國土空間規劃的內涵范文

導語：如何才能寫好一篇國土空間規劃的內涵，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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X年X月X日至X月X日，我參加了國土空間規劃編制專題培訓，在培訓過程中，省委、省政府有關領導同志和相關領域專家學者的精彩授課，讓我對國土空間規劃編制的主要目標、重大意義、思路框架、重點任務和方法步驟等一系列國土規劃的內容有了更加清晰的認識和理解。

這次意義非凡的學習讓我深受啟發，讓我更加理解新時代中國特色社會主義思想的主要內涵，可以說是讓我受益匪淺，收獲頗豐，也更加堅定了我對新形勢下編制好國土空間規劃的信心和決心。結合實際，我有以下幾點體會：

一、要以人民為中心，充分體現人民性。

編制好國土空間規劃既是重大經濟活動，也是重大民生工程。規劃的目的是解決經濟發展、城鄉建設以及人民群眾的居住、生活、游息、交通出行等實際問題，必須牢固樹立“以人為中心的發展思想”，堅持以人文本原則，積極順應時代變化，將滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，作為國土空間規劃編制的出發點和落腳點。

具體編制工作中，要加強調查研究，認真傾聽群眾呼聲，征求群眾意見建議，堅持以人的需要、人的感受、人的全面發展來安排好生產、生活、生態空間，將落實國家戰略與滿足人民群眾對美好生活的向往融為一體，切實通過科學合理高效的規劃。從大處著眼，從小處下筆，使制定的規劃精細合理，真正滿足群眾的實際需要，體現規劃的人民性。

二、要堅持可持續發展，編制好國土空間規劃。

既滿足當代人需求，又不損害后代人利益的發展。建立一個責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系對經濟社會發展具有重要指導作用，必須要遵循可持續發展原則。堅持黨的領導，堅持實事求是，尊重規律，精準把握自然規律、經濟規律、社會規律、文化規律和城鄉發展規律，實事求是、因地制宜開展規劃編制工作，切忌盲目追求高大上，脫離客觀實際，給經濟社會發展造成危害。

要堅持節約優先、綠色發展，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在資源環境承載能力的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，為可持續發展預留空間。我們要始終踐行新發展理念，按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加快形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

三、要以問題為導向，切實解決規劃實施中的難題。

長期以來，國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各類空間性規劃對推動經濟社會發展發揮了重要的作用，但也存在規劃類型過多、標準不統一、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題，這些問題歸根結底是規劃不科學造成的，是各類規劃從本位主義思想出發，把局部利益、短期效益、部門職責凌駕于戰略性、長遠性、全局性之上造成的。在新時代高質量發展和生態文明建設的大背景下，有序、高效、法治、協調的空間秩序迫在眉睫，勢在必行。

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關鍵詞：地下空間；開發管理；長沙市

隨著城市化進程的加速前進，長沙市資源和環境承受的壓力越來越大。城市交通的發展、各類建筑和管線的布設使得城市表層空間已呈飽和狀態。為了促進土地資源的進一步節約集約利用，改善城市生態環境，建立低碳、高效、便捷的城市可持續發展空間體系，地下空間開發利用成為城市發展的必然。

根據國內外城市發展經驗，當人均GDP達到3000美元、人均收入達到500美元時，就初步具備了開發地下空間的條件。目前，長沙市區人均GDP達到4400美元，居民人均收入超過2000美元，已經具備開發利用地下空間的經濟實力。

1 現狀分析

我國各大城市發展水平不一，地下空間開發利用存在較大差異。城市發展越成熟，地下空間開發利用系統越完善。長沙市地下空間開發利用目前尚處于發展階段，雖然需求大，但相關法律法規和規劃缺位，地下空間多頭管理，開發利用水平較低。

1.1 相關法律法規缺位

《中華人民共和國土地管理法》中沒有對地下空間權進行規定。《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”確立了建設用地使用權分層設立制度。

目前，國內地下空間開發利用的專門法律法規少，且起步較晚，內容體系不夠完善。2001年，國家對《城市地下空間開發利用管理規定》（建標[1997]58號）進行了修訂，主要對主管部門、地下空間規劃、工程建設作出規定。上海、杭州分別于2006年和2009年，針對地下空間的用地管理和土地登記了規定；深圳、廣州、東莞于2009年，起草了地下空間開發利用管理辦法，針對地下空間的規劃管理、用地管理、工程建設管理、確權登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規定。

長沙市目前沒有相關法規政策對地下空間開發利用進行指導。

1.2 缺乏相關規劃指導

《中國城市地下空間規劃編制導則》尚在征求意見階段，暫未；發展相對成熟的大城市陸續制定了地下空間規劃編制導則，并編制了相關規劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規劃編制導則》，并完成了《上海市地下空間近期建設規劃（2007-2012年）》等總體規劃，針對重點地區編制了控制性詳細規劃。天津市2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》。

2007年，長沙市人民政府辦公廳《關于成立長沙市城市地下空間開發總體規劃編制工作領導小組的通知》（長政辦函2007[9]號），啟動地下空間開發總體規劃編制工作。但是，目前尚無相關規劃出臺對地下空間開發利用進行指導。

1.3 地下空間開發多頭管理

地下空間開發利用沒有明確的主管部門，國土規劃、城市規劃、建設、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環保、水電、文物保護等各行政主管部門各司其職，分別行使管理職權。長沙市同樣沒有明確規定地下空間的主管部門，造成日益增多的地下管線、建筑物沒有統一登記，缺乏完整的信息數據，對以后地下空間的統一開發利用造成不利影響。

1.4 開發利用不成熟

目前長沙市地下空間開發主要是以下幾種形式：1、各類市政管線的埋設；2、地下過街通道；3、對現有建筑物地下空間進行開發，主要是地下停車場；4、地下商業區；5；地下軌道交通，長沙市地下軌道交通正處于建設初期，預計全面完成地鐵線路的建設需要到2020年。長沙市地下空間開發分布零散，規模小，發展不夠成熟，對地下空間的開發利用尚未規?；?。

2 內涵分析

要對地下空間進行開發利用，首先必須對地下空間及其建設用地使用權做出鑒定。綜合考慮相關法律法規，及地下空間開發走在前列的幾個大城市出臺的管理辦法，筆者提出如下定義。

2.1 地下空間

地下空間是指由同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下工程（以下簡稱結建地下空間），以及獨立開發建設的地下工程（以下簡稱單建地下空間）。主要包括地下停車位、公共停車場、商業服務設施、倉儲設施、民防設施、地下交通場站等等。

2.2 地下空間建設用地使用權

目前地下空間開發主要集中在城市，城市地下空間所有權歸國家所有。地下空間建設用地使用權是相對地表建設用地使用權而言，筆者認為應定義應為：是指經依法批準建設，凈高度大于2.2米（含，地下停車庫凈高度可適當放寬）的地下建筑物所占封閉空間及其水平投影占地范圍的建設用地使用權。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設用地使用權范圍，起止深度以規劃行政主管部門審批文件為準。

3 管理對策

在明確了地下空間及其建設用地使用權內涵的基礎上，結合上述長沙市地下空間開發的現狀，對大城市的地下空間開發管理進行了大量研究。筆者認為應從開發原則、開發利用主管部門、用地管理及規劃許可等方面來規范長沙市地下空間開發的管理，為以后開發形成完善成熟的地下空間系統打好基礎。

3.1 開發原則

長沙市地下空間開發利用管理應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益、環境效益和戰備效益相結合，優先發展城市基礎設施和公共服務設施，鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向相關空間連通開發。

3.2 主管部門

長沙市國土資源主管部門負責地下空間用地管理，規劃主管部門負責建設用地規劃管理，建設主管部門負責地下空間建設工程施工的監督管理。其他相關職能部門應按照職能分工，在各自職責范圍內協助做好地下空間開發利用管理的相應工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空間開發利用的前提和重點。只有在明確了權屬和開發權限的情況下，才能進一步做好地下空間的規劃和利用。

（1）使用權的取得

開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。根據《物權法》規定，新設立的地下建設用地使用權應當以不損害已設立的用益物權為前提。地下空間開發利用過程中，對已經依法設立的用益物權造成實際損害的，應當依法作出賠償。地下空間的出入口、通風口、排水口等的設置須取得所需利用地表的土地使用權，或取得地表土地使用權人的書面同意意見。

作為一個開發整體，結建地下空間建設用地使用權可隨同地表建設用地使用權一并取得。單建地下空間建設用地使用權經長沙市人民政府批準可采用以下方式取得：①符合《劃撥用地目錄》的，可依法采用劃撥方式取得地下建設用地使用權；②屬于經營性用途的，必須通過招標、拍賣、掛牌方式取得地下建設用地使用權；③地下交通建設項目及附著地下交通建設項目開發的經營性地下空間項目，其地下建設用地使用權可以協議方式一并出讓給地下交通建設項目的使用權人。

（2）出讓金和使用年限

地下空間用于商業、旅游、娛樂、倉儲等經營性用途的，參照地表建設用地使用權，應依法辦理有償使用手續。目前長沙市尚處于鼓勵開發利用地下空間的階段，地下一層土地出讓金按地面基準地價相對應用途樓面地價的50%收??；鑒于開發利用價值逐層遞減的規律，地下二層土地出讓金可按地下一層的標準減半收?。坏叵氯龑油恋爻鲎尳鸢吹叵露拥臉藴蕼p半收取，并依此類推。由同一主體結合地面建筑開發的地下停車位，用于轉讓、銷售或長期租賃有經營性收入的，應當參照上述規定收取土地出讓金。

結建地下空間建設用地使用權使用年限應與地表建設用地使用權保持一致。單建地下空間建設用地使用權按照土地用途，依據相關法律、法規的規定，確定相應的使用年限，例如住宅用地使用權為70年，商業用地使用權為40年。

（3）歷史地下空間補辦手續

在長沙市的相關管理辦法出臺之前，經批準建成的地下空間項目，應以出讓方式取得地下空間建設用地使用權的，在提供權屬來源證明后，可以協議方式補辦有償使用手續。而以劃撥方式供地的地下空間項目，發生用途變更或轉讓的，參照地表建設用地使用權管理方式，其經營性用途部分或轉讓部分應補辦出讓手續，按相關規定收取土地出讓金。

3.4 規劃許可

地下空間建設用地規劃許可應當明確地下空間使用性質、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設規模、公建配套要求、出入口、通風口和排水口的設置要求等內容。尤其是對于結建地下空間的用地權屬范圍，應當做出較為明確的規定。一般情況下，結建地下空間地下建（構）筑物外墻不得超出地表建設用地權屬界線，且建（構）筑物邊線退讓用地界線和規劃控制線等距離應符合法律、法規、規章和技術標準的要求。如確需超出地表建設用地界線的，超出部分應申請辦理用地手續；結建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過-20米。

對于地下空間的規劃許可審批應分情況處理：結建地下空間應隨地面建筑一并向規劃主管部門申請，并與地面建筑一并辦理規劃審批和許可手續；而單建地下空間應單獨向規劃主管部門申請辦理規劃審批和許可手續。

4 結論

總之，長沙市在逐步開發利用地下空間的過程中，同樣應當重視對地下空間開發的管理，避免開發先行、管理滯后的狀況出現。本文對地下空間開發管理的研究，主要是以地表建設用地管理為參考，結合地下空間的特殊性質，從用地管理和規劃許可兩個最重要的方面提出建議，以期對長沙市地下空間的長遠發展做出貢獻。

參考文獻：

[1] 丁瑾.城市地下空間的管理——基于蘇州等城市調查基礎上的研究 [J].福建建筑.2012（8）.

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關鍵詞：主體功能區；主體功能區劃；研究述評

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161(2012)03-0006-04

一、概念內涵研究

目前“主體功能區”這一名詞雖已被普遍接受，但其內涵尚未得到清晰界定。對于其內涵，一些研究者給出了不同的定義。魏后凱認為，主體功能區是為規范和優化空間開發秩序，按照一定指標劃定的在全國或上級區域中承擔特定主體功能定位的地域。馮德顯、王振波等定義提法相對統一，認為主體功能區是以區域資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力為依據，統籌考慮區域未來人口集聚流動、經濟發展態勢、國土利用和城鎮化格局以及生態功能，從區域空間開發適宜性的角度，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元與規劃區域。馬仁鋒從對象屬性、本質特征與過程屬性等角度對主體功能區劃進行了定義。在類型劃分上，陸玉麒認為，空間發展類型區劃分所面對的區域是一個兼具均質屬性與功能屬性、且功能屬性更為突出的綜合性區域。顧朝林認為主體功能區是一種“政策空間”，李憲坡認為是“地理空間+職能空間+政策空間”的復合體。以上關于主體功能區的定義雖有不同，但其共同點均認為，主體功能區的提出是服務于特定功能類型區因地制宜的發展和合理空間格局的構建，明確產業合理規模和布局，引導各種功能要素的合理流動，逐步形成主體功能清晰、發展導向明確、開發秩序規范、經濟發展與人口、資源環境相協調的區域發展格局?？傮w來看，目前主體功能區劃的概念和內涵還處于不斷完善階段，將會隨著對區域發展理念認識的深化而逐漸明晰和統一。

二、理論基礎研究

主體功能區劃實質是區域空間規劃，“點一軸系統”理論、全球化視角下的“城市區域”理論、“人地關系地域系統”理論是新時期下區域空間規劃的理論基礎，也應該是主體功能區劃的理論基礎。張明東認為，區域發展空間結構理論和人地關系地域系統理論是主體功能區劃的核心理論基礎。樊杰提出，“空間結構的有序法則”、“因地制宜”的思想及其相關的理論方法構成主體功能區劃科學基礎。由于采用何種管治理論及方法直接影響主體功能區運行，因而地域空間管治理論也是其理論基礎之一。從現有研究看，地域分異理論、生態經濟理論、區域空間結構理論(包括空間有序性法則理論)、可持續發展理論等作為地域主體功能區劃的理論基礎得到學者一致認可，地域分異理論有助于其區域類型辨別，生態經濟理論引導其主體功能定位，區域空間結構理論促進其空間協調，可持續發展理論指導其發展戰略。總體來說，主體功能區劃的理論基礎體系初步形成，而上述理論的進一步整合以及新理論的提出，不僅能指導地域主體功能區劃實踐工作的深入推進，也是今后地理區劃的研究熱點。

三、區劃技術基礎研究

(一)區劃類別與單元

主體功能區有四大基本分類，但實踐下來，普遍感到不能滿足實際需要。如在西部地區區域之間的自然生態、經濟和社會文化背景相差很大，粗線條的劃分可能不利于發展。為便于分類指導和管理，有學者提出到省級及以下層面可以突破四類主體功能區。從現有研究來看，大部分是四類主體功能區，突破四大基本分類的為數也不少，如熊麗君把上海市浦東北部區域劃分為三大類、五亞類，米文寶將西北地區劃分為六類，樊杰構建一級功能區與“反功能區”(即二級功能區)的兩級功能區結構。

在區劃單元上，張明東等認為在國家及大區域層面應以縣級行政單元、省級層面以鄉鎮、市(縣)域級以微觀公里格網的GIS技術為空間發展類型基準。也有學者提出質疑，認為功能區劃分應以自然生態環境特征和經濟聯系強度為基礎進行界定，而不應當簡單地以現有行政區劃地區為單元進行劃分。從實踐上來看，最為微觀的是基于公里格網的縣域主體功能區類型劃分。對省域級及以上區域進行劃分多采用縣級行政單元作為基本劃分單元，也有學者嘗試采用地級市作為基本劃分單元。部分學者以省級行政區域為單元進行功能區劃研究。不可否認，基本劃分單元越小，劃分會越精確，但數據的獲取難度更大，工作量也劇增，在目前情況下很難實現。

(二)區劃指標體系

在指標選取上，李憲坡提出在全國范圍內建一“指標庫”來規范指標選擇，同時把指標分為必選、限選和可選三類以保證彈性。魏后凱認為不同主體功能區不應追求統一的評價指標體系。葉玉瑤等建立了以“生態足跡”、“生態承載力”、“開發潛力”為特征指標的指標體系，而石剛基于承載力的視角構建的指標體系體現了類似思想。有學者專門針對省域主體功能區劃指標體系進行了設計，馬遠還以新疆為例設計了邊疆地區主體功能區劃指標體系。

從國家的總體要求來看，主體功能區劃的指標體系應當由資源環境承載力、現有開發強度和未來的發展潛力等類指標構成，這既是人文和自然類指標的復合、定性和定量指標的復合，又需注重可獲得性和可應用性，這種多維、多指標項的主體功能區劃對技術路線提出了更高的要求，是對經典方法的挑戰。從目前研究看，主體功能區劃指標體系爭論焦點主要有三個：指標簡單化和復雜化、代表性指標選取以及指標的區域性和可比性問題。指標體系的確立是主體功能區劃工作中的重點與難點，應盡快確定一套相對統一、科學合理的指標體系。

(三)區劃技術路線、路徑與方法

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（一）改革創新原則。以改革為動力，全面推動機制創新、制度創新、管理創新和技術創新，不斷提高資源利用效率，加快推進資源利用方式根本轉變。

（二）集約高效原則。嚴防死守耕地紅線，盤活存量，做優增量，嚴格用地標準、準入門檻和績效考核，全面提升土地節約集約利用水平。以礦產資源節約與綜合利用促進礦業轉型升級，實現礦業可持續發展。

（三）綠色開發原則。統籌推進礦產資源開發、礦山生態保護與礦山環境恢復治理，加強綠色礦業和地質災害防治體系建設，著力增強生態文明建設保障能力。

（四）成果共享原則。以維護群眾切身利益為出發點和落腳點，充分尊重和保障群眾合法權益，統籌各方利益，讓群眾共享改革發展成果。

二、總體目標

（一）國土開發空間格局明顯優化。按照可持續發展的總體思路，優化建設用地結構和布局，基本形成城市帶動農村、城鄉統籌協調發展的新格局。建設用地總量控制在土地利用總體規劃確定的總規模以內，城鎮村用地結構和布局達到規劃確定的目標。

（二）公眾參與和社會共識明顯增強。廣泛宣傳國土資源節約集約利用的重要性、緊迫性和必要性，增強全民節約集約利用國土資源的意識，引導全社會樹立節約集約新風尚。

（三）土地節約集約利用水平明顯提高。積極探索創新，開展土地資源的集中利用、復合利用、立體利用和礦產資源的綜合利用、高效利用、循環利用。

（四）礦產資源生態開發和保護水平明顯提升。所有礦山企業基本達到綠色礦山標準，主要礦產資源綜合利用效率位居全省先進水平，礦產資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率（以下簡稱“三率”）明顯提高，尾礦綜合利用率大幅提升，礦山地質環境逐步改善。

（五）國土資源節約集約長效機制初步形成。國土資源管理重點領域、關鍵環節體制機制建設有新突破，不斷完善節約集約利用國土資源的政策制度，構建政府主導、市場引導、激勵約束、評價考核等節約集約長效機制。

三、主要內容

（一）堅持惜土如金，強化土地利用規劃的科學管控。編制和實施國土空間規劃，依據國土空間規劃確定的紅線，調整完善土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、礦產資源規劃、生態保護規劃等涉及國土空間開發、利用和保護的各類規劃，確保規劃的協調一致。加強規劃的調控和引導作用，確定生產、生活和生態空間底限，劃定永久基本農田、城市開發邊界和生態紅線。

（二）堅持向內挖潛，加大閑置低效土地清理處置力度。深入推進閑置低效土地清理處置工作，充分利用現代信息技術手段，確保閑置土地發現不留死角、處置全覆蓋。在盤活存量建設用地上下功夫，鼓勵企業利用自有土地實施“零地技改”，引導社會資本參與多層標準廠房建設經營，支持小微企業通過利用存量土地、租賃標準廠房等途徑解決生產經營場所。認真開展開發區土地集約利用評價，以土地集約利用評價推動開發區轉型升級。

（三）堅持獎優罰劣，著力提升建設用地使用效率。優化新增建設用地結構，優先保障戰略性新興產業、先進制造業及科技型創業創新項目用地，嚴格新建工業項目的準入門檻，嚴格執行建設用地控制標準，提高新增建設用地投資強度和利用效益。將單位GDP地耗納入縣市黨政領導班子考核和縣域經濟考核，確保全州單位GDP地耗水平超額完成省定“十三五”目標。強化土地利用綜合監管，落實土地動態巡查制度，保持五年累計供地率不低于65%。深入推進城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發利用、工礦廢棄地復墾利用、城市低效用地再開發4項創新試點。

（四）堅持主體責任，嚴防死守耕地保護紅線。落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，管住總量、嚴控增量、盤活存量，嚴格控制農用地轉為建設用地的規模和速度；做好永久基本農田的劃定，建立補償機制，確?；巨r田總量不減、用途不變、質量不斷提高。

（五）堅持齊抓共管，深入開展國土綜合整治。以土地整治為平臺，整合水利、交通、村莊建設等涉農資金，充分發揮資金的聚集、放大效應，改善農村生產生活條件，服務新農村建設。創新土地整治建設模式，深入推進農業龍頭企業、農民專業合作社自建工作試點，積極服務現代農業經營主體。實施國土生態整治和礦山復綠工程，全面開展礦山地質環境調查評價，統籌規劃礦山地質環境保護與綜合治理，統籌各類財政資金和礦產資源開發收益，重點完成全州“三區兩線”（“三區”指重要的自然保護區、景觀區、居民集中生活區，“兩線”指交通干線、河流沿線的直觀可視范圍）礦山地質環境恢復治理。

（六）堅持示范引導，不斷提高礦產資源綜合利用水平。發揮市場配置資源的決定性作用，推進礦業權市場建設，探索建立凈采礦權出讓制度。開展州級礦產資源節約與綜合利用示范試點建設，培育礦產資源節約與綜合利用示范工藝、示范企業和示范園區。合理引導產業集聚發展，推進礦山廢水、廢氣、廢渣資源化利用，減少廢棄物排放。開展礦產資源開發收益共享試點建設，以資源開發服務精準扶貧。嚴格執行礦產資源“三率”標準，建立重要礦產資源“三率”監測考核體系，實行礦產資源補償費征收與儲量消耗掛鉤、礦產資源利用績效與獎懲掛鉤，推廣礦產資源節約與綜合利用先進技術，逐步淘汰設備、“三率”和安全環保不達標的落后產能，全面促進礦產資源科學低耗和高效利用。

（七）堅持于法有據，扎實推進農村土地制度改革。積極穩妥推進農村宅基地制度改革試點，探索建立“依法公平取得、節約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，保障農民宅基地用益物權，推進宅基地確權登記發證，堅持“一戶一宅”分配原則，探索宅基地有償使用和自愿有償退出。規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，定期調整征地補償標準，切實維護被征地農民合法權益。

（八）堅持綜合配套，建立資源節約集約利用長效機制。建立完善土地市場配置機制，建立全州統一的1+N（州+8縣市）交易平臺，推動國有建設用地使用權和礦業權出讓進入公共資源交易平臺和網上交易。建立完善激勵約束機制，運用各種調控政策，充分調動地方政府及市場主體保護耕地和節約集約用地的積極性。建立完善評價考核機制，完善單位GDP地耗考核，改進開發區土地集約利用評價方法，推進城市建設用地評價，規范項目節地評價。建立完善國土資源違法查處快速反應機制，以新開工項目清理為重點，著力構建“事前防范、事中監督、事后查處”的執法監察體系，有效制止和查處土地、礦產違法行為。

四、實施步驟

（一）啟動部署階段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立領導小組，制定工作方案，召開創建活動動員大會，全面啟動創建工作。各縣市建立健全組織機構，制定工作實施方案，落實工作經費，選定中介技術協作單位，按要求收集相關評價考核數據，組織上報材料。

（二）推進落實階段（2016年5月1日—6月10日）。嚴格落實國土資源節約集約利用的具體措施，按照創建目標任務扎實推進各項工作，全面開展創建活動。對創建活動中的新情況、新問題開展調研、檢查和指導，適時召開座談會，進行總結交流，確保達到創建活動考核測評要求。

（三）總結申報階段（2016年6月11日—6月30日）。全面總結全州在推進國土資源節約集約利用方面形成的新機制和新經驗，制定并落實相應的獎勵政策，及時組織申報材料編制，做好申報工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想認識。開展國土資源節約集約利用模范州創建工作，是貫徹人口資源環境基本國策的重要舉措，功在當代，利在千秋。全州各級各部門要站在講大局、講政治的高度，充分認識開展創建活動的重大意義，把節約集約利用國土資源作為國土資源改革創新的主線，把創建活動作為推動經濟結構調整和發展方式轉變的一項重要工程來抓。

（二）加強組織領導。成立州國土資源節約集約模范州創建工作領導小組，州長任組長，分管副州長任副組長，州委組織部、州委宣傳部、州監察局、州國土資源局、州發改委、州財政局、州住建委、州經信委、州商務局、州人社局、州規劃局、州統計局、州環保局、州農業局、州林業局、州水利水產局、州交通運輸局、州文體新廣局、州公共資源交易監督管理局、州政府法制辦、州電視臺、日報社等單位負責人為成員。領導小組辦公室設在州國土資源局，州國土資源局主要負責人兼任辦公室主任。從州直相關單位抽調人員組建工作專班，負責創建辦的日常工作。各級各部門要加強協調，緊密配合，及時解決創建過程中出現的問題，確保創建工作取得實效。各縣市政府要切實加強領導，周密安排部署，確保創建活動順利推進。

（三）加強宣傳引導。充分利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒介，廣泛宣傳國土資源節約集約利用法規、政策和資源國情、省情、州情，增強資源憂患意識。各級創建辦要制定宣傳方案和各階段的重點宣傳內容，通過多種途徑對創建活動的重大意義、工作進展、典型經驗等進行宣傳報道，引導社會輿論和人民群眾關注資源節約集約利用，擴大創建活動影響力，促進形成國土資源節約集約利用全民共識，營造創建的良好氛圍。各級各有關部門要明確專人負責相關信息的收集和整理，并及時上報。

（四）培養節約集約意識。樹立節約優先理念，建立健全資源總量管理和全面節約制度，加強資源節約和高效利用；樹立集約利用理念，加快外延擴展粗放利用向內涵挖潛集約利用轉變，大力提升資源產出效率和綜合效益；樹立循環發展理念，堅持減量化、再利用、資源化，從源頭上減少資源消耗，提高可再生資源利用水平；樹立市場配置理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全資源產權市場，構建資源有償使用制度；樹立創新引領理念，把創新擺在資源節約的核心位置，加強資源開發利用的科技、制度和管理創新，推動大眾創業、萬眾創新，提升資源節約利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地儲備制度，強化土地儲備計劃管理，建立儲備土地的供應與農地轉用指標掛鉤制度。細化工業項目建設用地控制指標，嚴格落實定額指標管理。開展開發區、工業園區節約集約利用評價，建立工業項目無績效退出機制。形成存量用地和增量用地的聯動政策，建立存量用地集約利用和增量用地掛鉤機制。制定盤活存量工業用地政策，開展零星工業用地置換，探索工業用地儲備，推進土地綜合整治，實行劣勢企業淘汰。建立履約保證金制度和竣工核驗制度。完善考核掛鉤制度，將資源消耗、資源節約集約利用相關指標納入縣市黨政領導班子和領導干部考核體系。

（六）嚴格規劃管控?？茖W編制土地利用總體規劃，按照近、中、遠期相結合的原則，合理安排各類用地。嚴格執行土地利用總體規劃，推進人口向城鎮集中、居住向社區集中、產業向園區集中，實現土地資源的高效配置和節約集約利用，確保建設用地總規模不突破。

（七）強化耕地保護。建立健全耕地保護共同責任機制和自然資源資產離任審計制度，切實加強各級黨政領導干部耕地保護的主體責任，將耕地和基本農田保護情況納入領導干部經濟責任審計、離任審計的內容和政績考核評價指標體系。扎實做好以城市周邊為重點的永久基本農田劃定工作，優化城市空間格局，倒逼集約節約利用土地。落實耕地“先補后占、占一補一、占優補優”制度。加強耕地質量等級調查評價與監測，推進“金土地”工程暨高標準基本農田建設，促進耕地保護質量持續提升和生態狀況不斷好轉。

（八）推動節地挖潛。針對我州耕地資源相對缺乏、后備資源不足、工業化和城鎮化快速發展、用地需求極度緊張的實際情況，積極探索節約集約用地新模式。加大批而未供土地的供應力度，積極盤活存量建設用地，采取協商收回、協議置換、自行開發等形式推進城鎮低效用地二次開發。在用地空間組織形式、用地結構調控、投資強度、盤活閑置土地上狠下功夫，督促幫助企業加大投資強度，提高用地效率。建立和完善建設用地標準，提高建設用地準入門檻，有效調控用地規模和標準，促進產業結構調整和優化升級。創新城市建設理念，積極探索科學合理開發城市建設用地的新思路、新辦法。

（九）實施資源整合和礦山環境治理恢復。樹立礦業開發一盤棋的思想，整合優勢資源，鼓勵礦業集聚開發。推進礦產資源在區域內合理流動，重點向龍頭企業集聚，對現有小礦山企業采取限期整改、重組聯合、兼并收購等方式，引導其向規?；⒓s化方向發展。要堅持“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復”原則，認真貫徹落實礦山生態環境恢復治理保證金制度，組織開展礦山生態環境保護和治理恢復工作，最大限度減少礦業活動對生態環境的污染和破壞。嚴格執行環境影響評價制度，切實做到開采與治理兩手抓，促進礦產資源的合理開發利用與經濟社會、資源環境協調發展。

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【關鍵詞】主體功能區劃；理論基礎；戰略意義

1 主體功能區的內涵

功能區是功能區是指基于不同區域的自然條件、資源稟賦、經濟社會發展現狀及發展潛力等，將特定區域確定為特定功能定位類型的一種空間單元[1]。主體功能區是國家“十一五”規劃綱要[2]率先提出的一個新概念，主體功能區不同于過去劃分的綜合經濟區，它屬于一種典型的經濟類型區。主體功能區是按照其在全國或上級區域中所承擔的不同主體功能而劃分的功能區，不同主體功能區所承擔的主體功能定位和發展方向是不同的。根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。主體功能區劃是編制空間規劃、優化空間布局的重要前提，具有基礎性的特征，是協調經濟社會發展和人口資源環境的重要載體，是依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮生態功能和經濟社會發展方向的區劃。它從區域空間開發適宜性的角度，將區域劃分為具有特定主體功能定位的不同空間單元的過程。確定不同的功能區定位，采取不同的區域開發模式，是我國落實科學發展觀、保持以人為中心的社會經濟發展和以生態環境為中心的自然之間協調發展的重要手段和長期政策[3]。

2 主體功能區建設的理論探索

2.1 功能區的重要性及創新性

我國一直把區域發展戰略的制定與實施作為國家發展總體戰略的重要組成部分，在推進現代化建設中發揮了重要作用[4]。但同發達國家相比，我國在空間發展的有序性方面，仍存在著顯著的差距[5]。主體功能區的新提法意味著我國政府政策模式的轉變，意味著我國區域發展和區域合作的導向變化。這說明我國區域發展戰略更加科學性、合理性。主體功能能區將成為政府進行宏觀調控的新途徑。它作為未來引導和約束我國未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局的總體方案，將對我國規范空間開發秩序產生深遠實質的影響。主體功能區建設有利于縮小區域發展差距，實現經濟發展和人民生活水平的協調。主體功能區劃體系構建初步設想為國家級和省級兩級。省級以下各級政府主要圍繞已經確定的國家和省兩級主體功能區劃體系，承擔包括貫徹落實、具體執行、配合實施、數據統計、信息共享等方面職能。

2.2 主體功能區劃影響因素

主體功能區劃影響因素有：資源稟賦、生態狀況、環境容量、區位特征、現有開發密度、人口集聚狀況、經濟結構特點、參與國際分工程度和經濟社會發展方向等。其中，最關鍵的是要認真進行生態功能和資源環境承載能力的分析評價，現有開發密度和可持續發展能力的分析評價，經濟社會發展方向和發展潛力的分析評價。

2.3 主體功能區劃的標準與指標體系

主體功能區劃分的標準和指標體系是主體功能區研究的重點，是主體功能區具體實施的依據。由中央政府制定劃分國家一級主體功能區的全國統一標準，省級政府制定劃分省一級主體功能區的不同標準。

2.4 主體功能區的分類政策設計

從中央的角度看，中央和省級政府在主體功能區的分類政策設計上承擔的職責是不同的。中央政府應制定切實可行的分類配套政策措施，國務院各相關部門制定具體的政策實施細則和條例，共同形成國家級主體功能區的分類政策體系，省級政府負責制定和實施針對省級主體功能區的分類政策，其政策設計首先必須要符合國家級主體功能區對于該區域的政策要求，同時又能根據本省實際情況保持政策設計的靈活性和自主性。

3 主體功能區劃的實施

3.1 分析評價

全國主體功能區規劃，首先要對國土空間進行客觀分析評價?？茖W確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術和手段，對全國或本地區的所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區的基本依據。分析評價采用全國統一的指標體系，統籌考慮以下因素：一是資源環境承載能力，二是現有開發密度，三是發展潛力。即基于一定資源環境承載能力，特定區域的潛在發展能力，包括經濟社會發展基礎、科技教育水平、區位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區的戰略取向等。

3.2 確定主體功能區

在分析評價的基礎上，根據人口居住、交通和產業發展等對空間需求的預測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區規劃中確定各類主體功能區的數量、位置和范圍。確定主體功能區的數量、位置和范圍后，要根據各個主體功能區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序、管制原則等。

4 主體功能區劃的戰略意義

4.1 推進形成主體功能區，實現可持續發展

主體功能區劃的推進，使得全國傳統行政區劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區為單位。不同的主體功能區，將施以不同的產業政策和政績考核體系，這對中國未來的發展具有重大戰略意義，它將有利于縮小地區間差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，實現可持續發展。

4.2 推進形成主體功能區，促進區域合理開發

主體功能區劃打破了傳統的區域經濟發展思維與發展模式，體現了以人為本謀發展的根本理念[5]。主體功能區劃，可以使原本不規范開發的區域，有了合理明確的開發路線。使原本雜亂無章的各類經濟開發區得到治理和改進，并且改善各區域之間的差異。形成主體功能區，就是要區別對待、分類引導，根據不同主體功能區的定位，提出不同的發展要求，配套實施更細致、更有針對性的區域政策、績效評價和政績考核，從而增強區域調控的有效性。

4.3 推進形成主體功能區，實現人口、經濟、資源環境協調發展

我國區域發展不協調的問題，主要不是單純的地區之間經濟總量的差距，而是人口、經濟、資源環境之間的空間失衡。實現這一目標，就要繼續支持欠發達地區因地制宜地發展經濟；就要引導發展條件欠缺和人口超載地區的人口轉移；同時，對欠發達地區要加大財政轉移支付力度，提高當地人均財政收入。保障那里的人民群眾享受均等化的公共服務并與全國同步不斷提高水平。限制開發絕不等于限制發展，開發是指大規模工業化和城鎮化的建設活動，限制或禁止開發是限制或禁止不符合主體功能定位的開發建設活動。

4.4 推進形成主體功能區，增強區域調控能力

推進形成土體功能區，可以解決我國區域發展中很多還沒有得到根本解決的問題，實現區域協調發展，增強區域調控能力。推進形成主體功能區，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定主體功能定位，明確開發方向，更好的對區域進行調控，管制區域開發強度，規范區域開發秩序，完善區域開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的新一代空間開發格局。

5 小結

主體功能區形成的主要驅動力是自然地理環境和人文地理環境的區域差異性和地域分異規律[5]。全國主體功能區劃，能充分調動發揮不同地區各自功能中的“主體”功能，提高空間利用效率，以生態保護為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，有序有度開發，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，促進人口、經濟、資源、環境的空間均衡。

參考文獻：

[1] 劉艷芳.經濟地理學[M].北京：科學出版社，2006：126-127.

[2] 中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃

綱要[EB/OL]：2008-11-23.

[3] 張莉，馮德顯.河南省主體功能區劃分的主導因素研究[J].地域研究與開發，2007，26（2）：30-34.

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[關鍵詞]節約集約用地；新思路；威海市文登區

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登區位于山東半島東部，總面積1779平方千米，全區耕地面積62138公頃，人均不足008公頃，耕地后備資源相對貧乏。借助地處沿海的優越地理位置，文登區著力在保護資源的前提下加快經濟發展，在加快發展的過程中保護資源，初步形成了“節約土地、集約建設、持續發展”的土地利用模式，增強了土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力，走出了一條依法節約集約用地，合理配置有限土地資源的新路子。本文以威海市文登區為例，提出節約集約利用土地的新思路及對策建議。

1文登區土地節約集約利用現狀

11強化規劃調控體系，宏觀掌控節約集約用地

通過建立以土地利用總體規劃為核心的規劃體系，切實提高規劃計劃調控體系對節約集約用地的基礎保障作用。一是科學編制規劃。規劃的編制以保護耕地為前提，合理安排和調整土地利用結構布局，實現規劃對用地需求的引導和制約。二是嚴把用地預審關。對于建設項目其基本的情況、選址所占用土地情況以及所適用的建設用地的指標情況、補充耕地的方案、征地安置補償費等的安排情況等都要進行預審，未能通過的發改部分不予立項。

12強化法規體系建設，建立節約集約用地利益機制

發揮市場機制配置資源的基礎性作用，全面提高土地資源的配置和利用效率，著力營造公開、公正、透明、開放的制度環境。創新土地管理制度，推行新增建設用地剝離耕作層土壤用于開墾耕地、土地動態巡查等辦法，分別從宅基地、臨時用地監管、剝離耕作層土壤用于土地復墾、用地批后監管等方面做出詳細規定，實現了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟蹤服務與長效管理，確保土地節約利用。

13強化內涵挖潛，積極創新節約集約用地模式

通過積極的宣傳引導和規劃調控，文登區初步形成了三種節約集約用地模式。

131城市建設節約集約用地模式

一是以容積率的提升促進土地集約利用。城區招拍掛土地容積率大于或等于20的宗地數占總宗數的比例由62%提高到383%；二是以企業的“退二進三”促進土地集約利用。對長期占據城區中心地帶的低效企業，將其依法收回，規劃調整為商業和住宅，將生產企業遷建到工業園區，實現了資本與資源的相互置換，激活了土地使用效能。

132農村居住用地模式

嚴格控制農村建設用地總量，集中規劃、設計和建設多層住宅小區，節約出來的土地獲得的收益返還村集體，主要用于農民社保和小區配套以及發展壯大村集體經濟，挖掘村莊建設用地潛力。如城區西樓社區與位于城郊的金嶺屯實施強居與弱村聯合，成立西樓金嶺山莊，由西樓社區對村莊進行整體拆遷，集中建設農村居住區，結余建設用地用于發展商貿、餐飲、旅游產業。

133開發園區節約集約用地模式

堅持政策向園區傾斜、資源向園區匯集，加快經濟開發區和南海新區建設，所有工業項目全部向園區集中，使之成為招商引資的載體。對所有進區項目，做到統一規劃，以大項目集中建設促進園區集聚發展，項目所產生的稅收歸招商鎮所有，減輕了項目占用耕地的壓力。同時在山東半島藍色經濟區這一國家戰略整體推進過程中，立足區位優勢和資源優勢，在土地資源上實現集約利用。

2節約集約利用土地的對策

21從合理編制規劃入手，健全促進節約集約用地的審批機制堅持開源與節流并舉，合理編制土地規劃。圍繞新農村建設和推進城鎮化發展，改變傳統土地利用模式，從以新增建設用地審批為主向以存量建設用地的二次開發利用、提高城市土地節約集約利用水平為主轉變。在國家和省、市規定的各項促進節約集約用地措施的基礎上，進一步細化各項控制指標和管理措施。嚴把土地利用關，對不符合條件和用地控制指標要求的建設項目，堅決不予批準建設。

22從源頭把關，嚴格項目的引進審批

針對新增建設用地，一是嚴格執行《山東省建設用地集約利用控制標準》，多渠道引進工業項目。工業項目土地投資強度、建筑容積率等不得低于國家規定的標準和項目擬選址區域規劃控制性指標，嚴格控制小項目供地。二是入區項目必須符合國家和省產業政策，應遵循總體規劃、控制性詳細規劃和產業集中布局原則，綜合確定建設項目供地數量，嚴把項目進區關。

23從空間入手，加大土地利用的集約程度

城鄉用地的空間整合，應當包括生態的空間、經濟的空間以及社會的空間的整合。城鄉空間的規劃不應當只是用地的空間規劃，而應該包括土地和生態規劃、經濟和社會的結合和統一。規劃、國土以及環保等多個部門應當互相配合，同時建立橫向的聯合機制，相互制約從而避免產生各自為政的現象。要想實現真正的土地利用的節約集約，還應當從用地的縱向來考慮，尤其是土地利用空間布局。

24從產出入手，堅持土地開發強度掛鉤產出率

土地是不可再生資源，如果土地的開發利用不能得到有效控制，沒有定量的標準，那就不光是資源浪費，而是資源毀滅。土地要實現綜合利用，必須把研究開發強度和產出率同時抓好，努力使低開發實現高的產出?？疾焱恋氐睦檬欠窆澕s、集約利用，產出率是基本的要求，要堅持以產出率作為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，來滿足高速發展的經濟建設用地需求。

3節約集約利用土地的建議

31科學編制規劃，嚴格規范審批制度

堅持當前長遠相結合的原則，科學地編制開發區規劃，確定主導產業及各產業用地規模，確定產業的空間布局和發展戰略，制定合理的用地標準。立足產業發展功能定位，綜合考慮增量供給結構和存量功能調整，控制好供地節奏。同時堅持用地會審制度，對沒有按國家相關規定進行建設用地預審的項目，一律不受理申請。

32完善土地有償使用制度，根據集約水平調控供地政策

嚴格執行國家實行的工業用地最低出讓價和閑置土地處置政策，探索建立反映資源稀缺程度的價格形成機制和土地供應制度。發揮市場機制中地價杠桿對資源配置的自發調節作用，促使用地單位從經濟效果出發提高土地集約利用水平，抑制不合理的用地需求；將不用或低效利用的土地通過市場機制有償地轉讓出去，挖掘土地利用的潛力。

33消化閑置土地，整治農村居民點

要依照以用為先的原則，積極利用閑置土地。一是尋求多種途徑，盤活存量用地，加大土地置換工作力度，從嚴控制審批新增建設用地；二是加大對舊廠房改造力度，建立企業用地退出機制，通過經濟行政等手段處置閑置土地，把閑置、半閑置和低效利用的土地向優質項目轉移配置；三是積極推進農村建設用地整治，加大盤活農村存量建設用地的力度，逐步消滅“空心村”。

34建立土地動態監控機制，建立健全節約集約用地的監管機制建立項目用地開發利用全過程的跟蹤檢查制度、新開工建設項目“掛牌施工”制度和項目竣工復核驗收制度，強化對新開工項目的事中、事后監督檢查，杜絕浪費土地現象發生。加大國土與財稅部門聯合辦公力度，通過征收土地使用稅、閑置費等手段，增加用地單位土地使用成本，促進節約集約用地。建立健全建設用地集約利用評價考核指標體系，開展集約用地評價考核工作，作為土地利用的重要依據。

參考文獻：

[1]賀燕新疆建設用地集約利用評價[D].烏魯木齊：新疆農業大學，2007

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關鍵詞：統籌城鄉；規劃；主體功能區；城鎮體系；村鎮布局

中圖分類號：TU98；F291.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）18-4529-04

自黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”以來，我國開啟了以城鄉一體化推倒城鄉“二元墻”的歷史進程。在以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線的“十二五”時期，統籌城鄉發展是城市與農村全面、協調、可持續發展的體現，城鄉一體化也是轉變經濟發展方式、實現又好又快發展的載體與潛力所在。規劃是對未來發展的謀劃與部署，規劃能夠科學有效地引導未來的發展，須具備規劃對象明確、理念先進、體系健全、功能清晰的特征[1]。從規劃的視角探討統籌城鄉發展，需要明確規劃的理念符合科學發展觀要求，規劃推進的層次和體系應健全，規劃的目標及對城鄉協調發展的貢獻應清晰。但是，目前對統籌城鄉規劃的研究多為一體化目標的愿景描述，如通過產業布局、基礎設施、人口分布、資源開發、環境保護等一體化規劃促進城鄉融合發展。從城鄉發展的空間層次來看，實現城鄉統籌發展需要宏觀、中觀、微觀不同層面的規劃彼此銜接互補，才能在發展起點上明確城鄉各自的主體功能與發展定位；在城鄉傳導機制上依托載體發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用；在城鄉薄弱環節的村鎮地域上強化規劃引導，實現資源配置最優與空間利用最大化的目標，來推進城鄉協調發展。

1 宏觀層面——落實主體功能區規劃

國家“十一五”規劃中提到“各地區要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。主體功能區理念是基于我國空間開發秩序失衡、各地快速推進工業化和城鎮化帶來的資源環境矛盾日益突出的背景下提出的，被視為填補我國空間規劃空白的重要內容[2]，對指導城鄉協調發展具有基礎性規范作用。

1.1 主體功能區戰略促進城鄉協調發展

主體功能區的提出在理論上豐富了區域經濟發展理論，創新了區域經濟管理理論，完善了區域規劃體系，實踐中促進了區域的合理分工與協調發展，推動經濟發展方式的轉變，有利于政府對區域分類指導和調控。盡管主體功能區規劃的推進實施有各種阻力，但“十二五”規劃進一步明確要實施主體功能區戰略，相比于“十一五”規劃依據開發強度劃分的四類功能區，“十二五”規劃更加具體和形象，依據區域形態劃分為城市化地區、農產品主產區和生態功能區三類。作為空間規劃的主體功能區戰略，看似與統籌城鄉發展關聯性不大，實際上，落實主體功能區對城市與農村兩大類地域系統明確各自定位，形成差異化發展模式具有促進作用。目前城鄉協作關系過度強調城市與農村的生產職能和商品交換，而對廣大農村地區（包括農產品主產區、林區、牧區）所擁有的生態環境職能和優勢卻未賦予價值內涵與量化補償，抹殺了這些地區的生態環境優勢，強化了城市在要素集聚與生產交換方面的優勢，卻弱化了廣大農村作為比較優勢的生態環境優勢，使農村在城鄉關系中處于被動、弱勢地位。而主體功能區規劃的落實及配套生態補償機制的建立，有利于不同區域明確主體功能定位，采取差異化的發展戰略形成布局合理、形態各異、功能互補的空間格局，是保障城市與農村兩類異質單元得以可持續協調發展的必由之路，從而改變某些地區城市化進程中形成的“城市像農村、農村像城市”的怪相。

1.2 各類主體功能區推進策略

省域層面在統籌城鄉發展進程中，應把主體功能區規劃作為一種基礎性戰略規劃，在國家和省域兩級功能區劃分的基礎上，在各市、縣域亦可借鑒區劃思想實行功能分區，如廣州增城市等就是通過主體功能區劃分來實現縣域經濟科學發展。對開發密度較高的區域實行優化開發，重點發展服務業等高端產業，引導一般產業向城市轉移，通過產業轉移、功能輻射帶動周邊地區發展，從而實現城鄉協調發展；對承載能力較強的區域實行重點開發，使之成為工業化、城鎮化的主要空間載體，提高綜合承載能力，集聚更多農村富余人口，為統籌城鄉發展、發展現代農業減輕人口壓力；對擔負一定生態職能的區域實行限制開發，發展符合地方承載容量的特色產業，并逐步引導超載人口轉移到重點開發地區。這類地區切不可盲目追求工業化和城鎮化而破壞生態環境，因為開發地區的生態破壞會影響到更大范圍乃至全國的生態安全和糧食安全，尤其對該區域的農村和農民而言，更是失去了未來發展的基礎和保障；對各類自然保護區實施嚴格禁止開發的保護策略，控制人為因素的干擾與破壞。

2 中觀層面——完善城鎮體系規劃

城鎮體系是區域經濟組織的地域載體，由大、中、小城市和村鎮組成，城鎮體系結構包括職能結構和等級規模結構兩方面。按照系統論的觀點，結構決定功能，城鎮體系結構的優劣直接決定了城鎮體系組織生產要素的效率與效益[3]。而統籌城鄉發展中的兩大地域單元——城市和農村，正是處于城鎮體系的兩端，實現城市帶動農村的目標，需要在城鎮體系規劃上明晰職能結構和等級規模結構，即明確職能分工以實現功能互補和交錯發展，健全等級規模體系以實現功能的傳導和輻射。

2.1 城鎮職能結構

城鎮職能結構是城鎮體系中不同層級城鎮所承擔的職能及彼此的協作關系。目前我國中西部城鄉差距較大的省域，城鎮體系職能結構上存在功能定位模糊、同質化競爭加劇以及區域剝奪問題[4]。具體表現為城市過度依賴第二產業發展的拉動，且第二產業對農業的拉動有限，第三產業滯后，中小城市和小城鎮缺乏立足各自區情的特色產業，大城市集聚過多資金、技術、人才等要素而對中小城市及村鎮擴散輻射不夠。

鑒于城鎮職能結構在城鄉關聯、協同發展上的作用與地位，統籌城鄉發展規劃在中觀層面應著眼于城鎮職能結構的完善以提高其對城鄉協調發展的貢獻。在職能結構規劃上應按照各城市之間在產業鏈條的不同環節發揮各自的比較優勢，實現分工協作在產業鏈上的契合[5]。如圖1 所示，中心城市在產業鏈條的兩端從事高附加值的行業，如上游的總部經濟、研發設計、人力資源培訓和下游的物流、營銷、結算、售后服務等；小城鎮與中心城市形成互補，從事中間環節的加工制造、組裝等環節；中小城市作為二者之間的過渡，承擔相應的產業分工，以此促進區域內城鄉地域分工網絡的形成。同時，廣大的縣域與農村需要立足區情，挖掘自身擁有的比較優勢且和本地農業關聯密切的加工業、特色產業，以提升農業產業化水平和農民收入，實現就地城鎮化。

2.2 城鎮等級規模結構

城鎮等級規模結構是城鎮體系中不同等級規模城鎮的數量及比例關系。城鎮等級規模結構表征城鎮體系的發育程度，也反映城鄉關聯及協調發展水平。合理的城鎮等級規模結構表現為不同等級城鎮的數量合理及匹配科學，可以發揮各自的規模與職能優勢，對集聚產業、承載人口、促進城鄉關聯發展具有正向促進作用。我國各省域的城鎮等級規模結構表現為中西部省域呈現首位分布的特征，首位城市壟斷性強，等級序列存在中間斷層，制約了城鎮功能的傳導與輻射。而城鄉發展一體化程度較高的東部發達省域的等級規模體系較為健全，依托中心城市、大中小城市、小城鎮構建的等級體系發揮聯系城鄉的載體與紐帶作用，生產要素在不同等級城鎮之間得到高效配置，城鎮規模和功能在動態升級中得到提升，從而實現城市與農村的一體化發展。

本研究用城市經濟首位度和城鄉發展差距來衡量城鎮等級規模體系。城市經濟首位度是衡量區域城鎮體系的一個指標，是指區域中第一位城市規模與第二位城市規模之比，城市規模可以用城市經濟總量來體現。城鄉發展差距用城鎮人均可支配收入與農民純收入的比值來測度。以2010年數據為例，對中國主要省份城市經濟首位度和城鄉收入差距進行對比。由比較結果（表1）可以看出，中西部省域城鎮體系發育程度整體滯后于東部，多數省域仍處于單中心增長階段，城市經濟首位度普遍較高，大于首位度的合理取值區間1.5～2.0。東部省域城鎮體系發育程度較高，省域內部不再依賴單增長極帶動區域發展，呈現雙核心或多極化增長，城鄉發展的網絡化組織體系日益健全完善。

因此，發揮城鎮等級體系組織區域經濟運行及城鄉關聯的職能，省域層面必須兼顧各城市規模的壯大與全省合理的梯度層級，避免出現城鎮體系的中間斷層導致孤島效應，制約城鎮職能的擴散與城鄉分工的協作。需要在全省范圍內規劃省域主中心、省域副中心、區域性中心等不同層級的中心城市，發揮各自在不同空間尺度與地域范圍的組織、引領作用。并且需要培育縣域在統籌城鄉關系中的核心作用，使縣域成為連接農副產品“進城”、工業產品和服務產品“下鄉”的橋梁紐帶，依托縣域經濟實力的壯大和城鎮設施的改善，拉動農村富余勞動力實現就地轉移，以最小的社會成本完成城鎮化。

3 微觀層面——推進村鎮布局規劃

村鎮作為城鎮體系的一個組成部分，理應包括在城鎮體系規劃范疇之中。但以往我國的城鎮規劃只涉及城市，對廣大村鎮而言是空白。隨著《城鄉規劃法》的實施及社會主義新農村建設的推進，村鎮規劃在新農村建設、統籌城鄉發展中的作用日益受到重視。而規劃的本質特征是前瞻性、科學性，尊重地域文化差異、產業發展規律、人居環境科學來編制村鎮規劃，是實現村鎮協調、可持續發展的前提。并且，當前各區域新農村建設中受資金匱乏制約，均采用“示范點”帶動，以點帶面發揮引領、示范效應，而村鎮規劃正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重復建設和二次改造所造成的浪費，因為規劃的節約是最大的節約，規劃的浪費是最大的浪費，尤其示范點的選擇與規劃應充分體現適用性和推廣性，即兼顧點的選擇與面的推廣。

縱觀國內統籌城鄉先行地區，一條共同的經驗就是依托“三個集中”推進城鄉協調發展步伐，即工業向園區集中、農民向新型社區集中、土地向規模經營集中。而推進“三個集中”都需要規劃先行，發揮規劃在引導要素流向、集中和承載產業、人口方面的先導作用。著眼于統籌城鄉發展的目標導向，在村鎮規劃中重點要解決三方面問題，即村鎮發展的戰略定位、村鎮的等級規模、土地資源的集約利用。

3.1 村鎮發展定位

村鎮的戰略定位應秉承“生活、生產、生態”的原則，既要提煉彰顯村鎮的比較優勢，又要順應未來村鎮發展的趨勢與潮流。村鎮應在地級市框架下構建各展所長、特色突出、差異化定位、錯位發展的空間格局。具有農業基礎的村鎮應壯大農業的規模優勢，發展農產品精深加工，延長產業鏈條，將提高的附加值來增加農民收入。一些資源型小城鎮，應在不破壞自然生態的前提下適度開發，以資源型產業起步走新型工業化道路，豐富產業部門體系，避免過度依賴資源型產業支撐增長。具有良好生態環境的村鎮可以規劃發展鄉村生態旅游、文化旅游，發揮旅游業的強關聯帶動效應來促進村鎮的服務業發展，提升城鎮化水平。

3.2 村鎮等級體系

村鎮的等級規模定位是基于村鎮的資源環境承載能力和在區域城鎮體系中的地位來確定。在引導農民向新型社區集中的過程中，需要有計劃有步驟地形成縣域中心城區—小城區—特色鎮—新型社區—自然村落的等級體系。因此，立足村鎮自然本底條件、服從區域城鎮等級體系分工、合理確定各村鎮的發展規模和承載人口、產業容量，確定對具有文化遺產性質的村落進行保護，并保證農民建房的選址安全。在此基礎上，規劃建設基礎設施和公共服務，從而避免基礎設施和公共服務在村鎮間的低效配置和浪費的弊端。

3.3 村鎮土地資源

土地資源的集約利用既是提高農村生產要素配置效率和實現農村要素收益的途徑，也是保障城鄉發展格局維護國家糧食安全的戰略需要。在村鎮規劃中實現土地資源的集約利用，即要求管住總量、用好增量、盤活存量、提高質量，從而實現節約集約利用土地。尤其對項目用地要嚴格批前審查，根據其行業、產業發展及投資強度等進行嚴格的項目預審，以確定合理的供地規模，并根據項目建設進度實施分批供地，同時對農村宅基地進行整理歸并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。

在通過村鎮規劃引導“三個集中”進程中，應吸聚工業向園區集中，優化產業規劃布局，加大基礎設施投資和建設力度，加快培育和扶持主業突出、配套完善的產業集群，完善產業鏈條以發揮集聚效應，形成“塊狀經濟”來提高規模效益。實施重點鎮優先發展戰略，選擇一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其轉變為現代小城市，提升人口吸納能力。同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，推動土地流轉，積極策劃包裝項目帶動發展，通過土地流轉，發展壯大合作組織、種養大戶、家庭農場、龍頭企業等現代市場主體，通過他們引領農民致富。

參考文獻：

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[3] 陶良虎.中國區域經濟：理論、實務、案例[M].北京：研究出版社，2009.208.

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【關鍵字】：綠道建設；發展；功能效益；深圳綠道

【 abstract 】 : green way construction after more than a century of development of the theory and the practice after, gradually matured and mature, and become the world city building green one of the principal means of space. This paper introduces the definition, the world of the present situation of the development and green way, and based on this, this paper introduces the development of shenzhen green way with characteristics, summarizes the green of the way the benefits, environmental changes, etc.

【 key words 】 : green way construction; Development; Function benefit; Shenzhen green way

中圖分類號：X324文獻標識碼： A 文章編號：

綠道建設背景

在三十年的改革開放中，廣東省的經濟得到了快速迅猛的發展，同時伴隨的是資源的短缺和環境的惡化，城市建設的無序蔓延，生活品質的下降。為轉變發展模式，改善人居環境，積極推進改革發展規劃的實施。而綠道是近年引入國內的概念，是景觀設計、景觀生態學與城市規劃等多個學科的交叉點，并成為了各個城市打造綠色空間的主要手段之一。明確其定義與了解世界綠道的現狀與其發展，對于指導綠道建設工作具有重要的現實意義。

1.1 綠道的概念

綠道的涵義很廣，在不同的環境與條件下有不同的概念，在此引用Charles Little所下的定義：綠道就是沿著諸如河濱、山脊線等自然走廊，或是沿著諸如用作游憩活動的廢棄鐵路線、溝渠、風景道路等人工走廊所建立的線型開敞空間，包括所有可供行人和騎車者進入的自然景觀線路和人工景觀線路。它是連接公園、自然保護地、名勝區、歷史古跡及其他與高密度聚居區之間進行連接的開敞空間紐帶。從地方層次上講，就是指某些被認為是公園路(parkway)或綠帶(greenbelt)的條狀或線型的公園[1]。

1.2 綠道的發展

盡管在我國綠道的概念是近幾年才被人所熟知，成為關注與研究的熱點，并作為開敞空間規劃的核心內容。然而就世界范圍而言，一個世紀以前就已成為景觀規劃不可或缺的部分了。美國是綠道建設最早、經驗最豐富的國家，而其他幾個國家如德國、新加坡、日本等，其綠道建設也已日臻完善與成熟。綠道的發展歷史包括以下五個階段：

世界上真正意義上的第一條綠道是1867年Frederick Law Olmsted所設計的美國波士頓公園綠道系統。 Charles Eliot在這個思想的基礎上將其進行了擴展，并將該綠道進行了延伸，形成了早期的綠道規劃。

第二階段的從事者主要有Olmsted Brothers、Eliot Ò和Henry Wright，這些規劃者將景觀設計的理念融入到綠道規劃中，并完成了一些具有代表性的綠道規劃，如藍橋公園。

到了20世紀60-70 年代，環保運動的蓬勃開展影響了綠道規劃的發展，在此期間形成了3個綠道研究中心。

第四階段是給綠道運動的正式命名，Little首次給出了綠道的定義。

第五階段是指從90年代至今，綠道運動發展迅速，綠道項目也在世界各地相繼建立，無論是在理論方面還是實踐方面都有了很大的進展。

1.3 我國的綠道現狀

目前，國內對于綠道的研究大多停留在介紹國外概念的層面上，關于綠道理論在中國的實踐運用方式還不多。國內的綠道建設的實踐，主要包括國土綠化和城市綠地系統規劃兩個層面。其中，廣東省作為全國經濟大省，走在了我國綠道系統建設和發展的前列。目前，珠三角一些城市已在局部地區小范圍地對綠道建設進行了不同程度的探索，根據《珠江三角洲綠道網總體規劃綱要》，廣東從2010年起，用3年左右時間，在珠三角建成總長約1678公里的6條區域綠道，這些實踐經驗為我國的綠道網建設提供了具有現實意義的參考對象。

綠道的功能

生態環保，增進公眾健康

綠道所帶來的生態環保效益主要表現在：①綠道具有鞏固土壤、凈化空氣、清潔水源等作用，在一定程度上維護了自然界的生態平衡；②綠道給居民提供了步道、自行車專用道，可使居民在一個相對更健康的環境中進行鍛煉，增進居民的健康；③綠道通過建立人行步道系統，使步行人群大量增加，有效較少了機動車的使用量。

提供綠色休閑的游憩場所

綠道中的景觀以及其所蘊藏的人文氣息，吸引著人們的目光。越來越多的人選擇與家人或朋友一起步行、跑步等。綠道帶給人們健康與舒適的生活，增大了人們休閑娛樂的機會，極大地改善了人們的生活品質。

帶動社會經濟的發展

綠道的建設也帶動了區域經濟的發展。首先綠道的建設給城市增添了顏色，其美學功能與景觀設計能夠有力地促進旅游業的發展，增加了旅游方面的收入；其次綠道的使用增進了人們的健康，減少了糖尿病、癌癥等的發病率，降低了醫療費用支出。

深圳綠道的分布及其特色

低碳生態視角下的綠道規劃設計，特區綠道詳細規劃基于低碳生態理念，堅持生態化、人性化、本土化以及便利化原則，堅持因地制宜、運用綠色材料、體現人文關懷進行規劃建設，體現在：因地制宜的綠道詳細選線；“點一線一面”結合的綠道生態布局；人性化配置的綠色服務設施；鄉土化與特色化景觀并存的綠廊規劃。

根據《綱要》，深圳市區域綠道包括2號區域綠道和5號區域綠道，全長約300公里。其中，2號區域綠道長約233公里，5號區域綠道長約68.5公里，大運支線綠道長約30.5公里。其分布情況如表1，其類型統計表如表2。

表1深圳市各區區域綠道統計

表2 區域綠道類型統計表

圖1深圳綠道地圖

在深圳綠道建設時，在生態優先的基礎上，充分結合深圳的地形特點，對深圳綠道進行了設計，其特點包括以下三點。

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在過去200年里。世界上主要發達國家都經歷了這一歷程。并具有鮮明的工業主導色彩。但隨著二次大戰以后經濟的全球化以及技術的進步和產業的升級換代。城鎮化的動力日趨多元：逐步從單一的工業發展驅動轉化為工業?，F代服務業等多輪驅動。隨著社會進步以及居民生活水平的提高，機動化、生態革命、信息化發展等也對城鎮化的發展產生各種各樣的重要影響。對于后發國家而言，城鎮化的背景和動力都出現了新的形勢。

同時，從歷史的角度看。隨著城鎮化過程的推進。城鄉關系一直在發生著變化。城市與鄉村孰重孰輕也一直在不斷調整之中。因此。從歷史的角度客觀看待我國城鎮化的發展階段。從符合一般規律的角度判斷我國城鎮化的未來發展趨勢是十分必要的。

1我國城鎮化研究的傳統視角

1.1工業化、城市的傳統視角

我國現有對城鎮化的研究多從工業化、城市的視角切入。研究發現，城鎮化與現代化。經濟發展之間有正相關的關系。即一個國家城鎮化水平越高，這個國家的經濟發展和現代化水平也會相對越高。在評價我國城鎮化功過是非的時候，也會強調其功。即對我國工業化和現代化進程的推動作用。由于過于強調城鎮化和工業化之間的聯系，而工業化發生的條件又講求規模效應和人口集聚，所以城鎮化的空間載體自然而然地被鎖定在大中城市甚至更高一級的城鎮化形態——城市群。相應地。在城鎮化道路的選擇中。很長時間占據上風的是“大城市戰略”.進入21世紀。

城市群的地位逐漸凸顯。特別是在提升我國綜合國力。帶動全國城鎮化、引導國家實現可持續發展方面發揮著戰略性的決定作用，因而國家對城市群也是愈發重視。新近出臺的<國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）>同樣明確提出要發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群。使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展。參與國際競爭合作的重要平臺。

1.2大城市、開發區等主要實踐領域

近30年來我國城鄉規劃類型的轉變過程也能反映出不同歷史時期經濟社會發展的需要和國家政策的導向。上世2e,80年代經濟技術開發區的規2,JJ居多。到了上世紀90年代城市總體規劃興起。2000年以后，伴隨著中國加入世貿組織和經濟的進一步發展。國內多個重要城市編制了城市發展戰略。主要目的是調整城市空間結構。整理出新的成規模的發展空間來應對這一輪的經濟快速增長，jZEl2000年編制的<廣州城市總體發展概念規劃>,2001年編制的<南京城市總體發展戰略研究>.2003年編制的（北京城市空間發展戰略研究>以及近些年編制的<深圳2030城市發展策略>, <重慶市主城區城市空間發展戰略規劃>、 （上海空間發展戰略研究>和（-7-波2030城市發展戰略>等。2005年前后。區域規劃開始得到重視，如<全國城鎮體系規劃（2006--2020年）>以及相繼開展的珠三角城鎮群規劃、長三角城鎮群規劃和京津冀城鎮群規劃。省一級政府也競相開始編制省域城鎮體系規劃?？梢哉f。改革開放30多年來“以經濟建設為中心”這一理念已被深深地貫徹到規劃工作中，規劃服務的主要對象就是經濟增長的重點地區，對于反映城鎮化成果的城市地區關注較多。而對城鎮化要素析出的農村地區關注甚少。

2當前我國城鎮化的主要問題和新的發展趨勢

2.1“二元結構”仍然是我國城鎮化當前的主要矛盾

我國城鎮化的突出問題是“二元結構”.其本質就是城鎮化的兩頭——城市和農村——關系的不協調。因為在前30年的發展過程中。我們是通過廉價的土地要素、勞動力要素投入來換取工業化資本的。特別是自上世紀80年代起勞動力占總人口的比重不斷提高?？倱狃B比持續下降。

供應充足的勞動力多年來保持了低工資的狀態，因此為中國城鎮化提供了低成本發展的“人口紅利”.這樣導致的結果就是在經濟快速增長的同時，城鄉差距持續擴大。社會不平等加劇，城鎮化帶來的經濟效益越來越多地被巨大的社會成本所抵消。這樣的一種發展模式在未來還能否持續、發展模式如何轉型是從國家到地方。從政府到學界甚至每個人都在思考的問題。中國城市規劃設計研究院在201 3年提交中央財經領導小組的一份研究報告<中國城鎮化的道路，模式和政策>中對我國未來的城鎮化趨勢作了一系列預測：2030年前后我國城鎮化率將保持在65%左右，仍將有5億農民；中西部地區發展加快。經濟與人口聚集的區域化格局逐步強化；人口向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮化的重要層級等。這一系列預測的結果告訴我們。中國的國情決定了我們的城鎮化不能走單一的路徑。

除了傳統的城鎮化地區——東部沿海城市群和中西部大城市——之外，城鎮化的基層空間——縣、鎮、村——的重要性也在不斷上升，而市場化和來自基層的內生發展動力是推動這些地區城鎮化的最主要的推手。

2.2多元化的城鎮化方式30年來一直存在

改革開放30多年來，伴隨著市場化程度的不斷提高。基層縣、鎮。村充分利用自然。人文。交通、區位，土地、農產品、能人等各類資源。不斷進行制度和技術創新，走出了多元化的發展路徑。改革初期。蘇南模式“、 .溫州模式”,.珠三角模式“是最具代表性的東部沿海地區小城鎮發展模式。除此之外還涌現出許多名村。如”華西村“、 ”“. ”小崗村“等。而時至今日。隨著市場需求的細分。新生產組織方式和產業門類的出現。村鎮的發展路徑也愈發多元化。如，同為工貿型城鎮，山東省壽光走的是一條面向大中城市蔬菜消費市場的農業縱向一體化道路，而甘肅省隴西走的則是面向更大區域的中藥材種植、加工。貿易和物流一體化道路i同是鄉鎮企業發家。浙江省平湖鎮走的是村鎮工業嵌套外向型經濟的道路，江蘇省江陰市新橋鎮走的是三集中配合花園城市建設的道路。而華西村則通過一輪輪的并村仍然維系集體土地上產業低成本擴張的路徑i針對國內旅游消費的升級。貴州省雷山縣西江苗寨憑借其保存良好。特色鮮明的自然人文資源發展原生態旅游探索出一條文化傳承和脫貧致富相結合的道路……十八屆三中全會以來包括提出建立統一的城鄉建設用地市場、城市建設管理創新等在內的國家一系列健全城鄉一體化發展體制機制的創新也為我國基層縣、鎮、村的發展提供了更廣闊的渠道和更多的發展機遇。論文格式

3城鎮化研究的新視角和規劃探索

3.1以國際視野、歷史角度來看待城鄉關系的演替

正因為城鎮化基層空間的重要性在不斷上升，所以城鎮化研究的視角也在發生轉變，我們嘗試從城鄉關系的角度去認識城鎮化、去探尋新型城鎮化的內涵和可能路徑。放眼世界。在19世紀初期一19世紀中期，也就是工業化的初期，早期資本主義國家內城鄉之間的聯系緊密。有著相互依存的關系。鄉村協助城市完成工業化初期的原始積累。同時，鄉村又是城市的市場，消費城市生產的生活用品、農業設備。城鄉之間存在著大量的物資交換。輕工業的發展也帶動了小城鎮的發展。1800年至1850年間，世界范圍內10萬人口以下的小城鎮人口在全部城鎮人口中的比重由46 8%上升至tJ64 1%.1 9世紀中葉一20世22,50年代，工業化和城市化加速。農村勞動力和土地迅速減少，鄉村經濟的比重迅速降低。城鄉之間相互依存的關系被打破。城鄉差距開始拉大。重工業部門得到了迅速發展，與這些工部門的發展相適應。大城市和特大城市也較快地發展起來。小城鎮的發展速度逐漸減慢。人口所占比重也逐步下降。1850—1950年世界范圍內10萬人口以下的小城鎮人13在全部城鎮人口中的比重由64.1%下降至1J42 5%.20世紀50年代一20世紀末，鄉村在景觀環境、生態平衡方面的價值逐漸顯現。部分發達國家的人口和企業開始從城市流向鄉村地區。出現郊區化現象。農村產業結構發生變化。非農產業比重增加，鄉村和城市生活方式不斷融合。發達國家大城市人口比重和數量持續下降。中小城鎮人口比重和數量逐步回升，發展中國家的大城市和特大城市仍在快速增長。

20世紀末禾I]21世紀初。一些先發國家率先進入了”城鄉融合“的發展階段。城市經濟高度發達。鄉村經濟也形成了相對完整的農工商經濟體系。城鄉之間形成良好的物質雙向交流關系，有完善的市場經濟體系。在政治上形成了城鄉平等融合的民主政治格局。在文化領域。城市文化和鄉村文化更趨兼容。鄉村地區科技與教育普及。鄉村居民素質得到發展和提高。在空間及社區建設上，鄉村社區享有城市社區的基本條件，基礎設施和公共設施建設較為完善。在社會保障機制方面。城鄉社區擁有統一的社會安全與生活保障，不按城鄉劃分勞動力就業和失業保障的標準。在保護社會競爭機制的同時。更加側重對社會的整體關懷。

相比較而言。我國的城鄉關系就較為復雜。由于國土面積大、各地區發展基礎不一。所以在現階段不同地區的城鄉關系處在不同的發展階段。東部沿海的一些發達地區已經出現。城市反哺鄉村”的勢頭j中部地區隨著工業化的加速。城鄉之間的差距開始拉大；而西部一些欠發達地區的城市仍發育不足，城鄉之間并沒有太大差別。理清現代化進程中的城鄉關系，既是一個重要的社會經濟問題。也是一個復雜的科學問題。在城鎮化研究的過程中。對鄉村特點的把握、對鄉村問題的認識，對鄉村價值的-t:0斷以及未來發展道路的選擇，首先要解決的就是“立場、視角和價值取向”的問題。否則就會“差之毫厘。謬以千里”.對于我國的新型城鎮化而言，村鎮的價值在于它們是我國人口承載的重要空間載體、維持城鄉社會穩定的“蓄水池”、中華文化延續的重要空間載體、國土保全的重要保障和城市居民親近自然、健康休閑的場所。

3.2以新的成功實踐重新梳理研究思路

在這樣的一個價值判斷下。中國城市規劃設計研究院在近些年的一系列規劃實踐中試圖從城鄉聯動、協調發展的角度去做一些嘗試和探索。比如在201 3年啟動的《山東省新型城鎮化規劃>中，我們將城鎮化進城人口和農村析出人口進行了掛鉤。用土地流轉水平和種植收益作為兩項最重要的因子去測算農村析出剩余勞動力的數量。進而預測出未來可能的向城鎮轉移的人口。在實地調研中。研究發現不同的農業種植類型對于農業勞動力數量和工時的需要是不一樣的：單位面積土地用工量和純收入最高的是大棚種植；單位面積土地用工量和純收入最低的是水稻以及玉米等糧食作物種植；柑桔、茶葉等經濟作物的單位面積土地用工量和純收入介于上面兩者之間。這種生產方式和種植類型的差異導致可析出的農村剩余勞動力數量差別很大，大棚種植家庭析出的勞動力少。而糧食種植家庭析出的勞動力就多。在此基礎上。規劃對山東省進行了農業種植類型的分區，針對不同地區給出了不同的城鎮化政策建議。除了從農業生產的角度去研究城鎮化之外，<山東省新型城鎮化規劃>另一個重要的研究切入點就是人口的流動。研究發現山東省區別于其他省份的一個重要特征就是省內人口流動比例高，其中又以縣內人13流動比例為高。農民工在縣域內就業的占88.1%.因此。規劃建議山東省城鎮化空間的著力點是兩個方向：一個方向是膠東半島沿海地區以/j口q-業為主的勞動力吸納地區。如濟南、青島、煙臺；另一個方向就是魯西南相對落后以縣域經濟為主的就地人口轉化地區。<山東省新型城鎮化規劃）從農業生產和現代化以及人口流動的角度去研究和尋找符合山東省情的城鎮化路徑，是切合新型城鎮化內涵“四化同步、人的城鎮化”的一種探索。

由中國城市規劃設計研究院深圳分院編制的<廣州市村莊地區發展戰略與實施行動規劃>則對大城市及其周邊地區的城鄉關系有了更進一步的思考。廣州分別于1997年，幣112007年開展了兩輪村莊規劃。但規劃都無法落地。在201 3年啟動編制的第三輪村莊規劃中。就村莊論村莊、缺乏城鄉統籌和對城鎮化趨勢判斷的既有規劃技術思路能否走通困擾著政府決策者和規劃師們。當時廣州市范圍內仍有34個建制鎮、1142個行政村。村莊地區的地域面積占到全市的78%.村莊地區的建設用地占到全市建設用地的77%,201 2年村莊地區的常住人口占到全市常住總人口的47%.從這個比例上來看。村莊地區的發展問題不是小問題，而是涉及到全廣州市發展的大問題。而廣州農村地區的城鎮化過程又十分特殊：1 980年代，鄉鎮企業興起開啟了城鎮化之路：到了1990年代。外資驅動和土地制度創新成就了全國聞名的“珠三角模式”;進入21世紀以后。自上而下政府和資本主導的新城和園區建設以及自下而上鄉村地區的工業集聚和農房建設均快速推進。形成了城市地區，城鄉混合區以及鄉村4三元空間“.呈現在我們眼前的就是建設用地破碎低效，違法違章建設嚴重等景象。城鄉二元制度是這一局面形成的根本原因。但這已經不是單純的規劃技術所能解決的。因而<廣州市村莊地區發展戰略與實施行動規劃>在規劃技術思路上。除了傳統的空間規劃之外，還特別強調空間之上的村莊內生動力培育和制度改革創新。以及空間規劃之后的實施行動和政策保障。這個規劃給我們的啟示是，北上廣等大城市地區城鄉關系已經進入了城市擴張速度趨緩，但城鄉內部結構還在劇烈變化的階段。為了應對這種階段的到來。規劃也將從單純的中心城市擴張型規劃向城鄉統籌協調發展型規劃轉變，規劃的內容、技術方法也將隨之發生重大調整。

3.3新型城鎮化研究重點的轉向

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關鍵詞：城鄉規劃；管理；相關問題

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

引言：目前，城市規劃建設正處在 “大發展、大建設 、大環境 的關鍵時期 ，應該把城鄉規劃的效能建設和城市可持續發展的趨勢緊密結合起來，圍繞加快城市的發展抓效能建設，使城鄉規劃建設工作落在實處。城鄉規劃的行政主管部門，要和土地、經濟等部門緊密配合，支持縣、區和各開發區、工業園區項目的簽約和建設，高效率地做好引進項目的規劃選址、規劃方案、工程項目的審批落實。所以，城鄉規劃管理就是要服務于城市發展，滿足城市市民和投資者的需要。

一、完善現行城鄉規劃編制和管理體系

當前語境下的 “非城市建設用地規劃”的具體目標內涵包括土地集約利用、生態保育、保護農地、城鄉統籌等.這與城市總體規劃中的空間管制及綠地系統規劃 、國土部門的土地利用總體規劃、環保部門的生態功能區劃等法定規劃的規劃目標具有相當的重合性。并且 ，在空間層次上多數研究認同 “非城市建設用地規劃”適用于城市總體規劃確定的城市規劃 區范圍 ，這與諸多法定規劃的空間范 圍也是一致 的。這意味著 ，如果將 “非城市建設用地規劃 ”的各種 目標和策略融入新的城鄉規劃編制及其管理體系，并有針對性地完善現有空間規劃體系及其日常管理的運作機制，是有可能較好應對 “非城市建設用地”的規劃和管控問題的再從深層次看。目前 “非城市建設用地”的問題主要在于規劃的日常監管能力和執行力度上的欠缺。而不是缺少了哪一種 “規劃”。深圳、成都 、杭州、無錫等城市的規劃研究和實踐都證明了用地狀況背后的法律保障、體制機制建設才是解決問題的根本所在。而在現實體制框架下，如果能將規劃工具與其他解決策略有效整合 ，將可能是最具 “實用價值”的解決途徑 。

二、城鄉規劃管理應體現社會監督和行政監督并重

A:規范公示內容和程序

明確規劃許可內容建設項目的批前、批后 ，城 鄉規劃管理職能 、工作依據、辦事程序和時限及查處結果 ；二是社會監督和投訴方式，受理時限和程序 ，三是形成橫向覆蓋的規劃編制、規劃審批、規劃監察三大職能 ，縱向覆蓋的事前、事中、事后三個過程的 “陽光 規劃 ”體 系 。

B:拓寬公示形式和載體

對不同的公開內容采取不同的公開方式，便于群眾 了解和監督。一是通過規劃網站 、報紙 、公示牌和規劃公示大廳，開展四位一體的項 目審批規 劃公示 ；二是 采取調查 問卷、廣場咨詢，召開座談會、規劃報告會等形式進 行公示 ，三是 通過 咨詢、征 詢、聽

證 、論證 、評審等方式 ，對公眾普遍關注 的居住區、公共設施和重要建設工程的規劃設

計方案等內容進行公示；四是依托行風監督員、專家組 、咨詢委 員會 、規劃協會等隊

伍或載體開展公示。

C: 加強公示互動和溝通

在公示實施過程中，注重強化公眾參與，及時處理答復群眾意見。采取暢通渠道 ，

公布信箱、監督電話和舉報電話等方式 ，積極引導市民參與和監督規劃。對各界群眾提

出的意建議，及時進行整理 ，落實具體經辦的責任處室和責任人 。

在加強社會監督的同時，重視機關內部行政管理執法教育和監督，從建立教育、制度、監

督并重的效能監督機制入手，立足實效，強化措施 ，推進城 鄉規劃系統整體形象的提高。

三：城鄉規劃管理必須大力推進機制的創新

A：加快審批流程

在項目審理中，用 “否定報備制 檢查“一次性 告知 制”和 “首問責任制 ”，用“首問責任制”加強 “A B 崗工作制。做到受理與接辦同步 ，第一時間與建設單位溝通 、確定現場查勘等有關事宜 ，由技術骨干前臺受理、咨詢，保證資料齊全。采用 “A B崗工作制 ”，將杜絕建設單位報建的 “撲空 ”。審批過程中將嚴格執行兩次辦結制、超時默認制和責任追究制 ，破除層層匯報制。符合報建規定的必須在承諾時限內辦結，迅速解決 問題。形成上下聯動 、共同服務，確保服務品質。用微機 “紅綠燈”管理方式 ，追求 “當 日辦結率”，公布各處 “月辦結率”，監督 “限時辦結制”，人力資源在窗 I：1統一調配，有效集中力量，確保行政提速。在報建審批過程中，應推 “工業項目綠色通道，重點項目特事特辦 ，招商項目超前服務”的工作原則 。

B:優化行政資源

為進一步提高效率 ，應實行建設項 目并聯審批制度，即規劃項 目報建按照 “一家受理，抄告相關，并聯審查，限時完成”的程序進行，報建單位將不用再到各個職能部門去蓋章，而是由規劃主管組織協調各相關參審部門進行聯合審查。實行并聯審批是縮短項目辦理時間的有力措施。審批中涉及相關部門時 ，用科學的并聯審批取代傳統的模糊的串聯審批。需征求相關職能部門意見的，用并聯審批會解決 ，減少建設單位不知往哪跑、多頭跑、無用功的接力賽。加強溝通，慎用否決權 ，增加部門協調 ，強化行政合力。

C:抓好政風行風

對外要全程陽光 ，創新地實行 “批準 、批復 、批駁”三種行政 審批 方式 。限時辦結，文字量化明確 ，不得模棱兩可 、不置可否或 口頭答復。暗箱操作，推諉、拖拉等腐敗土壤將失去存在的空間。審批環節全部集中在行政服務中心大廳辦理后 ，避免出現臉難看、門難進、事難辦的 “衙門”作風。破除 “官即管”的觀念，拉近政府與群眾的距離。同時要有效的防止政府權力部門化、部門權力利益化。使建設工程項 目的審批程序公開化、透明化，顯著地提高行政管理效能。

四：提高編制水平

A：重視多視角的切入，多目標的統籌 。加強規劃“廣 度城鄉規劃牽扯到經濟、社會倫理、生態環境、空間布局等方方面面，若規劃論規劃 ，未免視線過于狹隘。因此規劃強調多視角的切入，按照目標與問題雙重導向的思路 ，強化多目標的統籌。為規劃方案的制定提供較為全面的視角考慮。

B：以人為本，強調公眾參與的實踐規劃城鄉規劃涉及政府、公眾、開發商等多方主體，各方主體在 目標導向和主體利益上會有所不同，在主體的的觀念和思想上，會存在著較大的分歧。因此 ，城鄉規劃編制過程中要多路徑推進規劃的公眾參與。通過公眾參與能保證規劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意見，通過公眾參與實現不同利益主體分歧的協調 ，減少實施中矛盾的激化 。3．3 多方統籌。重視多部門利益的綜合協調。調動各部門參與規劃的積極性長期以來，城 鄉規劃制度的研究往往集中在規劃部門本身，城 鄉規劃獲得的權限也是建立在特定的行政組織結構基礎之上的。導致城鄉規劃編制的側重點也往往偏重在建設規劃部門歸口，對其他部門職能利益考慮不全，規劃的實施也往往得不到相關部門的應有的支持。城鄉規劃的綜合性要求在規劃編制過程中加深對其他職能部門職權與城鄉規劃之間關系的研究，重視多部門利益的綜合協調，突出各部門價值的導向，主動引導、明確職責，以期能得到了相關政府部門的積極響應，為規劃的實施提供良好的政府基礎，充分發揮城鄉規劃對社會經濟發展的統籌和綜合調控作用 。

C：重視規劃的政策屬性 ，加強 “配套政策”的研究和支撐規劃編制具有技術與政策的雙重特性 ，規劃成果既是藍圖，也是規劃管理的依據。規劃編制既是分析問題、解決問題的技術 ，也是建立 目標 ，指導實踐的公共政策過程。為了體現規劃 “公共政策”的屬性 ，在規劃編制過程中，應該加大了配套政策和實踐保障措施方面的研究 ，進行體制創新。配套政策是城鄉規劃發揮效用的制度基礎，也是規劃具有較強可操作性的主要體現 。從政策層面來研究規劃實施中的管理制度、標準、政策等問題 ，可以大大提高規劃的可操作性 。

結束語：

城鄉規劃管理是一項系統性 、長期性 、綜合性的工作，應進一步解放思想、大膽創新、求真務實、真抓實干 ，努力把城 鄉規劃管理工作開展得更好，不斷提高城鄉規劃工作水平，為現代化城市建設作出更大的貢獻。

參考文獻：