，避免出現政府部門的不作為和亂作為，保證土地開發利用在各個環節都實現有效的監管，杜絕出現土地管理工作的混亂。

3.3 加強法律體系的建設，完善法律體系。城鄉規劃法和土地管理法在一定程度上明確了相關各方的權利、義務關系。從法理上對參與者的責任做出相關的規定，相關的主管部門應該在相關法律的指導下，逐漸引導市場、規范各個參與者的行為，保證了城鄉規劃的科學性與有效性。在土地的規劃過程中要樹立起保護土地資源的意識，在實際開發土地，推動城市化進程的過程中，更要注重土地資源的保護，優化土地利用模式，真正實現節約集約利用土地。

四、結語

隨著我國城市化進程的不斷推進，城市規模越來越大，城市的數量越來越多，使得我國的土地資源越來越稀缺，土地資源日益成為一種十分重要的戰略資源，關系到經濟發展的速度與質量。為了保證我國經濟發展的速度，保證我國城市化進程的合理進行，需要實現土地資源的合理利用，對城鄉規劃建設做出科學的統籌，實現社會經濟的健康發展。

參考文獻

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關鍵詞：城鄉規劃環境規劃空間資源主體功能區劃生態功能區劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：

前言

中國在現代化建設中面臨著資源短缺、環境惡化的瓶頸，十七大報告提出，建設資源節約型、環境友好型社會（簡稱“兩型”社會）不僅是構建和諧社會的重要內容，也是落實科學發展觀的內在要求。城鄉建設是兩型社會建設的載體，城鄉規劃是城鄉建設的藍本，要想最終實現兩型社會目標，就必須追溯到源頭，對城鄉總體規劃提出更高的要求。城鄉建設快速推進給城鄉環境帶來了一系列諸如資源短缺、環境污染、城市熱導等負面影響， 這些負面影響已逐步彌蓋了城鄉建設的正面效應，成為制約城市自身健康發展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對居住環境的要求越來越高，良好的景觀和生態環境成為了城市人民追求的新目標，從以人為本的角度出發，為了滿足城市自身的可持續發展，把生態環境保護規劃有機納入城鄉總體規劃已成為必然選擇。

從傳統“兩規協調”（土地利用總體規劃與城鄉總體規劃）的博弈歷程來看，兩種規劃協調的本質是用地問題，新城鄉規劃法的頒布實施已經提供了解決問題的法律平臺。借鑒傳統兩規合一的經驗，從宏觀角度分析，生態環境保護規劃與城鄉規劃的矛盾焦點應該是建設用地擴張與生態環境涵養用地的失衡問題，因此本文跳出了僅就城鄉規劃環保篇章分析問題的小圈子，針對城鄉規劃的矛盾焦點，上至城鄉規劃編制理念，下至空間資源的協調性系統提出“兩規合一”的具體建議。

一、 規劃編制理念的融合

城鄉總體規劃與生態環境保護規劃的融合并不是簡單的把環保規劃拿來照搬內容，而是需要從上至下系統的吸納，規劃編制理念是規劃編制中的“上”，規劃理念類似根基，限定了規劃的大體框架和編制方向。因此“兩規合一”首先要從理念上融會貫通[1]。

1、規劃編制的定位由單純滿足建設規模需求轉變為供需平衡的雙向協調。傳統的城（鄉）總體規劃，是以需求為導向的規劃模式，主要立足于發展的需求決定城市的性質、職能和規模。把環境保護融入城鄉總體規劃中，不僅要考慮城鄉發展的需求，還要充分考慮生態環境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉的發展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環境等方面所能接受的容量，通過需求與容量的相互協調，科學統籌城市的定位和發展規模，保障城市的經濟社會活動在資源、環境可容納的范圍內，真正實現可持續發展。

2、規劃編制的重點由空間布局和發展建設轉向生態修復與經濟建設協調進行。傳統城（鄉）總體規劃注重的是人工物質空間的規劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類活動及相應設施建設作為首要內容，輔以自然生態環境的點綴，這就導致了對自然生態系統的忽視。把環境保護規劃有機納入城鄉總體規劃就需要擴大城鄉規劃的視野，豐富與相關生態環境保護規劃內容，并保障新增內容與傳統內容的有機協調，實現從“單純的建設發展規劃”到“禁建區、限建區與適建區規劃”的轉變。優先考慮自然生態條件，最大限度地保護和修復自然生態，將城鄉經濟社會活動限定在合理的空間范圍內，從空間資源角度保障城鄉的可持續發展。

二、 空間資源協調性分析

空間資源的爭奪是城鄉規劃與生態環境保護規劃矛盾焦點所在[2]，因此“兩規合一”的突破口和關鍵點就是如何在經濟社會活動與生態環境之間協調配置好空間資源，而城鄉規劃中的空間管制正是實現空間資源協調配置的具體抓手?？臻g管制具體內容是優先保護區域自然資源和生態環境，緩解空間資源壓力，優化空間資源配置，通過明確各種地域類型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉空間形態和資源豐度，引導城鄉合理建設，促進城鄉經濟社會和環境的和諧發展。[3]中國地域遼闊，各地生態環境條件和經濟社會發展差異很大，把行政分割的城鄉空間放到整個國土空間和完整生態系統的大空間范圍內考慮，處在不同地域的城鄉建設應服從該地域整體的主體功能和生態功能，因此不同地域城鄉規劃中的空間管制內容應結合主體功能區劃及生態功能區劃的布局對空間資源從宏觀層面上加以引導。把城鄉空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區、限建區和適建區三種空間資源的優化配置，其中禁建區、限建區與環境領域的受保護地區在空間界定上有重疊部分，因此城鄉規劃在具體編制及實施空間管制內容時應充分考慮生態環境中受保護地的點狀分布情況，保護地的具體類型及保護的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強空間管制的科學性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協調性分析

主體功能區就是根據不同區域的資源環境承載能力，現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局。根據上述開發定義和理念，將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。[4]優化開發區和重點開發區都屬于城市化地區，開發內容總體上相同但開發強度和開發方式不同。限制開發區主要包括農產品產區和重點生態功能區。上述三類區是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開發區是一類特殊的重點生態功能區，根據保護需要呈點狀分布，不以行政邊界界定。

生態功能區劃是在充分認識區域生態系統結構、過程及生態服務功能空間分異規律的基礎上劃分生態功能區。主要劃分了生態調節、產品提供和人居保障三類生態功能區，其中生態調節功能主要包括水源涵養、防風固沙、生物多樣性保護、土壤保持、洪水調儲等五小類功能。[5]生態功能區主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類區劃具有一定的對應關系，其中主體功能區劃中的優化和重點開發區，限制開發區分別與生態功能區劃中的人居保障區，生態調節及產品提供區基本對應，。對應情況具體見圖。

由圖可知，主體功能區劃中的優化和重點開發區包括生態功能區劃中的居住保障區及部分農產品和生態調節區。其中居住保障區與優化和重點開發區的開發政策基本一致，農產品提供和生態調節區與優化和重點開發區的開發政策不一致，后一類地區看似在開發政策上存在矛盾，但對該類地區的空間資源進行詳細分解可知，兩類規劃分別對同一大類地區不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區劃的印發時間較生態功能區劃晚，區劃基礎信息更符合經濟社會發展實際，因此兩類規劃中沒有提及的空間資源部分應執行主體功能區劃中的相關要求。根據上述分析，站在經濟社會和生態戰略布局高度，從宏觀層面對處在不同地域的城鄉空間管制提出原則性要求。

處在優化和重點開發區（主體功能區劃）與居住保障區（生態功能區劃）交集中的地區：環渤海、長三角、珠三角等大都市群地區應控制城市蔓延擴張，其中應減少工礦建設和農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、綠色生態空間。不斷優化生態系統格局，凈化水系，提高水質，嚴格保護耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產，保護好城市之間的綠色開敞空間。其余地區的城鄉應擴大城市規模，減少農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、服務業、交通和綠色生態空間。保護生態環境，減少工業化城鎮化對生態系統的侵占和影響。

處在優化和重點開發區（主體功能區劃）與農產品提供和生態調節區（生態功能區劃）交集的地區：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區，這些地區的中心城市和其它地區應該執行主體功能區中關于優化和重點開發區的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護地帶、江淮的大別山水源涵養地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風固沙及熱帶雨林地帶應執行生態調節區的空間管制要求，重點生態功能區應形成點狀開發，面上保護的空間結構，人類活動占用的空間控制在目前水平，保有大片開敞生態空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態空間擴大。

2、微觀層面上空間資源協調性分析

以河北省為例，探討城鄉規劃與生態環境保護規劃在小范圍空間的充分融合?！逗颖笔∩鷳B環境保護“十二五”規劃》涉及空間目標指標一項，描述為“全省水源涵養區、自然保護區、海岸線、濕地等重要生態功能區的保護明顯加強，受保護地區占國土面積的比例達到12%以上。[6]”并結合相關專項規劃，主要對管理權限內的水源地和自然保護區提出了具體的保護與管理要求。城鄉規劃法僅原則性規定了三區的劃分方法及管制要求，為了進一步細化、實化城鄉空間管制內容，本文主要從禁、限建區劃分范圍及管制具體要求兩個層面分析城鄉規劃及生態環境保護規劃的協調融合，以求在微觀層面加強城鄉規劃的科學性和可操作性。

（1）禁建區、限建區劃分范圍及比例

在劃分禁建區和限建區時首先要囊括生態環境保護規劃中受保護的各類地區，并且應扣除重疊面積。這些地區大都已經劃定了保護界限并呈點狀分布在城鄉空間中，囊括的方法并不是這些區域的簡單加和，應從維護生態整體性和功能性角度出發，有意構建相關保護地的生態廊道，以聯通點狀保護地，營造相對開敞的生態空間，加強生態要素之間物質、能量、信息的流通，充分發揮出禁建區、限建區的生態效能。總結我國東、中、西部典型地區空間管制規劃得出，只要地區內地形不復雜（山地、沿海等），禁、限建區的比例一般在85%左右，其中禁建區一般達到10%，限建區75%,[3]結合河北省生態環境保護規劃，河北省城鄉建設規劃中禁建區比例應該達到12%以上。

（2）禁建區、限建區的具體管制要求

結合環境領域管理及保護重點，主要對城鄉規劃禁、限建區中的水源地及自然保護區的管制要求進行細化，其余空間資源根據其功能類型應分別符合風景旅游保護區、歷史文化保護區、基本農田保護區等相關法律法規及對應領域專項規劃的要求。

水源地空間管制要求：根據《中華人民共和國水污染防治法》，結合河北省生態環境保護規劃及水源地規劃，對城鄉規劃中的水源地地區提出了三類具體管制要求，一是水源保護區常規環境管制要求。除嚴格按照水污染防治法要求對保護區行為進行管理外，土地規劃部門加強對水源保護區的規劃管理，對已劃入水源保護區的區域，要嚴格土地審批，禁止新、改、擴建項目；對已占用水源保護區用地的原有單位（項目），應結合區域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風險管制要求。針對水污染事故的突發性，建立長效管理機制，加強一級保護區內交通穿越風險管理，強化危險化學品運輸監管，在水源保護區內定期開展生態監察。三是保護區內面源管制要求。結合城鄉規劃，合理村莊布局，在水源保護區周邊等重點村鎮開展農村環境綜合整治，加強農村工業企業污染、生活污染、規?；笄蒺B殖場（小區）污染、農業面源污染等方面的防治工作。

自然保護區空間管制要求：根據《中華人民共和國自然保護區條例》，結合河北省生態環境保護規劃及相關專項環境規劃，對城鄉規劃中的自然保護區提出具體管制要求。城鄉規劃中的禁建區、限建區劃分應具有一定預見性并呈動態開敞狀態，以適當擴大自然保護區面積。結合生態環境規劃，城鄉規劃中的禁建區、限建區應自動納入根據需要新建立的自然保護區，對受到嚴重威脅的典型生態系統、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實施搶救性保護，并納入配套的一批生態廊道，將主要的自然保護區連片成網。除上述傳統的自然保護區，城鄉規劃還應提高對生物多樣性保護優先區域的關注程度，并將其及時補充納入禁建區、限建區范圍，從空間資源的配置上給予優先保障，切實提高生物多樣性保護能力。

結語

隨著社會的進步，城市的自身發展，城鄉規劃與生態環境保護規劃的融合成為了一種趨勢，本文從兩種規劃矛盾焦點即空間資源分配問題作為研究的突破點，上至城鄉規劃編制理念，下至空間資源協調性分析系統地提出了“兩規合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區劃及生態功能區劃為導則和基本框架，對不同地域范圍城鄉規劃的空間管制內容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強城鄉規劃科學性和可操作性的角度出發，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細化了城鄉規劃空間管制內容。

參考文獻

[1]段寧. “兩型社會”背景下城鄉規劃編制的理念轉變與內容創新. 城市規劃和科學發展―2009年中國城市規劃年會論文集，2009:623-630

[2]曹春霞,丁湘成. 空間規劃體系的協調機制研究. 科技建設, 2009（4）：640-648

[3] 金繼晶,鄭伯紅. 面向城鄉統籌的空間管制規劃. 現代城市研究，2009（2）：29-34

[4] 全國主體功能區劃. 國土資源部, 2011

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【關鍵詞】經濟發展 城鎮化 配套設施 城鄉規劃 建議

一、城鎮化與城鄉規劃的關系

城鄉規劃作為政府行為的一部分，主要解決的是區域發展問題以及科學決策問題?？茖W的城鄉規劃可以為城鎮化進程提供政策性與理論性的前提，是城鎮化進程平穩發展的保證。可以從以下幾點體現：

1.城鄉規劃可以從一定層面上指導城鎮化的宏觀方向，在城鄉人民收入分配、工業化布局、勞動人口結構以及自然資源使用規劃方面，都起到不可替代的作用，特別是對城鄉在基礎建設、社會保障方面的建設，可以加速城鎮化進程；

2.保證城鎮化發展過程中的按需建設、有度開發。避免城鎮化發展中的重復建設以及無用建設，減少大量資金的浪費，提高資源的使用效率；

3.城鄉規劃可以有力的促進農村產業園的建設，拓寬農民增收的渠道，為縮小城鄉差距，建設社會主義新農村提供政策上的保障。

二、城鎮化中面臨的問題

1.城鄉規劃指導思想脫離群眾

我國一些地方政府為了片面的追求政績，具體工作中不從群眾的實際需要出發，而是將重點放在了“面子”上，城鎮化發展中也不乏這樣的例子。比如中國北方一座縣城，人口三十萬左右，在城鎮化進程中大量興建柏油馬路、政府豪華辦公樓、大型商業綜合體等，還在位于市中心的位置用復古的手段修建了很多明清建筑，以彰顯其文化底蘊。但是對于市民所關心的環境問題、收入問題、住房問題等卻不聞不問，可謂勞民傷財。

2.城鄉規劃功利性較強

城鎮化發展以及城鄉規劃在中國很多地區已經成為政府招商引資的重要手段，有著極強的功利色彩。在規劃的過程中，規劃部門的工作人員從政府自身的角度出發，片面的興建大型商業性設施，為營造良好的商業環境可謂無所不用其極。但這些規劃多數偏重商業利益，而對于轄區的現實情況考慮不夠細致，忽略了自然、政治、經濟、文化以及社會的眾多因素，導致了規劃與實際情況的出入很大，甚至不具備可行性。這種規劃方式，一則對于當地資源不能進行有效利用，再則對于提升當地的人文環境以及百姓的生活水平沒有好處，有違城鄉規劃的初衷。而這種規劃所產生的后果往往是失業率上升，人民幸福生活指數降低。

3.缺乏有效監管機制

在城鎮化發展的過程中，一些地區的組織形式松散，在轄區范圍內不能夠形成統一思想，進而在轄區內的城鄉規劃中出現了很多版本，最終阻礙了城鎮化發展進程。比如一些地區的縣級市或是市轄區單獨進行城鎮化開發，而不經過地級市的規劃審批，到頭來使得城市建設一團糟，主要體現為區域劃分不明、功能區規劃不合理等，違背了社會主義集中力量辦大事的原則，不利于城鄉協調有機的發展。而這種現象在國內很多地區都時有發生，主要原因是由于針對城鄉規劃建設領域，國家以及各省、市、地區沒有形成一套有效的獎懲機制，加之城市規劃項目往往不是由一屆政府就可以解決的，所以在問責方面也存在時間與空間的問題。這對城鄉規劃工作起到了負面引導的作用。

4.貧富差距加大

一些地區的城鄉規劃基本原則是將該地區的優勢資源組合。這有利于加速城鎮化的進程，提升城鎮化水平，可以在優勢行業或是優勢地區集中優勢人才，使其更好的發揮作用，做到人盡其才物盡其用。在實際工作中，這種規劃發展方式效果較為明顯，但卻也帶來了相關問題，如對于一些行業的優勢重組，勢必會將一部分人力資源與社會資源淘汰出局，這樣就導致了城市就業率下降，增加了社會的不穩定因素。再比如距離高速路口最近的地區往往是大面積的農田水利設施，但地方政府為了突出交通便捷的優勢，將農田占用，并將其性質有農業用地變為工業用地。在一方面，確實可以起到招商引資的效果，另一方面，卻使以土地為生命的農民變為失地農民，被迫外出打工，而多數農民由于沒有一技之長，生活水平直線下降。對于這一類的城鄉規劃與農村改造，地方政府應該進行全面的論證，并妥善安置失地農民。否則這種行為會從客觀上導致貧富兩極的差距加大，與社會主義本質相違背。

三、關于城鎮化的發展建議

1.科學規劃，加強論證

首先，在規劃的過程中要對于轄區內的基本條件進行分析，包括政治、經濟、文化等社會因素以及自然資源、氣候類型等自然因素。這樣能夠為規劃提供更多的依據，使規劃更加科學、合理。此外，規劃中要善于運用高新科技手段，如3S技術、網絡技術等；其次，在規劃的過程中要對各個部門的責任進行明確。并且要做到先規劃后論證，聽取相關部門以及市民代表、企業代表的意見。確定規劃的可行性后，才可以進入正式的實施階段。

2.嚴肅考評機制

在城鄉規劃的過程中，要依據規劃產生的經濟、社會效果以及對人民群眾生活所產生的影響，制定獎懲機制，并且要完善追責機制。對于在城鄉規劃與城鎮化發展的過程中出現的違紀行為，要進行嚴肅處理，無論責任人是否在崗，都要依規給予相應的處罰。而對于工作較好的地區，則可以由上一級政府給予一定的獎勵。同時政府部門要提升規劃隊伍的專業水平以及全局意識，使其能夠有效進行規劃設計。規劃人員要有社會責任感與歷史使命感，這樣才有可能將城市規劃進行的科學有序。此外，政府部門可以與地方高校進行聯姻，將城鄉規劃的部分任務交給高校完成，利用高校豐富的資源進行城鄉規劃的合理布局。

3.以縮小貧富差距為目的

在城鎮化的發展進程中，勢必會對一部分人的利益造成侵害，針對此種情況，對于利益受損的人民群眾，要建立健全合理的補償機制。比如在房屋拆遷的過程中，對房屋的性質進行劃分，如個人住宅，商業地產等，按照不同的賠付標準進行賠償。對于拆遷居民的回遷，要對其購房給予一定的優惠。在占用農業用地方面，要給予失地農民合理的賠償額度，縮小征地與賣地的差價，并對失地農民進行再就業的安排，使農民沒有后顧之憂。同時可以依據地方實際情況，為農民解決農轉非的問題，從一個側面推動城鎮化進程與戶籍改革的進程，讓農民得到真正的實惠。此外，政府要下大力氣解決就業問題，將人口資源作為城市發展的第一要素加以合理的利用，比如積極引導就業、保持市場就業信息通暢、為市民提供免費的職業培訓等。

4.規劃惠及全體民眾

城鎮化的最終目的是將人民的生活水平提高。因此要在城市經濟得到一定發展的同時，要建立社保體系、醫保體系以及其他社會保障與社會福利。并且在城鎮化達到一定程度時，適當考慮進行政府性、非營利性機構的建設，如學校的建設、醫療機構的建設、公共娛樂設施的建設以及保障性住房的建設。使城鎮化的發展成果由人民共享。

四、結語

我國的現代化建設已經進入攻堅時期，而城鎮化發展也進入到了一個加速器。對于城鎮化進程的把控，各地區政府要做到科學發展、以人為本、全面協調可持續。將人民群眾的利益作為一切工作的出發點與落腳點，這樣才不會將路走偏。我國的城鎮化進程雖然有著特殊性，但是也可以通過學習國外的一些先進經驗，使我國本土的城鎮化更加科學。特別需要注意的是，在發展的問題上，一定要從實際出發，要立足國情、省情、市情進行城鄉規劃，這樣才能夠推動城鎮化的健康運行。

參考文獻：

[1]陳剛，劉欣葵，張瑾，《地方政府的規劃實踐》[M].北京：中國建筑工業出版社，2010

[2]中國法制出版社.《中華人民共和國城鄉規劃法》[Z] .北京： 中國法制出版社， 2007.

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【關鍵詞】立法；轉變思路；科學

中圖分類號： TU972+.1 文獻標識碼： A 文章編號：

一．《城鄉規劃法》的重大突破

1.確定了城鄉統籌，以人為本的立法思想

《城鄉規劃法》把鄉、村規劃納入城鄉規劃的工作范圍，并對鎮的規劃工作提出了更為明確的要求，加強了對耕地等自然資源和歷史文化遺產的保護、防災減災等內容的重視，同時要求城市建設和發展要優先安排基礎設施和公共服務設施，重視城市和鎮的綜合服務功能在更大區域的發揮，體現規劃的城鄉統籌的全局作用，有利于城鄉協調發展。

2.強調了重要資源的保護和控制

《城鄉規劃法》要求城市規劃應當注意保護城市生態環境，加強城市綠化建設，保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地方特色和自然景觀，并提出了有利生產、方便生活、促進流通、繁榮經濟、節約用地等原則，重點體現了對城市本身的規劃控制。

3.明確控制性詳細規劃的法律地位，嚴格規劃實施管理

《城鄉規劃法》從三個方面加強了規劃的實施管理：

（1）加強了控制性詳細規劃的審批管理。

（2）明確劃撥出讓用地的規劃管理程序，控制性詳細規劃成為確定出讓用地規劃條件，進行劃撥用地規劃管理的基本依據。

（3）明確規定未確定規劃條件的地塊不得出讓。

這些條文確定了控制性詳細規劃作為規劃管理基本依據的法律地位，提升了控制性詳細規劃的權威性和嚴肅性，同時對控制詳細規劃的編制也提出了更高的要求。

結合《城鄉規劃法》新的要求，對控制性詳細規劃的思考

1.要加強控制性詳細規劃的羈束作用

“依法治國”是我國社會主義市場經濟發展的必要要求，在城鄉規劃和建設領域貫徹“依法治國”的方略，就是要加強規劃的依法編制、審批和實施；在城鎮體系規劃、城市總體規劃的編制層次之下，進一步編制分區規劃和控制性詳細規劃等，要為具體的開發建設行為及相應的規劃建設管理提供盡可能詳細、準確的規劃依據和條件，使得具體的管理“有依據可依，有章法可循”，從而使得羈束權限的范圍逐步擴大，同時也使得必要的自由裁量權限框架也變得更為確定和嚴密。其深刻的社會意義就是城鄉規劃和建設的法制化程度切實提高。規劃編制水平的持續提高，地方的創新實踐，以及整個社會的法制意識的加強，為國家層面的城鄉規劃立法發展奠定了堅實的基礎。

2.貫徹好《城鄉規劃法》的有關規定

一方面，“城市總體規劃”和“鎮總體規劃”要切實能夠為控制性詳細規劃編制提供科學合理的根據；另一方面，要堅決糾正或改變以開發建設項目要求來主導控制性詳細規劃的種種做法；不能任意劃定規劃基地，“就是論事”地編制控制性詳細規劃，要充分意識到控制性詳細規劃成果的空間物質性后果及對房地產權益人的影響。

四.科學確定控制性詳細規劃控制指標的技術性探討

1.地塊劃分應該同產權結合起來

一般地塊劃分考慮的是道路分割、用地性質等，而城市開發建設往往同產權密切相關，是以土地使用權所有者作為開發主體進行的。土地使用性質相同，而產權不一的地塊，可能會在開發中面臨不同的意向，在操作上出現許多不便。按產權劃分地塊能更好滿足各自建設控制、用地規劃、審批管理的要求。從法規控制上看，產權地塊的形態肌理越規整有序規劃越簡便統一。

2.控制詳細規劃必須考慮地價的因素

許多城市按商業、辦公、住宅、工業等不同使用類型和城市中區位、交通、環境條件劃分若干地段，制定了級差價格。這給控制性詳細規劃中考慮地價因素創造了便利條件。

地段的地價可作為控制性詳細規劃經濟分析的依據。地價是城市開發成本的重要組成部分，再加上動遷安置、基礎設施建設、建設安裝和前期工程費用，以及開發稅費、開發費用等得出開發成本，這是城市開發投入產出分析的重要組成部分，只有做了這種經濟分析，才能驗證控制性規劃制定的指標是否切實可行、經濟合理。投入產出經濟分析可為政府制定政策和開發項目、開發時序等重大問題的決策提供參考意見。

3.控制性詳細規劃要以城市設計為基礎

控制性詳細規劃必須貫徹城市設計思想，工作的開展要以形體規劃層面的城市設計為基礎。在確定土地使用強度指標時，不但要進行歸納統計、調查分析和對比，而且還要更多地進行形體布局模擬。形體布局模擬雖然工作量大但較可靠、直觀，對研究空間環境結構有利。當前許多最終落實到指標上的城市設計，往往偏重于空間物質環境形式上的美觀，有的把大片建筑當作一個建筑看待，建筑空間關系很好，但只要改動其中一兩棟建筑，就破壞了建筑群的格局。這種建筑群不能適應不同業主、不同投資、長時間陸續建設的情況。由于過多考慮建筑空間布局、形體變化的要求，把地塊劃分成大小不一，把建筑高度定的高度不一，對相鄰地塊人為地定出不同的容積率、建筑密度，形成不合理地價差，違背了地價運作的經濟規律和批租土地、開發土地的實際情況。

4.開發強度指標宜采用雙向限制

規劃應從土地的集約利用出發，根據不同地塊的規劃用地性質、地塊規模、環境容量、交通條件、景觀要求即現狀等評鑒因素綜合確定相關控制指標的幅度范圍，采用雙向控制的字表體系。例如：某工業園控制性詳細規劃規定一般工業地塊的容積率原則上不低于規劃控制指標的80%，并且容積率不低于1.2，建筑密度不低于35%，工業項目所需行政辦公及生活服務設施等用地不得超過工業項目總用地的7%。各地塊的綠地率在不低于規定指標的同時，也要嚴格控制部分地塊的綠化率，原則上各工業地塊的綠地率不得低于規劃控制指標，且不應大于20%。

5.結語

《城鄉規劃法》的制定和施行，是我國城鄉規劃建設領域的一件大事?！冻青l規劃法》確立了規劃與建設管理的羈束性關系，標志者我國城鄉規劃法制化的巨大進步。這一新的立法內容對規劃編制單位，特別是控制性詳細規劃的編制方法提出了更高的要求，為此，作為規劃設計單位將積極響應。

參考文獻：

全國城市規劃執業制度管理委員會，城市規劃法規文件會變，中國建筑工業出版社。2000

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為促進城鄉區域協調發展，加快形成以市區為中心，建制鎮為依托，經濟繁榮、功能完善、特色鮮明的城鎮體系，提高城鎮化和新農村發展水平，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《建制鎮規劃建設管理辦法》、《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發[]13號）要求，結合我市實際，現就加強鄉鎮和村莊規劃編制工作通知如下：

一、充分認識鄉鎮、村莊規劃編制工作的重要意義

加強鄉鎮、村莊規劃編制工作，是統籌城鄉發展、建設新型城鎮化和社會主義新農村的現實需要，是促進集約發展、節約土地的必然選擇。各地要充分認識加強鄉鎮、村莊規劃編制工作的重要性和緊迫性。

近年來，各地組織開展了鄉鎮、村莊規劃編制工作，取得了一定成效，但仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現為：一是部分鄉鎮、村莊還沒有修編或編制鄉鎮總體規劃和村莊規劃；二是原有鄉鎮總體規劃已不能適應經濟社會發展的需要。對此，各地必須引起高度重視，采取切實有效措施認真加以解決。

二、鄉鎮、村莊規劃編制目標

各地要加大工作力度，確保在年年底完成以下規劃編制工作目標：

（一）全面完成市域范圍內鄉鎮規劃的修編工作。鄉鎮規劃是小城鎮和村莊建設的基本依據。在規劃修編過程中，要按照城鄉統籌、協調發展的要求，結合現狀，科學預測，充分論證，確保規劃編制的科學性、實效性和長遠性。要對現有鄉鎮規劃成果進行重新審核，凡規劃期限不到2020年或期限到2020年但內容深度達不到規劃要求或不適應發展需要的都要進行修編或調整完善。其中，市區的鎮等7個鎮的總體規劃，不僅要完成修編任務，還要完成上報市政府審批的工作。

（二）全面完成市域所有村莊規劃的編制工作。各地應在鄉鎮規劃的指導下，根據村莊的經濟與發展，自然與資源條件，合理編制村莊規劃；統籌安排村莊基礎設施、公共服務設施和住宅布局，因地制宜，突出特色，保護鄉村自然生態和傳統風貌，塑造各具特色的鄉村空間形態。

三、鄉鎮、村莊規劃的編制要求

鄉鎮、村莊規劃的編制，應當以市城鎮體系規劃、各縣（市）城鎮體系規劃和土地利用總體規劃、城市總體規劃為依據，并與基本農田保護區等專業規劃相協調。

鄉鎮總體規劃的主要內容有：鄉鎮性質與規模、發展方向、鄉鎮域村鎮體系規劃、鄉鎮的發展布局、功能分區、用地布局、綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃，以及鎮區近期建設規劃及規劃實施的措施等。對建制鎮的工業園區、居住小區、旅游景點、主要道路、廣場等重點建設地段及重大建設項目，還應編制詳細規劃。

村莊規劃的主要內容有：規劃區范圍，住宅、道路供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施配置、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。村民公寓建設規劃的內容參照《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93）執行。

四、鄉鎮、村莊規劃編制主體和審批程序

各縣（市）的鄉鎮總體規劃、村莊規劃的編制主體和審批程序按《城鄉規劃法》的規定執行。

市區的鄉鎮總體規劃、村莊規劃由各城區政府和各開發區管委會組織編制。鄉鎮總體規劃經各城區政府審查同意后，報市政府批準。村莊規劃，須經村民會議或村民代表會議討論同意后，由鄉鎮人民政府報各城區政府和各開發區管委會批準。其中東津鎮、尹集鄉、臥龍鎮、歐廟鎮、伙牌鎮、牛首鎮的村莊規劃需經各駐地規劃分局審查同意后，報區政府批準。

五、工作保障措施

（一）加強組織領導

本次規劃編制工作時間緊、任務重、專業性強，市政府已把此項工作列入重要議事日程，將切實加強領導，強化措施，確保工作順利推進。

各地要成立工作專班，精心組織，加強督辦，不折不扣地完成鄉鎮和村莊規劃編制任務。要具體落實規劃編制責任，市城鄉規劃局負責整個市區的鄉鎮總體規劃的督查、審查和報批工作；各城區、開發區建設局主要負責轄區鄉鎮規劃的組織、協調、審查和上報工作；各縣（市）城鄉規劃局負責本轄區的鄉鎮總體規劃的督查、審查和報批工作；各鄉鎮政府具體負責組織本鄉鎮總體規劃和控制性詳細規劃和村莊規劃的制定與實施工作。

（二）加強檢查考核

各地要加強對鄉鎮、村莊規劃編制工作的指導和監督,按編制工作計劃抓好工作調度,確保村鎮規劃編制工作任務全面完成。在12月15日前，各地要組織考核組對本轄區內的鄉鎮、村莊規劃編制完成情況進行自查，并將自查情況形成報告上報市政府。

市政府將于12月底組織考核組對各地鄉鎮、村莊規劃編制情況進行專項檢查和考核，并將檢查考核結果予以公布。對未能按期完成規劃編制任務的地方，將予以通報批評，并追究相關人員的行政責任。

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（一）做好矛盾糾紛處理。加強領導，落實工作責任制;暢通渠道，轉變工作方式。通過走基層、大接訪等形式，廣泛開展矛盾糾紛排查，收集群眾訴求，問題主要集中在土地管理、礦產資源開發、地災防治方面、不動產權辦理、城鄉規劃等方面。累計答復和處理各級交辦的件150余件。

（二）做好“七五”普法宣傳活動。在城區、片區，先后組織開展“4.22世界地球日”、“5.12全國防災減災日”、“6.25全國土地日”“12.4國家憲法日”等主題日宣傳活動，深入開展法律“七進”活動，圍繞土地資源管理、礦產資源開發、地質災害防治、城鄉規劃管理等法律政策進行廣泛宣傳，切實提高公眾關注自然資源、嚴格保護耕地、節約集約用地的意識，增強地災風險防范和安全生產的觀念。累計開展法制宣傳30余場次，發放宣傳資料2萬余份，接受群眾咨詢5000余人次。

（三）認真做好依法治市工作。一是每年按照要求，及時組織傳達學習依法治州（市）工作會議精神，對相關工作進行再安排再推進。二是深入推動“兩法”銜接（行政執法與刑事司法銜接）工作，增強打擊自然資源違法行為的威懾力。三是對我局行政許可、行政處罰等行政權力事項進行再清理，共清理行權事項226項，確保行使行政權力事項有法可依，做到依法行政。四是在行政執法過程中，做好法制審查，開展重大行政處罰、行政強制報送備案，報送10余起重大行政處罰（強制）案件。

（四）深入開展土地整治工作。先后參與等片區土地整治，通過對土地使用者戶籍、土地來源、四至界限、用途等方面進行調查收集，并嚴格按照“四個一批”進行處理，有效遏制了違法用地、違法建設的勢頭，增強了農牧民群眾“依法用地、依法建設，用地和建設需要進行審批”的意識，進一步規范了我市土地管理秩序。

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一、基本情況

我們市局考察調研組，分別到市委黨校，在市委黨校培訓學習。學習培訓主要內容包括：1、城鄉統籌構架下的城鄉規劃工作---新時期城鄉規劃管理工作實踐2、培育千億產業集群、打造品質生活新城---臨港新城3、自主創新---讓經濟插上騰飛的翅膀---市委黨校4、市轉變經濟發展方式、促進產業優化升級的情況及經驗---農工辦5、科學發展的先行者-從幸福到現代化濱江花園城市---市委辦公室6、加快發展現代服務業，助推經濟轉型升級---市現代化服務業發展情況介紹---市委黨校

16到18日參加了市規劃局每半年召開的城市空間論壇暨城市規劃管理研討班，參與人是相關規劃專家、學者與城市管理專家。由香港著名交通、規劃專家，何黃交通顧問有限公司主席黃良會教授講授了城市轉型升級與交通規劃面臨的任務；由曾獲同濟大學城市規劃專業學士、碩士、博士學位，現任同濟大學城市規劃系主講副教授欒峰講授了面向統籌發展的縣鄉域總體規劃；由中國城市規劃學會理事、中國城市規劃協會理事、教授級高級城市規劃師、國家注冊城市規劃師、現任市規劃局黨組書記、局長繆敏講授了中小城市規劃管理實踐；由同濟大學建筑城規學院副院長、上海同濟城市規劃設計研究院院長、法蘭西共和國藝術與人文學騎士勛章獲得者周儉講授了都江堰市災后重建規劃實踐。研討會期間與會人員鳥瞰城市全貌，考察了市中山公園、黃山湖公園、市政廣場（文明廣場）、體育中心、城市客廳天華軸線、市城市規劃展示館、新橋鎮建設、海瀾國際馬術俱樂部、新橋鎮規劃展示館、華西村幸福園、328米增地空中新農村大樓等。

21日在市規劃局檔案室系統學習了規劃科技檔案的整理及歸檔工作。在市行政服務中心規劃局窗口學習。

位于中國最具活力的經濟區———長江三角洲中部，北靠長江，南接太湖，距上海、南京各150公里，是自上海溯江而上的第一座濱江港口城市。作為吳文化的發祥地之一，自古文化昌盛，明清時就是蘇南的教育中心；改革開放以來，人在中國萬分之一的土地上，以千分之一的人口，創造了超過中國二百五十分之一的國內生產總值、百分之一的上市公司。的高速發展為城市帶來了無可限量的前景，城鄉建設日新月異，在發展中也不可避免的會在“新與舊”、“發展與保護”之間徘徊。但同時，多年積累的資本與經驗也為未來發展模式的選擇提供了更多的可能，使得有能力在空間、能源、環境等資源日益緊縮的制約下獲得更大的機遇，實現城鄉的戰略轉型。

二、經驗和啟示

市的做法對我市城鄉規劃發展具有十分重要的借鑒意義。總結其新形勢下的城鄉規劃工作實踐經驗，主要有以下幾點值得我們重點關注：

（一）強調集聚，要節約利用資源

以為代表的“蘇南經濟模式”發展過程中，城鄉工業發展齊頭并進、城鄉建設全面開花。要改變城鎮建設的分散狀態，促進人口和經濟向城區、鎮區、規劃的農村居民點集中，充分節約、集約利用土地等各類資源，促進基礎設施、公共設施統一規劃和建設，資源共享，發揮資源與資金的最大效益。

（二）強調分工，產業發展有特色

行政區劃988平方公里，由于發展基礎條件各有不同，各地發展狀況也有著較大差異。中心城區已基本形成高新技術產業園區及較為完善的三產服務功能，澄東片區已成為最重要的工業基地和財政經濟重鎮，澄西片區依托沿江開發形成了臨江工業基地，澄南、澄東南片區工業、現代農業、休閑旅游業協調發展的態勢明顯。實行資源的優化配置，促進產業的集聚發展，城鎮功能應合理分工，產業發展應各有特色，減少盲目競爭，實行分工有序，從而加強全市或片區的整體實力，“整體大于局部之和”。

（三）強調生態，尊重自然環境

充分保護和利用山體、水系等自然資源，在城鎮建設過程中，尊重地形地貌，尊重生態景觀資源，使城鎮建設與自然環境良好共生，與自然生態系統有機互動。

（四）強調文化，城鎮風貌有特色

歷史悠久、人文薈萃、名勝古跡眾多，有著深厚的歷史文化積淀；山水秀麗、河網密布，具有典型的江南水鄉特色。但是，改革開放以來，快速的工業化、城鎮化進程造成“千城一面”的景象，城鎮特色缺乏。挖掘歷史文化資源，使地方的風貌特色、歷史文化傳統以及優良生產生活習慣，得到有效的延續；在城鎮建設過程中要重視挖掘、保留和利用當地的歷史文化遺存，防止地方傳統文化的斷層、傳統風貌特色的缺失將是今后城鎮建設的一項重要內容。

（五）強調功能，提高城鎮運行質量

市域非農產業人口滯留鄉村，城鎮化明顯落后與工業化，加快城鎮化發展是今后城鄉建設的當務之急。為吸引更多非農產業人口進入城鎮，必須加強城鎮公共服務功能的建設，充實和完善城鎮社會公共服務設施，促進服務的高效性和方便性，提高城鎮的環境質量，加強各項基礎設施的建設，為居民創造良好的工作與生活空間，提高城鎮內在運行質量。

在新的工作理念的指引下，在省城鄉規劃工作會議精神的促動下，該市抓住契機，全力以赴，通過兩年的努力，全面實現了市城鄉規劃編制全覆蓋。

三、幾點建議

它山之石，可以攻玉。結合我市市情，提出以下幾點城鄉規劃發展建議

（一）高瞻遠矚，科學編制城鄉統籌規劃

組織編制《市城鄉統籌規劃》，規劃將城鄉全市域作為一個整體，整合城鎮空間結構，優化布局形態，協調產業分工，明確一、二、三產業的空間布局；合理框定近遠期城鎮用地規模，明確劃定城鎮生態空間，維持區域可持續發展；統籌協調區域交通、市政等重大基礎設施的落實，保證區域長遠穩定發展。此統籌規劃為各鎮開展規劃編制工作提供了依據，使各片區之間、各鎮之間實現了規劃的無縫對接。

（二）統籌兼顧，全面實現城鄉規劃全覆蓋

認真落實城鄉規劃全覆蓋任務，積極推進社會主義新農村建設。加快推進各鎮總體規劃的修編和報批工作。指導各鎮以社會主義新農村建設為契機，開展了新一輪總體規劃的修編，完成了總體規劃模型。同時加強對城鎮建設用地控制性詳細規劃的編制。

（三）凸現特色，重視城市設計和城鎮風貌特色規劃

組織編制《市整體風貌研究》，對全市做整體的城市設計，把握我市風貌特色，指導城鎮建設。特色，應編制《歷史文化名城保護規劃》、等，對于保護我市獨具特色的歷史文化名城風貌景觀，挖掘歷史文化名城內涵，處理好城鎮發展與保護之間關系。

（四）合理布局，加強農村居民點村莊建設規劃

城鄉統籌規劃應針對農村居民點的分布現狀和近期新建居民點的成功經驗，在農村居民點規劃時充分考慮耕作半徑、耕作面積和歷史文化遺存以及特色村莊保留等，合理確定農村居民點的規劃布點。規定農村居民點的規劃布點。目前，農村居民點的村莊建設規劃已全面完成。

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景觀生態學的課程特點

作為一門新興學科，景觀生態學是現代生態學中內容最豐富、發展最快、影響最廣泛的學科之一。它將生態學中結構和功能的關系研究與地理學中人地相互作用的研究融為一體，把區域和生態系統研究連接起來，運用地學和生態學的基本方法，并結合現代信息技術，以景觀為研究對象，探討物質流、物種流、能量流和信息流在地球表層的遷移與轉換，研究景觀空間格局與生態過程之間的相互關系。景觀生態學充分體現了當前環境保護與人類可持續發展的時代主旋律，是認識和解決人類面臨的資源、環境等重大問題的有效途徑，在環境和自然資源保護、城鄉規劃與設計、生物多樣性保護、土地利用、景觀生態建設等方面具有廣闊前景。從目前景觀生態學的發展水平和研究現狀來看，景觀生態學課程具有整體觀和宏觀性強、交叉性和融合性強、實用性和實踐性強等特點。1.整體觀和宏觀性強景觀生態學重點研究宏觀尺度問題，更多通過分析景觀要素之間的空間關系和功能關系來研究景觀的整體屬性，在研究和解決宏觀綜合問題方面具有明顯的優勢。在景觀水平上可以將資源、環境、經濟和社會問題進行綜合，以可持續的景觀空間格局研究為中心，探討人地關系及人類活動方式的調整，研究可持續的、宜人的、生態安全的景觀格局及其建設途徑，可為區域可持續發展規劃提供理論和技術支持。[2]2.交叉性和融合性強景觀生態學作為一門正在發展中的綜合叉學科，在形成和發展的過程中汲取了地理學、生態學及其他學科的現有理論，兼有生態學、地理學、環境科學、資源科學、規劃管理科學等許多現代大學科群系的多功能特點，同時還與遙感（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS）等現代地學信息技術緊密結合，交叉性和融合性非常強，適宜于組織和協調跨學科、多專業的區域生態綜合研究，[3]用以解決人們日益關注的人居環境與可持續發展的實際問題。3.實用性和實踐性強景觀生態學強調多尺度上空間格局和生態學過程相互作用以及斑塊動態的觀點，為解決實際的生態環境問題提供了一個更合理、更有效的概念構架，具有很強的實用性。[4]同時，景觀生態學的研究關注現實問題，如優化景觀效果、規范人類活動、改善生存環境等，使景觀生態學成為解決當前諸多人們日益關注的社會、環境等問題的重要手段。[5]

景觀生態學的教學現狀

景觀生態學源于東歐而興于西歐北美，如今在德國、英國、波蘭、捷克、美國和加拿大等國的高校中均廣泛設置了這門專業或課程，其教學的側重點也各不相同。在景觀生態學的教學過程中德國比較強調學生的自學能力，除了講授基礎理論和方法，還會以練習與分組輔導課、課題作業、研討、實習等形式來培養學生對景觀生態問題的方法性認識和獨立解決問題的能力。[6]英國的大學多將景觀生態規劃作為一門專業，在教學上通常根據不同的學年分為建筑相關課程、園藝學、土壤學、生態學等，最后一年會進行大型項目的實習和論文寫作。美國大學景觀生態學課程的授課方式主要是教師講授與討論課相結合，同時開設大量的實踐作業和練習，而且討論成績、實踐成績和考試成績等都會計入到課程成績的綜合評定中。[7]我國的景觀生態學課程最先在林業院校開設，主要講授應用景觀生態學原理和資源保護等；隨后許多高校的地理系、生態系、環境系、城市規劃系、建筑學系及其相關專業都逐漸開設了景觀生態學課程。由于專業開設背景不一，再加上景觀生態學的多學科性，使得景觀生態學在各個專業中的定位非常模糊，許多院校都是在其專業的培養計劃中機械地加入景觀生態學課程，使得該課程與同專業中的其他課程聯系不大，導致學生的學習積極性不高，教學效果較差。另外，由于學生的專業背景不同和教學資源有限，很多院校在景觀生態學課程的教學過程中根本沒有設置實踐教學教學環節，而是單純按照選定的教材進行課堂理論教學。以河南理工大學資源環境與城鄉規劃管理專業為例，由于缺乏必要的師資力量和教學資源，景觀生態學課程總學時（40個學時）全部安排為課堂理論教學，導致學生無法在實踐中學習目前景觀生態學中比較常用的野外定位觀測、遙感技術和模型模擬等方法，教學效果不太理想。究其原因主要包括兩個方面：一是教學內容與專業課結合較少。由于選用的教材是周志翔教授針對森林資源類本科專業教學編寫的，其教學內容和應用案例多是從林學專業角度談的，與資源環境與城鄉規劃專業的其他課程聯系較少，而且缺乏實踐教學環節，導致學生缺乏學習興趣。二是教學方法單一。教學過程主要是采用多媒體進行課堂理論教學，盡管有助于提高講課效率且使抽象的內容情景化，但是不能充分發揮教師的主導作用，容易使學生產生視覺疲勞，從而影響教學效果。

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一、鄉村旅游

鄉村旅游是以村寨集體所有土地之上的自然、人文景觀為對象的親臨審美享驗?，F代鄉村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服務企業等多方主體介入，對鄉村旅游有著各自的利益訴求，因而使得鄉村旅游具有多方面的特征。

(一)鄉村旅游是以鄉村為旅游目的地的旅游活動

村寨范圍內的村民生產生活活動、土地、建筑、自然資源、生態環境、風俗民情等構成一個獨特的文化現象，成為村寨以外游客的文化審美對象。鄉村旅游得以存在的基礎，在于多元文化的存在，在于審美是人類共通的理性能力和活動。從經濟社會背景上看，鄉村旅游的發生是以城市和農村的二元結構為前提，農村有著不同于城市的經濟基礎。

(二)鄉村旅游是一種類屬于服務業的經濟產業

游客來到鄉村，需要解決食宿等基本生活需求，需要休閑、娛樂、體驗等更高層次的生活需求。基于游客的種種需求，就產生了商品(服務)需求，能最先、就近滿足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他們多了一條農業以外的營生方式。

(三)鄉村旅游還是一項政府倡導和鼓勵的民族村寨經濟發展戰略

由于鄉村旅游產業的營利性，讓一些寧靜、美麗、自然、淳樸，同時又封閉、落后的民族村寨，看到了發展經濟、脫貧致富的希望，也讓地方政府看到發展經濟、展示政績的新路徑。黔、湘、云、貴、川、渝等西南少數民族地區的地方政府，都不約而同地把鄉村旅游作為一項重要的經濟發展戰略。

(四)鄉村旅游也是一種民族村寨文化保護、傳承和發展的新途徑

文化是多元存在的，多元的文化之間是平等的，多元文化在交流中相互影響和共同發展，這已經是普遍的共識。［1］通過鄉村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的價值和影響力，增強各自文化的自信心。

(五)鄉村旅游還是一種新型集體經濟

鄉村旅游是發生在村寨集體所有土地之上，是集體所有的土地及其附著物為主要審美對象。集體土地范圍內的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附著物”。村寨集體土地及其附著物，構成鄉村旅游的必備要素和硬件。換言之，鄉村旅游產業的主要生產要素，就是村寨集體土地及其附著物。旅游學者認為，鄉村旅游資源產權不明晰。［2］28－29但是從物權法原理來解釋，鄉村旅游資源的產權應該歸村寨集體所有?；谒袡嗟臋嗄芊蛛x原理，已經有學者將鄉村旅游資源產權分為占有權、使用權、處置權和收益權。在湖南的鄉村旅游開發經營案例中，已經出現了“土地租金”或“山水資源使用費”的提法，即鄉村買斷鄉村旅游資源的經營權所得的收益。［3］40－41鄉村集體所有的土地及其附著物，是鄉村旅游經濟主要的生產要素，理應集體收益，無論在理論上還是實務上已經逐漸成為共識。因此，鄉村旅游是一種新型集體經濟。

二、村民自治的新詮釋

(一)村民自治權的性質

村民自治是《村民委員會組織法》所確立的一項基本的組織原則和社會管理原則。村寨是我國歷史形成、相對固定、數量最多的社區單元。自1988年起施行的《村民委員會組織法(試行)》以來，學者不斷地探討“村民自治權”的命題。關于村民自治權的法律屬性，有三種主張:第一種認為它是自治權利，不是權力;第二種認為它是村莊范圍內的公共管理權力，不是權利;第三種認為它具有權利和權力的雙重屬性。一方面，包括個體性的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的自治權利;一方面，包括團體性村民自治組織的權力。村民自治本質屬于國家與社會的分權，村民自治組織和政府組織、行業協會等其他非政府組織一起共同治理社會，辦理村寨公共事務和公益事業，行使著一定的社會事務的公共管理權力。［4］18－19筆者也持第三種觀點。

(二)村民自治權的內容

村民自治權的內容，包括選舉權、決策權、管理權和監督權四大民利，學界對此觀點一致。但是，這種概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治權的真實面貌。它應該包括發包權、承包權、收益權、經營權等經濟性權利，有學者歸納為“經濟自治權”，即村民、村集體經濟組織和村民自治組織依法享有的在集體經濟活動中自主經營、自我服務、自負盈虧的權利。［4］20這種歸納和梳理是非常必要的。但是，其隱含的前提是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的農業生產關系，還是農業經濟為主體的農村?換言之，這種對村民自治權的詮釋，不能有力解釋城鄉一體化、產業結構調整背景下的鄉村現實，特別是不能解釋鄉村旅游興起下的村寨現實。筆者對四大民利沒有異議。但是，對“經濟自治權”有新的詮釋，而且這種新的詮釋是基于《村民委員會組織法》(2010)的法條解釋。首先，經濟自治權是指村民委員會不能干涉村民、農戶、村民小組、農戶自愿結成的專業合作社、其他各種形式的合作經濟組織的合法經濟活動的自?！洞迕裎瘑T會組織法》(2010)第八條第三款就規定:“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益”。這里的集體經濟組織，不包括聯戶、合伙，主要指以村、村民小組、比村和村民小組范圍更小的自然村寨的集體共有的土地(山林、水庫等)為主要生產資料的經營性組織，比如集體林場、魚塘等。其次，鄉、鎮人民政府等各級人民政府不能干涉集體經濟組織的依法獨立進行經濟活動的自。《村民委員會組織法》(2010)第五條規定第一款規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！卑凑照蠓珠_的原則，政府不能干預企業等營利性組織的經濟活動。村民委員會尚且要尊重和支持集體經濟組織的經濟自，自然包括基層政府在內的各級政府也是不能干預集體經濟組織的自主經營的。這既符合類推解釋的原理，又符合體系解釋的原理。再次，“集體經濟組織”曾經是中國20世紀農村普遍存在的經濟現象，依然是《村民委員會組織法》中的法律名詞，在新的歷史條件下需要重新作出界定。集體經濟組織是以生產資料集體所有來界定的。在集體林權制度改革全面深入開展的情況下，像集體林場這樣的農村集體經濟組織極少存在。以集體土地為生產資料的集體經濟組織也大為減少。如果換一種思維方式，土地不僅以生物生產力來創造價值，還可以以土地的外在形態和審美價值來獲取價值。即優美的自然風光、良好的自然生態，也是一種“生產力”，也是可以換來財富的生產資料。從這種意義上，民族村寨作為旅游目的地的鄉村旅游，也是一種集體經濟。貴州省雷山縣郎德上寨的鄉村旅游，就是最佳的例證。最后，經濟自治權是一種有法律邊界的權利。村民委員會行使公共管理權力，必須依照村民委員會組織法、村民自治章程、村規民約和村民會議、村民代表會議的決定、決議。村民、農戶、集體經濟組織、其他合作經濟組織，從事經濟活動，必須遵守國家關于土地、自然資源和生態環境保護方面的法律?！洞迕裎瘑T會組織法》(2010)第八條第二款規定:“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”第十條規定:“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督?！?/p>

三、鄉村旅游屬于“村民自治范圍內的事項”

(一)鄉村旅游屬于集體經濟

前文已經從物權法原理的角度論證了，鄉村旅游的必備生產要素是集體所有的土地及其附著物，因而鄉村旅游是一種新型集體經濟。這里從地役權、公民環境使用權的角度，進一步加強論證該命題。⒈鄉村旅游是建立在村民與旅游者之間默示的“環境使用權契約”之上現代私權的發展，已經產生了“公民環境使用權”的理論［5］。公民環境使用權，是指公民依法合理使用其周圍及其他環境資源的權利。具體包括:(1)寧靜權，指公民有不受噪聲、振動污染的權利;(2)日照權，指公民有享受陽光照射不被阻擋的權利;(3)通風權，指公民享受周圍環境有良好的通風條件的權利;(4)眺望權，指公民享有視線不被阻擋的權利;(5)清潔水權，指公民享有飲用清潔、衛生的水的權利等等。當然，關于公民環境使用權的侵權糾紛，在我國還主要發生在人口密集、空間擁擠的大城市，城市居民擁有很強的權利意識。我們要追問的是，在鄉村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也應該有公民環境使用權呢?權利是平等的，否則只能是特權。因此，民族村寨里的村民也是有公民環境使用權的。貴州省黔東南苗族侗族自治州之所以被稱為“人類疲憊心靈憩息的最后家園”，不就是因為這里的環境生態質量最優嗎?在游客大量進入民族村寨的情況下，勢必影響到村民的寧靜權、清潔水權等。換言之，鄉村旅游是以村民對游客的“干擾容忍”、村民對環境使用權的“適度犧牲”為代價的。從一定意義上，鄉村旅游是建立在村民和游客之間默示的“環境使用權契約”之上的。當然，這種默示契約也有被撕毀的時候，那就是當村民從鄉村旅游所得少于其所犧牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨圍堵公路阻止游客進入景區達一個月之久。［3］40因此，鄉村旅游是建立在村寨全體村民的共同意志之上的。⒉鄉村旅游還可以解釋為游客在民族村寨土地上設定的地役權負擔地役權是不動產權利人為了自己的便利而在他人不動產上有償設定的負擔。比如眺望權是一種城市樓房中生活的人群中發生的地役權現象。眺望權是不動產權利人享有的基于自身不動產形成的視野(風景)不受侵害的權利。如果遮擋方能夠和不動產權利人協商一致，由遮擋方給予適當的補償，不動產權利人可以犧牲眺望權。法國民法典和德國民法典都將眺望權規定在地役權中，賦予當事人協商有償取得或放棄眺望權。鄉村旅游中，民族村寨的居民為了滿足游客對少數民族建筑的審美需求，對自己的住房需求做出一定程度的限制。如貴州省雷山縣西江千戶苗寨，曾經建好的磚瓦房，或被迫拆除，或加上木板進行外裝修，“還原”苗族吊腳樓的風格。一些“苗家樂”的建筑，都是磚瓦房的內核，外加吊腳樓的外裝飾，建筑成本倍增。這些可以看作是類似地役權的負擔。當然，這些“負擔”是地方政府規劃統一，并直接要求的，也給予了適當的補助。①但是追根溯源，還是游客的審美需求帶來的負擔，通過行政權力得以實現。民族村寨的村民承諾了對游客審美需求的滿足。因此，從地役權的理念看，鄉村旅游也是建立在民族村寨的全體村民滿足游客審美需求的共同意愿之上。總之，鄉村旅游是建立在民族村寨的集體所有土地及其附著物的要素投入，以及全體村民滿足游客審美享驗需求的共同意愿之上的一種新型集體經濟。

(二)鄉村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服務和公益事業

我們常常認為供水、供電、供氣屬于公共服務，文化、教育、衛生屬于公益事業。還認為，非營利性是公共服務和公益事業的顯著特征。其實不然，公共服務強調的是服務對象的普遍性和服務的必須性，公益事業強調的是受益對象的普遍性。鄉村旅游是一種新型集體經濟，它主要是為城市游客提供公共服務，它還是讓全體村民受益的公益事業。鄉村旅游，一方面在為城市游客提供公共服務，另一方面在改善旅游服務基礎設施的同時，也改善村寨的公共服務，逐步實現了公共服務的均等化。比如2011年西江千戶苗寨已經建成貴州省內第一座鄉村污水處理工程，總投資1511.42萬元，全部解決了西江千戶苗寨1288戶農家的污水排放。鄉村旅游，展示民族文化的同時，還促進民族文化的傳承和保護，這本身就是文化建設的內容，而且是寓公益性的文化保護事業于營利性的文化產業之中。因此，鄉村旅游本身屬于群眾性的文化公益事業的范疇，是一種新型的文化公益事業的有效形式?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條第二款就規定:“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！鞭k理村寨的公共事務和公益事業，是村民委員會的首要的法定職責。因此，鄉村旅游是民族村寨的村民委員會分內之事。

四、鄉村旅游的發展需要地方政府的指導、支持和幫助，但是鄉村旅游的主體是村寨自治組織

我們不否認，民族村寨的自治能力是有限度的，開發鄉村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指導、支持和幫助。但是這不能動搖鄉村旅游中村寨自治組織的主體地位。這一點《村民委員會組織法》第五條已經有規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。但是，政府主導型的鄉村旅游開發的弊端也是存在的，政府開發鄉村旅游也有其理性的限度。

(一)政府集中財力辦典型的經驗難以推廣

2008年9月26日由政府主導的貴州省第三屆旅游產業發展大會(簡稱旅發大會)、第一屆多彩貴州?中國原生態國際攝影大展、第二屆中國貴州凱里原生態民族文化藝術節(簡稱“一會一展一節”)在西江千戶苗寨隆重召開后，西江千戶苗寨的鄉村旅游業才得以飛躍性的發展。但是，我們也要看到，圍繞著“一會一展一節”，于2008年上半年旅發大會召開之前投入1.8億多元進行大量的項目建設，其中西江主會場的實施項目26個，縣城實施項目6個。［2］28－29而2009年末雷山縣的財政收入不足7000萬元。西江苗寨的旅游開發是舉全省之力，整合省直部門和州縣資金的大手筆，其經驗是不可復制、無法推廣的。

(二)政府主導旅游開發建設也可能帶來鄉村旅游資源的建設性破壞

從西江旅游開發項目建設效果來看，也是有值得商榷的地方。雷山縣政府的自我評價和學界的評價有不一致的地方?！拔鹘泥l村旅游起步于20世紀90年代初，但因交通基礎設施滯后，規劃空白，投入極少，西江鄉村旅游每年接待游客僅一萬人左右。2008年全省第三屆旅發大會確定在西江召開后，在沒有規劃的情況下，要上什么項目，確定哪些開工建設，都是我們在建設過程中面臨的選擇。從旅發大會實施的26個項目來看，沒有形成建設性破壞，沒有形成原生文化的遺失，關鍵在于西江是按城鎮來建設，按古村落來打造，按鄉村旅游來設計、規劃、建設，得到了專家、游客和老百姓的認同”。因此，雷山縣政府總結認為，“合理定性、科學定位是發展鄉村旅游的前提”。［6］這是雷山縣政府的自我評價，是從經濟效果以外的鄉村旅游資源可持續利用角度的評價。但是，我們也發現學者有不同的評價?！罢疄橛拥谌龑觅F州旅游產業發展大會而修建主會場時，將原本的河邊農田全部占用，還將一部分世代居于此的苗族村民遷移他處。由于在整個設計建設過程中，有關方面沒有充分征詢村委會和當地苗族寨老的意見，致使主會場、回廊以及周邊的11座吊腳樓的風格與老建筑明顯不同。與此同時，一些部門出于建設西江、發展西江的目的，再次大興土木，改造原本風景秀麗的天然河道，造成了難以恢復的破壞;在寨腳修建了平坦、寬敞的水泥公路，使得新增的景觀和建筑與苗寨的民族風味格格不入，完全城市化、公園化，沒有一點苗族元素和色彩”［7］。顯然，官方和學界的評價是不一樣。怎么來看待兩者的差異，如何對“有無建設性破壞”得出客觀的評價呢?這里涉及到鄉村規劃制度、規劃評價的程序正義和實質正義。首先，鄉村建設、旅游規劃是一項專業技術規劃，應該交給具有規劃資質的技術服務機構編制，才能保證其科學性。我們無意否認西江苗寨所開工建設26個項目的科學性，但是尊重專業方能不失嚴謹，減少失誤的可能性。其次，評價鄉村旅游開發建設“有無建設性破壞”，應該交給中立的第三方來評估，方能保證其公正性。既當裁判員，又當運動員，是違背程序正義的。法諺也云:“每個人不能當自己的法官。”最后，規劃制度有一系列體現程序正義的程序規定，可以保證規劃的實體正義和合目的性。一是保證村民的知情權、參與權和表達權的程序規定。比如《村莊和集鎮建設規劃管理條例》(1993)所規定的“村莊規劃必須經過村民委員會探討通過”;《城鄉規劃法》(2008)所規定的“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意”、“城鄉規劃組織編制機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃”。二是保障專家和村民的參與權、監督權的程序規定。比如《城鄉規劃法》(2008)所規定的“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”三是村民的監督權的程序規定。比如《城鄉規劃法》(2008)所規定的“任何單位和個人都……有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權……舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理?！?/p>