土地用地總體規劃范文

導語：如何才能寫好一篇土地用地總體規劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：總體規劃 城市用地 存在問題 解決辦法

一、土地利用規劃與城市規劃的關系

（一）土地利用規劃與城市規劃

城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。

改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。

（二）兼容性：互有側重、互為彌補

從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。

土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。

（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張

現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。

幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。

二、總體規劃中的城市用地存在問題

（一）發展定位不當

因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。

現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。

（二）布局不合理

城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。

然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。

三、具體解決辦法

（一）堅持可持續發展

《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模?！?/p>

把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。

（二）資源保護與發展優先并重

現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。

要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。

（三）各類規劃管理部門協作

城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。

參考文獻：

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關鍵詞：土地；規劃；協調；研究

Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

土地利用總體規劃和城市總體規劃的兩規協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規在規劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規在指導區域城鄉土地的開發利用上的諸多矛盾，帶給城鄉土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規的關系對于改善我國人地關系，構建資源節約型、環境友好型的發展模式具有十分重要的意義。

一、兩規的相互關系

（一）兩規的區別

1、對象和范圍

土地是城市規劃和土地利用總體規劃的共同規劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的組成部分。城市規劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態布局，主要是對城市用地進行規劃；土地利用總體規劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節土地布局和各行業土地規模，合理規劃利用土地。由此可以將城市總體規劃和土地利用總體規劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。

2、目標及任務

城市規劃為了促進區域經濟社會的發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等。土地利用總體規劃則是開發利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發展對土地的需求，結合區域的土地供給能力、人口承載力以及開發利用戰略，確定規劃目標年的土地控制指標。

3、規劃內容

城市總體規劃包括區域重大基礎設施的建設，根據區域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區域的發展規模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規劃。

土地利用總體規劃是依據區域土地自然條件和經濟社會發展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區經濟社會的發展需求，是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。

城市總體規劃和土地利用總體規劃是規劃與建設，土地供給與土地需求的關系。

（二）兩規的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都是以實現可持續發展為根本原則。

城市總體規劃是區域性和綜合性的規劃，基本出發點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統一部署安排各項經濟社會活動。

兩項規劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規劃對象，以國民經濟和社會發展計劃以及相關各部門的發展規劃為參照進行規劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展。

2、要求一致性

兩規具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節約化，兩規應當在集約節約利用土地的過程中發揮至關重要的控制性作用。

3、任務一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃的任務都是統籌安排各類用地：土地利用總體規劃作為全局性規劃，其規劃的是規劃行政區域內全覆蓋的各類用地；城市總體規劃的側重點是統籌安排規劃區，集中體現在規劃建成區內的各項建設用地。

在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規劃要依據土地利用規劃，依據土地供給趨勢進行城市規劃編制；土地利用規劃要充分結合城市、城鎮和大型設施的發展布局情況，做到與城市總體規劃及城鎮相關規劃體系相一致，否則土地利用總體規劃也難于編制和實施。因此，兩項規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都各自有與之配套的相關法律法規。

二、兩規不協調的根本原因

上一輪土地利用總體規劃的核心是實現耕地總量動態平衡，土地利用總體規劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業建設用地。規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業建設占用耕地量不能突破上級規劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規劃分解下達的控制指標。

城市總體規劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。

由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規劃與城市總體規劃的結果自然會有不同。

三、兩規協調建議

1、制定合理的社會經濟發展目標。充分考慮區域社會經濟發展條件，以及自然環境承載力狀況，制定符合地區發展實際，社會、經濟與環境相協調的發展目標，形成對地區發展的統一指導。

2、協調統一建設用地規模、人均城市建設用地指標、人口規模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規模的確定是兩規協調、銜接的重點，也是兩規爭議集中所在。

3、從宏微觀兩個層面協調兩規的用地布局，且在規劃實施上要一致有效。在兩規的協調過程中，城市總體規劃應以土地利用總體規劃為指導，土地利用總體規劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規劃則詳細的布置城市建設范圍內各類用地的布局。

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關鍵詞：土地利用 總體規劃 實施評價 建議

中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：

前言

土地是人類生存和發展的基礎，長期以來，許多地方不重視土地資源的合理劃分和利用，缺乏長遠眼光，導致各種用地堆積，隨著國民經濟的快速發展和人口的增加，用地緊張，在不同地區，呈現出不同景象，為此，需要我們加強對土地利用總體規劃實施的評估，以提高土地利用的科學性，提高經濟效益。影響土地利用的原因主要是由于規劃自身不合理、社會經濟發展相適應以及制度等多方面因素導致。我國在土地利用總體規劃上的發展還不是比較成熟，時間比較短，自上世紀中葉，隨著經濟學、系統論的興起和發展，為土地利用總體規劃的評估提供了有力工具。

評價的標準和方法概述

現在集中需要討論的問題是，如何選擇一套完整系統的評價手段和評價指標，科學的進行評估土地利用。筆者結合了國內外學者的研究成果和經驗認為，應當可以采用經濟學中的分析方法和系統論的思想，加強對土地利用總體規劃實施的評價。對于指標權重的劃分，需要根據不同區域的實際情況，比如就城市規劃來講，城市的類型決定城市土地規劃的重點，因此也決定著評價指標的重點，應結合結果、效益和效力三個方面的指標綜合考量。將土地規劃影響因子量化評估，嚴格法紀，加強3S等信息管理系統的管理監測和評估，并用科學的方法，建立評估模型，對未來用地狀況進行前期預測等。

土地利用總體規劃基本考慮

4.1土地利用結構

土地利用和規劃應優先安排國家以及省部級的重點建設項目，對居民點和工業用地以及新增的建設用地應嚴格按照規劃確定的布局和指標進行審批；對于地方重點建設項目用地，應采取定量和定序的方法進行確定；針對于不同的城市類型，應遵循優先安排主要用地，統籌安排其他各項用地的原則，比如工業程度高的城市，應重點安排工業用地；對于農業性質城市，應優先安排農田用地。除此之外，土地利用總體規劃的評估還要考慮其自身的整體性、協調性、導向性和動態性的特點。即規劃的目的就是對用地使用起到導向作用，是對未來不確定因素的一個整體把握；總體規劃又是動態協調的，因為城市或地區是不斷變化和發展的，因此需要有一定的靈活性。

以城市用地總體布局為例，城市的整體布局應遵循城鄉結合，統籌安排的原則；功能協調，結構清晰的原則；依托舊城，緊湊發展的原則；分期建設，留有余地的原則等。城市用地一般包括城市工業區的建設、居民區的建設、城市綠化用地、城市交通用地等，除此之外，城市總體布局應滿足一定的藝術性，這是城市用地規劃的最高要求。因此，在評估時，可以按照城市用地的幾個公用區進行逐一評價，綜合考慮多方因素。

4.2用地適用性評價

用地的適用性評價是土地利用總體規劃的一項重要工作，主要內容是在調查研究各項自然環境條件的基礎上，按照規劃與建設要求，對用地在工程技術與經濟合理性方面進行綜合質量評價，確定用地的適用性程度。對于城市用地的評定，一般應分為三大類，即適宜修建用地；基本適用用地；不宜修建用地。對于城市的適用性評價要抓住對用地影響突出的環境要素，重點分析和評價。應結合地區的具體實際情況，逐漸形成用地評定體系。

4.3用地平衡表的編制

應當充分使用3S技術實現對土地資源的動態管理和監控，利用3S技術對土地歷年使用情況進行計算機分析和預測，為實現土地利用總體規劃實施評估提供客觀依據。根據城市目前用地的整體情況和政策布局，一般來講，城市用地平衡表的內容包括總體規劃用地，城市建設用地和水域其他用地匯總，在城市建設用地平衡表中又包括居住用地、公共設施用地、工業用地、交通用地、綠化用地等。

評估指標

5.1環境容量

環境容量是指環境對于土地以及人類活動提出的限度。土地利用總體規劃的實施評價體系中必須考慮到環境容量這一指標，近年來，我國城市污染情況嚴重，部分城市為了提高所謂GDP過分投入建筑用地和工業用地，導致城市擁擠，污染嚴重，因此環境容量的指標必須考慮在用地評價體系之內。具體包括：地區人口容量、地區大氣環境容量、地區水環境容量三個方面。要將環境容量在評價權重相應的提高，具體的流程和具體權重比，應由多部門協調商定。

5.2城市規模

城市規模是城市用地限制的重要指標。城市用地規模=城市人口規?！寥司鞘薪ㄔO用地，根據該公式，我國早在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中對不同的城市人均用地規模進行了等級劃分，具體可參見國家標準。其中對人均單項建設用地指標中明確規定，其中居住用地為18~28平方米每人；工業用地為10~25平方米每人；綠化用地為大于九平方米每人。在建設用地結構上，規劃建設用地結構，國家給出的標準時居住用地控制在20~32%，工業用地控制在15~25，綠地控制在8~15%。對于不同城市的實際情況，標準可以適當調整。因此，城市規模的定位是土地利用總體規劃評價的一項硬性指標。土地利用總體規劃都應建立在此基礎上進行。

大致評價體系

土地利用總體規劃的評價指標主要課分為兩大類，第一類是效果指標，另一類是執行指標。前者是指對土地利用總體規劃實施將產生的社會、經濟、生態效益；后者是對實施過程中的落實完成情況，以及違規事件的頻率等。效果指標主要從投入產出率、社會公眾認知度等方面進行評估；執行標準按照完成性指標中土地開發、整理、退耕還林等面積指標；限制性指標則包括上限指標，如建設用地使用面積、城鎮擴展規模等，下限是基本農田保護率、面積等。

七、總結

土地利用總體規劃實施評估對土地資源科學利用具有重要意義，本文重點介紹了環境容量、城市規模、土地利用結構的對土地利用總體規劃實施評價的影響，強調評價體系的建立和完善，強調3S技術在土地資源管理中的應用，強調評價指標的權重設定和量化，對于如何量化、如何確定權重比等問題，建議引入經濟學中的因素分析和評估方法，運用系統工程的思想完善評價過程等。 參考文獻：

[1]趙小敏,郭熙. 土地利用總體規劃實施評價[J]. 中國土地科學,2003,(05):35-40.

[2]劉明皓,邱道持. 縣級土地利用總體規劃實施評價方法探討[J]. 中國農學通報,2006,(11):391-395.

[3]華波. 江蘇省土地利用總體規劃實施的評價與分析研究[D].南京師范大學,2007.

[4]陳光建. 土地利用總體規劃環境影響評價指標體系研究[D].中國科學院研究生院（成都生物研究所）,2006.

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一、規劃修編的指導思想

以科學發展觀為指導，以嚴格保護耕地為前提，以節約和集約利用土地為核心，以合理安排和布局建設用地為重點，以促進工業化、城鎮化、新農村建設和全面建設小康社會為目標，全力做好縣、鄉兩級土地利用總體規劃修編工作，切實提高規劃的科學性、合理性、指導性和前瞻性。為經濟社會又好又快發展提供用地支撐和服務，促進全縣社會經濟與環境的全面、協調、可持續發展。

二、規劃修編的目標任務

此次縣、鄉兩級土地利用規劃的修編，要實現耕地保用量和建設用地總量“雙控”，突出保護耕地特別是基本農田，穩定基本農田保護面積，嚴格控制建設用地增量，防止盲目擴大建設用地規模；強化節約和集約用地觀念，重點對建設用地的結構、布局進行調整和整合；統籌、合理安排各類、各區域用地，促進土地開發利用和生態建設。

三、規劃修編必須堅持的原則

1、嚴格保護耕地原則。實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格保護耕地和基本農田，控制非農業建設占用農用地，堅持建設占用耕地與補充耕地相平衡。

2、節約集約用地原則。實行最嚴格的節約和集約用地制度，堅持節約集約用地，提高土地利用效率，建設資源集約型社會。

3、統籌協調原則。統籌城鄉和區域發展，統籌各行業均衡發展，科學合理安排各類、各區域用地。

4、建設生態文明原則。堅持保護和改善生態環境，保障土地資源可持續利用，建設環境友好型社會和生態文明。

四、規劃修編的工作步驟

1、啟動階段。從5月初開始，至5月底前完成相關規劃資料提交、規劃修編專業隊伍的確定、規劃修編合同的簽訂、規劃修編經費的落實等工作。

2、初步修編階段。從6月初開始，到7月底前完成各專題研究、規劃主要指標測算和規劃大綱編制等工作，10月底前完成規劃修編初稿。

3、評審修編修改上報階段。從11月初開始，到11月底前完成規劃論證、修改評審和上報工作。

4、審批階段。12月初完成報市人民政府審查同意后上報省人民政府，爭取12月中旬前獲得省政府批準。

五、主要成果及經費預算

縣、鄉兩級規劃修編主要成果有：1、文字成果。2、專題研究報告。3、圖件成果。4、規劃數據庫建設。按照國務院和省政府關于市縣鄉級土地利用總體規劃編制要求，所需經費由縣政府納入財政預算，在本級政府收取的土地出讓金中列支。

六、工作要求

(一)加強領導。為確保我縣縣鄉級土地利用總體規劃修編工作的順利進行，縣人民政府要成立縣規劃修編工作領導小組（另行文通知），領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局，由同志擔任辦公室主任，縣國土資源局同志任辦公室副主任，各鄉（鎮）也要成立相應的工作機構，確保工作有分管領導負責，專人主抓，責任靠實，按期、保質完成規劃修編工作。

(二)強化宣傳。要采取廣播、電視等多種形式大力宣傳保護耕地、節約集約用地的方針政策，提高全社會保護耕地、節約集約用地和按規劃用地意識，使廣大群眾積極配合，營造良好的工作氛圍。

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為認真貫徹落實中央人口資源環境工作座談會精神，提高土地利用規劃的科學性，適應土地管理和社會經濟發展的客觀需要，推動全縣經濟建設和社會發展，經縣政府研究，決定開展大足縣土地利用總體規劃（以下簡稱規劃）修編工作。現將有關問題通知如下：

一、充分認識搞好規劃修編工作的重大意義

土地利用總體規劃是加強土地管理、統籌各業用地、保障社會經濟可持續發展的一項重要措施，是關系經濟社會發展全局的一項重要工作。我縣土地利用總體規劃2000年經**市人民政府批準實施以來，促進了管地、用地觀念的轉變，基本形成了以規劃為龍頭的土地管理體制，有效遏制了建設用地規模盲目擴大，確保了重點工程、基礎設施等必須建設項目的用地需求，為經濟社會的發展發揮了重要作用。但隨著西部大開發戰略的實施和工業化、城鎮化進程的加快，各項建設用地的需求急劇上升，土地供需矛盾日益突出，土地規劃已明顯不適應我縣社會經濟發展的要求。為解決好我縣土地利用規劃與經濟發展的矛盾，各級各部門要高度重視，精心組織，抓住機遇，依據國家有關的法律法規及要求，編制出符合我縣實情、體現大足特色的土地利用規劃成果，以保障我縣經濟社會的可持續發展。

二、土地利用規劃修編的目的和指導思想

（一）編制目的。總結上一輪土地利用規劃編制及實施的經驗，客觀分析存在的問題及原因，積極探索在當前經濟社會快速發展的形勢下，解決保護資源和發展經濟矛盾的規劃方法以及完善規劃調控的措施和途徑，提高規劃的科學性和可操作性；調查摸清土地利用現狀基礎，實事求是地合理配置土地資源，在確保必須農用地特別是基本農田數量的前提下，科學合理規劃建設用地在數量、時間、地域上的布局；嚴格實施土地用途管制，提高土地行政管理效率。

（二）指導思想。以“三個代表”重要思想和十六屆三中全會為指導，面對入世以及國家實施西部大開發和工業化、城鎮化建設等新形勢，以《中華人民共和國土地管理法》等有關法規法規、《大足縣國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》和《大足縣2020年遠景目標綱要》為依據，根據國土資源部國土資發[2002]89號文件要求，認真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和中央人口資源環境工作座談會精神，根據土地資源利用的特點，因地制宜，發揮優勢，合理配置土地資源，優化土地利用結構，堅持強力保護耕地，適當控制建設用地，提高土地利用率，保障經濟發展對土地的需要，注重生態環境保護和條件的改善，促進土地利用方式和管理方式的根本轉變，實現社會、經濟、生態效益的同步發展，保障土地資源可持續利用和社會經濟可持續發展。

三、規劃修編的主要內容及重點

（一）此次規劃修編以**年土地利用現狀變更調查的面積為基礎，數據不實的將作重新調查核實，確保規劃基礎數據的客觀真實性。

（二）對土地利用現狀、開發利用、調整挖潛進行深入分析研究，并在作好土地供需分析預測、土地潛力分析等基礎上，進一步明確規劃期內土地利用結構及布局，提出實施規劃的政策和措施。重點要搞好耕地保護規劃、建設用地布局規劃、生態環境用地規劃、旅游用地規劃以及土地開發復墾整理規劃，以提高土地的綜合利用效益。

四、規劃修編的方法和步驟

此次規劃修編包括縣級和鎮鄉的土地利用總體規劃的修編，縣、鎮鄉兩級規劃修編同步進行。所有的規劃均以**年為基礎年，以2015年為規劃目標年。分四個階段實施：

（一）準備階段（**年10月—**年7月）：完成**年土地利用變更調查、建立土地利用現狀調查數據庫、搞好修編的業務培訓，搜集基礎數據圖件資料和有關部門的專業規劃資料，開展前期的調研分析。此項工作正抓緊進行。

（二）規劃方案編制階段（**年8—10月）：收集調查整理基礎資料，編制規劃大綱，擬制規劃方案，通過比較分析，選取優化方案，就專項研究進行分析論證，并完成土地利用現狀建庫工作。

（三）定稿階段（**年11—12月）：完成規劃文本、說明、技術報告、工作報告、專題研究報告及各類圖件，并通過初審定稿。

（四）評審、驗收階段（2005年1—2月）：完成對規劃修編工作的驗收評審。

五、切實加強組織領導

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關鍵詞：土地；規劃；問題

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-05-1

1 上一輪柳河縣土地利用總體規劃（1997～2010）執行情況

1.1 上輪規劃主要指標

柳河縣土地利用總體規劃（1997～2010）是1998年經吉林省人民政府批準后實施的。規劃中確定的耕地保有量是63773.18公頃，其中基本農田面積是55286.7公頃，耕地減少量是775公頃，建設占用指標是117公頃，補充耕地量是1135公頃。

1.2 主要指標執行情況

從上一輪規劃實施到2006年末，全縣耕地總面積為63788.83公頃，略高于規劃確定的耕地保有量，其中基本農田面積仍為55286.7公頃，保證了基本農田數量不減少，質量不降低；1997～2006年全縣耕地減少量為576.67公頃，其中建設占用耕地279.49公頃；共補充耕地1133.94公頃。另外，柳河縣建設占用耕地量已遠遠突破了規劃時確定的建設占用耕地指標。

1.3 規劃執行中存在的主要問題

從以上數據上來看，全縣耕地保有量和基本農田數量均在規劃范圍內，耕地減少量也沒有突破規劃，補充耕地量也基本達到規劃確定的數量。但是，建設占用一項卻遠遠高于規劃確定的數量。建設占用的279.49公頃耕地中，僅營白公路、通梅一級公路、柳新線水泥路占地就總計205.15公頃，其他建設占地為74.34公頃。

在上一輪規劃實施過程中也發現了不少問題，主要是對全縣的經濟發展和城市建設以及農村經濟的快速發展預測不足，前瞻性不夠，使原規劃形成一些先天不足；各部門配合與溝通較少、基礎資料不詳、調查研究不夠，基礎工作不扎實。

2 新一輪柳河縣土地利用總體規劃（2006～2020）修編工作情況

2.1 規劃修編前期工作情況

按照上級要求，柳河縣專門成立了土地利用總體規劃修編領導小組，為規劃修編及前期工作撥付了專項經費，組織了全縣各鄉（鎮）及相關部門開展了“四查清四對照”工作，對上一輪規劃實施到現在的各類用地情況進行了深入細致的調查，為進行上一輪規劃實施評價工作提供了基礎數據。同時，對各行業、各部門在新一輪規劃期間的重點建設項目及各類用地情況進行了調查統計，完成了規劃修編前期工作調研和數據的匯總工作。

2.2 規劃修編工作進展情況

按照上級要求科學分配全縣各項用地指標。本輪規劃修編的基期是2005年，近期為2010年，遠期到2020年。根據柳河縣區域發展模式的選擇，在地域空間上，強化各級中心鎮的極點作用，提高次級交通線路等級，擴大干線交通與縣域的接觸面，形成“點――軸――面”聯動發展的空間結構。

柳河縣現有一個百強鎮――柳河鎮和一個經濟強鎮――三源浦鎮，這兩個鄉（鎮）地理位置也比較重要，工業集中區位于柳河鎮境內，空港服務區位于三源浦境內和一級路沿線，所以指標分配重點也主要是這兩個鄉（鎮）。

基本農田調整情況。一是基本農田現狀。截止到2005年，柳河縣基本農田保護面積為55286.7公頃，新一輪規劃上級給全縣的基本農田指標為55452.05公頃，另外，在此基礎上市局要求柳河縣再增加600公頃基本農田作為今后補劃基本農田用。二是基本農田局部調整。全縣可調整不超過20%的基本農田，主要思路是：柳河鎮伊通河北作為建設預留地，將此處基本農田調出，通梅一級路沿線經濟走廊500米內的基本農田原則上調出，做到調整后的基本農田保護面積不低于上級下達的保護指標，且質量等別有所提高、集中連片程度有所提高。

3 柳河縣土地利用總體規劃大綱編制方法

3.1 全國規劃大綱通過后，對各相關部門和各鄉（鎮）進行了多次調研和征求意見

2008年10月28日國土資源部召開電視電話會議后，縣政府又結合二次調查，要求國土資源局對各部門及各鄉（鎮）在新一輪規劃開展前進行了一次詳細調研，內容包括規劃期內各部門用地打算、各鄉（鎮）近期和遠期用地打算。

2009年末，規劃大綱初稿形成后，又將規劃大綱中分配給鄉（鎮）的各項指標下發到各鄉（鎮），國土所向鄉（鎮）主要領導進行了匯報，并按指標進行了落位，同時結合二調基本農田上圖工作，確定了各鄉（鎮）基本農田的分布和落位。

2010年，由主管縣長帶隊，由國土局、建設局、發改局、林業局、農業局、水利局、柳河鎮人民政府、工業集中區負責同志參加，下到實地進行了調研，各部門對柳河鎮中心城發展規劃提出了寶貴意見。

3.2 規劃大綱各項指標分配情況

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關鍵詞：土地利用總體規；城鎮規劃

Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.

Key words: the overall land use planning；town planning

中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

1引言

隨著我國國民經濟的飛速發展，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學合理的修編土地利用總體規劃。而很多地區在修編土地利用總體規劃的時候，往往忽略城鎮規劃，導致土地規劃與城鎮規劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮可持續發展。因此，要實現城鎮的現代化發展，必須從國民經濟發展的大局出發，統籌土地規劃與城鎮規劃，形成互補協調、互利共贏的格局。

2 土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異

在現行的國民經濟發展體系中，土地利用總體規劃和城鎮規劃分別由不同的行政主管部門進行編制。兩大主管部門在行政級別上旗鼓相當，有各自獨立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規劃相互間不協調、存在很大的差異性，主要表現在以下兩個方面：

2.1指導思想的差異

土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。

2.2規劃目標的差異

土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。

3 關于統籌發展兩個規劃的思考

3.1統籌發展兩個規劃的原則

統籌發展兩個規劃必須遵從以下原則：

第一，從全局出發的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。

第二，保護與保障并行原則。在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。

第三，可持續利用原則。在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。

第四，彈性原則。無論是土地規劃，抑或城鎮規劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應變化的市場環境，做到能根據不同地點、不同時期做出適時調整，避免規劃失靈以及出現重復規劃。

第五，多元原則。規劃的目標不是單一的，在兩個規劃的具體編制中，對規劃的目標要明確，不能只片面追求經濟效益，還要注重環境效應和社會效應，最終實現多重效應疊加，實現社會的全面發展。

第六，實用原則。任何規劃都是用來指導發展實踐的，所以在兩個規劃的編制過程中，要注重規劃的可操作性和實用性，使得制定的規劃能夠落實到城市經濟發展中去，為城市的發展搞好理論鋪墊。

3.2統籌發展兩個規劃的方式

統籌發展兩種規劃建議采用以下方式：

一是強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作。土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。

二是城鎮規劃必須堅持以土地利用總體規劃為依據。城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。

三是走集約型的城鎮建設道路。城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。

3.3統籌發展兩個規劃的制度

統籌發展兩個規劃，必須創新兩個規劃的管理制度：

一是要創新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮規劃已有相關領域的法規――《中華人民共和國城鄉規劃法》作保障，而我國到現在都還沒有為土地規劃制定相關的法律法規。因此我們要完善相關法律制度，特別是要盡快制定《土地規劃法》來為土地的實際規劃保駕護航，使得兩個規劃都有相關法律制度的庇護，為統籌發展提供法律保障。

二是要創新管理制度。建議將兩個制定規劃的部門合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會經濟效應，為統籌戰略提供管理保障。

三是要創新環境制度。要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規律，尊重市場規律，為統籌發展提供環境保障。

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關鍵詞：城市總體規劃；土地利用；協調

經濟的快速發展是我國綜合國際提升的重要體現，但是經濟的快速發展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發，工業發展帶來的環境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規劃和土地利用規劃兩大規劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協調城市總體規劃與土地利用總體規劃的發展，是急需解決的一個問題。

1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系

1.1 平行性

城市總體規劃的主干法與土地利用總體規劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關系。土地管理法及城鄉規劃法中都對城市總體規劃與土地利用總規劃的銜接關系做出了明確的規定，即規定兩規劃應像銜接，在實際的城鎮建設中的用地的規模應該按照土地利用總體規劃的相關規定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規劃與土地利用總體規劃的交叉性主要體現在行政區域的規劃中。在行政區域的規劃中包括了城市規劃和土地利用規劃兩方面的內容，其中城市總體規劃主要是指對城市、鎮的規劃，而土地利用的體規劃則指行政區域內所有的土地，二者存在包含交叉的關系，而交叉主要體現在城市建設中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規劃的側重點不同，城市總體規劃主要側重于城市用地的功能，而土地利用總體規劃中側重于對城市建設所用土地的科學管理與規模的控制，所以這兩項規則在交叉中又各有側重。

2 兩項規劃的主要矛盾及原因

2.1 規劃編制的指導思想與方法不同

土地利用的總體規劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據目前我國各區域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據土地的現有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規劃主要是根據對人口情況及城市經濟發展水平的預測而對建設所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據實際城市建設的需要而進行的，另外，上下級規劃間也沒有嚴格的控制關系。

2.2 規劃編制的時間不同

相比于土地利用的規劃，城市規劃相關工作在我國開展的較早，但是城市規劃工作開展的早期沒有明確的法規對此進行規定。土地管理法的頒布雖然早于城市規劃法，但是城市規劃法更與時俱進，頒布以來內容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規劃的編制背景不同，所以規劃的側重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規劃相對于另一項的落后，不利于城市建設相關工作的開展。

2.3 規劃編制的基礎數據不同

土地利用的規劃中所采用的基礎數據是土地利用情況的調查，主要針對各種不同類型的用地進行調查，得到的結果可靠性高，但不精確。而城市規劃中所采用的基礎數據主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規劃中對人口調查統計的方法也不盡相同，這也會導致調查結果的較大差異，最終導致兩項規劃的矛盾。

3 城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展

3.1 協調的原則

想要做好城市總體規劃和土地總體利用規劃完美的協調首先就要確立協調統一的發展目標。雖然城市總體規劃和土地利用規劃的側重的主要發展方向有所不同，但是兩者的主要發展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續的利用以及對環境保護和經濟發展的良好協助，所以協調這兩項規劃在編制是從同一個根本目標出發展開。其次，由于不同城市和地區由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協調計劃一成不變，在不同城市要根據該地區的地理氣候特點制定城市總體規劃和土地總體規劃的協調發展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規劃大體的規劃前期執行步驟不一定一致，所以在規劃后期注意調整兩項規劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規劃和城市總體規劃的層次不同，所以執行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規劃的級別做到相同的原則。

3.2 基本數據和指標的協調

在協調城市總體規劃和土地利用規劃的協調時，重要的是要保證基本數據和基本指標的協調。把二者協調的原標準進行協調，從而進一步確定二者數據的統一性，統一協調規劃的相關理論，技術和基本數據，從而實現基本數據和指標的協調。協調的重點主要從三點進行，第一點是規劃城市規劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規劃協調的原則。第二點是人均建設面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設的現實情況之后，對于可用地的城鎮，可以適當放寬建設指標，但是對于普通鄉鎮的用地要嚴格按照規定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規劃與土地利用規劃沖突，為了兩項規劃順利協調進行創造有利條件。

3.3 城市發展方向的協調

為了讓城市發展時保證其發展規模和重點發展方向的正確性，同時也為了在發展城市時不破壞城市的生態環境和經濟環境，就要確定城市的性質和特點，在確立城市性質時結合國家政策和經濟大環境，也要注意在城市建設時保護耕地。同時要對該地區的土地價值進行合理評估，根據城市基礎建設的情況和土地情況，保護基本農田不被破壞來進行城市性質的確立，明確城市以后的主要發展方向和規模。

3.4 保障實施的一致性

在實施城市總體規劃與土地利用總體規劃時，需要政府發揮職能。首先要嚴格遵循科學發展的思路進行，其次還要協調好城市的經濟建設，環境保護，人口流動和自然資源相互統一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術以及行政的職能。對于實施的過程要加大監管和指導力度，最好成立公眾監督，公眾參與的機制，調動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規劃現象出現，保障城市總體規劃和土地總體規劃協調的進行。

4 結語

總上所述，城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展是目前城市建設中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設管理的相關人員應對此足夠的重視，將兩項規則的協調發展作為城市建設用地規劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規劃的矛盾，促進我國現代化城市的可持續發展，并促進環境友好型社會的發展。

參考文獻

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關鍵詞：巢湖市；農村居民點；措施

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

在我國社會主義新農村建設的大背景下，全國新一輪的土地利用總體規劃提出了城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少相掛鉤的理念，農村居民點用地是否合理，在土地利用總體規劃修編中扮演著重要角色。

一、巢湖市農村居民點現狀

1、農村居民點數量與用地規模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個農村居民點，平均密度16個/百km2。全市鄉村戶數101.24萬戶，鄉村人口312.60萬人，農村居民點平均人口規模為667戶/個和2，059人/個。

2、農村居民點用地區域差異。全市農村居民點用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區農村居民點用地從大到小的排序為：廬江縣＞無為縣＞居巢區＞和縣＞含山縣。

對全市5個地域單元的人均農村居民點用地狀況進行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區人均農村居民點用地在200～250m2/人之間。總體上巢湖市工業化和城鎮化程度相對較低，農村居民點用地比重較大，人均用地較多。

3、農村居民點動態變化情況。1996～2005年巢湖市農村居民點用地總體上呈“先增長后下降”的趨勢：1998～1999年由于兩次行政區劃調整，農村居民點面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農村居民點用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。

二、巢湖市農村居民點用地中的問題

1、城鄉居民點用地規模同步擴張。隨著城鎮化進程的推進，大量農村人口進入城鎮，從理論上分析，由于城鎮居民點人均用地低于農村居民點用地。因此，轉化一個農民就會相應地減少居民點用地，節約出部分建設用地。也就是說，城鎮化進程在用地上表現為城鎮用地擴張和農村居民點用地減少，城鄉居民點建設用地總規模應該下降。但是，實際情況與理論上的分析有較大的距離。

1997～2005年全市農村居民點用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實際上從1999年到2003年，農村居民點用地一直不降反增，2003～2005年才轉為下降趨勢。此外，人均農村居民點用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農村居民點用地規模與人口規模的變動不協調，兩者比例失調，加劇了人地矛盾。

2、農村居民點分布較為分散。依據巢湖市2005年土地變更調查數據，全市農村居民點用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對巢湖市城鄉建設用地現狀的分析可以看出，無論是巢湖市還是大多縣（區），農村居民點用地占城鄉建設用地的比重都是最高的。這主要是由于長期以來，農村居民點建設基本上處在自發性的發展之中，為了農田耕作的便利，農村居民點多數服務于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農村居民點格局，客觀上造成了土地資源的浪費。

3、農村居民點集約利用度相對較低。巢湖市農村居民點的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積嚴重超標。2005年末，全市農村人口312.61萬人，農村居民點用地72，363.16公頃，人均農村居民點面積高達231.48m2。

同時，農村居民點大多歷史久遠，不同年代、不同結構的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統一的規劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍，當前大多數村莊的房屋、農舍等建筑物存在以下問題：一是朝向各異，前后錯落不齊，小巷彎曲，村莊道路質量差；二是村莊內舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動場所。據有關調查，巢湖市農村建設容積率普遍小于1，利用率低下，給農村居民點內部基礎設施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點內部結構的優化。

就單個農村居民點自身的發展而言，其用地方式大多以外延式擴展為主，而忽視了對原有居民點內涵的挖潛，使農村居民點用地規模不斷擴張，而老的農村居民點用地不斷荒廢，往往新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。總體來看，全市農村居民點用地的集約度相對較低。

三、巢湖市農村居民點用地問題原因剖析

1、村莊建設規劃滯后，規劃意識欠缺。長期以來，農村的發展一般屬于自發性的任意外延，缺乏統一的規劃，導致農村建筑物分布混亂，生活配套設施難以滿足農民需求，生活條件差。新農村建設開展后，對農村居民點的整理引起了地方政府的重視，紛紛開展村鎮規劃，但是規劃體系嚴重缺乏，由于歷史原因，村莊建設規劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規劃的相互銜接不夠，土地利用的統一規劃與合理安排難以實現。目前，巢湖大部分農村都未進行規劃編制，有的村鎮即使進行了規劃，也僅局限于交通、水利工程等建設項目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農民生活的改善，但是規劃中沒有涉及空間管理的具體內容，只是整理出超標、閑置和不合理用地，并沒有從整體上改變農村臟、亂、差的落后現象。規劃的指導性和可操作性差，規劃編制滯后，嚴重落后于經濟發展。

2、缺乏穩定的資金來源。宅基地整理工作的啟動和開展，需要大量的資金，包括舊宅的評估費用、拆遷費用、新住宅的建設及各種設備安裝費用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎設施的建設，而整理后的成本回收又很慢。目前，農村居民點整理主要靠地方政府投入，資金來源比較單一，地方財政難以支撐大規模的農村居民點整理工作。加之居民點整理后土地大部分用于農業耕作，資金回籠期長，所以許多地方政府沒有能力開展大規模農村居民點整理。

四、巢湖市農村居民點整理措施和建議

1、制定開展農村居民點整理的優惠政策。按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農村居民點整理的優惠政策，鼓勵單位、個人投資農村居民點整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內允許土地使用權在不改變用途的前提下有償流轉。對農村居民點整理后按比例獲得的建設用地指標，投資單位或個人確實需要的經審批后可優先安排使用。

2、建立農村居民點整理多元投資結構。農村居民點整理較成功的國家或地區的經驗表明，資金渠道的穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障。雖然農村居民點整理是調整土地利用結構和土地關系的國家措施，國家應占主體，國外經驗也表明國家投資占70%～80%，但就我國目前的財力而言，國家承擔70%～80%的投資是不現實的。為此，建議建立農村居民點整理多元投資結構，可以從國有土地使用權出讓金、耕地開墾費、耕地占用稅、農業綜合開發基金、農村集體經濟組織獲得的低息無息貸款等渠道籌集，同時鼓勵農民個人投工投勞。建立國家、集體、個人三方投入的農村居民點整理專項基金。

3、明晰土地產權調整及土地收益分配關系。建立農村居民點整理激勵機制涉及到的產權調整，雖然不及私有制國家（地區）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國有土地之間、土地使用者之間的產權調整及利益補償分配問題，如農村居民點整理涉及到田塊重整、村鎮合并等權屬置換重劃。因此，應明晰土地產權調整及土地收益分配關系，制定“土地分配與補償條例”，把農村居民點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯系起來，建立農村居民點整理的激勵機制。

4、建立嚴格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的要求，在明確劃定村鎮建設用地范圍的基礎上，制定嚴格的土地用途管制規則，對于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時，嚴格實行土地用途轉用許可制度，轉變農村居民點的土地利用方式，引導并逐步推進農村居民點整理的進程。

5、加強村鎮規劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國東部沿海經濟較發達省市的實踐表明，農村居民點內部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過合理的村鎮規劃引導工業向園區集中，與小城鎮建設結合起來，盡可能在已占用土地中調整盤活；小城鎮發展與舊城、舊村改造相結合，鼓勵縮并零散村莊，建設中心村；在經濟較發達鄉鎮推廣建多層住宅和公寓，限制發展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮邊界，凡是村內有空閑地的不得批準外延占地；在山丘地區采取搬遷村莊，把占壓良田的舊村址復墾為耕地。

6、嚴格農村建設用地管理。農民向集鎮或在中心村購房后，應限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實施住宅園區及中心村規劃中，折價收購農村的住房。同時，實施增加掛鉤和農村居民點置換等相關政策，減少農村居民點建設用地規模。

（作者單位：南京國圖信息工程有限責任公司）

參考文獻：

篇10

關鍵詞：地利用總體規劃、生態理念、生態規劃

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

一、前言

隨著我國經濟社會的持續快速發展，土地生態問題也日益突出。土地利用總體規劃作為協調土地總供給與總需求，確定和調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施，其合理性、科學性與否將直接影響到區域生態環境的安全與健康。因此，在進行新的土地利用總體規劃修編時應加強貫穿生態保護理念。樹立土地利用規劃的生態價值觀念，這對于完善我國現行的土地利用規劃機制，提高新一輪土地利用總體規劃的質量與科學性具有十分重要的意義。

二、現行土地利用總體規劃對生態環境的影響

土地利用結構與布局調整對生態環境的影響是深遠、廣泛、復雜、不可逆轉的。土地利用對周圍環境的作用不是單一的，而是多種效應共同發生、相互迭加和交織在一起的，對生態環境所有組分均產生影響。但是土地利用仍有其共同特點。即生態群落簡單化、物種減少、系統的不穩定性增大。然而由于土地利用方式的規模、結構和強度不同，它對生態環境組分及整體所產生的效應具有明顯的時空差異。分析現行土地利用總體規劃可以發現，過去以重指標、輕布局，重城市、輕農村。重地方發展、輕區域協調，重經濟效益、輕生態效應的規劃戰略。極大地影響了規劃的科學性和合理性，并導致在規劃實施后出現了一系列的生態環境問題。

1、對水資源和水環境的影響

土地利用總體規劃實施后對水資源及水環境的影響主要表現為改變地下水位、改變水資源區域分配以及改變水環境質量。如隨著城鎮興起和擴建。土地利用由農業用地和未利用地向建設用地類型演化，建筑物增加、道路及水管網建設使下墊面的滯水性、滲透性減弱，降雨后雨水的截留、填洼、下滲、蒸發量減少，致使補給地下水的徑流量減少，地表徑流量增大；新城鎮的建設、工礦企業的重新布局等均會引起工業污水和生活污水的大量排放。導致整個區域的河流、湖泊等水環境質量發生改變，對生活用水及農田灌溉造成直接危害。

2、對生物群落的影響

土地利用總體規劃的實施在一定程度上是一個區域性土地利用活動。實施后造成的土地景觀生態系統的改變具有不可恢復性。近幾年來，我國大量的農用地和未利用地在未規劃好或者是規劃的可行性不強的情況下就直接轉變為建設用地，把處于自然、半自然狀態的林、草、田的生態系統轉變為人工生態系統，原本復雜多樣的自然植被大部分被道路、建筑物取代，將自然生態環境分割成孤立的塊狀，減少了野生動物的活動范圍，使生物多樣性保護受到嚴重影響，導致生物多樣性降低。

3、對植被的影響

伴隨土地利用總體規劃的實施，城鎮建設用地迅速增長，林地、草地、荒地的開發利用強度也不斷加大，使地表植被覆蓋率降低，以前多樣性的植被逐漸被單一的農作物替代。此外礦山開采后大部分沒有進行規劃整治，礦區植被破壞嚴重以及某些干旱區農田的灌溉引起地下水抽取量過大，造成地下水位下降、地面塌陷，進而使地表植物缺水枯萎。

4、對土壤的影響

土地利用總體規劃實施對土壤的影響主要表現在對土壤質地、土壤結構、土壤肥力和土壤污染、土壤退化等方面。如導致土壤的鹽化、酸化、板結或土壤生物活性降低、土壤次鹽漬化等。在規劃實施過程中，由于土地利用結構的調整。將大量森林和草地變為耕地，破壞了原有的植被，導致和加劇了水土流失，水土流失不但損失肥沃的表土，造成土壤肥力下降，還會導致下游河流湖泊淤塞、洪水泛濫；規劃期內沒能及時制止在干旱區內過度放牧，導致大量的牧草地消失，破壞了原有的生態系統。同時植被衰減使土壤有機質減少，土壤堅硬致使降水不能滲入土壤中，植物缺少水分而衰減，植被覆蓋度降低，導致沙漠化等。

5、對大氣的影響

土地利用總體規劃實施對大氣的影響主要是由于地表水流量降低、地表植被覆蓋率下降、土壤沙化和土壤退化等造成環境自身凈化功能降低而產生的次生影響。土地利用不合理對區域大氣的影響主要表現在兩個方面：（1）土地利用變化引起太陽輻射在地表的重新分配，從而影響氣候的變化。在城市化的過程中。幾乎所有地表大氣環境如太陽輻射、溫度、濕度、能見度、風速和風向及降雨等都發生了變化。（2）土地利用變化改變了地表反射率，從而影響溫度和濕度的變化。由于土地利用過程中傾向于增加地表反射率。使得更多的能量返回到大氣中，上對流層溫度增加，大氣穩定性增強并減少對流雨。

三、新的土地利用總體規劃對生態保護的措施

1、在土地利用總體規劃編制中充分運用生態保護

土地利用總體規劃是土地資源開發利用與管理的“龍頭”。好的土地利用總體規劃是實現生態效益的最重要的前提條件，因此，實施生態規劃應從“龍頭”的“頭”做起，并始終貫穿于整個規劃編制的過程。必須改變以往片面追求經濟效益的做法，確定以人口、資源、環境、經濟為核心的多目標規劃模式，將生態效益納入土地規劃的目標體系。同時在進行土地質量評價、土地利用現狀分析評價、土地供需預測、劃定土地利用分區以及進行規劃方案的國民經濟評價時始終要將生態環境要素納入分析范圍。遵循“生態效益評價先行”的原則，突出當前及規劃期內土地自然資源生態系統的特點。而且還要不斷建立和完善符合生態發展需要的土地利用功能分類體系。確立生態用地在土地利用規劃和區域土地資源開發中的重要地位，明確劃定特定區域空間作為生態功能用地。

2、加強規劃編制后生態環境影響評價

建立一套協調、完善的土地利用規劃體系，進行生態環境影響評價。通過生態環境影響評價準確地了解規劃實施后生態環境的變化狀況及趨勢，更清楚地了解規劃對環境造成的后果。對不利生態環境的應及時進行修改或重新規劃，調整用地結構和用地布局。按生態規律來改變生態系統的運行。從而保障區域生態環境健康，保護區域生態環境質量，實現土地資源的持續利用。

3、建立完善透明的土地利用管理體系

“三分規劃，七分管理”，即土地利用規劃能否達到預期目的，關鍵在于規劃的實施與管理，土地利用規劃的編制是規劃管理的基礎，實施規劃是編制規劃的最終目的，是對土地利用戰略安排的具體體現和落實。規劃編制的過程是短暫的、一次性的，規劃實施的過程是長期的，規劃能否從紙上落實到空間上，關鍵在于建立起一套行之有效的實施保障體系。因此必須進一步加強機構和隊伍建設，完善各級土地利用管理機構。充實管理隊伍，加強對管理人員的法制教育。提高管理人員業務水平，增強管理人員依法行政、科學管理的能力；提高規劃編制和實施管理的透明度，增強民主意識，建立專家咨詢和公眾參與機制。提高管理決策水平，認真吸納公眾意見；嚴格執法，建立規劃實施檢查制度和責任追究制度，監督規劃實施。

四、結束語

本文在對現行土地利用總體規劃對生態環境影響的分析的基礎上，提出了在土地利用總體規劃中進行生態保護的保障措施，使社會經濟建設和生態環境建設在土地利用上得到統一和協調，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一，持續滿足人們對土地的各種需要，同時為新一輪土地利用總體規劃修編提供生態理念上的啟示。

參考文獻：

[1] 趙源 彭馥艷：《縣級土地利用規劃的環境影響評價設計》，《長江流域資源與環境》，2010 年08期

[2] 劉瑞亮：《基于能值理論的土地利用規劃環境影響評價》，《廣東土地科學》，2010年02 期