土地流轉規劃方案范文

導語：如何才能寫好一篇土地流轉規劃方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉

一、農村“宅基地換房”現象的出現

最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。

二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定

（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。

第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和省（區、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。

第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。

2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。

國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。

三、總結

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。

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在120平方米的宅基地上，建起了一座3層高、近400平方米的小洋樓。小洋樓點綴在青山綠水間，秀氣挺拔，分外漂亮。更令人高興的是，小洋樓臨近籃球場，籃球場旁邊是正在建設的村文化樓。2012年3月13日上午，站在自家剛建好的新房前，廣西富川瑤族自治縣柳家鄉洋新村茅刀源自然村村民盤虎滿心喜悅：“這簡直像做夢一樣。”

幾個月前，盤虎家的宅基地只有50多平方米。在這狹小的宅基地上建的舊房子，一家幾口擠著，生活非常不方便。

盤虎早有建新房的想法，但因宅基地太小而不能如愿。他跑過幾趟鄉里，吵鬧著要申請宅基地，但他的申請如泥牛入海。

盤虎說：“現在交了幾千元錢后，村里給了我120平方米的宅基地。”他快馬加鞭，新房建好了，夢想實現了。

“交幾千元就可以不顧耕地保護政策了?”記者質疑。

“并非這樣?！蓖械牧亦l黨委書記盤志求說，“沒動一寸耕地，而是采用了宅基地集體內流轉的方式，重新規劃村莊，把‘空心村’擠實了?！?/p>

近幾年，富裕了的農民大量另建新房。然而，新的問題隨之出現，很多村莊因缺少規劃、舊宅基地地塊小或太分散等因素，導致農村居民點往往不能合理、有效地使用土地。新建住宅大部分集中在村外，而村內卻存在著大量的空閑宅基地和閑置土地。茅刀源村就曾經是這樣的“空心村”。盤志求說：“在‘空心村’里，說村不是村，有院沒有人，說地不是地，草有半人高。以前，茅刀源村的‘空心率’達80％之多?！?/p>

一個偶然的機遇，改變了茅刀源村。

2011年，正在修建的永州至賀州高速公路通過茅刀源村，村里得到了一筆高速路征地的補償款。

錢怎么花?分了，每人不過幾百元。鄉里和村委會經過討論，決定將高速公路征地補償款用于宅基地的平整和村民舊房拆遷的補償，擠實“空心村”。很快，一個“三統一”的農村宅基地流轉方案出爐了。

統一整合：按照依法、自愿、公平、有償的原則，將全村舊房、危房、布局不合理的房子以及零星分散的牲畜圈舍進行拆遷，將舊宅基地收歸村集體統一整合。

統一布局：按照新農村標準統一規劃設計，實行人畜分離，規劃建設村級小廣場、舞臺、道路以及綠化等一批基礎設施，以確保建設后大大改善村容村貌。

統一流轉：將舊宅基地整合規劃后。除去公共設施所需土地外。再根據村民原有的舊宅基地總面積重新分配，按照規劃在新分配的宅基地上建新房，有效解決了以往民居規劃不統一、建新房不建新村等問題，確保實現對土地的充分利用和對耕地的有效保護。

宅基地流轉方案出臺后，洋新村黨支部書記盤志榮和村兩委班子深入各家各戶了解村民的想法，做村民的思想工作。經過半年多努力，每個村民都摁了手印、簽了字，方案于2011年初開始實施。很快，一塊約8500平方米的土地平整出來，涉及拆遷戶48家，拆遷款來自于高速公路征地的補償款和一部分集體經費。

“整合的土地，按照多退少補的原則，重新分配給村民?！北P志榮說，如果村民要的宅基地比他原來的面積大，就得向村里交些錢。如果村民要的宅基地比他原來的小，村里再補償給村民一些錢。但為了整村統一，規劃最小面積不少于120平方米，最大不超過200平方米。

正是在這“三統一”下，盤虎圓了自己的夢。

與盤虎一樣受益的還有村民盤榮科，他有一座60多平方米的舊房子和2座豬欄房?！柏i欄房離舊房200多米遠，早幾年就想將豬欄房與鄰居的閑置地置換?！北P榮科說，但鄰居不愿意。而現在，實施宅基地流轉后，他只需向村委會交一定的錢就領到一份200平方米的宅基地。如今豬欄房與住房只幾步遠。

茅刀源村有一位村民原來有3處閑置宅基地，但都因為太小而無法利用。經過整合、重新分配后，雖然得到的宅基地面積比那3塊宅基地的總面積要小一些，但卻比其中任何一塊都大并實用。

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為加快推進我市農業現代化進程，促進農業規模經營和農民持續增收，保障設施農業健康有序發展，按照《省人民政府辦公廳關于切實做好設施農用地管理工作的通知》要求，現就切實做好設施農用地管理工作通知如下：

一、積極支持農業發展，合理確定設施農用地范圍

設施農用地是支持農業現代化建設、促進農村發展和農民增收的專項用地，各區政府在安排和管理設施農用地中，要嚴格把握設施農用地管理政策，合理確定設施農用地范圍。依據國土資源部頒布的《土地利用現狀分類》（GB/T21010—），設施農用地是指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地，凡符合黑政辦發〔〕19號文件規定范圍的生產設施用地和附屬設施用地，均按農用地管理，必須辦理設施農用地審批手續。

在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地范圍內，因設施農業項目發展需要，申請按建設用地使用土地的，可按建設用地管理，并依法辦理建設用地審批手續。

二、科學制定設施農用地規劃，完善設施農業布局

各區要根據土地利用總體規劃和設施農業發展規劃，按照“因地制宜、適度集中、節約用地”的原則，合理安排設施農用地。要引導設施農業經營者盡量利用荒山、荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地發展設施農業，盡量不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田。確需占用耕地的，應盡可能占用劣質耕地，避免占用優質耕地，同時通過工程、技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。附屬設施占用耕地的，生產經營者應當根據有關補充耕地政策規定，履行補充耕地義務。

設施農用地使用期滿未申請續期或申請續期未獲批準的，或因生產經營者自身原因終止用地行為的，生產經營者要對生產設施占用的耕地及時復耕，對附屬設施占用的耕地及時復墾。負責復耕或復墾的農業經營者，必須在設施農業生產活動終止用地之日起6個月內完成且恢復到原有土地等級標準和耕作條件。

三、嚴格集約節約用地，控制用地規模和使用期限

進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模的5%以內，最多不超過10畝；進行規?；N植的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模的3%以內，最多不超過20畝；進行規?；菪箴B殖的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模的7%以內，其中規?；B牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內，最多不超過15畝；進行水產養殖的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模的7%以內，最多不超過10畝。

設施農業建設中，生產設施確需配套建設簡易生產看護房的，其單體占地面積不得超過30平方米，看護房不得建二層及二層以上（含地下室）。在耕地上進行農作物種植結構調整的，如種植蔬菜等非工廠化的大棚用地，不屬于設施農用地范疇，仍然按耕地管理，可以配套建設簡易生產看護房，單體占地面積應控制在15平方米以內。

現代化農場建設過程中，對原以生產隊、分場為生產單位計算安排的糧食烘干、晾曬設施和生產機械停放、保管場地等附屬設施用地，按服務的種植面積核定用地規模，集中安排用地，原則上不超過每畝1平方米。

設施農用地的使用期限，按照有關部門批準的設施農業項目生產經營期限或農用地承包經營權期限確定，但原則上不得超過15年。同時不能超過剩余土地承包經營權期限或土地承包經營權流轉期限。

四、嚴格設施農用地審批條件，規范報批程序

設施農用地審批應在依法、規范的前提下，遵循便民原則，嚴格審批管理。

（一）審批條件

1、符合土地利用總體規劃或者設施農用地專項規劃，嚴禁占用基本農田；

2、符合國家和省規定的設施農業項目的用地規模和使用期限；

3、生產設施涉及占用耕地的，已擬定耕地保護方案；附屬設施涉及占用耕地的，已完成補充耕地任務；

4、設施農業經營者擬定設施農業建設方案，并與集體經濟組織及承包農戶簽訂經營用地協議。如涉及集體土地經營承包權流轉的，還需與集體經濟組織和承包農戶簽訂流轉合同；

5、設施農業項目涉及占用草原、水面、灘涂、林地等的，已征得相關部門同意。

（二）審批程序

1、用地申請。設施農業生產經營者申請設施農用地的，經土地所在村集體經濟組織同意后，持下列材料，向市國土資源管理部門提交用地申請：

（1）設施農用地建設方案；

（2）用地協議（協議中需要載明土地使用年限、土地用途、補充耕地、土地復墾、交還和違約責任等內容）；

（3）土地承包經營權證書、土地承包經營權流轉合同等；

（4）用地平面布置圖；

（5）規劃、環保等相關部門批準文件；

（6）農業部門對設施農業建設必要性與可行性、承包土地流轉合規性與合理性以及生產經營者農業經營能力和流轉合同的審核意見；

（7）涉及畜牧養殖的設施農業用地，出具市畜牧管理部門的意見；

（8）其他相關部門意見。

2、項目審查。市國土資源管理部門受理用地申請后，依據土地利用總體規劃進行現場踏勘，并對用地申請條件、用途、規模、選址以及土地流轉、復墾措施、補充耕地等內容進行審核。對符合設施農用地條件的，應當簽署審核意見，出具現狀調查界址圖（需標明配套設施用途、用地面積、現狀、拐點坐標等）并組織報批。

3、用地審批。市國土資源局依據農業部門審核意見，對土地利用規劃、土地權屬和用途、用地面積、保護耕地措施、占用和補充耕地情況及復墾措施等內容進行審查。符合規定要求的，由國土資源部門報市政府批準后，由國土資源部門下達設施農用地批準通知書。

國有農副生產基地、林地的設施農業用地，按上述要求施行。

五、切實加強設施農用地監管，促進設施農業健康發展

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一、嚴格土地管理，做到依法用地，合理用地

嚴格土地管理，加強土地執法，做到依法用地，合理用地，尤其在村民建房、新農村建設、農村基礎設施和各項公益事業用地上實施強力引導，盡量少占或不占用耕地搞建設。農村村民建住宅審批過程中，國土資源部門要做到“三到場”。 即：宅基用地申請受理后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；農民住宅建成后，要到實地檢查是否按批準位置和面積使用土地。

二、嚴格規劃管理，充分發揮土地利用總體規劃在土地管理中的龍頭作用

近年來，國土資源部門積極參與政府的宏觀調控，充分發揮土地利用總體規劃的“龍頭”作用。在制訂實施土地利用總體規劃過程中做到合理劃定建設用地和耕地保護區，確保城市國有土地集約合理利用，使耕地占用數量得到有效保護，為盤活存量土地，控制新增用地，確保土地利用走內涵挖潛之路。

三、強化執法監察

依法查處違法違規用地，開展清理閑置和浪費土地資源的專項行動，盤活建設用地存量，提高土地使用率，做到節約集約利用土地，從而減少在總量上對耕地和土地資源的占用，以實現耕地總量不減少的保護目標。

對未批先建、少批多占、邊批邊建的違法用地行為，要堅決依法查處。對未批先建的，要發現一起拆除一起，通過嚴格執法整肅農村用地秩序；實行“一戶一宅”制度，防止以分戶名義的“一戶多宅”。

四、盤活農村存量建設用地

根據城鎮化建設目標，按照集約用地的原則，制定舊村莊改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計劃、分年度組織實施；要實行“建新退舊”制度，經批準新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。積極探索舊村改造、零散住宅整理歸并的途徑和方式，推廣成功經驗。

五、嚴格土地使用標準，促進各項建設節約集約用地

強化建設項目用地管理。堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項目建議書、可行性報告時，應增加土地節約集約利用的土地置換實施方案。提高工業項目用地的投入產出率和集約利用水平。實行單位面積土地最低投資限額，工業項目單位面積土地的投資額不得低于規定的最低限額。鼓勵投資建設多層標準廠房，嚴格限制單層建筑物，提高土地容積率。以合同形式明確集約用地各項權利義務及違約責任。上一年度供地率達不到70%的，不能申請辦理新報批手續。土地利用集約度不高、未達標的，不得擴大現有建設用地規模。推進土地市場化配置，建立節約集約用地的內在機制。

集體建設用地使用權允許以轉讓、出租、作價出資（入股）等方式流轉，也可以設定抵押。嚴禁私自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。嚴禁城鎮居民到農村購買、租賃宅基地。不符合村鎮建設規劃的農民集體建設用地，不得以流轉方式，再行確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構筑物，不得改建、重建、擴建。

集體建設用地流轉，應依法簽訂合同。集體建設用地使用年限由土地所有者和使用者協商確定，但不得超過同類用途國有土地使用權出讓的最高年限。

集體建設用地在流轉中的收益歸集體土地所有者或轉讓者，農村集體經濟組織的收益，應專項用于農民集體公共設施、公益事業建設。

六、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

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關鍵詞 糧食生產供應鏈；合作社；風險；應對辦法；河南商水

中圖分類號 F252 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）02-0287-02

為落實糧食生產供應鏈的工作部署，進一步論證中化集團配合農業部2014年試點推進的糧食生產供應鏈模式建立，切實為中化農業板塊產品銷售開拓工作局面，對商水縣開展糧食生產供應鏈試點專題調研。總體來看，在商水縣開展糧食供應鏈試點，既非常必要，又具備可行性，同時風險可控，值得出臺細化方案并加快推進（商水縣秋冬種準備工作9月中旬即開始）。建議以調研論證的有關合作社為載體，推動以2014年冬小麥種植為起點，通過外貿信托助力的土地流轉（666.7 hm2左右）和財務公司助力的供應鏈融資，中化農業板塊開展種肥藥技一體化供應和服務，實現糧食生產供應鏈在商水縣落地。

1 糧食供應鏈開展的背景

1.1 政策導向

1月14日農業部對外《2014年種植業工作要點》，其中的亮點是結合現代農業轉型升級的形勢，本著機制創新的出發點，選擇10個高產創建整建制推進試點縣展開糧食供應鏈試點，首次明確將與農資投入品企業和信托投資公司合作，開展糧食生產供應鏈試點，探索我國糧食生產管理的新路徑。

1.2 能力所在

中化集團具有融合種子、化肥、農藥等農資領域強大供應組織能力，具有形成涉農服務整體優勢的最先導條件，是促進這項工作試點成功的最佳企業載體。

1.3 壓力所迫

中化農業板塊面對激烈的市場化競爭局面，在農資行業產能過?，F狀和業績壓力下，急需進行經營轉型，擴大產品銷售規模。與此同時，我國糧食種植業專業化、規?；l展，也使得生產供應鏈發展到了呼之欲出的時點。據此，堅定了以點帶面、促進農民增產增收、為國家“三農”建設貢獻自身價值的信念。

2 商水縣農業概況

商水縣屬周口市，位于河南省東南部，地理坐標為北緯33°，東經114°，總面積1 314 km2，縣城與周口市連接，耕地面積8.8萬hm2，人口123萬人。

商水縣處于暖溫帶南部，屬于亞熱帶向暖溫帶過渡地區，季風性半濕潤氣候。年均日照時數2 100 h，降水785 mm，無霜期223 d，最冷的1月平均氣溫0.2 ℃，最熱的7月平均氣溫27.5 ℃。

地形和水文：商水縣地處豫東平原，全縣地勢平坦無山丘，海拔在30～50 m，土壤有褐土、潮土、砂礓黑土3類，肥力中上，適種性廣，利于種植業的全面發展?？h內河流較多，沙潁河、汾河、清水河在此流經。淺層地下水充足，為2.3億 m3。富水區416 km2，中等水量區626 km2，合計占總土地面積的80%。無鹽堿等影響水質的成分，適合農業灌溉和人畜飲水。2015年夏天河南大旱期間，不到30 m深的機井基本能滿足灌溉需要。

商水是河南省第三糧食大縣，糧食外調量逾50%，2013年糧食產量125萬t。以冬小麥、夏玉米為主要作物，小麥面積8.0萬hm2，單產8 250 kg/hm2；玉米面積7.3萬hm2，單產8 250～9 000 kg/hm2。2015年小麥豐收，全縣單產9 075 kg/hm2，千畝示范方單產11 475 kg/hm2（周麥26）；一些地方還種有大豆、芝麻、花生、蔬菜、紅薯、藥材等作物。種植大戶領辦且運營正常的合作社700余家，家庭農場100家。全縣土地流轉逾1.33萬hm2。種植合作社除流轉外，一般對農戶種田開展托管服務，費用為3 000元/hm2，除了種、肥、藥等物化投入外，開展農機、打藥等全程服務。托管服務的面積占合作社流轉面積的比例超過50%，種糧合作社的小麥、玉米耕種收機械化率基本達到100%。因是全國產糧大縣，每年財政轉移支付8 000余萬元，其中定向用于種植業能力建設的1 500萬元，2013年開展了2萬hm2高標準良田建設[1]。

3 商水縣農業合作社情況及其需求

調研組結合現場調研共調研了12個合作社，均為種植大戶領辦的合作社，其流轉了一定規模的土地，并通過托管方式為社員耕地提供服務，有的提供種肥藥一體化供應。

3.1 生產能力

12個合作社中，主營業務為糧食的為9個，合計經營耕地面積2 507 hm2，最大的2戶為發達合作社（693.3 hm2）和天華合作社（666.7 hm2）。杜衛遠流轉了182.3 hm2耕地，為2013年度全國種糧大戶；天華合作社創辦人劉天華流轉了280 hm2耕地，為河南省種糧大戶，其領辦的合作社為全國農民專業合作社示范社。領辦合作社的9位種糧大戶直接流轉的土地為1 253 hm2，另外1 247 hm2土地主要是入社農戶交由種糧大戶托管的耕地。

除糧食合作社外，專營露地蔬菜種植的潤禾合作社經營能力較強。吳彥林領辦的合作社流轉了113.3 hm2耕地，盡管其運營不到2年，但由于其在香港、廣州、深圳有固定的進出口銷售渠道，種菜基地全部建設了大田噴灌設施（投資15萬元/hm2以上），采用水肥一體化技術，種植終端客戶提供的廣東菜薹、水東芥藍、荷蘭豆、蘆筍、豆苗、奶白菜等，產品價格高，以菜薹為例，發貨價能達到12元/kg。合作社雇工300余人，每年生產周期自當年3月初至12月末，2013年合作社營業收入680萬元，利潤34萬元，已進入良性循環發展階段。按合作社規劃，潤禾農業將利用未來幾年，發展成規模超666.7 hm2的全產業鏈供粵港澳精品蔬菜生產企業。其當前資金需求是流動資金個別時期（如支付地租后）的100萬～200萬元短期融資需求；其3～5年發展的資金需求按照發展到666.7 hm2計，需要1億多元的基礎設施建設資金。

3.2 主要種植結構

9個種糧大戶中，冬季種植作物為小麥良種（種植面積1 900 hm2），或小麥（種植面積600 hm2）。2014年小麥市價為2.50元/kg（標準水分），杜衛遠種植小麥良種的效益為小麥市價基礎上加價約30%，可使種糧大戶獲得增值收益；調研表明，小麥良種的訂單農業模式是實現糧食生產供應鏈的前提之一。天華合作社開展了糧食銀行業務，具有存糧能力；同時為農民提供服務，提高了農民入社積極性，也有效增加了自身效益。9個種糧大戶中，夏季種植作物比較多元，主要為玉米（種植面積786.7 hm2）[2]。其次為大豆（種植面積726.7 hm2），再次為蔬菜、花生、紅薯等（種植面積約66.7 hm2）。許多種植大戶種植規模冬季較小，如劉天華夏季只在其流轉的土地上種66.7 hm2玉米和213.3 hm2大豆，其他逾333.3 hm2托管土地社員自由選擇種植作物（冬季則統一種植小麥良種666.7 hm2）。經營較好的合作社推動了玉米等秋糧作物的入庫存儲，擇機在冬春出貨，比即時市場價高。

3.3 成本收益分析

據對發達合作社種植成本收益調查，種植大戶種植小麥良種、小麥和玉米的成本和收益見表1、2。

種植大戶和合作社小麥、玉米2季種植的種肥藥成本比普通種植者低30%～40%，這也是種植大戶規模經營的一項收益。和一般農戶相比，天華合作社聯系了下游糧食收購企業，開展訂單農業。2014年是給茅臺酒廠做訂單，因為要從鄭州發貨，增加成本且運輸不便，2015年改為向地處延津的西糧公司提供采用新麥26種植的優質麥，訂單價格比市場價高出0.2元/kg[3]。據此可以判斷，種植大戶開展種糧結合實現加價的訂單農業模式是實現糧食生產供應鏈的另一前提。

4 實施方案

4.1 當前著力實施糧食生產供應鏈試點A方案

以2014年秋冬種為起點，助力杜衛遠理事長牽頭的商水縣發達高產種植專業合作社為工作落地點，通過信托介入，幫助其實現土地流轉666.7 hm2；通過財務公司信貸，幫助其開展種肥藥供應鏈融資。同時推動合作社使用中化農業投入平臺（據調查，在商水地區，中種聯豐公司的AK58、中麥895小麥品種很適合，中種國際的中種8號、鄭單958很適合，中化化肥的復合肥品質和表現也很優異，當地都有經銷商），推動實施中化“金融、種子、肥料、農藥、技術”一體化的“五位一體”，實現“糧食生產供應鏈”在商水縣的試點。

4.2 在A方案基礎上，豐富一個投資蔬菜產業的B方案

自啟動與周口市的合作開始，以吳彥林牽頭的蔬菜合作社對投資主體，向其開展貸款；或采取資本方式，由中種公司、中化化肥聯合向其注資，推動該模式在商水縣實施，按照此前的發展規劃，快速擴張至666.7 hm2，并適時推動在周口市其他相關地區等地的復制。

5 風險和應對辦法

5.1 糧食生產能力是否具備和是否穩定的問題

從調研情況看，是否選對適合的專業種植大戶，是“產融結合”打造的糧食生產供應鏈能否取得成功的最關鍵因素。對于農業以外的投資人開展糧食種植，如果沒有技術能力和經驗印證，即使其資金量充足，但因為從事糧食生產和管理的人缺乏種植技術、管控經營和上下游渠道，在產量方面可能會大幅縮水。種植大戶劉天華介紹，白象集團在新鄭縣搞了數萬畝土地流轉的訂單農業，因上述問題無法解決，導致小麥、玉米單產均低于4 500 kg/hm2，人工成本高且效率低下，第2年即入不敷出，被迫終止訂單，并以賠償3 900元/hm2的協商價取消了土地流轉。因此信貸和土地流轉信托必須依托已經在種植上見到效益、正有強烈的擴張意愿的大戶，方能提高成功率。如種植大戶杜衛遠，原本是農場職工，2009年起流轉土地、領辦合作社啟動小麥良種繁育效益突出，土地流轉和托管面積因此每年分別增加約33.3 hm2和66.7 hm2[4]。

5.2 土地流轉價格較高的問題

流轉價格連年上升，近3年平均每年上漲1 500元/hm2，目前已達到14 400～18 750元/hm2。土地流轉的高成本，直接壓縮了種糧大戶的獲利空間，打擊了種植積極性。目前商水縣還未進行土地確權，而預計推行這項政策時，可能遇到較大的困難。但這個好政策由于國家定了明確的調子，隨著政策部署，預計不久將在產糧大縣落地。事實上，正因為土地沒有確權，農民流出土地的權益無法得到保障，導致商水縣土地流轉率僅20%左右。調研表明，此前土地租金每年上漲近1 500元/hm2的情況不會延續，之后的地租增長應較為穩定。

6 參考文獻

[1] 洪嵐，尚珂.我國糧食供應鏈問題研究[J].中國流通經濟，2005（2）：11-14.

[2] 崔曉迪，田源，程國宏.信息化的糧食供應鏈管理[J].中國儲運，2005（5）：50-51.

篇6

【關鍵詞】 農村宅基地 農戶訪談 制度創新

農村宅基地管理制度是關系農村經濟發展和社會穩定的重要制度，其管理制度改革日益受到重視。隨著我國城鎮化與工業化快速推進，農村人口大量進城與大規模流動、土地資產價值日益顯現造成了宅基地違法用地普遍、閑置浪費大量存在、宅基地用益物權難以得到保障等問題。安徽省是我國的發源地，在農村土地使用制度綜合改革方面積累了豐富的經驗，具有繼續改革的基礎和條件，也有加快農村宅基地管理制度創新的現實需求。因此，我們對安徽省不同區域的部分農村進行了農村宅基地制度相關情況的調查研究。

一、農村宅基地入戶訪談情況分析

綜合考慮地理、社會經濟發展水平和城鄉關系等因素，結合美好鄉村建設等情況，在安徽省選擇了五個調查區域，分別是皖北的亳州市譙城區、皖中的合肥市長豐縣、沿江地區的宣城市宣州區、皖西的六安市舒城縣及皖南的黃山市徽州區等地。我們對上述地區涉及7個區（縣）13個鄉（鎮、街道辦事處）17個村（社區）123戶農戶進行了入戶問卷訪談，調查內容包括三個部分：農戶的基本情況，內容涵蓋年齡段、文化程度、家庭人口結構、收入結構等；農村宅基地使用現狀，包括宅基地的數量、面積、取得等；農村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地規劃、申請、分配、退出、流轉等環節。

1、訪談農戶的基本情況

從訪談戶家庭結構、家庭主要收入來源、勞動力出外打工情況來看，有以下特點：第一，三代同堂比例高。五個區域中三代同堂比例最低是合肥市長豐縣39%，最高是黃山市調研區縣接近62%，宅基地分戶潛在需求大。第二，農村勞動力大量外出，40歲以上的訪談對象占到一半以上。五個區域中亳州市譙城區、合肥市長豐縣及六安市舒城縣常年外出打工人數較多，占訪談總人數的40%以上；宣城市宣州區離土不離鄉型農民工比例稍多，占訪談總人口的20%，主要分布在城郊或民營經濟活躍的農村；離土離鄉型農民工占訪談總人口的18%，主要分布在偏遠農村；黃山市徽州區等調研區縣常年外出打工人數相對較少，僅占訪談總人數的12%。第三，打工收入已成為家庭主要收入來源。在亳州、六安、合肥等農村經濟基礎相對薄弱地區，打工收入占到了家庭總收入的50%以上；而宣城市和黃山市城郊和農村經濟較發達的農村，做生意、跑運輸等商業收入比重則占到了近三分之一。第四，土地整治后農村家庭總收入有所提高。合肥市長豐縣整治后的新村將耕地流轉，村民獲得流轉收益，同時勞動力也得以釋放進城打工從而獲得較高的工資性收入。整治后的新村家庭年純收入在3萬元以上的占到了83%，而整治前的舊村家庭年純收入在2萬元以下的就占到了77%。

2、宅基地利用及管理情況分析

（1）城郊或集鎮的農村宅基地利用更節約，政府或市場推動的宅基地流轉有利于提高宅基地使用效率。從不同類型的村莊來看，位于城郊的宅基地戶均面積最小，為116m2；其次是鄰近集鎮的宅基地，戶均面積183m2；位于偏遠農村的宅基地面積最大，戶均231m2。在偏遠農村土地整治后的集中居住區，戶均宅基地面積縮小到了100m2。另外，從農村房屋及宅基地取得途徑來看宅基地實際使用面積，一類是本村村民申請或繼承取得的老宅基地，這一類所占比重在一半以上，宅基地面積多在半畝到一畝之間；二類是通過土地整治村集體統一規劃修建的房屋而獲得宅基地，宅基地面積一般不超過當地使用標準；三類是外村村民花錢從本村集體手中購買地皮自建房屋。如某村村民在上世紀九十年代花3000元買了一塊臨街地皮，面積一般不超過半畝；四類是從農村房屋交易市場取得。有的農戶直接從開發商購買取得，還有的通過他人轉讓取得，面積多在200m2以內，這一類多存在于城郊、經濟活躍的農村，有的房屋土地性質已變更為國有?？偟膩碚f，后三類宅基地面積都要比第一類宅基地面積偏小。

（2）宅基地分配主要由村組決定，八成以上農戶愿意集中居住。農村宅基地規劃管理通過土地利用總體規劃、村莊建設布點規劃、土地整治規劃、新農村建設規劃等實現，但微觀的宅基地建房秩序主要由村、組及國土所維持。從集中居住意愿來看，五個區域的訪談農民意愿度都較高，有三個區域的訪談農戶愿意去集中居住的比例在90%左右，另兩個區域的訪談農戶愿意去集中居住的比例在80%左右。我們在亳州市譙城區某自然村走訪過程中，遇到一些村民一直跟隨調研人員表達希望盡快搬遷到新居的強烈意愿。該村是規劃中的新村地址，為修建新村已醞釀2年多，因“增減掛鉤”指標不夠而多次停止建設工作，造成村民宅基地分戶需求不能滿足，有多戶是6―8人幾代住在一起，舊居不能拆遷，農田種植受影響，村民眼紅周邊新村建設，意見很大。有一些農戶提出了集中居住的要求，如舊宅拆遷補償各家標準要統一，新居要帶小院，距離承包地不能太遠。居住小區的垃圾、污水等配套設施要處理好。新居住點要有學校配套，與城市居民享受同等社會保障等。有少部分受訪農戶明確表示不愿意，這類農戶通常對現狀比較滿意，如近幾年剛修建了新房，或是在當地做生意且經營狀況較好，還有一些是因為缺乏建房資金、集中居住區位置偏遠等。

（3）宅基地超標與閑置不同程度存在，一半以上農戶在補償合理的條件下愿意退出宅基地。五個區域受訪農戶對宅基地使用面積標準的認知度都比較低，舊村宅基地面積超標現象普遍，農村住房占地面積一般在幾十平米到一百多平米，加上庭院和附屬用房等，則基本超過了當地宅基地面積標準。但從五個區域調查情況來看，一戶多宅現象并不多見。另外，每個村都少量存在宅基地閑置情況，主要原因是在城里買房生活、常年在外打工不回或是去路邊建房導致原宅基地閑置等等。從在城里買房情況來看呈現增長勢頭，訪談農戶中除了皖西的六安市以外，其他四個區域均有去城里買房的情況，亳州、合肥、宣城、黃山四地舊村訪談農戶在城里買房的比例在15%左右。當問及在補償合理的情況下是否愿意將超標或閑置宅基地退出，五個區域有一半以上訪談農戶表示支持，最高為合肥市長豐縣愿意退還宅基地比例為75%。補償的形式視情況而定，如果是換房，希望至少有200平米，有小院、停車庫，環境好；如果是現金補償部分農戶提出要按國家標準進行補償，還有少部分農戶則希望按市價進行補償。不愿退出宅基地的以55歲以上老年人居多，還有部分農戶擔心補償標準低而不愿退出。

（4）城郊或民營經濟發達的村莊宅基地流轉較多，多數受訪農戶贊成放開宅基地流轉限制。集鎮和偏遠農村一般沒有宅基地流轉發生，而城郊或民營經濟發達的村莊則相對較多，流轉的形式有開發商開發售賣房屋、村委會售賣沿街地皮、村民私下進行房屋買賣和租賃等。從五個區域整體來看，受訪農戶希望放開宅基地抵押和買賣限制比例在七成以上，但不同區域的農民觀念有差別。集鎮和偏遠農村的農民對流轉普遍沒有概念，有一半受訪農戶不愿流轉自家的宅基地，要以此留作保障，贊成放開宅基地流轉限制的多為村干部或做生意的農民。在城郊或民營經濟發達的村莊，贊成放開宅基地流轉限制的農戶在90%以上，有農戶還提出流轉要限定在本市縣農村居民范圍內。不想流轉宅基地的農戶大部分都認為是問自家當前有沒有宅基地流轉需求，對國家有關限制流轉的規定和放開流轉權利不清楚不理解，最典型的一個例子是，有個農戶不同意流轉自己的宅基地，但同意流轉別人的宅基地。關于農村房屋抵押，90%的受訪農戶希望有需要時可以辦理農村房屋抵押，以滿足其在生產經營過程中資金周轉等問題。

二、農村宅基地管理存在的問題

1、宅基地規劃管理滯后，執行效果差

安徽省對宅基地規劃管理主要通過鄉土地利用總體規劃和村莊規劃實現。在推進農村土地整治過程中，土地整治規劃對宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好鄉村規劃中也會涉及到部分宅基地管理內容。根據調研了解到目前規劃上存在的問題：第一，土地利用總體規劃將下達的新增建設用地規模基本用于城鎮及工業園區建設，沒有預留農村新增建設用地規模，致使實際中宅基地無規劃或不符合規劃。第二，編制村級土地利用規劃受技術、人力、財力等因素制約無法全面推開，有的地方甚至認為村土地利用規劃沒有必要。第三，因缺乏科學性，更沒有實際考慮農民需求，致使規劃執行難。第四，土地利用規劃與城鎮規劃體系、美好鄉村規劃等銜接不夠。

2、宅基地計劃管理不能滿足農民建房實際需要

根據國家相關文件要求，新增農村宅基地建設用地應納入土地利用年度計劃，各地在下達時要單列5%的宅基地農轉用計劃指標。但從安徽省執行情況來看存在以下問題：5%的宅基地農轉用計劃指標不僅不能滿足農民建房的需求量，而且往往被擠占挪用。由于沒有宅基地農轉用計劃指標，部分基層政府對宅基地基本是放任不管狀態，造成村民任意占地建房而無人問津。

3、宅基地報批程序繁瑣復雜

現行法律規定，宅基地審批使用原有建設用地的，由縣審批；占用農用地的，由省及授權的市審批。對農村宅基地占用的耕地，縣、鄉組織村集體經濟組織或村民小組進行補充。從調研情況看問題主要集中在以下幾點：第一，農民建房占用用地指標，需要省級人民政府審批，審批時間過長，不適應農民建房隨時性和零散性的特征。第二，審批程序繁瑣，部門審批程序不協調。第三，補充耕地難，由村集體承擔補充耕地責任難以落實等。

4、缺乏宅基地退出機制

安徽省農村宅基地退出的途徑主要是土地整治復墾退出和城鄉建設用地增減掛鉤退出，補償的形式一般為住房安置，屬于政府主導型退出。這種退出方式宅基地退出效率高，耕地增加較多，節地效果明顯，但政策依賴度高，建設資金主要由政府部門解決，在法律制度、實際操作中還存在一些缺陷。第一，《土地管理法》對宅基地退出制度缺乏系統的規定。對可以收回的宅基地政策界限、收回程序和補償標準缺乏具體規定，可操作性不強，更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。第二，受宅基地只能在村小組內部流轉限制，難以對農村宅基地進行確權登記頒證。宅基地退出多涉及到土地跨村流轉的問題，而不同集體經濟組織間調換的宅基地，往往因為沒有法律依據而無法確權頒證。多數地方采取先將土地征為國有，再以國有建設用地劃撥或出讓給農民，客觀上增加了宅基地置換成本，減少了農民通過宅基地置換獲得的收益，制約了村莊集聚過程。第三，宅基地退出補償標準不完善。地方普遍以補償宅基地上的房屋為主，對宅基地的補償往往被忽視。第四，農村宅基地退出與城鎮住房、醫療、社保等銜接與轉化機制不健全。集中居住區建設對農民的意愿需求考慮不足。

5、宅基地流轉限制并不能遏制實際需求

盡管現行政策文件對農村宅基地使用權單獨流轉作出了明令禁止，但對因房屋流轉而導致的宅基地使用權流轉并未限制，故實踐中宅基地流轉現象并未真正遏制，反而為隱形市場發展提供了土壤。從安徽實地調查發現，隨著城鎮化的加速推進，人口出現梯度轉移現象，即城郊農民向城市鎮轉移，山區、遠郊農民向城郊或近郊轉移。在轉移過程中宅基地財產功能的彰顯，事實上出現了大量社會需求。在宅基地流轉機制缺乏的情況下，不僅存在大量隱易，也使得農村宅基地閑置現象更加普遍，城鄉建設用地規模不減反增。另外農房“隱性”買賣、隨意定價還容易引起經濟糾紛，由于現實中出售住宅的所有收益歸個人所有，集體經濟組織作為宅基地所有者的權益得不到體現。

三、宅基地管理制度創新建議

根據十八屆三中全會精神，宅基地管理制度改革是在堅持宅基地集體所有的基礎上，進一步強化農民宅基地使用權，應與社會經濟發展相適應，與資源配置改革、戶籍制度改革、社會保障制度的完善同步協調，采取漸進式改革而不是一步到位。根據農戶調查反映情況及對宅基地管理中存在問題的分析，建議因地制宜地逐步推進農村宅基地管理制度創新。

1、完善宅基地規劃管理制度

第一，編制村級土地利用規劃和宅基地專項規劃?？紤]安徽省農村編制村土地利用規劃普通存在技術、財力、人力等實際困難，建議結合新農村建設、美好鄉村建設和統籌城鄉發展，安排專項資金開展編制村級土地利用規劃試點。另外，宅基地專項規劃作為村級土地利用規劃的分支，建議在安徽省各地推進宅基地整理項目之前，首先編制好宅基地專項規劃。第二，分區域分類別推進宅基地規劃管理。根據城鎮規劃區內外、集鎮、偏遠農村不同區域，制定不同類型村莊規劃發展戰略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地勢較為平坦、農村房屋較為破舊的村莊，村莊集聚效果明顯，而皖南等山區丘陵地帶，戶均宅基地面積較小，過分強調集中不僅增加農民農業生產時間成本和經濟成本，土地綜合整治效果也有限。第三，健全規劃編制管理機制。建立各方主體參與規劃編制的科學論證制度，提高規劃的科學性和實施效率，避免村莊集聚后出現新的“空心村”；協調土地利用規劃與村莊布點規劃、美好鄉村規劃之間的關系，探索一個部門主導、多個部門參與規劃編制的新機制，真正實現多規合一。

2、創新宅基地計劃管理方式

根據調研情況，提出兩種宅基地計劃指標管理方案。第一種方案：取消宅基地用地計劃管理方式，主要通過規劃來控制宅基地總量。嚴格審查宅基地申請條件，只要是符合規劃、“一戶一宅”、面積標準的前提下，直接辦理農轉用手續，不再實行計劃指標管理。這種方案在基層國土資源管理部門有呼聲，也能滿足農民建房需求。但前提是宅基地申請條件能在實際中被嚴格執行，否則容易造成農用地尤其耕地被大量占用，農村宅基地規模很快達到規劃上限，國家對建設用地管理失控。第二種方案：改革現行宅基地農轉用批次審批辦法，建立先使用后核銷制度。由縣級人民政府每年年初一次性申請辦理農轉用審批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用計劃核銷申請。這種方案在基層國土資源管理部門中呼聲較高，解決了每家每戶單獨分散申請難以一次批準的問題，農民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有計劃指標管理，從國家宏觀角度來看，建設用地能得到年度有效控制，也有利于保護耕地。但可能存在的問題是：年終核銷的量有可能大于年初申報的計劃；宅基地計劃指標仍然得不到保障，出現批準后無指標核銷的局面。目前遼寧、廣西等地都已探索宅基地指標先使用后核銷制度，證明了其存在的合理性。建議采取第二種方案，避免出現一放就亂的局面。

3、健全合理高效的審批監管制度

十八屆三中全會要求“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，宅基地審批制度也應按照這一精神確定其改革目標及思路。建議：第一，調整審批權限。根據《決定》“對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”，建議安徽省試點探索調整宅基地審批權限：一是利用存量建設用地的宅基地審批的，由現行的縣審批調整為鄉審批；二是宅基地占用農用地的，由現行的省及授權的市審批調整為授權縣（區、市）政府審批，年底報市政府備案，有利于縮短報批時間，提高審批效率，使縣（區、市）政府負責宅基地占用農用地后的耕地占補平衡。第二，簡化審批程序。對未打破村組界限集中建設的、移民搬遷等大范圍跨村集中建設的、利用存量建設用地的，減少申報環節，提高辦事效率。另外，對因鄉鎮規劃、國土等部門間存在扯皮而影響審批時效的，建議鄉鎮相關部門建立聯合辦公機制。第三，確立由縣級人民政府負責耕地占補平衡。建立宅基地建設基金，該基金來源于本集體經濟組織獲得的土地收益和政府通過土地整理等轉移支付方式和部分新增費，專項用于舊宅基地復墾、占用農地建住宅的占補平衡。

4、構建農村宅基地有償退出制度

（1）完善由政府主導的宅基地整體退出機制。一是為確保跨村組農民宅基地能完成確權登記頒證，對于農民因集中居住等涉及跨村跨組的，只要滿足以下條件就可實現宅基地流轉：跨村小組申請宅基地的本戶在原村小組無宅基地，符合“一戶一宅”的原則；經坐落地集體經濟組織三分之二以上村民代表簽字確認；申請跨村小組宅基地的家庭人員參與坐落地生產資料再分配需經村集體討論決定等。二是合理制定宅基地退出補償標準。根據十八屆三中全會關于“賦予農民更多財產權利”的要求，除了補償地上建筑物及其附著物外，還應包括對宅基地的補償。三是建立宅基地節余建設用地指標利益分配機制。構建指標交易平臺，增強村集體和農戶個人在交易中的主導性，使指標收益向其傾斜。四是充分考慮農民生產、生活實際需要，逐步完善農村集中居住區建設。

（2）建立宅基地零星退出配套政策。根據調研了解，目前農村存在四類零星、分散的可以有條件退出的宅基地：一是已移居城鎮，在城鎮實現充分就業，并在城鎮擁有固定住所，原農村宅基地長期閑置；二是主要勞動力在城鎮就業，但在城鎮沒有固定住所，農村宅基地仍需繼續使用的；三是子女已移居城鎮，且年事已高基本無勞動能力的老人所擁有的宅基地；四是特殊群體如孤寡老人、五保對象的宅基地。第一種情況宅基地主動退出的愿望最為迫切；第二種情況如能進行宅基地和城鎮住房進行置換，并給予原農村居民基本社會保障，同樣可以形成宅基地退出需求；第三、四種情況，通過以宅基地和土地承包經營權換養老保險、以農村住房置換中心社區住房，讓其老有所養，從而形成宅基地退出的原動力。建議：一是構建宅基地退出經濟激勵機制和約束機制。對于自愿退還閑置、多余宅基地的農民，從耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等費用中給予獎勵，零星退出補償標準應與整體退出補償標準一致。二是建立具有融資、管理、指標流轉職能的農村集體建設用地收儲、交易平臺，與整體退出節余指標同樣進入市場交易，允許節余指標在市域范圍內統籌交易，提高資金回收能力。三是確定宅基地退出與戶籍、土地承包經營權相分離的原則，在宅基地退出后，根據退宅進城和仍留在農村居住的不同對象，建立住房、社保、就業等銜接政策。

5、開展農村房屋抵押試點

宅基地流轉涉及農民權益的變化，需慎重對待?？紤]到安徽省農村社會經濟發展相對落后，建立宅基地流轉市場尚不成熟，可先探索開展農房抵押試點。從安徽省調研情況來看，一些地區城鎮周邊郊區及發達地區農村在農房抵押方面已經具備一定的條件，可以選擇不同類型的一些地區開展試點，對農房抵押做法進行試驗，通過對比分析，總結建立農房抵押管理辦法。

【參考文獻】

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第二條依據《土地利用現狀分類》（GB/T-），設施農用地是指：直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農用地具體可分為生產設施用地和附屬設施用地。

（一）生產設施用地是指在農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：

1、工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等;

2、規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；

3、水產養殖池塘、工廠化養殖、進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；

4、育種育苗場所、簡易的生產看護房用地等。

（二）附屬設施用地是指農業項目區域內,直接輔助農產品生產的設施用地。包括:

1、管理和生活用房用地：指設施農業生產中必須配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控、辦公生活等設施用地；

2、倉庫用地：指存放農產品、農資、飼料、農機農具和農產品分揀包裝等必要的場所用地；

3、硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符“農村道路”規定的道路等用地。

第三條設施農業用地按農用地管理。

（一）興建農業設施的，經營者應擬定設施建設方案，并與當地農村集體經濟組織簽訂用地協議。涉及土地承包經營權流轉的，應先行依法簽訂土地流轉同。興建農業設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，并與鄉鎮人民政府簽訂復墾協議；

（二）附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。

第四條嚴格控制附屬設施用地規模，不得超越以下標準：

（一）進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；

（二）進行規模化種植的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模3%以內，但最多不超過20畝；

（三）規?；笄蒺B殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規?；B牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；

（四）水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。

第五條在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。確需建設的，必須符土地利用總體規劃，依法辦理建設用地審批手續。

在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，因設施農業項目發展需要，申請按建設用地使用土地的，可按建設用地管理，并依法辦理建設審批手續。

第六條設施農業建設應根據農業發展規劃、種植養殖等設施農業項目布點規劃和土地利用規劃，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田；確需占用耕地的，也應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地，同時通過工程、技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。

第七條農業設施的建設與用地由經營者提出申請，所在鄉鎮人民政府申報，縣政府審核同意。申報與審核用地按以下程序和要求辦理：

（一）經營者申請。設施農業經營者應擬定設施建設方案，方案內容包括項目名稱、建設地點、用地面積，擬建設施類型、數量、標準和用地規模等。并與有關農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地用途、補充耕地、土地復墾、交還和違約責任等有關土地使用條件。協商一致后，雙方簽訂用地協議。經營者持設施建設方案、用地協議向所在鄉鎮人民政府提出用地申請。

（二）鄉鎮申報。鄉鎮人民政府依據設施農用地管理的有關規定，對經營者提交的設施建設方案、用地協議等組織國土資源、農業等部門進行審查。符要求的，鄉鎮人民政府應簽署審查意見，及時將有關材料呈報縣政府審核；不符要求的，鄉鎮人民政府應及時通知經營者，并說明理由。

涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與農村集體經濟組織和承包農戶簽訂土地承包經營權流轉同，并隨呈報材料一并上報縣政府。

（三）縣政府審核?？h農委、畜牧水產、國土資源等部門應分別對鄉鎮上報設施農業項目進行審核，各負其責，各司其職?？h農業部門重點就設施建設的必要性與可行性，承包土地用途調整的必要性與理性，以及經營者農業經營能力和流轉同進行審核，簽署審核意見；縣國土資源部門依據農業部門審核意見，重點審核設施用地的理性、規性以及用地協議。涉及補充耕地的，要審核經營者落實補充耕地情況，做到先補后占。符規定要求的，由縣政府批復同意。

設施農用地經縣政府批準后，鄉鎮人民政府具體監督設施建設和用地協議的實施，縣國土資源部門做好土地變更調查、登記和臺賬管理等相關工作，縣農業部門做好土地承包同變更和流轉同備案、登記等工作。

第八條經營者要堅持農地農用的原則，按照政策規定和協議約定使用土地。設施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規?；蛲ㄟ^分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。

第九條縣農業部門應切實加強經營者農業經營能力、經營行為和土地流轉同履行情況的監管。

第十條縣國土資源部門、農業部門和鄉鎮政府都應將設施農用地納入日常管理，建立制度，分工作，形成聯動工作機制。

縣國土資源部門會同縣農業部門加強設施農用地批準后的跟蹤監管，督促指導設施農用地的土地利用，及時做好土地變更調查登記和臺賬管理工作；

鄉鎮人民政府負責監督經營者按照協議約定具體實施農業設施建設，落實土地復墾責任。

第十一條縣國土資源部門和鄉（鎮）國土所在土地巡查中要對設施農用地開展巡查，對不符規定要求使用土地的，做到早發現、早制止、早報告、早查處，及時糾正整改。

第十二條縣國土資源部門對于未經審核同意的設施農用地，要依法依規進行處理。不符設施農業用地規定的，要恢復土地原狀；符規定的，處理到位后確需用地的，按規定完善用地手續。

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一、用地保障能力不斷提高

今年以來，面對經濟下行的嚴峻形勢，我局堅持以穩增長為首要任務，以項目為抓手，加快用地報批，提高工作效率，全力為經濟發展提速增效提供服務保障。一是及時保障項目落地。上報省政府批準調整土地利用總體規劃942畝，為新莊雙盾環境、西渚養老產業、丁蜀海翼飛機等重點項目落地保障了空間。二是切實提高審批效率。將以往階段性的集中報批模式調整為常態化的日常報批模式，加強對上溝通協調，積極化解報批中的問題，壓縮對上報批周期；同時，進一步簡化內部流程，加快供地速度。1-6月份共申報9個村鎮批次和3個單獨選址項目，面積3689畝，目前已批準2812畝；共供應土地2891畝，其中工業用地510畝，經營性用地1993畝，為拆遷安置房、城中村改造等民生項目以及國際石材城、陶瓷創意產業園等重點項目提供了用地保障。三是嚴格規范土地市場。編制了2015年度土地儲備計劃，申領2015年儲備土地融資規模卡。推行建設用地使用權網上交易。加強建設用地批后全程監管，批后巡查完成率在全省名列前茅，在市排第一位，有效遏制了閑置土地的產生。

二、耕地保護措施不斷加強

嚴格落實中央關于耕地保護的最新要求，更加注重規劃約束管控和耕地質量保護，確保最嚴格的耕地保護制度落到實處。一是推進規劃調整完善。開展土地利用總體規劃調整完善相關基礎數據和資料收集等前期工作。認真編制“十三五”土地利用專項規劃。探索推進西渚鎮“多規合一”試點，逐步推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃和生態保護規劃相互融合，為下一步在全市推開積累經驗。二是推進高標準基本農田建設。對全市基本農田進行調查，為下一步開展永久基本農田劃定和零散基本農田歸并探索路子。編制完成市2015年度高標準基本農田建設實施方案，落實了下達的11萬畝高標準基本農田建設任務，占到整個大市年度任務量的82%。三是推進土地復墾整理。按照《市政府辦公室關于加強和規范土地整治項目管理工作的實施意見》，專門下發《關于落實責任強化土地整治項目入庫管理的通知》，切實把好項目入庫關、施工關，確保項目實施質量。今年共申報耕地占補復墾項目79個，目前已完成36個，新增耕地1338畝。申報掛鉤復墾項目11個、面積473畝，工礦廢棄地復墾項目8個、460畝。在徐舍鎮、西渚鎮開展同一鄉鎮村莊建設用地布局調整試點，方案已通過專家評審。

三、節約集約體系不斷完善

以《市政府關于貫徹節約用地“1236”戰略促進節地水平產出效益“雙提升”的實施意見》為總綱，構建節約集約用地“1+X”政策體系。一是深化差別化供地政策。重點保障民生項目、基礎設施和帶動轉型升級重大項目，一般工業項目和經營性用地原則上通過盤活存量或有償使用調劑指標予以保障，高能耗、低水平重復建設項目一律不予供地。二是建立產業項目評審評價機制。由發改委和我局牽頭，出臺了《關于建立新增建設用地產業項目前期評審和后期評價機制的意見》，通過嚴格產業準入條件、發揮規劃指標管控、規范后期考核評價等措施，提升產業項目的質量和效益。三是推進集體經營性建設用地流轉試點。出臺了《市集體經營性建設用地流轉試點工作方案》，在土地使用權價格體系、招拍掛制度、統一轉讓平臺、收益分配機制、彈性出租制度等方面開展研究。四是啟動工業性用地調查。經信委和我局聯合下發了《關于組織開展市工業性用地情況調查的工作方案》，全面摸清我市工業企業占地、規模、產出及稅收等情況，建立土地利用效率共享數據庫，探索“以地控稅”。五是啟動城鎮低效用地再開發。市政府辦公室下發了《關于做好城鎮低效用地再開發專項規劃方案編制工作的通知》，通過對低效用地再開發單元的改造，提高土地利用效率，目前各鎮正在開展方案編制。

四、礦產資源管理不斷規范

一是全面規范礦山開采秩序。繼續加大清潔化整治力度，對專用通道、開采公示牌、界樁界址、電子監控等設施進行檢查，確保順利復工。繼續加強開展“打非治違”專項整治，加強礦山現場動態巡查和月度監理，上半年共組織檢查82人次。全市6家礦山企業、6只宕口開采情況基本正常。二是扎實開展環境恢復治理。今年以來，我們繼續對旅游風景區內及主要交通要道沿線露采礦山加大環境整治力度，重點做好大覺寺邊坡及湖父鎮鎮西路東側邊坡環境治理。目前大覺寺邊坡復綠工程已完成施工。三是切實加強地質災害防治。下發了《市2015年度地質災害防治方案》，組織開展重點防治區域的隱患排查，確立地質災害群測群防隱患點9個，完善群測群防組織，做好地災明白卡發放、隱患點應急預案編制工作。增加汛期巡查頻次，做好雨前、雨中、雨后現場排查，嚴格落實汛期值班、災情速報制度。積極開展地質災害防治高標準“十有縣”創建。

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過去30年，中國經濟飛速發展，伴隨著城市化和工業化進程的加快，對農村土地的需求量不斷增加。然而現階段我國建設用地的主要供給模式是依靠國家對土地進行征收，在國家壟斷的土地征用模式下，集體建設用地在市場的規律下開始自發的流轉，集體建設用地的隱性市場普遍存在，集體建設用地的自發流轉造成了很多問題。同時集體建設用地的流轉也缺乏相應的法律依據。為了解決這一問題，國土資源部在安徽蕪湖、蘇州、廣東、南海等地進行了試點，許多地方也相繼出臺了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下來從集體建設用地的產權、政府和市場的關系、利益分配三個角度，針對其中的對蕪湖模式和南海模式進行比較分析，在比較分析基礎上，總結其中的經驗啟示。

二、模式分析

（一）政府主導的“保權讓利”模式：以蕪湖模式為例

1．蕪湖模式描述蕪湖市地處安徽省東南部，早在1999年，被國土資源部批準在蕪湖建設全國第一個農村集體所有建設用地流轉試點。其實施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權不發生變化，由各試點鄉鎮政府統一規劃、統一開發和統一流轉。具體操作程序如下：試點鄉鎮編制土地利用和集鎮規劃，劃分建設用地和一般農用地；村集體組織通過簽訂流轉合同從農民手中收回承包地，再流轉給鄉鎮政府；鄉鎮政府成立投資公司，把成片的土地開發形成建設用地，并采取協議、招標、拍賣等方式對轉農民集體所有建設用地進行讓或出租；新的土地使用者繳納土地流轉收益；市、縣、鎮政府和土地所有者按1：2：5：2的比例對流轉收益和增值收益進行分配（2002年后，市級不再參與分成，縣、鄉、集體經濟組織分成比例為1：4：5）。

2．蕪湖模式分析從產權的角度來看，蕪湖模式突破了建設用地的流轉以國家征收為前提的現狀，農村集體建設用地可以在不改變集體所有權的前提下進行流轉，所有權和使用權相分離，實行建設用地使用權有償、有期限、有流動制度。從政府和市場的角度來看，首先，政府為集體建設用地進入市場創造了條件，蕪湖模式對集體建設用地初次流轉和再次流轉中的流轉期限、價格、收益分配、流轉方式等具體程序做了比較明確的規定。其次，蕪湖模式是由政府主導的，主要表現在：第一，蕪湖模式是在政府規劃所確定的范圍內流轉，實行計劃管理、總量控制，鄉鎮政府獲得寬松的規劃權。第二，鄉鎮政府是集體建設用地流轉中的組織者和交易主體。土地的規劃、土地的組織、出租、轉讓、拍賣都是由鄉鎮政府統一進行安排。第三，政府土地交易價格進行嚴格的控制。從利益分配角度來看，縣、鄉、集體經濟組織按照1：4：5的比例進行利益分配，按地價對土地使用者或承包經營者進行補償。但是在集體建設用地流轉過程中，政府給予農民的補償與征地補償相當。綜上所述，筆者認為：蕪湖模式是“保權讓利”模式的典型代表，即在保持集體建設用地歸集體所有前提下進行流轉，突破了現行的法律法規。同時，蕪湖模式對集體建設用地流轉的具體程序的規定也為集體建設用地進入市場提供了條件。但是蕪湖模式也有其不合理之處即地方政府是最大的受益者，農民處于“無權利”的地位。主要表現在：第一，蕪湖模式使得地方政府干預農村集體土地交易有了合法的依據。村集體經濟組織的土地所有者在土地交易中的收益預期受到地方政府的影響，農民處于被動的“無權利”地位。第二，蕪湖模式實質上是對經濟利益重新進行配置的制度，地方政府成為最大的受益者。第三，“村委會獲得了額外收益，相較于現在的制度安排下確定的收益，村委會的收益增加了，在土地承包之后，村委會原本不能再從農民承包土地上得到收益，通過制度變遷，村委會不僅得到了征地補償，還獲得了額外收益。農民則處于極其被動的地位?！钡谒模w建設用地會隨著農村經濟的不斷發展和城市化進程不斷擴張而繼續升值，而農民無法參與工業化與城市化進程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推動的“土地股份制”

1．南海模式描述上個世紀80年代，珠三角地區大規模地招商引資，經濟一片繁榮。隨著珠三角地區土地開發殆盡，投資商紛紛把視線轉移到珠三角周圍地區。廣東南海地處珠江三角洲腹地，便具有這一得天獨厚的優勢，并且農村有大量的土地可供開發，但是在土地的具體流轉方式這一問題上是存在爭議的。為了應對工業化對土地的需求以及維護作為土地所有者的權益，南海農民集體自發開創了土地股份制。具體辦法是把集體土地劃分成股份，對具有社區戶口的農民進行配股，按股權比例進行分紅。土地的規劃、開發、出租與收益均由集體經濟組織進行，集體經濟組織成為了實質上的土地經營管理者，并且以村為單位成立了股份公司。股份公司的經營純收入在扣除相關稅費后的49%作為土地分紅。在地方的集體建設用地市場的推動下，政府于2005年6月出臺《廣東省集體建設用地流轉辦法》，正式允許省內的集體建設用地直接進入市場交易。

2．南海模式分析從產權的角度來看，南海模式沒有改變集體建設用地歸集體所有的性質。并且地方政府減少了對產權的干預，一定程度上使得產權得到了更好的保障。政府和市場的關系來看，第一，政府正視了農村集體建設用地隱形市場的合理性，為其流轉提供了合法的渠道。第二，政府承認了集體經濟組織的土地產權收益主體和市場主體地位的合法性，擺正了政府的定位。土地流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，屬市場主體之間的市場行為，政府不能直接干預交易，正能進行監督管理。從利益分配來看，“股份公司的經營純收入，在扣掉完成國家稅收、上繳各種費用、彌補上年度虧損以及提留10%作為福利基金后，剩余的部分留51%作為發展基金和福利基金，另外49%作為土地分紅?！笔沟棉r民分享到了土地流轉和土地增值所帶來的收益。綜上所述，筆者認為：南海的土地股份制最大的特點就是政府減少了對產權的干預并且使得集體建設用地流轉的收入集中在了集體的內部，使得農民可以分享土地升值帶來的利益。但是在制度實施的過程中也存在諸多的不完善。首先，這種以集體經濟組織為主體經營集體建設用地的辦法，也面臨困境。由于集體經濟實力過于龐大，給集體經濟的運行和資金的有效管理帶來一些隱患。集體組織的當家人的行為缺少制衡和監督，出現了村干部，占用集體資金等行為等，影響了農村社區的長期發展。其次，南海模式中土地是按規劃進行流轉，該政策只是解決了存量集體建設用地的流轉問題，如果要增加建設用地，則要受到政府的年度指標和耕地占補平衡的限制。規劃區內的集體建設用地流轉取得了合法性，但是規劃區外的土地則遭受了不公平的待遇，規劃導致了各地集體經濟組織土地發展權的不平等。

三、蕪湖模式和南海模式的比較

蕪湖模式和南海模式有著許多的不同之處，但是二者最大的不同集中在政府征地和建設城鄉建設用地統一市場的利益權衡不同，表現出來即為兩種模式中政府介入市場的程度不同。

（一）政府和市場的關系

蕪湖模式中地方政府直接對農村土地產權進行干預，一方面政府為集體建設用地進入市場創造了條件，但更重要的一方面則是政府干預了市場不僅影響了市場的資源的優化配置，而且使得農民處于無權利狀態，在利益分配中處于劣勢地位。在南海模式中,地方政府沒有對市場進行直接的干預，退居到了監督者的地位，認識到了土地流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬市場主體之間的市場行為，政府只能規范和監管，不能直接干預交易。從而使得收益集中在了集體內部，使得農民分享到了集體建設用地流轉的收益。但是由于市場的潛在的缺陷，集體建設用地在流轉的過程中也出現了管理不善、不平衡發展等問題，依然需要政府的政策規范。

（二）利益分配中農民的權益保障

政府對市場的干預直接影響了土地產權帶來收益分配，改變了農民和集體經濟組織對土地的財產權利關系。蕪湖模式下農民和集體經濟組織的土地產權被置換為接受征地補償權，農民和集體經濟織對農村集體土地非農收益的所有權由享有“權利”到“無權利”，農民處于被動的無權利狀態。南海模式政府減少了對產權的干預并且利用股份制的形式使得集體建設用地流轉的收入集中在了集體的內部，使得農民可以分享土地升值帶來的利益。

四、政策啟示

通過上述分析筆者總結出以下幾點政策啟示：

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關鍵詞 掛鉤政策；建設用地；土地整理；評價；河南洛陽；吉利區

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0388-01

1 掛鉤政策實施過程中存在的問題

1.1 農村居民點整理所需資金巨大

目前，河南省洛陽市吉利區“掛鉤”整理主要靠區人民政府先行投入，資金來源比較單一，這給地方財政帶來了巨大的壓力。因涉及拆遷補償、安置等經費問題，這對于經濟實力欠佳的吉利區來說，高效實施掛鉤政策的難度非常大。

1.2 農村規劃相對滯后

整體規劃是農村居民點建設宏觀調控的關鍵，但是目前大多數村莊都還沒有進行統一規劃。長期以來，在推進城市化的進程中，農村建設缺乏統一規劃，規劃僅局限于城市和城鎮范圍內，農民建房無序進行[1]。自全面推進社會主義新農村建設以來，對開始規劃的大部分農村居民點規劃也僅是到中心村進行規劃，沒有統一、合理、科學的規劃，村莊建設必會出現雜、亂、臟等情況，很難進行有序地村莊整理。農村規劃滯后在很大程度上在于農村規劃的編制水平不高，同時規劃編制費用太高，鎮村難于負擔。

1.3 農民權益得不到保障

國家規定了農村居住用地人均不得超過150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超過了這個標準，超過部分是新增耕地的潛力部分。對超過的部分如何有效處理，是否應給予補償以及如何補償等問題目前都還沒有明確規范。在這些問題上，若地方政府操作不當，很易侵犯農民和農村權益。另外，掛鉤項目通常是跨區域項目，這就須依靠政府的行政手段支持才能順利完成。然而在中國目前的現實條件下，較易忽視民眾的意愿。因農戶長期生活在傳承區域，無形中便形成了特定的文化和社會生態，而其是否愿意搬遷、是否愿意接受家園環境改變，這些都是復雜的問題。

2 掛鉤政策高效實施的政策建議

2.1 改革集體建設用地流轉制度

掛鉤政策得以高效實施的關鍵在于要將農地整治和土地合理流轉有機結合起來，從而為現代高效農業的發展創造條件，而高效農業又為會農戶帶來顯著的增收，這樣就會形成農地整治、農地流轉、現代農業發展三者之間的一個良性循環過程，使農地整治成為農民發展農村經濟的內在要求[2]。因此，實施掛鉤政策最重要的便是改革集體建設用地流轉制度，將整理后的土地出讓收益主要歸于農民，并在有效規劃控制下給農民參與工業化的空間。對政府主導的城市化作出一些利益的妥協，給農民留一個分享級差收益的小空間。我國農村集體建設用地流轉分配關系目前還比較混亂，農民個人的權益無法得到保障。因此，必須對集體建設用地流轉制度進行改革，通過讓農民從集體建設用地流轉中獲取好處而支持整理，這樣也更有助于吸引民間資金，緩解土地整理資金不足的問題。必須加強政府職能，完善農村宅基地產權制度，改革集體建設用地流轉制度，以進一步推動農村居民點的土地整理工作。

2.2 完善農村居民點整理資金保障體系

在掛鉤政策的實施過程中應建立科學、合理的資金保障體系。資金以政府投入為主，同時拓寬籌措資金的渠道。資金來源可以是政府財政直接投入資金、招商引資、公開招標、政府投資公司入資以及當地鄉鎮或街道辦事處入資等。可積極聯合農業、水利等相關部門，多方籌措、申報項目資金，綜合不同部門的專業意見，合理進行溝、渠、路、林的配套規劃，在規劃項目完成后，積極聯系相關農業企業到項目區內投資高效農業。農業生產條件優良，農業企業投資意愿增強，而高效農業發展給村民帶來的實惠又使村民從內心增加了對土地整理的認可，從而保證項目持續推進[3]。另外，在“掛鉤”中可堅持“誰整理、誰受益”的原則，調動農民集體開展土地整理的積極性，如通過減免稅費、改善居住條件等來促使其進行土地整理。

2.3 統籌規劃，制訂高標準的村莊規劃方案

掛鉤政策有利于保護土地資源，促進經濟發展。隨著城市化水平不斷提高，越來越多的農業人口會離開農村成為城鎮居民，農村空閑宅基地將越來越多。因此，必須加快村莊規劃，因地制宜地對居民點進行科學、合理的規劃布局，有序推進掛鉤政策的實施[4]。針對規劃編制費用高的問題，可規定由區、鎮、村分別承擔費用份額，或出臺相關政策，由鄉鎮級資質單位協助編報，再由市（區）統一把關。

2.4 探索整理后土地的產權歸屬和利益分配問題

對于掛鉤試點中復耕出來的土地，其產權還存在很多爭議，應積極探索科學的產權歸屬問題。例如，應該歸當地政府使用的土地，要有相應的法理基礎，對是否給予農民一定的補償、土地所有權的分配、利益分配等需要進一步研究。

3 參考文獻

[1] 王君，朱玉碧，鄭財貴.對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討[J].農村經濟，2007（8）：29-31.

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