節約集約用地評估范文

導語：如何才能寫好一篇節約集約用地評估，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：城市土地集約利用；城市規劃；土地經濟

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

一、城市土地集約利用的內涵研究

關于城市土地集約利用的含義有很多，國內外許多學者曾嘗試對城市土地集約利用的內涵進行界定，但目前還沒有統一明確的概念。許燕（2009）認為土地集約利用是指現期條件下滿足地區規模適度發展,使地區在獲得最大規模效益和集約效益的基礎上,以地區合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提,通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑,不斷提高土地的使用效率,并取得良好的經濟社會和生態環境效益。王家庭、季凱文（2008）認為所謂城市土地集約利用，是指在一定的自然、經濟、技術和社會條件下，根據城市的定位及發展目標，在滿足城市發展適度規模、使城市獲得最大規模效益和集聚效益基礎上；以城市合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提；通過適度增加存量土地投入、改善經營管理等途徑，不斷提高城市土地資源利用效率，以期取得良好的經濟、社會和生態環境效益的土地利用模式。

二、我國節約集約利用土地中存在的問題

1、節約集約利用土地認識不到位，意識淡薄

人多地少是我國的一個基本國情，節約集約利用土地是一個永恒的主題，應該深植全體國民心中，并形成共識。但長期以來，深受我國人口眾多、地大物博傳統教育的影響，使得對節約集約利用土地的觀念淡化；另外，普通公民對土地產權認識不清晰，部分領導扭曲的政績觀也使得土地利用的節約化和集約化名存實亡，置若罔聞。

2、規劃管理引導、執法監督力度較弱，違法用地屢禁不止

土地管理法明確規定建設項目必須符合土地利用總體規劃，規劃實施以來確實對建設項目用地發揮了不可替代的引導和約束作用，但是，多年來由于地方政府急于招商引資，使得土地利用規劃形同虛設，加之規劃管理引導、執法監督力度較弱，導致未批先建，建而不用，少批多占，巧立名目，以租代征，私下交易，圈地占地，持地不建，伺機套利等違法用地現象，屢見不鮮、屢禁不止；大量優質耕地，棄耕撂荒，造成極大土地資源的浪費。部分縣級經濟開發區，產業發展方向不明，建設項目審查論證不充分，盲目招商引資，使得建設項目選址、落地后，只建廠、不生產，有名無實，或者有生產無效益，經濟效益低下，甚至干脆只圈地不建廠，多年停工、停產，待機轉讓土地，從中漁利。

3、節約集約利用土地管理機制不健全

獎懲制度、稅收制度、項目用地前期評估、供地后定期評估制度、園區企業的退出制度缺失、法規不健全。目前，就我國節約集約利用土地管理而言，絕大多數情況下處于定性、宣導性階段，部分行業建設用地標準在規劃中僅僅作為參考，并未形成定量的嚴格約束力，特別是部分新增建設項目，難于確切定量化處理的建設項目，在規劃、審批占地規模時隨意性較大。對新建項目的前期用地節約化評估制度、項目運行中期用地集約化程度評估制度、園區企業的退出制度、企業用地節約集約用地獎懲制度嚴重缺失。在一定程度上，助長了部分企業或項目圈大建小，多批少建；部分縣政府擅自設立開發區，盲目擴張開發區規模，或者同類項目重復建設等氣焰的蔓延，甚至一些企業干脆只占地不建設，或者項目建設后，由于產能過剩，市場前景不好，純粹處于停工、停產狀態，致使工廠空心化；土地閑置、廢棄、荒蕪，造成土地資源大量浪費或利用效率低下。農村耕地撂荒、棄耕現象更值得深思。改革開放后，隨著城鎮化速度的加快，大量農民工進城打工，致使農村勞動力嚴重缺乏，務農人員以老弱病殘者居多，只能盡其所能，能種則種，不能種則荒。有人調查發現，丘陵山區此類現象尤其突出，嚴重的地方近五成耕地撂荒，第二次農村土地資源調查也證實這一點。

三、節約集約利用土地的建議與對策

1、強化節約集約利用土地宣傳與教育

人以食為天，食以農為本，農以地為根，故而土地是人類立足之地，生存之本。樹立保護耕地就是保護自身的觀念，樹立節約集約利用每一寸土地的觀念，教育是關鍵。保護土地資源，保護環境，節約集約利用土地教育，要從基礎教育國情教育做起，通過不斷強化保護耕地、節約用地、集約用地的基礎教育、國情教育、長期教育及輿論宣導，使珍惜每一寸耕地觀念深深植入每一位國民心中，內化在每一位國民靈魂之中，外化于土地利用、開發、保護的決策中或行動中，使每個人都成為土地資源守護者，節約集約利用土地的表率和實踐者。

2、強化節約集約利用土地管理與監督

節約集約利用土地是我國實現經濟社會可持續發展的基礎，是一項長期而艱巨的任務。不僅要樹立節約集約利用土地的觀念，更要付諸于行動，在相當長的一個階段內，要依法強化節約集約利用土地。通過規劃管理、積極引導用地單位、企業或個人依法、依規、依據行業用地標準，嚴格規范用地行為、用地規模；通過及時有力的執法監督、媒體監督、輿論監督，使浪費土地、低效用地得以盡快改善和糾正，真正營造一個自覺節約集約利用土地的良好社會氛圍，最終實現節約集約用地、科學合理用地目的。

3、完善節約集約利用土地的法律、法規

節約集約利用土地是一項具有長期性、復雜性、綜合性的系統工程，對我國保持經濟社會持續健康發展來講，具有極其重要的現實意義和戰略意義。當然，節約與集約利用土地也不是一蹴而就的事情，既不能寄希望于僅僅通過單純的宣傳教育即可解決積垢已深的土地浪費、低效利用問題，更要著眼于長遠發展，立足于長期持之以恒的依法管理、科學管理；要盡快完善、制定節約集約利用土地管理制度和相關的法律、法規以及相關制度，如稅收制度、園區企業的退出制度、項目用地前期評估制度、供地后項目節約化與集約化程度定期評估制度以及獎懲制度等。在充分發揮市場決定性作用的基礎上，通過制定增收土地使用增值稅制度，園區占而不建、建而不用的土地利用低效企業的退出制度，節約集約利用土地的定期評估制度，形成倒逼機制，促進用地單位、企業或個人，改變多批少建、撂荒、廢棄、閑置，持機轉讓漁利的錯誤思想；依法嚴厲打擊、遏制、土地投機的行為，使其自覺轉向節約集約利用土地的軌道。

4、充分發揮信息技術在節約集約利用土地方面的綜合評價與監督作用

隨著計算機應用技術的快速發展，土地資源管理的數字化、網絡化、系統化以及3S技術，即地理信息系統技術（GIS）、遙感技術（RS）、全球定位技術（GPS）的推廣和應用，為節約集約利用土地的綜合評價與監督奠定了堅實的技術基礎，為實時監察、取證，高效執法提供了有力的技術手段。近年來，通過采用3S技術，大大加強了土地違法用地查處力度，在一定程度上，遏制了違法占地的勢頭，但是并未從根本上解決節約集約利用土地中存在的問題，如多批少建，建而不用，閑置、廢棄，農田荒蕪等一系列浪費土地，低效利用土地的問題。建議盡快建設以土地利用現狀數據庫為基礎的，與實時更新土地利用現狀數據對比的土地節約集約利用的綜合評估系統，結合相關統計數據進行土地利用現狀與實際產出效益進行評估、綜合判斷土地節約集約利用程度，進行分類指導用地布局調整，為土地資源優化配置，查處浪費土地、低效用地，建立級差土地增值稅制度，園區企業退出制度以及土地節約集約利用獎懲制度的實施提供科學依據。

結束語

我國既是一個農業歷史悠久的大國，也是一個發展中大國。土地作為人類社會生存與發展的物質基礎，直接關系國家的生態安全、糧食安全、經濟社會的可持續發展。隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，人地矛盾日趨突出，土地利用結構性矛盾日益顯現，土地利用中浪費現象、粗放經營、低效用地現象更是令人觸目驚心。本文旨在通過作者自身工作實踐中的觀察、了解和思考，進一步結合現行土地利用中實際情況進行剖析我國土地節約集約利用中存在的共性問題，并提出建議和對策，以供決策者或研究者參考，共同使我國土地節約集約利用向深度和廣度推進。

參考文獻

[1]劉清俊,常疆,鄧思遠,張超.基于新型城市化的湖南省城市土地集約節約利用評價[J].科技視界,2014,02:151-152+157.

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自上世紀*年代以來，特別是“*”期間，本市在土地集約利用方面進行了積極探索。

(一)在產業用地方面。結合本市產業結構調整，通過市場調節、結構調整和產業集聚政策導向，在中心城區，實施“退二進三”；在郊區，通過清理整頓開發區，淘汰、歸并、整合了零星低效的產業用地，逐步形成了以產業基地為龍頭、市級以上工業區為支撐、區級重點工業區為配套、郊區都市型工業園(產業街區)為補充的產業布局。

(二)在統籌、優化郊區土地利用方面。在尊重農民意愿的基礎上，通過政策主導和典型引路的推進方式，在郊區推行了以節約集約利用土地為主要特征的“三個集中”戰略，即：居住向城鎮集中、工業向園區集中、農田向規模經營集中。

(三)在城市建設用地方面。通過規劃引導、年度計劃調控、用地全程管理和土地儲備等綜合手段，逐步在建設用地的規模控制和利用方向上，引入減量、再利用、再循環的可持續發展理念。在中心城區實施“雙增雙減”、存量土地再利用，推進地下空間開發利用。在郊區清晰了城市化戰略構想，確立了“新城—新市鎮—中心村”的組團式、緊湊型的用地布局。

(四)在集約用地政策建設方面。實行“批項目、核土地”制度，出臺了《*市建設項目審批中用地規?？刂乒芾碓囆修k法》、《關于切實推進“三個集中”加快*郊區發展的規劃綱要》、《*市地下空間概念規劃》、《關于設立市級工業園區綜合評價指標的意見》、《*產業用地指南》等規范性文件及標準。這些探索已經開始產生效益，突出體現在以下方面：

一是有效保障經濟社會快速發展。在有限的土地資源基礎上，全市生產總值已實現連續14年保持兩位數增長；二是建設用地地均產出顯著提高。全市建設用地地均GDP產出率從19*年的1．66億元／平方公里，上升到20*年的3．81億元／平方公里；三是工業用地集約效益有所提升。全市工業用地地均產出率從19*年的12．45億元／平方公里提高到20*年的18億元／平方公里，提高了約45％，工業布局的集中度從20％提高到54％；四是社會主義新農村建設取得新進展。以“一城九鎮”為代表的試點城鎮建設已有了實質性啟動，郊區現代化新市鎮的雛形正在逐步顯現，為完善全市城鄉規劃體系建設奠定了基礎。

二、節約集約利用土地面臨的形勢

*是一個人口多、土地資源相對缺乏、環境容量十分有限的特大型城市。從長遠看，土地資源總量的有限性和可用量不斷減少的趨勢不會改變，資源環境已對經濟社會發展產生了剛性約束。從土地資源消耗面臨的資源與環境壓力看，“*”期間是*全面落實科學發展觀、加快“四個中心”建設進入關鍵階段的五年，經濟社會快速發展與土地資源稀缺的矛盾將日益突出。

“*”期間，本市土地利用方向和方式，必須切實轉變思路，著眼于存量挖潛、著眼于結構調整，在已開發的建設用地中注重二次開發和復合利用。這是加快建設資源節約型城市的內在要求，是保障“*”社會經濟穩定發展的必然選擇，是推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變的基本手段。必須從建設資源節約型城市的角度，統籌人口、產業、基礎設施、環境和土地資源等要素的協調發展，走土地節約集約利用的新路；必須轉變觀念、開拓思路，以制度創新和科技創新為動力，從提高土地投入產出水平、調整土地利用類型結構、激活存量低效用地、統籌全市土地資源等方面挖掘節約集約利用土地資源的潛力。

三、土地資源節約集約利用的指導思想和基本原則

(一)指導思想

按照全面落實科學發展觀、切實體現“五個統籌”、努力構建社會主義和諧社會的要求，圍繞建設資源節約型、環境友好型城市的總體目標，立足于*土地資源非常有限的市情，按照本市城鄉規劃體系的要求，以調整和優化用地結構為重點，以進一步提高土地綜合利用效率為核心，積極引導優化土地資源配置，大力推進社會主義新農村建設，進一步提高土地資源對于經濟社會全面、協調、可持續發展的基礎保障能力。土地資源利用突出節約。通過控制建設用地總量和新增規模及節奏，減少城市經濟社會發展對土地造成的不可逆的消耗。土地資源利用注重集約。通過增加資本、技術等生產要素的投入，強化土地利用效益，大幅提高土地利用的集約程度。土地資源利用強調效率。通過優化調整土地利用結構和布局，合理配置資源，體現土地利用效益的最大化。

(二)基本原則

堅持以保障經濟社會可持續發展為出發點。實施和推進土地節約集約利用，不但體現在與人口、資源、環境、社會經濟的協調，而且要綜合考慮解決好與土地資源利用相關的糧食安全、水資源安全、生態保護等關系經濟社會長遠發展的戰略問題。堅持以保護和合理利用土地資源為主題。推進節約集約的用地方式，不是尋找最高的土地利用強度，而是要實現最優集約度或最佳集約度，體現“嚴控總量、用好增量、盤活存量、集約高效”的用地理念，堅持“節流”與“開源”并舉，把節約放在首位，努力實現資源的永續利用。堅持漸進原則和差別政策。尊重土地利用的客觀規律，堅持加強和改善宏觀調控與市場配置資源為主相結合，土地利用的開發利用強度和土地產出率體現與社會經濟發展和科技進步相適應。堅持從嚴從緊管理和建立健全激勵機制相結合，對不同區域、不同用途、不同行業和不同發展階段的土地利用實施不同的差別政策。堅持以科技創新和制度創新為動力。加強集約用地的新理論、新方法、新規律等基礎研究和關鍵技術的研究及推廣應用。通過制度創新，逐步形成綜合運用經濟杠桿、財稅政策推動節約集約用地的激勵機制。

四、土地資源集約利用的規劃目標

(一)總體目標

2010年，*各類項目用地定額標準體系及評估考核機制基本建立，土地利用結構和空間布局進一步優化，郊區“三個集中”戰略取得顯著成效，土地資源的集約化利用水平和綜合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放單向型、外延擴張型向集約循環型、內涵挖潛型轉變，土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力進一步提高，全社會保護土地資源、節約集約用地的意識明顯增強?！?”期末，全市建設用地地均GDP產出率比“*”期末提高50％以上，“*”期間億元固定資產投資額地耗水平比“*”期間下降40％左右。

(二)分類目標

中心城區：通過繼續推進“雙增雙減”、“退二進三”戰略，著力優化調整土地利用結構和布局，綜合開發利用地下空間，進一步提升生活環境質量，建設體現繁榮繁華和*特色的現代化中心城區，建成服務業經濟全面發展的重要區域，人均城鎮建設用地從目前的35平方米調整到“*”期末的40平方米左右。郊區城鄉體系建設：按照建設社會主義新農村的要求，在推進新城、新市鎮和中心村的建設過程中，著力體現有層次的用地規模、互補共享性的用地結構和緊湊組團式用地方式，為“體系成梯度，布局成組團，城鎮成規模，發展有重點”的郊區城鄉體系建設提供基礎保障。通過設定城鎮增長邊界，將全市郊區城鎮建設的外延擴張規?？刂圃?50平方公里以內。工業用地：按照“控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”的用地方針，進一步推進工業發展的集聚化、集約化和規?；?，大力歸并零星工業點?！?”期間，全市工業倉儲用地總量控制在1000平方公里以內，新增工業用地控制在70—80平方公里。進一步細化并嚴格實施工業項目用地定額指標，提高新建項目用地審核標準，努力提高存量土地的利用效率，新增工業用地投資強度提升到30億元／平方公里以上。“*”期末，全市工業倉儲用地地均產出率從20*年的18億元／平方公里提高到27—30億元／平方公里，其中工業區單位用地產值達到55億元／平方公里以上。農業用地：按照全市農業發展形成崇明三島、黃浦江上游、杭州灣北岸、城郊結合部楔形農業區四大板塊的布局，實施穩糧、擴經、調優、增效戰略，使農田由生產型向生態型轉變、由數量型向質量型轉變，充分發揮農用地的生產、生態和景觀等方面功能。努力將全市農業用地產出率從目前的900萬元／平方公里提升到“*”期末的950萬元／平方公里左右，戶均經營耕地面積達到1公頃左右?；A設施用地：支持“樞紐型、功能性、網絡化”的現代化基礎設施體系建設，以*國際航運中心、*世博會、新農村建設、生態型城市和城市安全保障為重點，優先保障用地需求。加強基礎設施用地的資源整合、設施共享、綜合利用。規劃期內，全市對外交通用地增加70平方公里左右。城鎮居住用地：大力推廣節能省地的生態房型和緊湊用地的中小戶型住宅建設，優先保證中低價位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供應，其供應量不低于居住用地供應總量的70％，確保套型建筑面積90平方米以下商品住房占新審批新開工商品住房總面積的70％以上。農村居民點用地：繼續有序推進分散農村居民點的適度集中歸并，到“*”期末爭取歸并8000—10000個土地利用粗放的自然村落，將全市農村居民點用地從目前的557．8平方公里調減到450平方公里左右。

五、土地資源集約利用的主要任務

(一)搞好全社會經濟發展用地的總量控制做好新一輪土地利用總體規劃修編工作，完善土地利用規劃體系，加強與國民經濟和社會發展規劃、城鄉體系規劃及產業發展規劃的銜接和協調，統籌安排、合理配置全市各類土地資源。綜合運用環境容量、功能定位、產業導向、城鎮布局和用途管制的調控工具，引導和控制土地利用的總體規模，加強宏觀戰略管理。建立規劃實施的評估機制和宏觀調控的預警機制，綜合運用GPS、RS、GIS等技術手段，建立并不斷完善土地利用動態監測管理信息系統，定期分析土地利用規模、結構和方向的變動，為落實最嚴格的土地管理制度奠定技術基礎。2010年，全市建設用地總量控制在2610平方公里以內，其中城鎮及工礦用地控制在1870平方公里以內。

(二)搞好規劃期內新增建設用地規模的統籌安排從嚴從緊利用好土地計劃指標，按照“有保有壓”的原則，積極參與宏觀調控，嚴格控制各類建設用地的規模、結構、布局和時序，體現“控增逼存”。新增建設用地指標的75％用于確保市級以上工業園區、六大產業基地等重點區域以及重點投資領域和市重大項目。完善土地儲備庫蓄水池的調控作用，強化土地儲備中心功能，統一收購、儲備、開發和供地，充分發揮土地總閥門的調控功能。支持中低價普通商品房和配套商品房建設。限制高地耗、高能耗、低產出的用地供應。嚴格按照《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》的要求，繼續停止別墅類房地產開發項目土地供應，嚴格限制低密度、大套型住宅項目土地供應。

(三)深入推進“批項目、核土地”結合實際，分階段建立并嚴格實施工業、基礎設施、社會事業等各類項目用地的定額標準。從工業項目入手，逐步實現由按需供地向按標準供地轉變，將用地定額標準擴大到基礎設施項目和社會事業項目，嚴格按照標準進行項目用地審批。在全面推行六類經營性用地實施招標拍賣掛牌出讓的基礎上，積極穩妥推進工業用地的招拍掛出讓。有效發揮市場對資源的配置作用，完善土地資源集約利用的市場機制。貫徹保護公共空間、農業用地、自然景觀的用地理念，制定城鎮建設集約用地的導向性政策。城鎮建設引入“理性增長”理念，城市建設相對集中，適當增加居住點的居住密度，提供共享的社會公共服務設施。加強建設項目的用地預審和批后管理，根據項目優劣、輕重緩急、規劃布局、產業導向和“三個集中”原則，以及各類建設用地規模指標體系的規定，建立和完善土地資源利用的綜合評價體系及操作機制。

(四)充分盤活建設用地的利用潛力在全市范圍開展土地清查，切實摸清各類用地的規模、分布和利用狀況，并在此基礎上針對不同情況擬定具體措施，充分盤活各類建設用地的利用潛力。

一是優先盤活閑置土地。健全閑置土地的動態監管機制和措施，對由于各種原因形成的閑置用地，采取限期開發、調整項目、整理復墾、土地回收等多種途徑促進盤活。同時，通過完善土地閑置費收取、加強閑置土地處理的有關辦法，加大對閑置土地的處置力度，從制度上防止和減少閑置土地的產生。

二是激活低效土地。從激活零星、低效工業園區用地入手，鞏固開發區清理整頓成果，對存量建設用地中的批而未供、已批未用、部分閑置、低效利用等各類土地采取二次開發、主體調整、收購儲備等措施進行有效激活。“*”期間，全市零星工業點減少50平方公里左右，整理各類工業用地20平方公里左右，淘汰劣勢低效土地利用企業3000—4000家，騰出土地20—30平方公里，發展都市型工業、生產業和創意產業。

三是穩步有序推進中心村建設。依托產業和基礎設施，科學布局農村居住社區，合理安排農村居住點，適當提高新建農民居住點的容積率。加大分散農村居民點的歸并整合力度，協調推進原有零星宅基地的置換和復墾。

四是加大地下空間開發力度。在城市重點地區編制各類建設發展規劃同時，編制地下空間開發利用專項規劃。城市重點地區內新建項目，必須根據地下空間開發利用專項規劃，編制地下空間開發利用實施方案。圍繞軌道交通站點和交通換乘樞紐的建設，搞好地下空間的綜合開發和合理利用。在人民廣場、陸家嘴、北外灘、徐家匯、五角場等20余個重點地區，建設骨干型地下空間工程。在郊區新城規劃建設中，結合軌道交通、民防工程、管線共同溝和公共活動中心的建設，開發利用地下空間。建設全市地下空間信息基礎平臺。

(五)挖掘城鄉土地利用的綜合潛力

1、提升第一產業用地的綜合保障能力?！?”期間，按照“以建設促保護”思路，確保全市現有基本農田數量不減少、質量不降低。推進金山區國家級基本農田保護示范區建設，以點帶面，加大基本農田建設力度。繼續推進設施糧田和設施菜田建設，按照現代設施農業和生態農業模式，開展田、水、路、林、村綜合整理，增加有效耕地面積，促進農業用地規?；洜I，引進新農藝，運用新技術，不斷提高農田質量和集約利用水平。同時，努力提升并充分發揮全市農用地特別是耕地資源的綜合生產功能、生態服務功能和景觀文化功能。

2、逐步提高第二產業新增項目的投入產出水平。“*”期間，除有特殊工藝要求外，工業項目新建廠房容積率要達到0．8以上，都市型工業項目的標準廠房容積率要達到1．2以上。“*”期末，全市工業用地平均建筑容積率比現狀提高20％左右；進一步提高工業布局集中度，市級以上工業區和六大產業基地的產出占全市工業產出的比例提高到70％左右。

3、提升第三產業用地的綜合利用效率。中心城區，結合功能布局和用地結構的調整，大力發展現代服務業，以黃浦江兩岸開發建設與*世博會建設為重點，處理好保護與利用的關系，通過對工廠倉庫碼頭、交通運輸用地的調整，對兩岸的水體空間資源、歷史文化資源和景觀資源進行綜合開發，使黃浦江濱水地區成為展示*城市土地綜合利用功能風貌的代表。郊區，按照有關規劃要求，有序推進若干各具特色的現代服務業集聚區建設。世博會建設以土地開發結合舊城改造和產業結構調整為依托，形成以兩岸濱江生態綠地為基礎的一軸一核和五大片區的會展功能區，形成體現自然、人文和歷史特征的世博展區，形成國際文化商務交流的可持續利用的綜合區域，充分發揮休閑、旅游、會展、商服的綜合功能。

(六)推進基礎設施用地的集約化利用一是推進地下市政場站設施的建設。在城市各類公共活動中心、黃浦江、蘇州河沿岸地區以及其它城市用地緊張或者景觀環境要求較高的地區，結合地面綠地和高層建筑等項目，建設地下或半地下市政設施。在中心城區，推進架空線入地，有條件的逐步實施地下變電站，推進專業線纜溝的使用，結合地面建設綠地、公園和非永久性、非居住、非公共活動建筑等，進一步提高土地資源綜合利用效率。結合郊區新城和重點城鎮建設，推進變電站入地，有針對性地開展建設共同溝的專項研究，努力集約化利用地下空間資源。

二是結合重大設施的建設，進行土地的綜合開發和利用，使其具有復合式功能。對大型綠地、大型體育、文化、休閑等設施的開發建設，結合相關規劃和實際功能需求，倡導綜合設置地下商業、娛樂、民防、物資存儲等功能；對軌道交通建設，要以樞紐車站為核心，加強周邊各類相關設施的互相連通，形成與地上密切銜接，以交通功能為主導，集商業、休閑、民防等功能于一體的地下綜合公共活動空間。

三是有效利用現有集中衛生填埋資源，減少簡易堆場的數量。建立、健全郊區生活垃圾收集、中轉、運輸處置系統，減少郊區分散填埋和堆放垃圾占用的土地。同時將礦化垃圾處置技術納入科技開發項目中，并制定實施計劃。

六、土地節約與集約利用的保障措施

(一)加強行政管理，建立政府主導、多方參與的推進模式

從行政推動層面，制定整套推進土地資源集約利用的產業政策、價格政策、財稅政策和投資政策等，明確推進目標、推進重點和保障措施，落實政府、企業、社會團體和市民的各自責任。建立由相關部門參加的聯席會議制度，負責專項規劃的實施和跨部門的協調推進，對有關體制、機制、政策和技術標準等方面進行充分銜接。地方政府具體推進節約集約用地政策和措施的實施，明晰企業、社會團體和市民節約集約用地的義務和權責，提供有利于企業、社會團體和市民推行節約集約用地的公共服務平臺。

(二)開展動態監控，形成土地集約利用績效評估的標準和機制

一是開展建設項目用地定額標準和核定辦法研究。按照“批項目、核土地”要求，完善各類建設項目用地定額標準體系，研究制定有關核定、評價及操作辦法，建立用地規模核定制度。

二是加強建設項目用地的批后管理和后評估。建立項目用地供應評估機制，加強對土地利用總體規劃和計劃實施情況的動態評價研究，跟蹤掌握已批建設項目用地的供地、投資、開工、竣工、開發強度、產出效率等方面情況，作為評估考核的基礎依據。

三是強化區域(各區縣、開發區)土地利用綜合評價。逐步推進開發區土地利用集約情況的評估工作，形成定期評價、通報機制，主要評價內容是土地利用效率和效益、閑置土地和低效用地情況、違法違規用地情況等。探索對區縣土地利用情況開展綜合評估的辦法，逐步建立全市土地利用績效評估的長效機制。

四是建立地價與土地利用集約程度掛鉤的調節機制。完善土地市場運行的基本制度、組織架構和運行模式，推進全市統一、透明、規范的土地有形市場建設。按照國家要求和本市經濟社會發展的實際情況，加快研究更新本市基準地價。在不低于全市各類土地基準地價的前提下，對土地利用低效的適當提高供地價格，對土地利用效率高的適當給予優惠。

五是建立土地供應與土地集約利用考核結合的評估機制。根據區域不同情況，制定相應的考核標準，并提出逐年提高土地集約利用水平的具體目標和要求，將土地供應與節約集約用地情況掛鉤，特別是將增量用地計劃指標和存量土地消化利用情況掛鉤，建立長效的評估激勵機制。對土地集約利用度較高的地區，傾斜安排下一年度土地利用計劃，優先辦理農用地轉用、土地征用審批手續。對土地利用集約度不高、未達考核標準的地區，暫停辦理該地區的用地審批手續，或相應核減用地指標。

(三)鼓勵制度創新，開拓土地節約集約利用促進可持續發展的新路

一是完善城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的機制。以“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”為原則，進一步完善有關政策機制，通過將城鎮增量建設用地指標與農村存量建設用地盤活相掛鉤，實現城鄉建設用地的總量控制。

二是鼓勵和支持盤活存量建設用地。完善有關政策機制，加大對提高存量用地利用效率的政策鼓勵和資金支持力度。在規劃許可前提下，鼓勵用地單位通過整合挖潛，通過翻建多層廠房等方式，適當提高容積率。鼓勵新企業租用或購買閑置廠房，挖掘土地利用潛力。探索利用存量用地二次開發，加快淘汰劣勢企業，調整產業結構，提升產業能級。

三是建立企業用地退出機制。對閑置土地、低效土地在規定期限內仍未達到有關整改要求的，動員其用地單位退出占有的土地資源，并允許退出的土地指標按照有關規定進行再利用。

四是推行工業用地前期開發和招標、拍賣、掛牌出讓。制定相應計劃，明確操作機構，通過工業用地的前期滾動開發，縮短項目供地周期，提高用地效率和質量。對工業用地逐步全面實行招標、拍賣、掛牌出讓，并嚴格執行出讓最低價標準，進一步發揮市場機制對工業用地的配置作用。

五是探索以市場配置方式對經營性基礎設施用地的使用進行改革。在對經營性用地、工業用地實施招拍掛出讓的基礎上，對部分占地規模較大的經營性基礎設施用地，逐步通過市場配置實行有償使用。

六是運用經濟杠桿，健全節約集約用地的激勵機制。以土地置換、土地租賃等方式，將項目集中到市級以上工業區的，政府在財政轉移支付、融資、綠色采購、貸款貼息、專項基金支持、增值稅和所得稅減免等方面予以支持。

七是促進開發利用地下空間。完善地下空間開發利用的管理機制，對于以市場配置方式取得的地下建設用地使用權的，政府在融資、抵押等方面予以支持。

(四)完善政策規定，形成指導節約集約用地的規范和標準體系

在繼續推進實施《*產業用地指南》、《*工業產業導向及布局指南》等地方規范的基礎上，加快研究促進土地復合利用的相關管理辦法。完善修訂《*產業用地指南》，抓緊研究出臺基礎設施項目和社會事業項目用地定額標準，研究制定《*市閑置土地處置辦法》、《關于進一步促進本市工業節約集約用地的若干意見》，以及工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法、開發區及工業項目用地后評估實施意見等一系列配套政策。制定出臺《*市地下空間近期實施性規劃》、《*市城市地下空間建設用地審批和房地產登記若干規定》等規劃、政策和辦法，建立健全開發利用地下空間的法規政策環境。加快研究以建設用地地均GDP產出率、億元固定資產投資額地耗、容積率、土地利用率和集中度等指標為基本框架的土地集約利用評價指標體系和相關統計制度，并把主要指標逐步納入國民經濟和社會發展規劃。

(五)強化技術手段，支持試點項目攻關和節地典型的推廣

重點研究節能省地住宅用地模式，綠色世博園區土地二次開發和后續利用的運行機制，地下空間開發、地下建設用地使用“三維”范圍的權利界定，崇明生態島、綠色園區和精細農業的耕地資源保護等方面內容。評估和總結中心城區樓宇經濟、都市型工業園和創意園的節地經驗，積極推廣閔行經濟技術開發區等節地典型的用地理念。建立節約集約用地技術方法咨詢服務體系，開展信息咨詢、技術推廣，充分發揮行業協會作用。

(六)堅實社會基礎，營造節約集約用地的良好社會氛圍

一是建立專項規劃的公開制度。及時向社會公布有關節約集約用地的技術、管理和政策等方面信息，對社會公布的內容包括節約集約用地的總體目標、基本原則、主要任務、職責分工和具體措施等。同時，建立定期檢查通報、鼓勵社會監督等方面制度。

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我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針?，F就有關問題通知如下:

一、按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準

（一）強化土地利用總體規劃的整體控制作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。

（二）切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

（三）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，加快城市規劃相關技術標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴格土地使用標準。要健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規范，要及時修訂。要采取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。今后，各地區、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節約集約用地原則的達標評比活動，已經部署開展的相關活動要堅決停下來。

二、充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

（五）開展建設用地普查評價。各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，并按照法律法規和政策規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率。

（六）嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。20**年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

（七）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批準由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳土地價款。今后，要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

（八）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發區提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。凡土地利用評估達到要求并通過國家審核公告的開發區，確需擴區的，可以申請整合依法依規設立的開發區，或者利用符合規劃的現有建設用地擴區。對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，優先安排建設用地指標。

三、充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

（十）深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。要加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

（十一）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，并將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。合理確定出讓土地的宗地規模，督促及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書。

（十三）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件。工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十四）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

（十五）優化住宅用地結構。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

四、強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用

（十六）高度重視農村集體建設用地的規劃管理。要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

（十七）鼓勵提高農村建設用地的利用效率。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

（十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

五、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

（十九）建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。國土資源部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強各類土地變化狀況的監測。運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區，進行全行政區域的土地利用狀況監測。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

（二十二）加強對節約集約用地工作的監管。國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

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【關鍵詞】土地資源；集約利用；可持續發展

在經濟發展日益迅速的今天，人地矛盾也日益尖銳，不合理的土地利用和布置格局，不僅浪費了我國土地資源，更制約著我國經濟的發展，所以充分認識到節約集約利用土地尤為重要。作為土地管理部門，一定要培養每一位公民節約集約用地的意識，落實節約集約用地責任，保證我國土地資源可持續發展。實現土地資源的可持續利用即實現土地生產力可以持續增長，保護土地資源生產潛力和防止土地退化，最終實現良好的經濟、生態和社會效益，進而達到生態合理、經濟有效和社會可接受的目的。所以我們要樹立正確的用地觀，從落實科學發展觀的高度，積極推進節約集約用地，保持土地資源可持續利用。

一、我國土地資源利用存在的問題

我國雖然地大物博，但是人均資源卻很少，而日益增加的人口更對土地尤其是耕地進一步的增大需求，人增地減的矛盾將會進一步加劇。主要表現在以下幾方面：

1.土地利用結構、布局不合理

在城市里，建筑用地不夠集中，盲目的批地和上項目，導致結構失衡，整體的集約利用程度不高，而在農村，閑散土地大量的存在，低效利用，導致土地浪費非常嚴重。

2.土地供需矛盾日益突出

經濟的發展對土地資源的依賴程度越來越高，隨著工業、建筑用地的增加，耕地數量越來越少，可以耕地的面積也越來越少，雖然一些土地為潛力土地，但是要根本變成耕地是不可能的，所以這將日益加劇土地的供需矛盾。

3.不合法用地

部分地區為了GDP的增長，盲目的進行招商引資，為了項目可以盡快落地，不惜違規違法，使用農用地搞非農建設；私自突破開發區的范圍，并以各種名義設開發區，最后就是沒有依法取得建設用地的審批手續，就擅自征地和供地用于施工建設。

二、我國土地資源節約集約利用和實現可持續發展的措施

1.合理規劃，總體調控

只有規劃才能有計劃，才能使得土地在一定程度上適度的利用，才能保證土地的利用強度和收益水平可以達到最佳的狀態，而且其影響也是長遠的。但是目前土地利用方式、結構不合理，這些都是土地利用效率低下的原因，所以只有從整體上規劃好和統籌協調好，才能充分發揮好土地資源的利用價值。作為土地管理部門，一定要做好年度土地利用計劃，嚴格控制用地總量，盡可能的使每一個項目都做到用地合理，布局合理，每一寸土地都得到節約，大力提倡集約用地勢在必行。

2.建立節約集約用地制度

出臺《關于節約集約用地試點的實施意見》，推行土地管理制度的改革，推動城鄉規劃、建設等相關制度和政策的創新，形成促進節約集約用地的氛圍和改革創新的政策環境；其次就是要完善用地指標項目管理，試行的土地利用年度計劃“差別化”管理，試行“集中下達、一次審批、分期執行”新機制。最后就是要優化征地報批程序，完善好失地農民的保障體系，深化土地有償使用制，擴大土地有償使用面，試行地下空間有償使用制度。

3.提高土地利用效率

節約集約用地，不能一搞建設就使用新的土地，要想方設法將廢棄的、閑置的和低效的土地作為重新利用的研究對象，對這類土地進行全面的清查，并加以處置，起初處置起來肯定有困難，所以一定要制定詳細的方案，以此為突破口，進而帶動整個閑置土地，閑置土地一般成因是比較復雜的，所以在執行法律法規的時候一定要多考慮歷史因素，重在問題的解決上，進而最大程度的發揮土地的效益，不同的閑置土地要區分對待，收回確實是一項比較強力的措施，但真正的目的不在于收回，而在于重新建設，讓閑置的土地真正的發揮其應有的效應?？傊e置土地處理的整個程序一定要加強監管和規范審批，讓土地和開發利用狀況清晰明了，新開工項目不要再出現閑置現象。

4.發揮市場配置作用，完善建設用地儲備制度

目前，我國土地的現狀正處于政府配置向市場配置轉化中，為了增強政府對土地調控的能力，解決土地市場早期出現的總量失控，促進土地市場可以健康發展，建立起來土地儲備制度。通過土地儲備，使政府具有掌握土地的“統一收購權”，確保土地供應合法性，減少違法用地的出現，為建立一個公開、公平、公正的高效土地市場打下基礎，這樣既可滿足城市發展和市場的需求，還可以有計劃的適時適量的供應土地，更為重要的是政府對土地市場的調控能力大大提高。

5.提高公眾參與程度

土地的開發利用涉及各行各業，所以有必要吸收社會公眾參與土地規劃制定，這樣不僅可以提高規劃的科學性，還可以增強社會意識，更有利于規劃的實施。雖然公眾參與會浪費一些時間和金錢，但是這樣的舉措充分體現了民主意識。從社會角度、社會公平和提高規劃科學性的角度分析，提高公眾在規劃制定中的參與程度是必然的趨勢；具體做法就是首先要建立民主科學的規劃程序，讓公眾參與成為不可缺少的環節，在編制的過程中一定要多聽取廣大市民的意見，取得共識；其次，在土地規劃中要考慮彈性，以便于依法修改，盡量做到不損害廣大群眾的利益；最后就是在實施的過程中，一定要加強監督，建立起公眾監督的制度環境和渠道，從而保證規劃目標的實現。

在以后的工作中，加強工業化和城鎮化的發展，占用大量的土地是不可避免的，而且我國的人口還在增加，供需矛盾日益尖銳，所以開展節約集約用地不可動搖，而且要保證發展必須是科學、協調和可持續的，所以我們一定要建立起正確的用地觀，落實科學發展觀的高度，積極的推進節約集約用地，保證用地可持續發展。

三、結語

綜上所述，要堅持完善耕地保護制度，切實的實行最嚴格的節約用地制度，最大程度的維護土地的合法權益，推行；盡管此項任務責任重大，但是關于我國節約集約利用土地現狀和發展前景的思考要繼續進行，不能間斷。

參考文獻

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關鍵詞 土地節約集約；熵理論及耗散模型；經濟效益；社會效益；行政效益

中圖分類號 F301.0 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0129-09

大力推進土地節約集約利用，是由我國人多地少的基本國情所決定的，也是推動經濟轉型升級、加快生態文明建設、建設新型城鎮化、保障經濟社會可持續發展的重要途徑。從20世紀90年代提出節約集約利用土地這一思想以來，到2008年國務院《關于促進節約集約用地的通知》，土地節約集約利用政策才有了明確的指導思想。尤其是進入2014年以來，土地節約集約利用的相關政策密集出臺，國土資源部首先在5月份頒布實施《節約集約利用土地規定》，9月份又出臺了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，這充分表明了政府對土地節約集約利用的高度重視以及推行此政策的緊迫性和重要性。

目前國內關于土地節約集約利用的研究大多集中于其現狀評價和潛力分析以及影響因素上。趙小鳳等[1]認為土地集約利用區域空間差異的分析有助于挖掘造成土地集約利用空間差異的影響因素和驅動力，從而制定差異化的對策；吳郁玲[2]認為市場化水平是影響我國土地利用節約集約程度的關鍵性和根本性原因；張合林等[3]認為土地利用強度與結構、經濟發展水平、土地市場發育程度等是影響土地集約利用的重要因素；王家庭等[4]人的研究結果表明，城市土地集約利用水平的區域性差異較為顯著，城市區位條件、經濟發展水平、人口密度、地均投資強度、GDP 建設用地增長彈性以及地均科研投入、環境因素等對城市土地集約利用水平的影響最為重要，且效果較為顯著；馬賢磊等[5]人的研究認為在新型城市化建設過程中，應結合不同地區功能定位實施土地可持續集約利用動態監測，以此為依據在主體功能區落實差別化的土地管理政策。

通過梳理相關文獻可以發現，大家普遍都認為土地的節約集約利用水平和經濟發展程度及區域差異有關，但是對于不同區域間土地節約集約利用政策的有效性研究較少，因此，如何全面、客觀地考察和評價不同區域間該政策實施的有效性情況，進而分析差異化背后的深層次原因，從而為政府制定更具針對性和操作性的政策提供依據。

1 研究方法及數據來源、指標的建立和選取1.1 研究方法

本文在綜合分析各類政策評價方法的基礎上，考慮到正常的目標和數據的可采集性，采用了熵理論及耗散結構模型對我國城市土地節約集約利用政策的有效性進行比較研究。熵理論及耗散模型是德國科學家克勞修斯（Clausius）于1865年提出的熱力學第二定律的熵（Entropy）思想以及比利時布魯塞爾學派統計物理學家普利高津（I. Prigogine）于1969年提出的耗散結構理論（dissipative structure）的結合，作為研究復雜系統演化的自組織，是研究系統怎樣從混亂無序的初始狀態向穩定有序進行演化的過程和規律以及非平衡系統內影響系統可能變化和可能演化方向的因素和條件[6]。國內外已有很多學者運用該理論進行了相關領域的研究，Jenner[7]運用混亂信息理論和耗散結構模型分析了技術的發展以及創新對小型企業的影響；Chiles等[8]運用耗散結構理論和復雜性理論來解釋集體這種組織的演變過程；Li等[9]運用耗散結構理論、資源熵和利益相關者理論， 從資源熵的角度分析了企業復雜性系統的可持續發展模型。任佩瑜教授[10]提出了基于管理熵的企業評價理論和體系，提出了一個全新的企業評價方法。徐明等[11]從熵理論和耗散結構理論的角度對人力資源管理系統進行了考察和研究， 為人力資源管理熵的改進探尋方法和途徑，從而正確指導人力資源管理的決策和行為。郭偉剛[12]將管理熵和管理耗散結構理論用于企業激勵機制的研究， 以強化管理耗散結構的形成條件， 使激勵能夠有效發揮作用。

當我們運用熵理論及耗散結構模型對政策進行評價分析的時候，我們稱之為政策熵和政策耗散，在二者作用下，復雜系統的各類指標將會產生一定的政策正熵值或政策負熵值，使系統的總熵值發生變化。政策熵流值是指一個非線形的復雜系統，在一定的時期內，由于其政策熵的作用所產生的正熵值，以及由于政策耗散作用所產生的負熵值，使得系統政策熵的總值發生變化，即政策耗散模型中指標體系的熵流值是體系內各種指標熵流值的加權平均。熵值為正，意味著政策實施的效果不好或者無效的標志；熵值為負，意味著政策實施效果較好或者有效的標志，因此該理論能夠客觀、全面、動態地實現對土地節約集約政策實施效果進行綜合評價。

政策耗散模型中某類子指標體系的政策熵流值的計量公式為：

式中：D為目標體系所產生的熵值，i為該目標體系中影響熵值的各種指標，ki為特定階段時，評價對象各種指標的權重，政策熵理論中，各指標的權重由其政策效用在指標體系中的貢獻率為依據，通過熵值法取得。具體公式如下：

式中：Xi為每個影響政策熵值子指標系統中所包含的各項指標值與取定標準值的比值。KB是政策熵系數，具體的計算公式KB=1lnN，N為指標體系內指標（三級指標）個數。政策耗散結構模型通過這一系數表達了這樣的觀點：一個復雜系統，每增加一個評價指標，其實現綜合績效熵流值D的單位增加，所要追加的邊際成本也會相應增加。系統越復雜，系統內某項指標熵值的變化對于系統整體熵值的影響也就越小。這一系數的使用具有相對性，在將指標體系作為系統分析時，需要考慮每個體系內部綜合發展的邊際成本有所不同，但在將指標體系置于土地節約集約政策整體考察時，各個體系又相對成為了簡單的要素，這時邊際成本的不同要予以剔除。

1.2 數據來源及說明

本文數據取自中國土地勘測規劃院在全國105個城市地價監測點開展的“全國土地集約節約利用政策效益評價”的調查問卷。問卷遵循科學性、系統性、獨立性、可比性等原則，綜合考慮到可能影響土地節約集約政策實施效果的政治、社會和經濟因素，從政策實施后取得的行政效益、社會效益、經濟效益三個角度進行調查，其中行政效益包含政策實施的必要性等六個問題，經濟效益包含政策對地方土地市場價格的影響等四個問題，社會效益包含政策實施的公眾滿意度等八個問題。調查樣本來自除香港、澳門、臺灣地區的全國31個省級行政區隨機抽樣得出的共105個市級單位的地價監測點，調研對象為地價監測點具有一定資歷的相關工作人員，這些工作人員對土地節約集約利用政策的實施情況和實施效果有著最為直接和深刻的了解，因而他們的評價也更具客觀性和說服力。主要調研形式為結構化問卷調查，輔以專家訪談、文獻查閱等，共發放問卷450份，剔除信息不完整和無效問卷，共回收有效問卷407份，有效問卷比例90.1%。其中，企業監測點341份，占總樣本的83.7%；事業單位監測點59份，占總樣本的14.5%；政府監測點7份，占總樣本的1.8%，問卷總體Cronbach 的α系數為0.926，且各因子得分均高于0.9，顯示問卷調查的信度良好。

1.3 指標的建立和選取

政策的有效性是指該政策主體的主觀愿望與該政策對象的客觀行為的一致性。如果二者是一致的， 則可以說該政策是有效的， 反之則是不完全有效甚至是無效的。[13]政策的有效性是多種因素共同作用的結果， 也具有多種表現形式。土地節約集約政策有效性評價的實質就是一種價值判斷，即根據一定標準判斷節約集約政策本身是否具有價值，以及如何分配價值和創造價值，是一個尋求、論證、確定和優化政策價值的過程。[14]其中決定評價結果的最關鍵因素是評價的標準，它的客觀性和準確性與否直接決定了政策評價的方向和結果是否客觀、準確、有效。

本文的評價標準在上述分析的基礎上，遵循客觀性、動態性、系統性、可比性等原則，根據熵模型構建出政策總效益一級指標體系，行政效益、經濟效益、社會效益二級指標體系以及具體三級指標體系，其中三級指標體系即問卷中各小題。通過調研獲取三級指標的得分，利用熵流值公式計算出三級指標熵值，進而通過指標體系矩陣等公式推出二級、一級指標的熵值，最終通過比較熵值的大小、正負來分析土地節約集約利用政策的總體效能。熵值為正，表明政策有效性較差，且數值越大，有效性越差；熵值為負，表明政策有效性較好，且數值越小，有效性越好。

從本次調研回收的407份有效問卷的基礎上，按照利克特量表（Likert scale）的賦值方法，即由一組陳述組成，每一陳述有“非常滿意”、“滿意”、“不一定”、“不滿意”、“非常不滿意”（根據語境“滿意”可由“同意、贊成”等詞語代替）五種回答，分別記為5，4，3，2，1，這種方法的優點就在于由之前的順序數據轉化為了可運算的數值數據，從而為接下來的分析和研究打好基礎。

2 我國東中西部城市土地節約集約利用政策熵值的計算與評價 問卷調查的這105個城市都是各個省級行政區的省會城市和中心城市，具有典型的代表性。本調查旨在針對一系列土地節約集約利用政策實施后的行政效益、社會效益、經濟效益進行綜合考察，以分析該類政策在變遷過程中的實際運行情況?？紤]到節約集約利用土地政策受各地的經濟發展水平影響，為此將這105個城市根據所屬省份分別劃歸為東部、中部和西部地區。根據國家統計局統計數據的劃分標準，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個?。ㄊ校恢胁康貐^包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個??；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個?。ㄊ?、自治區）。

本文在對調研獲得的一手數據進行描述統計的基礎上，根據耗散模型的設置，設Di為地價監測員對代表各指標的問題評分的中值，設為D*各指標的標準值，代表受訪者對該指標作出了中性評價。在不影響量化分析的前提下，從問卷的設置出發簡化數據處理，以3為標準值。上文（3）式中的Xi，即每個影響地價政策各項指標評分中值與取定標準值的比值。

2.1 行政效益子系統熵值的計算與評價

在對全國東、中、西部31個省級行政單位（港、澳、臺除外）共105個城市地價監測點的問卷調查中，主要從政策本身情況、政策實施過程情況、政策所獲支持等六個方面的指標來考量和分析土地節約集約利用政策的行政效益實施效果，各指標得分情況如表1所示。

由公式（1）（2）（3），得出行政效益子系統下各指標的熵流值和熵流值的權重，并在此基礎上得出行政效益子系統的政策熵值，結果見表2。

從表1和表2可以看出，在二級指標中，全國的行政效益子系統政策熵值為-0.164，其中，西部的行政效益子系統政策熵值（-0.192），明顯低于中部（-0.144）和東部（-0.173）。由于熵值越小，有效性越好，表明土地節約集約政策在西部地區的整體行政效益較強，其次為東部，最后為中部。

三級指標中，全國層面上指標1（政策必要性）熵值為-0.049，明顯低于其余5個指標，反映出的這個指標性質較好，表明實施土地節約集約政策的必要性較強，得到了大家的一致認可；指標2（政策實施的現實基礎）、3（預定目標實現程度）、4（政策執行的連續性）、5（相關配套政策的完善程度）熵值相差不大，且數值較大，反映出其性質相對較差；其中指標3和指標6（政府內部監督機制完善性）同為-0.021，指標5為-0.022，表明土地節約集約政策在這3個指標方面還有待進一步提高；指標2和指標4分別為-0.026，-0.025，表明政策效果在這2個指標方面相對較高，但也并非讓人滿意。同時，在地區層面上，西部地區的指標3、指標4明顯低于中東部，表明土地節約集約政策在這2個指標方面西部貫徹得更好；中部地區的指標5、指標6明顯高于東西部地區，表明中部地區在這2個指標方面較差，與東部和西部地區差距明顯。

2.2 社會效益子系統熵值的計算與評價

社會效益子系統下主要通過對政策的公眾滿意度、社會整體效果、對環境及城市規劃帶來的影響等八個方面的指標來考量和分析政策實施效果，各指標得分情況如表3所示。

由公式（1）（2）（3），得出社會效益子系統下各指標的熵流值和其熵流值權重，并在此基礎上得出社會效益子系統的政策熵值，結果見表4。

從表3和表4可以看出，在二級指標中，社會效益子系統的政策熵值為-0.073，高于行政效益子系統的數值（-0.164），表明土地節約集約利用政策的社會效益不如行政效益。其中，西部地區的政策熵值（-0.091）較大，低于東部的（-0.074）和中部的（-0.07），表現出土地節約集約利用政策在我國西部的整體社會效益優于中部和東部。

三級指標中，全國層面上指標7（政策的公眾滿意度）、8（政策帶來的社會整體效果）、10（政策對閑置和低效利用的國有土地面積的影響）、13（政策對綠化覆蓋率的影響）、14（政策對城市規劃的影響）熵值均低于-0.01，低于其余三個指標，反映出這5個指標性質相對較好，表明土地節約集約利用政策在這5個指標方面效果較好，但指標數值不高，說明仍然需要對政策進一步的完善和改進；指標9（社會外部監督機制完善性）、11（政策對新建住房的人均居住面積的影響）、12（政策對征地面積的影響）熵值分別為-0.009，-0.002，-0.000，反映出其性質相對較差，表明政策在這3個指標方面效果較差甚至沒有效果；同時，在地區層面上，西部地區的指標8，9，10，13，14熵值要略低于中部和東部，指標7，11，12熵值和中東部地區相差不大，表明土地節約集約利用政策的社會效益在西部實現得更好；中部地區的指標7、指標9熵值明顯高于東西部地區，說明中部地區的土地節約集約利用政策的公眾滿意度和社會外部監督機制完善性較差，與東部和西部地區差距明顯；東部地區的指標11、12熵值較大，表明在東部地區政策對新建住房的人均居住面積的影響效果較差，甚至政策對征地面積的影響直接沒有效果。

2.3 經濟效益子系統熵值的計算與評價

經濟效益子系統下，選取土地節約集約利用政策對土地的市場價格、財政收入、單位土地面積的固定資產投入等四個方面的指標進行分析和評價。這里需要對指標說明的是，地方規劃容積率越高，代表地價政策實施效果越強；土地稅額則體現出政府從單位和個人的土地使用過程中獲取的土地使用稅收益，稅額（非稅率）越高，代表土地越能得到充分使用，各指標得分情況如表5所示。

由公式（1）（2）（3），得出經濟效益子系統下各指標的熵流值和熵流值權重，并在此基礎上得出經濟效益子系統的政策熵值，結果見表6。

從表5和表6可以看出，在二級指標中，經濟效益子系統的政策熵值為-0.168，明顯低于社會效益子系統熵值（-0.073），和行政效益子系統熵值相差不大（-0.164），表明土地節約集約利用政策的經濟效益和行政效益強于社會效益。其中，東、中、西部地區經濟效益系統的政策熵熵值差距很小，西部略低，說明土地節約集約利用政策在東、中、西部的整體經濟效益均較強，西部略高。

三級指標中，全國層面上指標15（政策對地方土地市場價格的影響）、17（地方規劃容積率增減情況）、18（單位土地面積的固定資產投入增減情況）熵值相差不大，明顯低于指標16（政策對地方土地財政收入的影響），反映出這3個指標性質相對較好，表明土地節約集約政策在這三個指標方面效果較好；指標16熵值相對較差，土地節約集約政策對地方土地財政收入的影響效果較差。同時，在地區層面上，西部地區的指標15，16，18熵值要略低于中東部，指標17熵值略高于中東部地區，表明土地節約集約政策的經濟效益在西部實現得更好；中部地區的指標16熵值高于東西部地區，表明中部地區的土地節約集約政策對地方土地財政收入的影響效果較差；東部地區的指標15、18熵值最大，表明在東部地區土地節約集約政策在這兩個指標方面效果較差。

2.4 我國東中西部城市土地節約集約利用政策熵值計算

首先，構造指標水平矩陣A。在計算出行政子系統、社會子系統、經濟子系統熵流值的基礎上，進一步構造政策總系統熵值的指標水平矩陣A，如下：

即將三個子系統分別視為三個整體，得出各自政策總效益（即∑3i=1（1+dsi））在消去各自體系的政策熵系數KBi的非線性作用后得出的標準化政策效用，其在相對政策總效益的份額。根據公式（4），得出權重矩陣C具體數值如下：

最后，構造行政子系統、社會子系統、經濟子系統相互關系矩陣B。政策耗散模型的關系矩陣B和權重矩陣C都是用以解釋三大指標體系的分熵流值對系統總熵值的影響，也就是各子系統的目標實現對于政策總效益、綜合目標的實現施加影響作用的能力。在用熵值法確定權重矩陣C的情況下，關系矩陣B可以通過權重矩陣C用如下的關系確定：

如此確定的關系矩陣B，可以滿足每個子系統ai對自身的影響相關性為1，同時同ai對于另外兩個子系統的影響之和在乘以權數Ci后都為1，這樣處理可以保證系統的熵值作為一個整體被認識。

在帶入權重矩陣C的具體數值后，得出關系矩陣B取值如下：

根據政策熵模型的設定，綜合以上分析結果，計算出土地節約集約利用政策系統的熵值為：

本文中全國城市土地節約集約利用政策的熵值為S= -0.397，表明土地集約節約利用政策在全國產生了較好的效益，而西部地區熵值的絕對值（-0.455）最大，顯示該政策在西部產生的效益最好，其次為東部地區，中部地區效益最差（見表7）。

綜上可以看出，土地節約集約利用政策在全國取得了良好的綜合效益（-0.397），尤其是在西部地區（-0.455），綜合效益優于中部（-0.378）和東部地區（-0.409）；同時發現，就全國層面看，節約集約政策的經濟效益（-0.168）和行政效益（-0.164）顯著優于社會效益（-0.073）；分地區來看，西部地區的經濟效益（-0.18）、社會效益（-0.091）、行政效益（-0.192）均為最佳，顯示政策在西部地區實施效果最好；其次為東部地區，其行政效益（-0.173）和社會效益（-0.074）僅次于西部地區；而中部地區的社會效益（-0.07）和行政效益（-0.144）均為最差，經濟效益（-0.17）略高于東部（-0.169），表現不如東部和西部，表明土地節約集約利用政策在中部地區效益最差。

3 結論和建議3.1 結論 本文通過分析針對105個地價監測點城市開展的土地節約集約利用政策的調查問卷，結合熵理論與耗散模型，分別計算出全國、東部、中部、西部地區的政策總效益以及各二級指標行政效益、社會效益、經濟效益的熵值，從計算結果的分析來看，可以得出以下結論：

（1）我國城市的土地節約集約利用政策取得了良好的效果，無論是經濟效益、社會效益還是行政效益，均取得了一定成效，土地利用效率得到了提高。這充分說明了政府大力推進節約集約利用土地的政策是符合我國基本國情的，得到了公眾的理解和支持，對于合理利用土地、保護耕地資源具有重要意義。

（2）西部地區政策的總效益高于東部地區和中部地區，表明該政策實施的有效性不僅取決于經濟發展水平，還要綜合考慮不同地區的政治、資源稟賦、社會、環境等其他因素的影響。西部地區雖然經濟發展水平不高，但憑借在資源稟賦、人口密度以及生態環境、政策執行力度等方面的優勢使得其政策總效益高于東部和中部地區；東部地區雖然經濟發展水平高，但由于在資源稟賦、生態環境等方面的劣勢使得其政策的總效益低于西部地區；中部地區經濟發展水平不如東部，但在人口密度、生態環境等方面不如西部地區，導致其政策總效益最差。所以應當根據不同地區及城市所處的經濟發展階段，綜合考慮政治、社會、生態、資源稟賦等因素，制定和落實差別化的土地節約集約利用政策。

（3）政策的社會效益要顯著低于經濟效益和行政效益，表明該政策實施的有效性并沒有達到社會公眾的預期，在各個指標上均與公眾的期望有一定距離，需要根據不同地區進一步制定并細化相關的土地節約集約利用政策，這也是下一步制定政策時需要關注和考慮的重點。

3.2 建議

雖然土地節約集約利用政策的實施取得了重要成效，但其科學性、合理性、動態適應性等尚有待進一步的加強和完善，根據本文對調查問卷的分析結果及被調研人員在開放題目中的反饋意見和建議，為了更好地發揮土地節約集約利用政策的作用，提出以下政策優化建議：

（1）加大并細化相關政策執行力度，出臺具體考核辦法，實現對閑置土地的盤活利用。從調查問卷結果來看，指標3（預定目標實現程度）、7（政策的公眾滿意度）熵值分別為-0.021，-0.011，在各自二級指標系統中得分較低，表明雖然實施了土地節約集約的政策，但無論是預定目標的實現程度還是政策的公眾滿意度都沒有達到預期目標，應主要從以下幾個方面加大工作力度：

首先，在制定政策的時候要因地制宜，結合各地區的資源稟賦條件落實差別化的土地節約集約利用政策，加強土地節約集約執行力度的政策制定。這些政策包括：鼓勵提高單位面積投入額度/產出效益方面，特別是鼓勵現有低效用地改造或在優質企業兼并重組低效企業方面制定更加有力的政策；重視對現有建設用地的挖潛，降低對新增建設用地的需求；加強城市規劃的調控作用，適當控制土地的供應量；落實和加快土地利用總體規劃實施；完善城區劃撥轉出讓手續的相關制度，調整規劃容積率等。

其次，各地方政府應出臺土地節約集約利用考核辦法，加強責任追究。落實獎懲辦法，合理分配土地資源，大幅提高節約集約用地標準，如投資強度、產出強度、地均納稅額等指標，積極鼓勵企業提高單位面積投入額度/產出效益，有效降低對新增建設用地的需求，允許工礦用地分割轉讓，提高現有工礦倉儲用地節約集約利用水平。

最后，如何實現閑置土地的盤活利用將對土地集約節約的實現效果產生重大意義，因此政府應繼續完善閑置土地的利用制度，細化城市土地利用功能區規劃，并定期開展閑置地清查工作，嚴厲打擊囤地行為。

（2）建立健全土地集約節約監管機制，完善相關配套政策。從調查結果來看，指標6（政府內部監督機制完善性）、9（社會外部監督機制完善性）熵值分別為-0.021，-0.009，在各自二級指標系統中得分較高，效果較差，表明實施土地節約集約的政策，無論是政府內部監督機制還是社會外部監督機制都有待進一步完善和提高。指標5（相關配套政策的完善程度） 熵值為-0.022，在行政子目標系統中得分較低，表明土地節約集約利用的相關配套政策的完善程度需要進一步提高。

首先，政府應重視并加大對土地集約節約的監督管理與執行力度，從嚴處罰未按土地節約集約相關政策標準執行的有關企業，建設用地節約集約利用動態監管系統，實現建設用地節約集約利用的動態監管。監管過程大體包括以下幾點：首先，供地前加大對用地單位、進駐項目的審查，加強對入駐建設項目建設過程中的監督、管理；其次，建設過程中重視對閑置土地的清查，對未按相關政策標準執行的企業嚴格處罰；最后，建設項目完成后，對單位面積固定資產投入及其他用地條件未按供地前約定完成的用地單位進行經濟處罰或其他形式的整改等。

其次，應不斷完善土地節約集約利用的配套政策，目前相關的法規和制度缺乏整體考慮，國土資源、城鄉規劃、環境保護等部門的政策規定配套性不強，導致在實踐中執行力差、可操作性不強，從而也導致了節約集約政策的效果沒有達到預期。

（3）加快土地集約節約利用過程中實施與評價工作的落實開展，提高工作成果質量與工作效率。首先，明確土地節約集約利用評價工作由有評估資質的機構來完成，提高成果質量，并提高這些評估機構的工作成果質量及工作效率。其次，在針對于土地集約節約利用的實施過程中，應考慮城市環境、承載能力等多方面要素，明確土地集約節約利用政策的適用條件，防止打著集約節約利用名號，實際是照顧開發者利益。第三，應重視評價成果的應用，對機構工作成果進行及時總結及反饋，確保下一步工作的順利展開。

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篇6

關鍵詞 資源節約 城鎮化 發展探析

中圖分類號：tv213.4 文獻標識碼：a

經濟的快速發展必然帶來用地需求的急劇增長，就國土資源管理而言，保發展和保資源在理論上可以“雙贏”，但實際工作中供需之間卻是一對客觀存在且十分尖銳的矛盾。當前，我區中心城區、城鄉結合部和一些集鎮的交通日益擁堵、特色風貌喪失和違法建筑屢禁不止等，是典型的“中國式城市病”癥狀。如何把節約集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手，本著對事業負責，對子孫后代負責的態度，讓城鎮分布更好地順應自然資源的約束，實現發展中的資源集約節約利用，確保區域經濟社會可持續發展，是當前各級各部門面臨的重要課題。筆者長期從事基層資源管理，擬結合工作實際就益陽市赫山區城鎮化發展過程中的資源節約集約利用談點認識。

一、基本情況

赫山區東接寧鄉縣、望城區，南界桃江縣，北望資陽區，西鄰湘陰縣，既是益陽市委、市政府所在地，是全市的政治、經濟、文化中心，又是是環洞庭湖經濟圈和長株潭國家“兩型社會”建設實驗區“3+5”城市群的核心增長極之一，是益陽市實施東進東接長沙發展戰略的橋頭堡。下轄16個鄉、鎮（街道）和 1個工業園，265個行政村（合并前433個），總面積1279平方公里，耕地面積73萬畝，總人口86萬，其中農業人口59萬，人均耕地僅0.81畝。作為湖南省重要的商品糧基地之一，人口密度大，墾?a href="baidu.com" target="_blank" class="keylink">陳矢擼戀刈試慈狽αh碩嗟厴俚那?，既给眜瞎伊甘嘲踩戳搜沽γ倉圃甲盼儀蒙緇岬姆⒄埂t謐試吹睦蒙?，当前競凐存着翼崕n懷鑫侍猓?

一是資源產出效率偏低。城鎮規?！皵偞箫灐笔降赝庋訑U張，在開發建設中盲目批地、上項目，導致結構失衡，投資強度和用地定額不能實現有效雙向調控。而在我區的廣大農村，空閑宅基地、閑散地大量存在，土地資源的浪費現象嚴重。

二是節約集約程度不高。城鎮規劃區和工業園區范圍內存在大量批而未供、供而未用的閑置土地，中心城區的土地閑置約占5%，即使在使用的土地中，也有40%屬于低效用地，城市容積率偏低，土地資源開發利用粗放浪費現象嚴重。

三是土地供需矛盾尖銳。近幾年，我區建設用地需求每年都近5000畝，但計劃指標僅能滿足10.5%，“十二五”期間是我區經濟社會發展的重要“戰略機遇期”，也是資源供需矛盾凸顯期，經濟社會發展對土地資源依賴程度將更高。

四是違規用地屢禁不止。為單純追求gdp和盲目招商引資，讓項目盡快“落地”，違法違規闖紅線屢屢發生，以租代征、擅自擴大開發區、以各種名義新設工業集中區等，既擾亂了正常土地管理秩序，又造成大量違法違規用地行為。

二、教訓與危機

該區正步入高速城鎮化中后期面臨的危機，人口在繼續增加，城市擴容提質和發展建設對耕地的占用也在增大，人地矛盾在今后一個時期會進一步加劇，許多方面都跟世界范圍城市化發展的眾多教訓“似曾相識”。

（一）規劃有欠帳，基礎建設“先天不足”。

以城鎮化途徑走大規摸聚居生活模式，在意味著工業化程度的迅速提高和社會財富的迅速憎加的同時，也讓人類自身脆弱性暴露無遺。無論是歐洲國家在城鎮化早期因疾病流行導致大量人口死亡，還是我國前些年的“非典”大爆發以及因環境污染加劇而引發的各類疾病，都充分說明城鎮的規劃建設必須強制安排和合理布局城鎮空間結構、人口密度和必要的基礎設施，否則城鎮的健康發展、科學發展、可持續發展目標是無法實現的。而我區城鎮建設上必要的基礎設施不配套與熱衷于搞所謂“形象工程”，將極不利于城鎮的防災抗災和污染防治。

（二）績效有泡沫，地產開發“魚龍混雜”。

城市土地的稀缺性、不可移動性與人們對居住空間需求的急迫性的尖銳矛盾，極易在城鎮化高速期引發房地產投機而造成泡沫危機。無論日本房地產泡沫的大破滅所造成的

巨大災難，還是國內海南土地投機狂潮留給我們的慘痛教訓，都應使我們對當前某些城鎮房地產虛火上升的癥狀保持高度警惕并及時制訂應對之策?；诔擎偦囊幝?，可預計我區在這方面的更大挑戰即將到來，這就要求我們要有針對性的基礎性制度安排和法制建設必須從現在起爭分奪秒地進行。

（三）發展有危機，資源消耗“殺雞取卵”。

美國在上世紀由于土地制度、機動化和政府錯誤的公共政策等方面的原因，使該國的郊區化一發不可收拾，造成了城市人口密度大幅度下降，經濟、環境、社會等成本居高不下以及土地資源和能源的嚴重浪費。值得警惕的是在全球化的沖擊下，美國的這種過度郊區化和高消費的生活方式正在日益影響我們的年輕一代。伴隨著城市擴張和工業園區的擴建，“中國式的郊區化”和低密度的城郊居住模式正呈蔓延之勢。這種錯誤的傾向一旦在我區不能得到有效的制止，對地少人多、水資源和能源都相對稀缺的赫山將是災難，極易步美國郊區化之后塵。

（四）認識有偏差，決策部署“似是而非”。

拉美、非洲、南亞等地“殖民式城鎮化”所造成的惡果已日益彰顯，宗主國無視這些國家的生產力發展水平、文化政治背景和資源條件，強制性照搬發達國家城鎮化模式所犯的錯誤也使人們日益清醒，健康的城鎮化道路應防止“城市首位度”和“土地私有化”的誤導，解決好出現的交通擁堵、特色風貌喪失和城鄉結合部混亂等實際問題。但在我區城鎮化關鍵時期，仍有一些人熱衷于“城市規模經濟”、“首位度”、“土地私有化”和“城鎮化決定論”等早已被國外經驗教訓所證明錯誤的論點。

三、對策思考

以資源節約和環境友好為特征的新型城鎮化建設，是一項復雜的系統工程，離不開各級各部門的共同努力。立足區情和部門職能，我們不妨從以下幾個方面著手：

（一）科學規劃，嚴格計劃控制。

目前的土地利用方式粗放、建設用地規模模糊、土地利用結構不合理等，是導致土地利用效率低下的主因。要強化土地利用總體規劃對土地利用的整體控制和統籌協調作用，協調好城市、交通等基礎設施、產業等各類相關規劃與土地利用總體規劃的銜接，各類建設用地規模的確定要符合土地利用總體規劃的安排。充分發揮土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的作用，嚴格控制建設用地總量，使每個建設項目都做到規模合理、布局合理、用途合理，在用地上能少則少，能劣則劣，節約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態，從源頭上防止土地的浪費。

（二）合理利用，嚴格用途管制。

節約集約用地，就是要認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發利用的重點，努力提高建設用地利用率。要全面清查，摸清底數，然后在摸清底數的基礎上，把工作重點轉移到加快處置上來，本著嚴格執行法律法規考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區別對待，分類處理。同時，要加大用地管理力度，加強批后監管措施，嚴防出現新的閑置土地。通過進一步規范用地審批，嚴把建設用地預審關、報批關、批后跟蹤管理關，及時掌握土地供應和開發利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設用地的監管和對項目單位建設進度的跟蹤監督。

（三）深化改革，推行市場配置。

要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，完善建設用地儲備制度。我區的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉變中，為增強政府對土地市場的調控能力，解決土地市場早期出現的總量失控，資產流失，促進土地市場健康發展。要通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統一收購權”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應，確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權批地等現象的發生，有效地調控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎。要從多個部門分散供應“生地”和以協議出讓為主，逐步轉變為集中統一供應“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據城鎮發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地。

（四）夯實基礎，加強綜合整治。

赫山區作為湖南省重要的商品糧基地，

非農建設盡量不占或少占耕地，對于確需占用耕地的，要把占用耕地“占一補一”，實現耕地的占補平衡落實到位，不僅要實現耕地的總量平衡，還要保證耕地質量上的占補平衡，做好土地開發整理工作是有效途徑和根本保障。切實加強土地開發整理質量管理，把補充耕地的質量作為耕地占補平衡考核內容，強化驗收工作，確保補充耕地質量與建設占用耕地質量相當。通過整理和復墾，改善農村和礦區的生態環境。堅決杜絕毀林開荒、亂墾草場和破壞濕地等現象。要根據區域經濟結構調整方向和土地資源適宜性，因地制宜確定開發整理后土地的用途，使土地開發整理成為推動結構調整的重要手段。

（五）完善體系，嚴格問責機制。

通過建立節約集約用地考核制度，把節約集約用地考核納入經濟社會發展綜合評價體系，使各級政府及相關部門領導切實承擔起推進節約集約用地責任。建立節約集約用地的監測，主要是做好土地市場動態監測和土地變化狀況監測。及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。對批多用少、占而不用的土地，堅決依法收回，重新配置。做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。做好土地資源的節約集約利用的宣傳，使每個人都意識到節約集約用地需要全社會的努力，使節約集約用地逐步成為全社會特別是政府的自覺行動，走出一條建設占地少，利用效率高，符合赫山區區情的土地利用新路子。

（作者單位：湖南省益陽市國土局赫山分局）

參考文獻：

[1]高敏.淺析循環經濟下的資源節約.中國新技術新產品.2009年14期.

[2]仇保興.為什么要走資源節約型的城鎮化發展道路.中國有色建設.2005年01期.

篇7

一、總體情況

當前我市在土地利用方面的當務之急是向節約集約用地方向轉變，進一步盤活存量土地，挖掘存量土地的潛力，我市出臺了《＃＃＃市國有土地收儲運營管理暫行辦法》，采取了一些得力措施：城市建設用地立足城區改造挖潛；工業項目建設用地嚴格按照四項指標控制供地；農村居民點建設用地通過整理合并“空心村”建設中心村等辦法節約用地。通過實踐和積極探索，我們取得了比較好的成績。

二、批而未供、供而未用和閑置、空閑土地消化利用情況

我市現有城鎮存量建設用地＃＃宗，總面積＃＃＃＃＃平方米，其中閑置土地＃＃宗，面積＃＃＃＃＃平方米，空閑土地＃宗，面積＃＃＃＃平方米，批而未供土地＃宗，面積＃＃＃＃＃＃平方米，為分期開發項目。目前，已有＃＃＃＃＃平方米閑置土地納入我局土地儲備中心進行儲備運營，＃＃＃＃＃平方米批而未供土地也正在組織供地中。

三、主要調研地區基本情況和主要做法

（一）認識統一，各項制度基本落實

加強土地節約集約利用，是嚴格土地管理的重要環節，更是調整經濟結構、轉變經濟增長方式、建設節約型社會的緊迫任務。有關地區對當地的社會經濟發展階段、水平、定位和矛盾等都進行了比較充分認真的分析；對本地區社會經濟發展與和諧發展、科學發展和可持續發展的差距都有了比較深刻的認識。

有關地區經過認真反思和分析，在轉變資源利用方式、大力倡導節約集約利用上已經形成共識，普遍認識到如果繼續按照陳舊的發展觀念和模式來搞建設，土地后備資源將根本無法保障“十一五”規劃經濟指標的實現。因此，各地認真貫徹執行宏觀調控政策，促進經濟又好又快發展。

1、強化土地利用規劃、計劃管理，促進土地節約集約利用。一是在用地審批中嚴格土地規劃、計劃審查，充分發揮規劃、計劃對建設用地的引導和調控作用。從供給數量、結構、供地方式、供給主體、供給時機等方面嚴格把握，引導產業合理布局和協調發展；二是妥善處理保障與調控的關系，在規劃、計劃盤子內優先保障國家、省重點建設項目、高新技術項目和城鄉公共事業用地；三是通過建設項目用地預審制度，嚴把規劃、計劃的落實關。從規劃用途、用地規模、供地政策、產業政策等方面嚴格把關。土地的規劃、計劃管理在經濟運行中發揮了積極作用，引導和推動工業項目向園區集中、人口向城鎮集中，住宅向社區集中，促進了土地利用結構的優化，提高了土地利用效率。

2、嚴格土地供應政策，提升土地節約集約利用水平。各地結合當地實際，普遍落實建設用地節約集約利用控制標準，依據省規定，結合實際制定了工業項目項目進入標準和建設用地節約集約利用控制標準和農村居民點規劃建設用地標準。符合本地實際的控制標準的實施，對建設用地節約集約利用起到積極的推進作用，提高了土地利用強度。

3、發揮市場機制作用，提高土地資源配置效率。通過全面落實經營性用地和工業用地公開出讓制度，以市場運作推進土地節約集約合理利用，通過發揮土地價格杠桿作用，促進了經濟增長方式轉變。建立了“多渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”的土地收儲供應機制。進一步強化了政府對土地一級市場的壟斷和調控。通過實施土地儲備制度，將盤活國有企業資產與推動舊城改造和加快城市化進程三方面實施對接，達到整體推進，協調發展。

4、查清城鎮存量土地，充分挖掘土地集約利用潛力。為認真貫徹宏觀調控的一系列措施，各地積極應對土地管理工作面臨的新形勢，在查清存量建設用地基礎上，充分做好存量土地利用這篇文章。針對存量土地開發潛力大的特點，采取各種有效措施，積極盤活存量建設用地，充分發揮每塊土地的利用效益，實現了城市土地集約利用。

5、加強建設用地批后監管。全面實行建設用地全程跟蹤管理，進一步落實用地審批、開工檢查、竣工驗收的全程管理，對建設用地實行全程監控，實行定期巡查及竣工驗收制度，確保項目用地及時利用，防止土地閑置、空閑現象的發生。部分地區還建立了多部門聯動復核驗收制度和鄉鎮國土所屬地管理責任制，督促項目及時開工建設和按時竣工。

6、全面推行礦產資源有償使用，提高規?；?、集約化利用水平。各地在規范礦業權市場秩序的基礎上，合理確定采礦權價款，按照“公開、公平、公正”的原則，全面推行礦業權市場化運作，新出讓采礦權全部實行有償使用制度。嚴格按照“禁采區內堅決禁止、限采區嚴格限制、可采區科學規劃”的原則，推進資源整合。在多渠道落實礦山環境整治資金的基礎上，通過實行礦山環境恢復治理保證金制度、建立礦山土地復墾制度和新辦開山采石礦山誠信準入制度，加強山體資源規劃保護，推動廢棄礦山環境治理，不斷完善礦山環境的生態補償機制。

（二）大膽實踐，積極探索新途徑

盤活存量土地，是土地節約集約利用的切入點，更是提高土地使用效率的一個重要組成部分。調研地區針對當前的突出問題和矛盾，按照國家和省的有關規定，結合本地實際，也相繼出臺了不少行之有效的好辦法、新舉措。歸納起來，就是“管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量”。

1、采取空間盤活方式，實現“借天生地”。調研地區普遍在開發園區倡導廠房向高空發展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層廠房，部分地區積極推行“零增地技改”和“零增地招商”。通過在原廠區翻改擴建，增加容積率，有效提高了土地利用率，實現了“增資盤活”、高效利用存量土地的目標。

2、采取收回盤活方式，實現“筑巢引鳳”。對因受宏觀調控影響，企業建設資金發生困難、投資能力差，僅停留在簽約階段的項目，且局部未批先建的，引導其或合作嫁接，或解除入園協議，結清退還先期費用，自行退出用地，重新尋求合適的供地主體；對實際已經正式供地，又確實無能力按合同約定時序進度投資，導致部分土地閑置的，采取“分割盤活”方式，協調確定給予必要補償，一次性收回閑置部分的國有土地使用權，分解落實并重新出讓給新的項目使用。

3、采取收儲盤活方式，實現“退二進三”。對關停并轉的工礦企業和學校用地，進行收購儲備，重新確定土地用途，以招拍掛出讓方式適時推出，提升了城市土地的經濟價值。

4、采取轉讓盤活方式，實現“騰籠換鳥”。泰州市高港區政府先后兩次發出文件，部署開展存量土地專項摸底調查處置工作。在全面摸清和掌握存量土地底數的基礎上，創造性的提出將閑置土地按照使用現狀情況和閑置原因，分為全顯性閑置（批而未建）、半顯性閑置（半建半閑）、半隱性閑置（建設進度緩慢）、半顯性閑置（建成后部分停產）、全隱性閑置（建成后停產）等五種類型，靈活運用多種方式，分別加以處置，既緩解地根緊縮的矛盾，又走出一條節約集約用地、促進經濟和社會發展的新路子。對閑置的存量土地，分別進行督查會辦，責令限期整改。對整改難以到位的，重新組織招商，鼓勵和引導企業通過“騰籠換鳥”的項目置換方式，將存量變增量，全程服務辦理依法轉讓。

5、采取置換盤活方式，實現“遠水解近渴”。泰州市高港區、興化市、東海縣等地區通過對近幾年來農轉用指標使用情況進行重新排查，對主要由于園區建設規劃修改、道路規劃變化、原企業投資方向調整等原因，致使原農轉用審批地塊無法使用，符合省空間置換政策、實地仍保持耕地現狀的，在報經省廳現場勘查，落實原審批地塊恢復原狀，新置換地塊安排，滿足合適項目的用地需求，上報征地手續后，再依法供地，以避免存量農轉用指標的閑置浪費，有效緩解了指令性計劃緊張的矛盾。

6、采取掛鉤盤活方式，實現“星星換月亮”。在大力推進“三集中”的過程中，與工業化和城鎮化相伴生的傳統村莊建設用地，就成為潛力最大的土地后備資源。沛縣等不少地方主動調整思路，拋棄“無地可墾”的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大了廢舊村莊復墾整理力度，提升了耕地占補平衡的能力。二是積極實施增減掛鉤，集中使用掛鉤“周轉”指標，既保證了耕地“占補平衡”目標的實現，又有效保障了各工業集中區和農民安置區的集約用地需求，同時有力促進了“拆舊區”農業生產規模、集約、高效發展，為長遠集聚用地贏得了主動。

（三）創新實踐，加快構建新機制

要做到布局集中、產業集聚、用地集約，不僅要統一思想認識，明確方法途徑，而且還要有配套的政策支持，充分調動各方的積極性，從而以節約集約利用促進科學發展。部分地區創新實踐了一些符合本地實際的政策和措施：

1、建立激勵機制，切實轉變土地利用方式。一是實行標準廠房建設的鼓勵政策。二是制定飛地開發的推進政策。三是推行集中安置區建設的引導政策。為創新農民拆遷安置房用地集約利用方式，灌云縣、沛縣、豐縣等地區凍結了農民占用耕地住宅建房，一律利用村莊內空閑地建設；凍結城區和工業園區安排拆遷戶單獨住宅用地，實行集中自建模式安置。一是嚴格規定開發園區必須首先啟動統一的規劃建設，否則停止其他招引項目的供地，每年用地計劃使用上必須首先適量滿足集中安置區用地需求；二是集中安置區按規劃由農民自建安置房，政府把配套做齊全、環境做美化，嚴格規定所有拆遷安置戶，必須全部進集中安置區，不在安排單獨宅基地；三是在拆遷安置補償上，實行“拆一還一補差價”的優惠政策，確實有困難的拆遷安置戶，可以提前支付一部分個人保障帳戶的土地補償安置資金。

2、建立約束機制，從嚴控制用地需求規模。調研地區都普遍建立了有各相關職能部門參加的工業用地準入會辦機制，按照江蘇省限制、禁止供地目錄、建設用地指標體系，通過多道閘門，嚴把準入關。首先，由發改委、經貿委嚴把項目預評估關，按項目產業政策、環境評估、投資強度、規劃等要求，嚴格控制限制性產業項目，對不達標項目堅決拒之門外。其次，由工商、財政部門嚴把注冊資本到位關，要求投資企業畝均注冊資本實際到賬，必須達到規定的畝均投資強度的25%，并出具作為供地必備的相關證明，防止投資虛報強度、虛假出資。第三，由國土部門嚴把供地關，按照用地定額標準，從土地供應上制止了盲目投資和低水平重復建設；對投資強度達不到的項目，核減用地規?；蛲Ｖ构┑兀粚χ行∑髽I特別是投資強度小于地方規定標準（調研地區的地方標準均高于省定標準）的工業項目，原則規定不單獨供地，提倡租用標準廠房；對民營、私營企業，投資強度小于地方規定標準的，鼓勵利用鄉鎮工業園存量土地建標準廠房，嚴把土地集約利用關。尤其是經濟欠發達的＃?？h、＃?？h等地區，在建設項目省控投資強度等標準上都相應提高了當地的實施門檻，提高了招商引資的標準，引入了一批起點較高、投資較大、技術較新的企業。

3、建立市場機制，不斷優化土地資源配置。經營性項目用地市場化程度較高，其用地相對比較集約。經過多年的實踐，已形成一系列經營性土地儲備、招標拍賣掛牌的操作流程，交易行為日趨規范。同時，不少地方注重講究經營性土地上市策略，首選盤活存量土地，存量土地上市首選舊城改造和退二進三的土地；以新增用地上市為輔，基本做到“征地補償、拆遷安置、社會保障”三者同步到位，嚴格實現了從“毛地”出讓到“凈地”出讓的轉變，土地出讓金也按規定實行“收支兩條線管理”，堅決杜絕私下減緩免的現象。

4、建立倒逼機制，充分挖掘土地資源潛力。＃＃市高港區國土部門配合稅務部門，一方面，對房地產開發企業土地增值稅進行清算；另一方面，認真落實城鎮土地使用稅征收政策。嚴格高標準的全面征收，對企業產生很大震動，有部分企業因難以承受土地經營使用和保有成本大幅增加，打算轉讓或分割閑置的土地，有效遏制了空圈土地和浪費土地的行為，批而不用、批少用多的現象迅速減少，利用經濟杠桿促進土地集約利用效應明顯。

5、建立監管機制，落實建設用地全程跟蹤。調研地區在認真執行閑置土地處置政策規定的基礎上，落實預防建設用地閑置的業務措施。主要是批后的土地跟蹤管理工作，一是在放線交地后，聯合土地執法監察部門，重點動態監管建設項目是否改變用途，布局、建筑系數、綠化率是否符合集約使用的要求，發現問題及時制止并限期糾正；二是建立項目竣工聯合驗收制度，＃＃市、＃＃市高港區、＃?？h會同規劃、建設、國土等部門，集中檢查批文執行情況，必要時依法予以處置；三是對新出讓土地實行預登記制度，一年內發現用地要素變更的，不予正式登記，促進已批土地的集約高效利用。

四、當前主要問題

土地粗放利用現狀的形成，是各種社會經濟因素共同作用的結果。多年來，各地通過采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少問題得到了不同程度地解決，但從調研的地區看，還存在一些不利于土地節約集約利用的問題。

(一)各項規劃相互銜接不夠

根據土地利用總體規劃的性質與作用，它應具有綜合性、戰略性、控制性和權威性、其他各類規劃應與其協調。但現實的各類規劃如交通、水利、城市、生態、旅游等規劃，缺乏與土地利用總體規劃的銜接與協調。在編制時間、調整范圍等方面互不統一，在很大程度上影響、制約了土地利用總體規劃的全面實施。

(二)現行土地管理體制與行政管理體制尚有脫節

隨著經濟體制改革的深化，原有基本建設程序被打破，土地審批權雖然上收到國家和省兩級，但供地權，登記發證權等都集中在市、縣政府，當國家宏觀調控政策與地方經濟發展、引進項目出現矛盾時，由于招商引資對地方經濟的發展舉足輕重，建設項目是地方財政、GDP、稅收的重要來源，而國土部門難以參加到項目用地決策過程，市、縣國土部門很難頂住壓力，基層國土所全程跟蹤管理的作用未能充分發揮。

(三)落實行業用地控制標準還不夠到位

已頒布的工業項目建設用地控制指標中的投資強度要求，在供地時對謊報、虛報投資的，還缺少明確的審核辦法，難以把關控制。用地規?？刂茦藴实穆鋵?，需要多部門協同配合，否則在實施過程中難以到位。如城市規劃人均用地指標，雖然國家有了明確標準規定，但一些地方在部門文件和具體管理過程中，建設和國土部門意見常有分歧，給用地管理造成漏洞。

(四)農村集體建設用地流轉缺乏法律和制度保障

集體土地流轉屬于物權保護范疇，當前，僅靠效力等級較低的政策和改革試點來推動，在實踐中經常遇到現行法律障礙，被流轉的集體建設用地，在經濟活動中的各項權能受到法律制約。尤其是不少地方出現的自發性流轉，亟待規范性的流轉程序和辦法來切實規范。

五、相關建議

（一）完善批后監管辦法。企業對土地的投資強度有很大的不確定性，目前國土部門對企業投資強度主要依據項目可行性研究階段發改部門提供的文件或批復，而企業在取得土地后工程設計、建設時實際的投資規模往往有變數，國土部門就無法掌握，而且閑置土地認定中，建筑密度、投資強度等因素如何認定，由誰認定等尚無詳細的評價辦法。建議引入中介機構，對項目投資資金落實情況給予跟蹤評價，評價結果作為監管的依據。

（二）增強地方政府節約集約利用的責任意識。要想地方政府對土地利用更加重視支持，就必須有一個科學的政績評價體系，建議省委、省政府將耕地保有量、基本農田保護、單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗列入政績考核。

（三）細化監管手段強化監管力度。把節約集約用地做到位，建設和完善國土資源規范有序、保障有力、調控有效機制，才能保障科學發展觀貫徹落實。國土資源管理部門應從建設項目用地預審或出讓條件設定著手，嚴格審查投資額度，同時參考項目企業的注冊資產，由銀行出具驗資證明，方可批準核準備案，防止虛擬項目總投資。

（四）強化土地利用總體規劃管控作用。在一定區域范圍內，土地利用總體規劃應該高于其他規劃?，F行的土地利用總體規劃是以耕地保護為價值取向，在新一輪土地利用總體規劃修編中，土地利用總體規劃應體現兩個目的：一是落實嚴格的耕地保護制度，二是必須對規劃建設用地特別是城市（縣城）建設用地作出嚴格的控制。一旦土地利用總體規劃形成，除特殊情況外，不允許擅自改變。

篇8

充分合理利用有限的土地資源，堅持節約集約用地，是建設節約型社會的重要環節，是保障經濟社會可持續發展的迫切需要。為繼續強化科學用地觀念，嚴格土地管理，進一步深化土地節約集約利用，根據國家和省關于土地節約集約利用有關文件精神，結合我市實際，特提出如下實施意見。

一、強化規劃源頭管理，嚴格耕地保護

扎實開展好新一輪土地利用總體規劃的修編工作，注重做好城市規劃、村莊規劃等專項規劃與土地利用總體規劃的銜接，強化耕地保護，從規劃源頭上促進土地的節約集約利用。

（一）扎實開展新一輪土地利用總體規劃修編。按照市政府統一部署，扎實抓好第二次全市土地調查，全面掌握土地利用現狀，建立好詳盡的土地資源數據庫，認真開展新一輪土地利用總體規劃的修編。及時組織開展好土地利用總體規劃的局部修改試點。要體現土地節約集約利用原則，科學處置資源保護和用地保障關系，合理安排各類規劃空間，從規劃控制入手，促進土地資源的節約集約利用。

（二）加強土地利用總體規劃和用地年度計劃管理。著力提升土地利用總體規劃對各類規劃的指導和約束作用，把土地利用總體規劃和年度用地計劃作為各類規劃的重要指標。其它各類規劃如涉及土地使用的，特別是市域總體規劃、城市總體規劃、鄉鎮和村莊規劃，要充分結合土地利用總體規劃進行科學論證后對接完善。

（三）加快編制新農村村莊規劃。強化村莊規劃對新農村建設的指導作用，抓緊編制村鎮規劃，鼓勵建設占地面積小、功能齊全的農民住宅，村級醫療、教育等公共基礎設施提倡一樓多層、一樓多用，節約用地。

（四）認真落實土地管理和耕地保護責任制。嚴格按“政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度用地計劃執行情況負總責”的總體要求，落實好土地管理和耕地保護尤其是基本農田保護的各項政策規定，強化對耕地保護目標責任制的考核，獎優懲劣，加大對破壞耕地、亂占耕地尤其是基本農田行為的查處力度。

二、強化現有建設用地管理，充分挖掘用地潛力

合理規劃和節約使用好現有建設用地，加大對建設用地占而不用、多占少用行為的處置力度，提高建設用地的利用效率，大力開展建設用地開發復墾工作，強化農村土地利用管理，促進節約集約。

（一）加大存量閑置土地盤活處置力度。落實鄉鎮、街道存量閑置土地盤活任務，強化對鄉鎮、街道盤存挖潛工作的績效考核，積極盤活存量、閑置建設用地。加大對閑置土地的處置力度，凡土地閑置滿二年的，依法無償收回重新安排使用；不符合法定收回條件，滿一年不滿二年的，按出讓或劃撥土地價款的20%收取土地閑置費（市政府原會議紀要和文件中有關閑置土地處置意見的相關內容不再執行）；對尚未滿一年或不屬企業自身原因閑置的，由鄉鎮、街道提出回收政策并重新制訂出讓方案，按照一事一議報市政府聯席會議審定。盤活后重新出讓收取的出讓金凈收益全額返回鄉鎮、街道。

（二）積極開發利用廢棄礦山和低丘緩坡地。逐步拓展存量建設用地和未利用地的開發利用范疇，把廢棄礦山地、窯基地及廢棄公路、煤場等土地的盤活利用納入工作重點，根據區位、面積等特點，有機開發，靈活利用，鼓勵將廢棄礦山、低丘緩坡地直接用于建設用地項目。制定完善廢棄礦山、低丘緩坡地開發利用政策，提高開發積極性。

（三）充分挖掘農村建設用地潛力。按照居住集中、工業集中和農田集中的原則，強化農村用地管理，促進新農村建設。

1、加強農村私人建房用地管理。嚴格執行農村私人建房一戶一宅和戶均限額標準，控制農民超用地標準建房，農民新建住宅，原則上使用本村內的空閑建設用地、調劑宅基地和低丘緩坡地的非耕地，鼓勵原基翻建。落實好建新拆舊和先拆后建原則，鼓勵有條件的城郊結合部村和其它行政村集中連片建造農民公寓樓。加強農村分散居住點的歸并整合，嚴肅處理變相分戶和亂占亂用行為，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題。

2、嚴格控制農村建設用地規模。依法、有序開展村莊整治和新農村建設，通過典型引路和政策引導，鼓勵利用現有建設用地開展各項新農村建設。強化農村建設占用耕地的審批和管理，嚴格農村建設用地總量控制，以鄉鎮、街道為單位，整治后的行政村建設用地總面積之和不得大于原有建設用地總面積之和。

3、大力開展宅基地整治復墾工作。進一步加強村莊整治和建設用地復墾力度，每年下達以農村宅基地整治為主要內容的建設用地復墾任務。鼓勵自然村整村拆遷、高山村移民，建立建設用地異地有償代墾和建設用地復墾與年度用地計劃下達、經營性用地出讓捆綁保障機制，適度調整指標回購價格，增強村、鎮開發利用建設用地的積極性。

三、強化工業用地管理，提高投入產出效率

進一步完善適合我市的產業政策，提高工業項目用地準入門檻，加強項目管理，提高工業用地利用水平。

（一）進一步加強項目管理

1、優化產業結構，嚴格投資項目管理。提高高新技術產業及調整產業結構項目的用地比例，嚴格執行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。嚴禁向淘汰類工業項目供地，從嚴控制限制類工業項目供地，優化向高新技術產業、先進裝備制造業、運用先進設備和技術改造傳統產業項目供地。對禁止類項目，發改、經貿部門不予審批、核準或備案。

2、強化項目規劃編制、實施管理。在安排和引進項目時，要對項目的選址和用地規模、經濟技術指標進行充分論證，優化建設項目用地方案。在各類建設項目規劃編制、審批及項目建議書、可行性研究等前期方案審查階段，將土地節約集約利用作為重點審查內容。因城市建設需要對已出讓用地的規劃指標進行調整時，原則上不得擴大用地規模，應通過適當提高容積率的辦法壓縮用地規模。

3、鼓勵拓展地下空間。樹立新的資源觀念，提高對立體空間資源的認識。規劃、建設、國土等部門要加強城鎮地下空間開發利用的政策研究。在保障人防、城市公共安全設施建設和消防要求的同時，充分利用地下空間安排市政配套設施，鼓勵項目建設單位對地下空間進行綜合開發和利用，鼓勵工業項目開發建設地下空間作為地上建筑配套或附屬設施。

4、提高存量工業用地利用率。積極鼓勵企業對現有工業項目加大投資力度，提升生產技術水平。對原出讓或劃撥的存量工業用地，在符合城市規劃、不改變原用途的前提下，經批準在原用地范圍內新建、改建、擴建工業生產項目，利用現有廠房加層或翻建多層廠房的新增建筑面積，在市政府已定獎勵政策《*市人民政府關于進一步加強工業建設項目集約用地管理的意見》（虞政辦發〔2004〕202號）基礎上，再予以每平方米20元獎勵；在城鎮規劃區非化工企業內，利用現有綠地和行政辦公設施建造民工公寓可適度放寬。壓縮現有綠地或利用空閑土地新建生產廠房，且投資強度、建筑容積率等指標符合省、市規定的，增加建筑面積部分不再補繳土地出讓金和城市配套費，再予以每平方米30元獎勵。獎勵政策在鄉鎮、街道和“兩區”審核的基礎上，報發改、經貿、規劃、國土等部門認定后，由經貿、財政部門負責兌現。

（二）進一步提高供地門檻

1、強化建設用地控制指標管理。固定資產投資強度和容積率嚴格按照《浙江省工業建設項目用地控制指標（修訂）》的規定標準執行（工業建設項目供地控制指標詳見附表）。除特殊行業項目外，工業用地容積率一般不得低于1.0，無行業特殊要求的新建工業項目用地，應建造3層及以上多層廠房，一般不得建造單層廠房。企業內部行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%，從嚴控制危險化學品生產企業辦公及生活服務設施用地。建筑面積不得超過項目總建筑面積的10%，綠地率除特殊行業外，原則上不得超過15%。已公開出讓成交的地塊建設單位在審批項目和辦理規劃手續時，凡容積率、綠地率、企業內部行政辦公及生活服務設施用地面積比例等指標不符合出讓要求的，發改、經貿、規劃、國土等部門不得辦理項目立項、規劃、用地審批等手續，待調整到位后辦理手續，影響建設周期的由企業自負責任。對占有多處土地的同一企業，其部分土地尚未落實項目投資建設的、項目已建成或在建但投資強度、容積率低于規定標準的，嚴格控制新增用地。

2、明確項目投入產出要求。工業項目在投產后的第一個完整生產年度內投入產出比（即年度銷售收入與項目固定資產總投入之比）應達到1：1以上，畝均工業產出值（項目年度工業生產總值/項目總用地面積）應達到相應規定要求。未達到要求且能核減用地面積的，應予核減并按原出讓價格收回，不能收回的，暫停辦理房產登記，待限期追加投資、提高土地產出率后，再予辦理房產登記。

3、嚴格執行工業用地區域出讓最低價標準。根據虞政發[20*]66號文件規定，從20*年1月1日開始按調整后的工業用地區域出讓最低價執行，全市工業用地的出讓價格不得以土地取得來源不同、土地開發程度不同等各種理由對規定的最低價格標準進行減價。

4、建立工業項目供地與節約集約利用水平捆綁考核機制。根據區域不同情況，由經貿、國土等部門會同鄉鎮、街道制定相應的土地利用節約集約區域考核標準，將土地供應與節約集約用地情況掛鉤，特別是將新增用地計劃指標和存量土地消化利用情況掛鉤，建立長效的評估激勵機制。對土地集約利用度較高的地區，傾斜安排下一年度土地利用計劃，優先辦理農用地轉用手續；對土地利用集約度不高、未達考核標準的地區，暫停辦理該地區的用地審批手續，或相應核減用地指標。對工業用地公開競買的申請人，原已在*市內取得工業用地國有土地使用權的，發改、經貿、國土等部門要對該企業原廠區土地開發利用指標進行綜合考評，達到規定標準方可確認報名資格。

（三）進一步完善土地出讓管理

1、完善工業項目土地出讓合同條款。進一步完善工業項目用地《國有土地使用權出讓合同》的補充條款。工業項目動工期限統一調整為成交確認之日起6個月。成交后12個月競得人未能按規定辦理規劃、立項、環評、安評、用地等審批手續的，取消競得人資格，不予退還競買保證金，收回國有土地使用權。用地面積15畝（含）以下的建設期限為18個月，30畝（含）以下的建設期限為21個月，75畝以下建設期限為24個月，75畝（含）以上項目建設期限為30個月(建設期限包含動工期限)。因規劃調整、土地交付等不屬企業自身原因及一些不可抗力造成延期的項目，經鄉鎮、街道、兩區審核后視情予以延長建設期限，但最長不得超過1年；對其他已經動工建設但因企業自身原因未能按期完工的項目，視情予以延長預約土地證有效期，建設期限仍按原執行。

2、嚴格控制工業用地改變用途。工業用地不得擅自改變用地性質。如遇城市規劃調整，應在終止原項目后，依法收回土地，并根據新的規劃用途重新辦理建設項目審批手續。對城市規劃已明確可調整為經營性用地的工業用地，地上建筑由建設拆遷部門實施拆遷，土地以招拍掛方式重新出讓。未經批準擅自改變規劃審批用途的，由城市管理行政執法部門會同規劃、建設、國土等相關部門依法查處。

3、規范完善工業用地使用權轉讓行為。鼓勵因企業經營不善或其它原因需要進行的工業用地使用權轉讓，但必須達到規定投資額的25%以上（不包含土地價款），規劃、建設、國土等部門要對土地使用權轉讓實施前期審核把關；對行政劃撥、拆遷安置企業協議出讓和近期城市建設需要進行整體改造區域的工業用地轉讓，必須經所在地鄉鎮政府和街道辦事處或杭州灣*新區、經濟開發區管委會先行審查，方可到規劃、建設、國土等部門辦理相關土地、房產轉讓手續。對不符合法定轉讓條件或城市建設改建區域的工業用地及其房產，規劃、建設、國土等部門不得辦理房屋所有權、土地使用權變更登記。

四、強化城市基礎設施和經營性用地管理，提高土地利用效率

優化城市用地結構，科學規劃、合理布局城市建設項目，嚴格控制基礎設施建設規模，提高經營性用地利用水平，促進節約集約用地。

（一）優化城市用地結構，提高城市土地利用效率。科學編制和嚴格實施城市總體規劃、控制性詳細規劃和土地供應計劃。對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域，在符合城市規劃的前提下，適度提高建筑高度和容積率。強化對“城中村”改造的引領和管理，“城中村”集中改造采取組團公寓式安置。

（二）切實推進基礎設施建設節約集約程度。編制交通、能源、水利等基礎設施建設規劃，充分考慮各類基礎設施的空間布局和相互補充，防止出現重復建設和不合理建設。嚴格控制基礎設施用地規模，優化設施方案，原則上執行城市公建項目建設用地定額下限標準，盡量少占耕地尤其是基本農田。進一步調整城市規劃區、“兩區”、中心鎮集鎮主干道路和新農村建設道路設計標準，嚴格控制道路寬度，在符合道路交通安全要求的前提下，縮減綠化帶用地標準，減少道路帶征土地面積，節約新增土地。

（三）著力提高經營性用地項目土地利用節約集約程度。根據土地利用總體規劃、城市規劃和年度用地計劃，合理編制經營性用地年度出讓計劃，提倡使用存量閑置土地實行經營性用地出讓。鼓勵經營性用地向空中要土地。加強經營性用地項目的在建監管和驗收管理，明確合同履約權責，嚴格驗收標準，加強對超期限建設、不符合控制指標建設的處罰力度。

五、進一步完善土地節約集約利用的保障措施

制定推進土地資源節約集約利用的產業政策、價格政策、財稅政策和投資政策等，明確推進目標、推進重點和保障措施，落實政府、企業、社會團體等的各自責任。建立由相關部門參加的聯席會議制度，負責專項規劃的實施和跨部門的協調推進，對有關體制、機制、政策和技術標準等方面進行充分銜接。明晰企業、社會團體等單位和個人節約集約用地的義務和權責，提供有利于企業、社會團體和群眾推行節約集約用地的公共服務平臺。

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一、明確目標要求和責任主體

（一）總體要求：以科學發展觀為指導，以挖潛節地為突破口，按照“節約、集約、高效、挖潛”的總體要求，盤活存量土地，加大閑置土地處置力度，提高土地利用效益，促進經濟快速發展。

（二）主要目標：年全市每年盤活存量建設用地不低于1000畝。通過五年努力，全市土地利用強度提高75%。

（三）責任主體：各鎮（街區）為盤活存量土地責任單位，行政主要領導為第一責任人。市國土資源局負做好協調、調度、監督、指導等工作。

二、落實盤活存量工業用地政策

（一）對符合當前規劃要求，未構成閑置土地條件，但投資強度、容積率不足的存量工業用地，按以下方式盤活：

1、不存在空閑土地的，由所在地鎮（街區）與企業簽訂限期增資建設協議，企業按承諾批準的投資強度、容積率在規定時間內完成建設。

2、存在空閑土地的，按以下四種方式處理：一是企業自愿投入的，由所在鎮（街區）與企業簽訂限期增資建設協議，并督促其執行，企業承諾按批準的投資強度、容積率等在規定時間內完成建設。二是企業無力投入的，由鎮（街區）協助招商，通過合作、合資等方式在約定時間內完成建設。三是企業無項目的，由鎮（街區）協助招商，通過聯建、自建等方式建設標準廠房。四是企業無力投入、無項目的，鎮(街區)要積極引導其退還土地，由政府收購后重新公開出讓。政府收購土地起始面積為原出讓土地面積的50%或單宗土地5畝以上。整體收購的，以現行基準地價為指導，以評估價格為參考，按土地市場價格協商收購；部分收購的，收購補償標準為收購土地范圍內，企業實際支付的土地出讓金各類規費、銀行同期存款利息、上述各項費用10%的增值收益和地上建筑物及附著物評估價格；收購土地增值稅由被收購方繳納。

3、閑置土地企業積極配合鎮（街區）盤活存量土地的，土地出讓合同約定投資強度、容積率不足的違約金不再收取，否則依法足額收取違約金。

（二）對已構成閑置土地條件的存量工業用地，按以下方式盤活：

1、閑置1年以上2年以下的，按合同約定收取違約金，并收取土地出讓總價款20%的土地閑置費。

2、閑置2年以上的，政府依法無償收回土地使用權，對地上建筑物及附屬物給予適當補償后，納入政府土地儲備，重新公開出讓。土地出讓金不予退還。

（三）對因規劃、征地、拆遷等原因導致已經批準征收2年以上不能實際交付土地使用的，由所在鎮（街區）會同各相關職能部門協調盡早交付使用。對多方協調無法解決且符合國家有關土地盤活政策的項目用地，退還原集體經濟組織，由市國土資源部門報省國土資源廳進行指標置換，異地重新公開出讓。

（四）對單位破產、停產、關閉或限制使用的存量工業用地，由政府進行依法補償后收回，組織公開出讓，重新安排項目。

（五）對因土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的，由政府依法無償收回土地使用權，對地上建筑物、構筑物及其附屬物給予適當補償。

三、消化歷年批而未供（用）土地各鎮（街區）在安排項目落地時，原則上應安排在農轉用批而未供（用）土地上。有批而未供（用）存量土地的鎮（街區），市政府原則上不予安排新增建設用地指標。各鎮（街區）和市直有關部門對已辦理農轉用手續的項目用地，督促企業加快辦理供地手續，并加強服務。對當年起前三年供地率依次達不到95%、90%和80%的鎮（街區），市政府停止其土地審批業務。

四、完善盤活存量土地工作激勵措施

（一）在符合城市規劃的前提下，鼓勵企業對現有廠區進行土地資源挖潛利用。企業在現有廠區內改建、翻建廠房，免收城市基礎設施配套費（供熱設施配套費除外）、防空地下室易地建設費；在現有廠區內擴建、新建廠房，按現行標準減半收取。建設3層以上廠房的，3層以上（含3層）免收城市基礎設施配套費（供熱設施配套費除外）、防空地下室易地建設費。

（二）加大對“零增地”技術改造和技術創新項目的財政支持力度。市政府安排一定的財政專項資金，對利用現有廠房、土地或淘汰落后生產能力實施的“零增地”技術改造

和技術創新項目予以扶持。

（三）實施節約集約用地、盤活存量土地與年度用地指標分配相掛鉤的鼓勵政策。對土地節約集約利用效益較高、盤活存量土地工作力度大、效果明顯的鎮（街區），適當增加用地指標。

（四）盤活存量工業用地后重新出讓的土地，其出讓金除必須提取的規費外，凈收益全額核撥所在鎮（街區），用于基礎設施配套建設等。

五、建立推進盤活存量土地工作長效機制

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受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。

我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是1998年修訂、20**年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況

新法實施以來，我市出臺了《關于對市區土地實行五統一管理的通知》、《××市國有土地使用權招標拍賣辦法》、《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》等20多個規范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結合，采取舉辦培訓班、召開座談會、發放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓班100多期，培訓1.5萬人次，召開座談會70多次，發放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領導、用地單位和廣群眾對新法的認識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強，有力地促進了新法的順利實施。

（二）耕地保護機制不斷健全，耕地保護力度不斷加。一是建立耕地保護責任制和目標考核辦法，明確各級耕地保護的目標和責任。特別是在基本農田保護方面，市、縣、鎮、村、農戶逐級簽訂了基本農田保護責任，全市共簽訂55萬份，確保責任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費制度、基本農田保護區管理制度、監督檢查制度等制度，并嚴格執行基本農田“五不準”等上級關于耕地保護的各項政策，實現了耕地保護工作的制度化、規范化。三是力實施土地開發整理復墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭取國家級、省級土地開發整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發整理復墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農田面積為169943.86公頃，基本農田保護率為88.1%。到20**年，我市經審批的建設用地，連續7年實現耕地占補平衡，基本農田保護率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應計劃，根據市場情況，適時推向市場，起到宏觀調控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度。**年，市政府出臺了《××市國有土地使用權招標拍賣辦法》；20**年，又出臺了《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》。兩個文件都明確規定，對商業、旅游、娛樂、房地產開發等經營性用地，必須采取招標拍賣掛牌方式出讓。20**年，各市區都建立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。20**年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現場監督公證制度、監督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規范運行，國有土地的資產價值得到充分顯現。20**年，我市又進行了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點。20**年，全市“招拍掛”出讓經營性土地129宗，實現政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由**年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。**年，我市將市區土地劃為7個級別，制定了相應級別不同用途的基準地價。隨著經濟的發展和城市基礎設施狀況的改善，20**年和20**年，又對土地級別和基準地價進行了兩次調整，使地價水平與經濟發展水平相適應，保證了國有土地資產的保值和增值。對采取協議方式供地的，供地價格均以基準地價為基礎依法進行評估，并經國土資源部門集體會審確認，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產不流失。四是建立國有土地使用權掛牌轉讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮居民住房、法院判決等國有土地使用權轉讓外，對其他國有土地使用權轉讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優先購買權。該制度的建立，培育和規范了土地二級市場。土地市場建設的不斷深化，使土地資產收益逐年幅度增加。20**年，全市實現政府土地純收益16.3億元，是**年的10倍。

（四）征地管理不斷加強，被征地農民的合法權益得到有效保障。重點強化了四項措施：一是規范征地程序。凡是征地前沒對土地補償標準進行聽證或測算征地標準達不到我市最低標準的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當提高征地補償標準。新法出臺后，我市對征地補償標準進行了3次調整。**年，市政府辦公室下發17號文件，將市區征用土地年產值標準和地上附著物標準提高了20%左右。20**年，市政府辦公室轉發《省政府辦公廳關于調整征地年產值和補償標準的通知》，規定城市規劃區內耕地年產值最低標準環翠區為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規劃區外耕地最低年產值標準為每畝1000元。土地補償費和安置補助費標準，兩項合計不得低于畝產值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進一步提高征地補償標準，按照國土資源部和省國土資源廳的統一部署，從20**年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區片綜合地價和征地統一年產值標準制訂工作。在城市規劃區內征地的，適用區片地價；在城市規劃區外征地的，適用統一年產值標準。市區區片地價分了10個區片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統一年產值分了5個區域，標準都是每畝1300元，補償倍數分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區全面完成了制訂工作，待省上批準后公布實施。三是嚴把征地補償關。從20**年開始，對新增建設用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補償費到位證明和被征地農民領取補償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準供地。四是做好失地農民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農業安置、留地安置、轉權讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農民的生活問題，20**年，市政府下發《關于建立失地農民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補一塊、農民個人繳一塊”的方式，把失地農民的基本生活納入社會保障體系，實現保障的社會化。目前各市區都根據實際情況出臺了相關政策。

（五）執法監察機制不斷健全，土地執法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執法監察科，組建了執法監察支隊和隊，建立了市、縣、鎮、村四級土地動態巡查網絡，制定了《××市土地動態巡查辦法》，與公安部門建立了聯合執法機制，對土地違法案件做到早發現、早制止、早處理。20**年以來，扎實開展了城市房地產開發建設用地清理整頓、土地衛片執法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發區清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規范了土地市場秩序。截至20**年，市國土資源局連續3年被市整規辦評為整頓和規范市場經濟秩序先進單位；20**年，被山東省整規辦評為土地市場秩序治理整頓先進集體。

（六）土地調控力度不斷加，促進了全市經濟的平穩運行。20**年，國務院把國土資源部門定位為宏觀調控部門，把土地作為宏觀調控國民經濟的重要手段，下發了國發〔20**〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調控的措施。對此，我市態度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴格執行國家產業和用地政策，從嚴控制新增建設用地。做到“三禁止、一嚴格”，即禁止向違背國家產業政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規劃和城市建設規劃的項目供地，嚴格控制列入國家產業政策限制類的項目用地。二是嚴格按照上級要求，認真開展2006年新開工項目用地清理工作。今年國慶節期間，市國土資源局組成7個督導檢查組，進駐各市區，對新開工項目逐個進行土地報件檔案和實地現場督導落實。對10個違法占地項目全部依法進行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機關立案處理的3個，恢復土地原狀的1個；對8個項目進行了罰款；給予黨紀、政紀處分的責任人10人，追究刑事責任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務院督查組的檢查驗收。

（七）服務功能不斷增強，對經濟社會發展的保障能力不斷提高。一是強化窗口辦文工作，提高服務效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮地籍信息系統，把城鎮居民土地登記發證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內，極地方便了市民。20**年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機關工委分別評為“優秀辦文窗口”和“文明窗口”；20**年—20**年，連續4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節流，力推進土地節約集約利用。在節約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節約土地7000多畝。在集約用地方面，20**年，市政府下發31號和38號文件，對30個類別工業項目用地的投資強度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細的規定。依據這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴格把關，對達不到我市土地集約利用控制標準的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節約集約用地先進企業表彰會議在我市召開，我市金猴集團、萬得集團、三角華盛輪胎、華力電機等8家企業受到表彰。三是千方百計保證項目落地。20**年以來，我市共爭取審批建設用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經濟發展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標時的參考依據），批地總量排在全省15個市（除濟南、青島外）前列。堅持有保有壓、區別對待的供地政策，實行“五個優先”，即優先保證國家、省、市重點工程，教育、衛生等經濟社會發展薄弱環節，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

20**年，市政府被省政府評為全省實施20**-20**年度國土資源管理目標責任制先進單位。20**-20**年，市國土資源局連續4年被××市委市政府評為先進單位；20**年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進單位；20**年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統先進集體”稱號；20**年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統先進集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領導依法用地意識有待進一步增強。個別地方把發展同多占地劃等號，認為發展就要多占地，多占地就是發展。有的地方用地根本不把土地利用總體規劃放在眼里，想開發哪塊就開發哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規劃，不管有沒有用地指標，也不管是不是基本農田，對國土資源部門的依法制止和規范，他們認為是阻礙經濟發展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉鎮以租代征違法用地現象比較突出。

（二）土地節約集約利用水平有待進一步提高。近年來，我市在優化土地資源配置、推進土地節約集約利用上進行了不懈地探索，積累了一些成功的經驗。但從總體上看，社會各界節約集約用地的意識還不強，土地節約集約利用還停留在較低水平。開發區中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經濟發展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機制有待于進一步健全，有的企業不是根據投資強度確定用地面積，而是虛報投資強度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規定的標準進行投資、建設。

（三）征地中損害農民利益的現象仍然存在。發展經濟、推進工業化必須要占用農民集體土地，但是農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享工業化、城鎮化成果的過程，應當有利于增加而不是損害農民的利益，應當有利于縮小而不是擴城鄉的差距。但有的地方領導干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補償費的現象依然存在，甚至違背農民意愿強行征地。造成征地糾紛不斷發生，農民上訪不斷出現，影響社會穩定。據統計，因為征地問題引起農民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風粗暴、性質惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關規定或者規劃調整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發區于1992-1993年越權批準出讓的一些土地，現在還有1萬畝左右由于當時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉鎮搞以地生財，把地擅自賣給開發商，由于沒經過轉用征收，不能辦理正常的用地手續，前任領導把收開發商的錢挪作他用，換屆后下一任領導不承認，現在開發商想辦理用地手續，符合規劃的沒有資金，不符合規劃的辦不了手續。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標，認真貫徹崔曰臣記、宋遠方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調研時的重要指示精神，規范管理，高效服務，開拓進取，扎實工作，為全市經濟社會又快又好發展提供可持續的土地保障和優質高效服務，重點做好五個方面。

（一）嚴格保護耕地，保障糧食安全。一是按照科學發展觀的要求，認真開展土地利用總體規劃修編工作，使修編后的規劃既有利于保護耕地，又為經濟發展留出合理的用地空間。二是嚴格落實耕地保護目標責任制。定期對耕地和基本農田的保護情況進行檢查考核，進一步強化各級人民政府主要領導對土地管理和耕地保護的責任。按照“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的總體要求，嚴格保護基本農田，堅決制止通過修改土地利用總體規劃等方式規避占用基本農田報批的違法行為，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低。三是力實施土地開發整理復墾。積極申報部級、省級土地開發整理復墾項目，爭取專項資金。認真落實《××市土地開發整理復墾專項資金管理暫行辦法》，加強對專項資金使用情況和項目實施情況的監督檢查，并全面推行項目招投標管理，實現土地開發整理復墾的規范化運作。

（二）節約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉變粗放的用地觀念和習慣，提高社會各界的節約集約用地意識。加強建設用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴格審查。建設項目辦理立項手續前，由項目所在地的國土資源部門進行用地預審，未經用地預審的，一律不予轉報批次用地和批準供地。二是批中嚴格把關。對超過規定用地定額標準或達不到我市集約利用控制標準的，壓縮用地面積或不予批準用地。三是批后嚴格監管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現場公示制度，及時向建設單位下發提示和督促建設通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業現有土地利用情況作為新增供地的重要依據，對土地利用率高的企業，在新申請用地時優先安排；對達不到節約集約用地規定標準的企業，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達到節約集約利用標準后，再考慮新的用地審批，促進企業節約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經濟發展。一是立足內涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續爭取農村建設用地整理與城鎮新增建設用地掛鉤試點工作，通過農村建設用地減少和城鎮建設用地增加，優化城鄉用地結構，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環境影響論證和符合規劃的前提下，區別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協調力度，積極爭取國家、省上預留的建設用地指標，緩解土地供需矛盾。

（四）加強和改進征地管理，維護農民利益。一是把提高征地補償標準落到實處。征地統一年產值和區片地價批準公布前，嚴格執行威政辦發〔20**〕69號文件規定的征地補償標準，確保被征地農民的生活水平不因失地而下降。征地統一年產值和區片地價出臺后，嚴格按照新的標準執行，切實解決征地標準偏低和同地不同價的問題。二是嚴把征地補償關，確保征地補償費及時足額到位。征地補償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補償安置費用不到位的，一律不批準供地。探索建立征地補償款預存制度和統一收繳、發放機制，減少發放環節，防止截留、挪用。