節約集約用地論證分析范文

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Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

關鍵詞： 城市；建設用地；集約利用；規劃

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中圖分類號：TU984.11+1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴隨著工業化、城鎮化進程的加快，城市建設用地集約利用受到眾多學者的關注[1-5]。但現行對于城市建設用地的集約利用研究多側重于從評價方面進行[6-8]，而對于規劃的研究幾乎處于空白。

目前，國內僅上海市和湖南長沙開展了城市建設用地集約利用規劃的相關探索，但未從系統、全面的角度進行研究。

基于此，本文擬通過論證開展城市建設用地集約利用規劃的必要性，分析當前城市建設用地在集約利用中存在的問題，最后提出開展城市建設用地集約的對策建議，以全面推動城市建設用地資源的合理開發和高效利用。

1 開展城市建設用地集約利用規劃的必要性分析

1.1 建設資源節約型社會的需要

節約集約利用土地作為發展循環經濟和建設節約型社會的重要內容，受到國家的高度重視。黨的十提出“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”。國發〔2008〕3號文件指出“將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中，科學規劃用地，著力內涵挖潛。”2012年國土資源部出臺的《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）提出了“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”八項制度。通過建設用地集約利用規劃，推動經濟發展方式轉變，能夠以較少的土地資源消耗來實現較大社會經濟效益，對于建設資源節約型社會、推動現代化建設進程和國家安全具有重要的意義。

1.2 完善城市建設用地管理的需要

城市建設用地管理是一個宏觀復雜系統，實現對城市建設用地管理的過程同時也是城市建設用地利用開發的過程，現行管理制度下對城市建設用地實施有效管理包括對建設用地組織、利用、控制和監督等幾方面內容。

現行城市建設用地集約利用主要是通過土地利用總體規劃控制城市建設用地的規模邊界和擴展邊界，通過城市總體規劃、城市控制性詳細規劃控制容積率、建筑密度、建筑控制高度等相關指標進行管控，側重于上限控制與外延限定，而城市建設用地集約利用規劃注重下限控制與內涵挖潛，對建設用地業態和時序進行科學調控，實現城市建設用地的精細化管理。

1.3 提升城市建設用地總體價值的需要

城市土地是土地物質和土地資本的綜合體，有價值的土地資本與無價值的土地物質相結合，使得城市土地的使用價值和價值都得到提高，土地資本的含量越多，城市土地的價值也就越大。

城市產業的發展需要確定合理的開發強度，充分發揮城市土地的開發價值，確保每寸土地的最佳利用。城市建設用地集約利用規劃通過優化功能布局、拓展立體空間、控制發展密度、優化物業形態等措施，有效的提高城市土地利用率，促進產業結構升級，提升城市建設用地的總體價值。

2 現行城市建設用地集約利用中存在的問題

2.1 集約利用管理未實際履行

節約集約利用土地資源作為國土部門的基本職能職責，應由國土部門嚴格管理。

但在社會主義市場經濟體制轉軌和發展的過程中，在建設投資多元化，各個集團的利益紛爭，以及不適當的行政干預下，導致城市建設用地集約利用管理呈現多頭管理，現行集約利用管理的部門包括國土、規劃、建設等部門，多頭管理造成城市建設在集約利用上缺乏統一規劃和協調，對集約利用管理的組織、控制、監督缺乏合力，不能集中力量辦大事。

2.2 集約利用規劃體系缺失

土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃等相關規劃側重于建設用地指標控制，更多的是偏重于物質建設規劃，注重確定的規劃期的人口和用地規模，對于城市土地利用基本上仍沿用功能分區的原則，而對建設用地集約利用結構、布局、規模、時序缺乏綜合考慮，造成城市建設用地閑置浪費、低效利用，難以形成城鄉統一的建設用地市場。

2.3 集約利用缺乏系統性

現行集約利用側重于評價，大多通過構建集約利用評價模型，測算不同區域集約利用度來評價集約利用程度，再提出集約利用的建議，而缺乏集調查、評價、規劃、監測于一體的集成技術，難以實現全程化的集約利用；同時，現行集約利用側重于平面開發，缺乏地下空間規劃，未對立體空間進行相關集約利用規劃，難以實現立體化的集約利用。

3 開展城市建設用地集約利用規劃的建議

3.1 明確規劃目標定位

城市建設用地集約利用規劃是一項土地利用專項規劃，以土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟和社會發展規劃等法定規劃為上位規劃。

城市建設用地規劃的核心是以“已開發”土地為對象，以上位規劃對土地利用強度、投入強度、經濟效益的規劃值為標桿，以土地利用狀況的現狀值與規劃值之差評價集約利用度，提出土地利用強度及效益的下限性目標，是對存量建設用地實行改造升級的基礎。

3.2 開展規劃編制工作

建議將城市建設用地集約利用規劃上升為政府行為，由各級政府組織編制城市建設用地集約利用規劃。

一是遵循“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”的原則，在全國選取一個城市的主城區進行規劃編制試點；二是在試點基礎上，及時總結經驗、發現問題、完善規劃，逐步在?。ㄊ校用孢M行推廣；三是待時機成熟由各?。ㄊ校┙M織編制省（市）城市建設用地集約利用規劃，并最終推動全國城市建設用地集約利用規劃的編制。

3.3 完善規劃組織管理

由政府牽頭國土、規劃、建設等相關部門成立規劃編制領導小組，建立工作聯席會議制度，組建規劃編制隊伍，提出規劃編制工作方案，落實工作責任，及時啟動重大課題研究和專項研究工作。

規劃編制經費由各級財政啟動專項資金進行下達，實行?？顚Ｓ?，并積極爭取國家和地方集約利用資金，采取銀行貸款、引進社會資金等多種方式籌集資金，保障規劃編制的順利進行。

3.4 加強規劃專題研究

開展《產業結構調整與布局優化研究》、《城市存量土地挖潛與集約利用規劃研究》、《地價與城市建設用地集約作用機制研究》、《城市建設用地集約利用規劃與相關規劃的銜接研究》等重大課題和專題研究，并在規劃編制中廣泛采用實地調研、座談訪問、專家論證等多種形式，充分聽取社會各方意見，增強規劃編制的民主性和科學性。

3.5 健全規劃監管機制

建立集約利用規劃實施的動態監管和監督機制，充分運用3S技術和互聯網等對規劃實施情況進行動態跟蹤監測，依法監督和查處城市建設中的違法用地行為；同時，加強建設項目用地的批后監管，加強規劃執法隊伍建設，建立行政責任追究制度，完善規劃實施跟蹤管理。

3.6 建立規劃考核體系

建立城市建設用地集約利用規劃考核機制，對城市建設用地集約利用規劃實施情況進行定期考核并公布結果，作為控制城市建設用地規劃、下達土地利用年度計劃、開發區升級擴區等的依據；同時，建立土地供應與集約利用規劃考核結合的評估機制，將增量用地計劃指標和存量建設用地集約利用狀況掛鉤，建立長效的評估激勵機制。

參考文獻：

[1]林堅，張沛，劉詩毅.論建設用地節約集約利用評價的技術體系與思路[J].中國土地科學，2009， 4（4）：4-10.

[2]吳偉偉，雷國平，李寧.試論新時期城市土地集約利用的可行性措施[J].商業經濟，2010， （9）：29-31.

[3]馬濤.產業規劃：城市產業用地集約利用實現途徑及其經濟機理分析—基于土地空間特性的視角[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2008，6（16）：75-80.

[4]姚惠.城市存量土地挖潛與集約利用規劃研究[D].山東師范大學，2007.

[5]張艷，梅昀.城市土地集約利用差異影響因素[J].科技信息，2010，（1）：309.

[6]陳曉軍，涂建軍，李寬等.重慶市建設用地集約利用評價[J].國土資源科技管理，2008， 6（25）：1-5.

[7]曹銀貴，袁春，周偉等.基于主成分分析的全國建設用地集約度評價[J].生態環境，2008， 17（4）：1657-1661.

[8]劉宗強，付梅臣，張翼等.承德市建設用地集約利用評價研究[J].資源與產業，2011， 13（1）：55-60.

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關鍵詞：公路工程；技術標準；節約用地

1 概述

《公路工程技術標準》（JTG B01-2014）（以下簡稱新《標準》）已由交通運輸部，于2015年1月1日起施行。新《標準》在修訂中充分考慮了近年來我國公路發展面臨的新形勢和要求，在理念上強調安全、環保、節約，倡導“綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通”。

我國由于土地資源緊缺，土地保護在公路設計中越來越受到重視。節約用地和保護耕地的規定在新《標準》中也多次提到，文章將針對新《標準》中涉及節約用地的規定條目進行分析，了解新《標準》關于土地保護的理念對公路設計的意義，理解規范制定的目的，為在設計過程更好地執行提供參考。

2 技術等級

新《標準》1.0.3公路建設應按地區特點、交通特性、路網結構綜合分析確定公路的功能，根據功能結合交通量、地形條件等選用技術等級和主要技術指標。

新《標準》一個顯著的特點就是強調功能主導設計，各項技術指標的選取，以滿足主要功能為基礎。在公路技術等級標準的論證中，不再以交通量作為主要依據，而是以功能為基點。這對于涉及公路用地的各項橫斷面指標均有重要影響。

其中公路功能和層次劃分主要依據節點重要度、適應地域與路網連續性、路網服務指數、期望速度、出入控制等指標確定，指標的具體定義和應用可以參照新《標準》的條文說明。

新《標準》提倡功能主導設計，強調項目以滿足實際使用為目的，使得各級公路技術等級的論證更加科學，指標取用更為合理，實現節約集約用地。

此外，新《標準》在3.4.1節中，將原標準的四級公路服務水平細分成六級，通過服務水平細分，規定了集散型功能一級公路，設計服務水平可以比干線功能一級公路降低一級，也有利于節約用地。

3 用地范圍

新《標準》1.0.5公路建設應貫徹保護耕地、節約用地的原則，在確定公路用地范圍時應符合下列規定：

（1）在風沙、雪害、滑坡、泥石流等不良地質地帶設置防護、整治設施時，以及在膨脹土、鹽漬土等特殊土地帶采取處置措施時，應根據實際需要確定用地范圍。

（2）橋梁、隧道、互通式立體交叉、分離式立體交叉、平面交叉、安全設施、服務設施、管理設施、綠化以及其他線外工程等用地，應根據實際需要確定用地范圍。

新《標準》強調因地制宜，靈活設計，達到保護耕地、節約用地的目的。該條款指出在特殊防護處置、非標準路基路段應根據實際需要確定用地范圍，說明不能因為用地范圍受限，影響項目的功能和安全需要。

4 路基橫斷面

對于公路路基橫斷面標準，新《標準》取消了推薦總寬度值，增加了橫斷面設計組合的靈活性，橫斷面組成及指標需要根據功能明確其設置條件和取值。

新《標準》4.0.2關于車道寬度，增加了經論證后，可以有條件采用3.5m：

（1）八車道及以上公路在內側車道（內側第1、2車道）僅限小客車通行時，其車道寬度可采用3.5m。（2）以通行中、小型客運車輛為主且設計速度為80km/h及以上的公路，經論證車道寬度可采用3.5m。（3）四級公路采用單車道時，車道寬度應采用3.5m。（4）設置慢車道的二級公路，慢車道寬度也采用3.5m。（5）需要設置非機動車道和人行道的公路，非機動車道和人行道等的寬度，宜視實際情況確定。

新《標準》4.0.4關于中間帶寬度，不再給出推薦值，規定如下：

（1）高速公路和作為干線的一級公路，中央分隔帶寬度府根據公路項目中央分隔帶功能確定。（2）作為集散的一級公路，中央分隔帶寬度應根據中間隔離設施的寬度確定。

橫斷面型式對公路占地有直接的影響，行車道、中間帶、路肩、邊溝、護坡道、路基邊坡率等經常采用統一取值，這種粗放的設計往往造成用地增加。新《標準》摒棄技術指標“一刀切”的做法，要求設計精細化，更符合節約用地的理念。以往進行公路橫斷面設計時，設計人員通常采用規范允許的一般值。但從節地角度，橫斷面各項指標的取值都有其一定變化范圍，在滿足功能前提下都是值得研究的。

行車道寬度應根據車輛寬度、交通量、交通組成和行駛速度來確定。中間帶寬度應根據防撞安全、防眩、綠化、預留預埋、預留上跨構造物設置橋墩、養護作業等來確定。路肩寬度應根據緊急停車、挖方路段安全視距、標志和護欄橫向凈距、行駛舒適性及安全性等來確定。邊溝、排水溝的斷面面積應根據匯水面積、降雨強度、邊溝縱坡、邊溝材料等計算確定。路基邊坡坡率的選擇取決于邊坡的穩定性，路基穩定性的影響因素很多，除工程地質情況外，主要受到路基填高、邊坡率、地下水埋深、填土類型及路基寬度等因素影響。針對以上因素，通過穩定安全系數驗算，可以得到合適的填筑高度及邊坡率。干線公路還需要考慮非機動車和人行等需求，尤其在經過城鎮路段時。

總之，根據新《標準》要求，經過計算論證，在保證滿足功能、通行能力和安全的前提下，橫斷面可以靈活設計，做到節省用地、投資少，使道路發揮其最大的經濟與社會效益。

四車道高速公路路基橫斷面示意圖，如圖1所示。

5 路基路面

新《標準》5.0.1關于路基路面的一般規定：取土、棄土應進行專門設計，防止水土流失、堵塞河道和誘發路基病害；應進行路基表土綜合利用方案設計，充分利用資源。

公路縱斷面設計一般難以做到填挖平衡，尤其是在類似江蘇省等平原地區的高速公路，由于地勢低平，土方需求量大，取土坑臨時用地常常與主線永久用地面積相當，因此取土、復墾方案在影響公路節約用地的關鍵因素之一。新《標準》強調取、棄土應進行專門設計，路基表土綜合利用需要進行方案設計，對于公路節約用地和保護土地質量具有重要意義。

公路取土方案需要深化研究，除了路側取土外，常見可結合生態景觀規劃、利用河道開挖、航道疏浚土、利用粉煤灰、輕質路基填料、高液限粘性利用等。

復墾可利用表土、利用河道清淤土，復墾為養殖水面。在江蘇省等土地肥沃地區，尤其要重視剝離保護好表土并利用表土復耕。

6 其它

新《標準》中還有一些和節地相關的其它規定：新《標準》1.0.6規定：高速公路，一、二級公路和有特殊要求的公路建設項目應作環境影響評價和水土保持方案評價。

強調了項目的水土保持方案評價，有利于防止水土流失。

新《標準》9.1.6規定：三級及三級以上公路的平面交叉均應進行渠化設計。

新《標準》8.0.3提高了隧道設置緊急停車帶的要求。

新《標準》9.3.6增加了公路和鐵路之間的用地間距要求。

以上都是從保障安全，利于救援等角度考慮，需要增加用地的條款。

7 結束語

通過以上分析可以看出，新《標準》更符合我國促進節約集約用地、保護耕地的國情和宏觀政策。倡導功能主導設計、因地制宜，靈活設計、精細化設計的理念，同時也更加注重環保和安全。

只有從規劃、可研、設計、施工各階段增強節約用地的理念，對路線、路基、互通、沿線設施等各專業中涉及節地的技術指標如何計算取用，進行了深入研究，才能提高用地效率、降低用地數量，真正實現公路節約集約設計。

參考文獻

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【關鍵詞】油田；土地；資產管理；問題；措施

土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是經濟社會可持續發展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。油田企業屬于礦產開采企業，對土地的依賴性很大，占用土地點多面廣量大，使用土地的情況和性質復雜，每年需要新增大量的建設用地。所以，油田企業要切實加強對土地資產的管理。

一、油田在土地資產管理方面存在的問題分析

1、土地資產家底不清，管理水平相對較差。有的單位土地資產管理意識不強，對土地資產管理工作的重視不夠，管理制度及機構不健全，管理人員缺乏；土地管理資料分散，歸檔不及時，有的在機構變動時移交手續不規范，遺失土地歷史資料。

2、法律意識淡薄，存在違法違規現象。有些油田單位擅自改變土地用途，搞商品房經營開發；有些單位不辦任何手續就把變更用途后的土地和商品房出租或轉讓，成為非法用地。還有一些油田單位沒有進行土地確權登記，合法權益得不到法律的有效保護。

3、土地資產的利用效率低，存在閑置或荒蕪現象。有些單位對土地資產疏于管理，導致土地資產閑置浪費。有的由于缺少科學論證，盲目上項目搞工程，造成許多工程項目征用的土地一直閑置。有的后勤農業生產單位，部分農田荒蕪，造成了土地的閑置。

二、油田企業加強土地資產管理應采取的措施

土地是油田企業非常重要的生產資料，是企業資產的重要組成部分。要切實提高思想認識，深刻意識到土地資產管理重要性，切實采取有效措施，真正重視和加強土地資產管理，在保護中開發，在開發中保護，不斷提高土地資源利用效率，推動油田企業干部職工真正樹立土地資產管理觀念，使石油企業員工真正懂得珍惜愛護并利用好每一寸土地的重大意義。建立健全完善的土地資產管理制度和措施，努力實現油田土地資產管理的信息化和法制化。

1、建立健全土地資產管理機構及管理制度，加強土地資產管理隊伍建設。健全土地資產管理領導機構和職能部門，選拔業務能力和責任心強的人員，組織建立一支專業化高素質的土地資產管理隊伍，按照土地管理法的有關要求，結合油田企業自身實際，制定完善一套系統的完整的土地管理制度，建立監督運行機制，對于土地資產的開發利用等關鍵問題，都要認真進行可行性論證，深入調查研究，科學決策，確保土地資產的高效利用。同時，加強對土地資產管理人員的業務培訓，組織學習法律法規和專業知識，提高管理隊伍的整體素質，充分調動土地管理人員的工作積極性和主動性，提高土地資產管理的制度化、規范化、程序化、科學化水平。

2、提高法律意識，依法進行土地資產管理。新《土地管理法》實施以來，我國的國土資源管理開始走上法制化的道路，國家對土地利用動態實施遙感監測，對建設用地規模擴展進行直接監測等。作為石油企業應該及時組織學習國家的法律法規和土地政策，樹立法制觀念，依法征地、依法用地、依法管理土地資產，依法規范土地資產管理工作，依法維護企業自身的合法權益。土地確權登記是法律對土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者維護合法權益的客觀需要，由于歷史問題等多中原因，油田還有許多存量土地沒有進行確權辦證，要通過積極宣傳國家的法律法規和政策，搞好督促檢查，使各單位切實認識到土地確權登記工作的重要性，盡快開展土地確權辦證工作，通過合法程序取得油田土地資產的合法使用權，努力提高土地資產的辦證率，依法維護油田合法權益，為油田企業加強土地資產管理創造有利條件，確保企業的健康發展。

依法處理和解決好土地糾紛問題。土地糾紛直接影響到油地關系、企民關系的和諧穩定，切實解決好這些復雜和敏感的問題，有利于油田的生產建設和社會穩定。油田企業要和土地行政主管部門加強合作，積極做好溝通協調工作，深入調查研究，在維護土地法律法規嚴肅性的前提下，尊重歷史事實，客觀公正，實事求是地處理好油地及企農當事各方的利益，真正走上節約用地、依法用地、規范管理的法制軌道，正確實施和落實土地管理基本國策和各項政策規定。

3、實施土地資產信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好對土地資料的統計、填報、登記等土地資產管理的基礎工作。首先，定期清查土地資產，深入到實地現場，進行詳細的調查核實，對占用土地的來源和面積以及基礎標志進行詳細清查，查閱相關歷史地籍資料等，切實做到摸清家底。其次，建立健全土地資產信息檔案，做到一地一檔，完整保存好征地原始文件、賠償執行情況、雙方經辦人簽字和有關變更事項記載等。對劃撥或征用土地的原始地籍資料歸檔保管，分類存放，專人負責，嚴格按照有關規定和程序，做好土地管理檔案資料的借閱、查詢、移交等手續，做好登記，防止損壞或丟失，堅決杜絕個人私存檔案資料的情況發生。

二是建立完善土地資產管理信息化系統，在當前信息化迅速發展的形勢下，油田企業要適應發展的需要，開發和實施土地資產管理信息系統，對新增建設用地信息資料可以及時輸入，實現土地資產管理信息的更新、查詢、上報、下發、等自動化，做到采集數據準確、信息全面、操作規范，實現土地資產管理信息網絡化，實現土地資產數據資源共享，提高工作效率和管理效率，為領導及各專業部門進行決策提供重要數據信息，建立起科學合理高效的土地資產管理新模式。

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福州，福建省會城市，別稱“榕城”，地處福建中東部的閩江口，與臺灣省隔海相望，沿江濱海，下轄5區2縣級市6縣。全市陸地總面積11968平方公里，其中市區總面積1786平方公里，建成區面積260平方公里。全市常住人口728萬人。森林覆蓋率57.8%，綠化程度達88.6%。旅游資源豐富。市區地熱總儲量達9800立方米，是中國三大溫泉區之一。福州空氣質量指數高，穩居全國排名前列，“福州藍”已成為福州的金名片，近幾年國內外旅客往來頻繁，游客量逐年增加。

伴隨著中央對福建的支持力度持續加大，閩江口金三角經濟圈的戰略地位進一步凸顯。福州，地位獨特，活力進發，擁有21世紀海上絲綢之路核心區、國家級新區、自由貿易試驗區、自主創新示范區、生態文明先行示范區“五區疊加”等獨特的優勢。近年來，福州加快建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福州。并以穩步提升的綜合實力、宜居宜業的城市環境、便利快捷的城市交通、深厚的歷史文化底蘊等共同抒寫福州城的獨特魅力。福州市委市政府提出今后五年主要發展目標：福州新區建設取得重大突破，成為帶動全省加快發展的新引擎；地區生產總值年均增長9%左右，經濟總量提前實現比2010年翻一番；“一帶一路”戰略深入實施，福建自貿試驗區福州片區建設取得重大突破，開放性經濟發展水平不斷提升，自主創新示范區福州片區建設提速。

2017年1月19日，福州市旅游局印發了《福州市“十三五”旅游業發展專項規劃》，對福州的旅游規劃做了很好的前景藍圖，建成十個旅游休閑集鎮，建設閩江口水上運動基地，打造“一核三帶五區多點”格局。如何更好地發展旅游產業，帶動配套設施建設，筆者認為，要從節約集約利用土地人手。適度加大酒店用地供應，培育良好的酒店營銷市場，滿足部分高端游客消費需求。為此，本文立足福州實際，結合國務院、省市出臺的各項政策，采取有效措施，積極推進酒店項目用地的節約集約化，使星級酒店逐步規?；a業化，力爭形成經濟與社會、生態效益的多贏格局。

酒店用地的法律法規規定

根據我國現行的相關法律法規，如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》等規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。商業、旅游、娛樂用地年限為四十年，酒店用地屬于商業用地中的住宿餐飲用地。

福州市酒店項目發展狀況

2016年，福州市旅游接待規模不斷擴大，旅游消費不斷增加，全市接待國內外游客4669.31萬人次，旅游總收入達537.29億元；其中接待入境游客96.62萬人次，創匯12億美元。旅游經濟已成為全市國民經濟的重要組成部分。到2020年。福州力爭實現接待國內外游客超過1億人次，其中國內過夜游客比重超過50%。

隨著旅游業的發展，帶動了福州市星級酒店（指四星級以上酒店，下同）的發展。根據國家旅游局和福州市旅游局統計數據，截止2016年，福州市區已開業的五星級酒店有7家，總客房間數為2337間；福州市已開業的四星級酒店有16家，總客房間數為3379間。福州市區星級酒店現有存量總計23家，總客房間數達5716間，其中五星級酒店數量占比30%，客房占比41%。

福州市出讓地塊配建酒店用地的相關政策

在國務院支持福建省加快海峽西岸經濟區建設發展的歷史機遇下，福州市政府出臺《關于進一步促進旅游業改革發展實施意見》（以下簡稱《意見》），提出“力爭到2020年，旅游業成為‘千億產業’，全市接待游客總人數突破1億人次，國內過夜游客比重達60%。旅游業增加值占全市生產總值比重達7%”的發展目標。到2025年，福州全市旅游總收入保持年均15%以上的增幅，推進旅游休閑購物廣場、街區和商店體系建設，成為國內著名、國際知名的休閑度假旅游城市。力爭2020年建成3個大型旅游購物休閑綜合體，爭取設立自貿區購物免稅店。鼓勵利用閑置廠房、園區等發展旅游創意園。差異化建設10個以上特色美食街區、美食城，培育福州特色餐飲品牌和觀光夜市。計劃到2018年達到5個創意園，2020年達到10個。

在酒店地價方面，考慮到星級酒店用地前期投入大，建成后不可分割銷售，品牌營銷的相關約束的因素，加之星級酒店客源有限，資金回報周期長等特點，為適應旅游市場要求。適度加大星級酒店供地量，福州市政府于2016年9月下發《關于印發2015年福州市四城區土地級別與基準地價更新成果的通知》（榕政綜[2016]248號），對星級酒店用地價格給予優惠政策，四星級以上（含四星級）酒店用地級別基準地價，按照同級別商服用地基準地價的50%。

福州市將大力發展旅游產業，促成招商引資項目落地，加強項目建設開發管理，力圖打造成東南沿海綠色清新省會城市，其對旅游項目上的獎勵可謂力度大，操作性強，特別是在項目用地上也給予很大的支持。政策上予以積極推動，不斷完善旅游要素的配套服務，這在一定程度上增強了有實力房地產開發企業對酒店配套設施用地的需求信心。

福州市近年以來酒店用地出讓情況

據不完全統計，福州市近年來公開出讓土地中涉及酒店用地有17宗地塊，其中四星級以上（含四星級）品牌酒店要求的有7宗。

這些酒店項目地塊多集中于倉山區，有10宗，占59%；其他為晉安區3宗；臺江、鼓樓區各占2宗，如果全部按期建成，將達到建筑面積74.8273萬平方米。這樣的規劃布局，主要體現了福州市政府“東擴南進、沿江向?！背鞘邪l展戰略的實施，可以看出倉山區已成為福州城市發展的重點區域，發揮了福州新區、自貿區優勢，通過構建各類商品交易平臺，加大了國家和地區的經貿往來，增進了客商交流合作。具體體現在以下幾個方面：

為滿足承接國內外商務活動的需要，提升商務營銷服務環境，在福州市各主要中心商務區CBD酒店項目上，給予優惠的土地政策，如海峽金融商務區光明港酒店、奧體中心片區奧體24#、橫嶼組團片區東二環泰禾城市廣場東側、東部新城辦公區港頭島等地塊配套酒店用地，可帶動各區域商貿建設，經貿往來，加強國際交流，繁榮省際經濟。

結合交通樞紐位置、會展及賽事經濟等需求，配套酒店用地項目，如火車南站環站新城、奧體中心運動員村配套酒店、會展島配套酒店及淮安會議中心酒店地塊。

應重大旅游項目發展的需要，如鼓嶺柱里旅游度假酒店、三江口文化旅游綜合體及桂湖溫泉旅游用地等，這些旅游項目配建酒店用地吸引了國內外有實力的企業參與競爭，以文化、生態建設為引線，營造特色旅游環境，滿足日后國內外游客的需求。

上述酒店地塊的規劃設計，均符合城市總體規劃及片區控制性詳細規劃，并經專家論證后通過。從土地市場競爭的情況來看，符合福州市商務經濟及旅游產業發展的需要。

星級酒店過剩防范措施

從福州市酒店出讓總體情況來看，酒店規模和星級酒店品牌上，都有了很大的提升。未來，還會有大型房企進入福州市場，諸如華僑城集團打算在倉山區打造大型文化旅游綜合項目；恒大集團意向在瑯岐打造高n度假區、建設海峽國際貿易中心等項目；碧桂園等也擬在馬尾拿地，這其中不乏一部分項目配建星級酒店的傾向。對此，有人預見福州市星級酒店數量過剩，如強制性要求配建星級酒店，會進一步加劇星級酒店經營的風險，應該減少政府行政干預，讓星級酒店回歸市場，在數量上要適度控制。

筆者認為，從福州市在全國城市經濟實力排名狀況、城市規模及旅游資源等方面而言，對星級酒店過剩的擔憂不無道理，產業的單一性，有可能導致惡性競爭、資金浪費及資源的過度開發。酒店產業，特別是星級酒店具有投資金額巨大，涉及銀行等多種金融機構，資金回籠慢，回報周期長，投入產出存在比較長的時間差，短期內回報率低等特點。因此，如果星級酒店過度供應，很有可能會帶來一系列經濟及社會風險，甚至帶來社會不安定因素。

鑒此，為讓風險降到最低，從土地節約集約利用方面考慮，既要使酒店用地在滿足當地市場發展的同時，還要對其負面因素在監管上應采取有效措施：

土地管理部門應當會同旅游、規劃等主管部門，健全旅游項目用地管理機制，合理規劃布局，遵循市場規律，對高端酒店用地作出適度限制，切實防止旅游開發的“房地產化”，避免酒店項目一哄而上，過度開發，導致產品過剩，引起不良競爭等惡性循環的現象。

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職稱：總圖運輸工程師，從事工作：總圖運輸設計與管理 。

1.前言

土地的定義：土地是地球陸地表層特定地段的自然經濟綜合體。不僅是一種珍貴的自然資源，可以不斷地為人類社會提品和活動場所。土地利用是指人類通過一定的活動，利用土地的特性來滿足自己需要的過程。

山地、丘陵占我國三分之二的陸地面積，而沙漠、戈壁、冰川、永久積雪、石地和高寒荒漠等在目前技術、經濟條件下難以利用的土地，總計占全國面積的22％，給土地利用帶來很大不便。

《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》指導原則──節約集約用地。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，積極拓展建設用地新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。

2.工程場地概況

項目場址經前期的論證及決策工作定于四川省攀枝花市金江片區的南部、金沙江右岸的釩鈦產業園區內。園區距攀枝花火車站約5km，距攀枝花飛機場約10km，距市中心約25km。正在建設的成昆高速公路從園區通過，并在園區留有出入口，金江片區是攀枝花的東大門，是城市建設和發展的重點地區，具有良好區位優勢和方便快捷的交通條件。

場地位于金沙江右岸河谷坡地，總體地形走勢西高東低，傾向金沙江河谷。場址規劃紅線內地塊面積為1181畝（約787720m2）。地塊西接園區3號路（建設中），沿線長約1.2km，道路設計標高大致為1245m～1218m；北靠園區架空輸電通廊，沿線寬約670m，地面標高為1235m～1125m；東側兩端接友鄰單位用地，中部接園區2號道路，沿線長約300m，路面標高為1118m～1122m；南端接園區聯絡道路及山谷沖溝，地面標高為1200m～1150m。

3.原總圖用地規劃概要

原主工藝設計方完成的總圖用地規劃如下圖。

該用地規劃方案依據設計方所在國的相關政策及規范完成，其進廠道路從場地南側園區一、二號道路規劃聯絡線接引；功能分區清晰合理、物流路徑簡潔明確；采用大平臺豎向布置，可充分配置生產作業及檢修場地，利于本類工程項目的改、擴建。

建設方經過前期評估及審查后，提出相關問題有：廠區用地指標較大，達到50 m2/t，不符合我國土地利用政策；未結合山地地形，有效利用山地高差；土石方工程量巨大、豎向連接設施施工難度大、可行性較小，難以達到工程預期的工期要求；進廠道路未有效依托現有園區2號路及規劃（在建）3號路，未結合考慮施工進廠便道。

4.優化總圖用地規劃

經過多次現場踏勘，反復論證各種可行性，切實保證工藝流暢、滿足實際生產需求并統籌考慮攀鋼十一五釩鈦產業發展規劃的基礎上進行優化。完成布置于地塊北部占地約480畝（東西寬510m、南北長620m），由西向東（從高至低高差約60m）依次布置原料分區（2個臺階：原料卸車平臺、原料準備平臺）、主生產分區（3個主工序臺階）、輔助生產分區（1個臺階）；廠內干道與場地東、西側園區2、3號道路連通，每個臺階均有干道貫通連接，可形成環形道路系統，確保滿足廠區的消防、道路運輸及檢修需要的總體用地方案。確定。如下圖。

4.1細化功能分區，優化布置形式，合理提高土地利用率

與業主方等相關工藝人員密切配合，熟悉、掌握各工序間的相互關系及協同方式，合理采用聯合布置形式，細化功能分區（單元模塊化），在確保工藝功能及需求的前提下，大致確定各分區用地框架尺寸。

4.2根據山區場地的自然條件、工藝物料流程等優化豎向設計

搜集、熟悉場地自然條件相關資料，根據詳實地形圖分析地形、地貌，優化組成員通過多次場地踏勘建立對場地的直觀認識，初步醞釀場地總體土地利用豎向設計方案。依據主體工藝流程及物料流程對功能分區進行豎向布置基礎序列擬定，盡量使物料運輸流向沿工藝流程由高至低進行。根據基礎序列，對細化的功能分區進行平面布置合理組合，力求平面組合外形規則，以節約用地。與地質勘察人員深入交流，熟悉工程地質、水文地質等初勘資料，掌握相關重要參數。將功能分區平面布置組合代入場地地形圖，在規劃紅線內選擇適宜的布置區域，其基本原則為：節約土地并利于場地內其余土地近、遠期的充分利用（項目擴建、配套及相關產業集約化建設）；便于先期施工及土石方就近調配。綜合統籌相關因素后，選定規劃紅線內北部區域，毗鄰園區架空輸電通廊。綜合初步總體土地利用豎向設計方案思路、區域等高線走向及地質情況確定廠區豎向分階軸線。按分階軸線方向繪制特征位置地形斷面圖，用功能分區平面布置組合框架尺寸在最直觀的方式下推敲場地臺階的設置。統籌分析工序高差配合、通道配置、干道系統構成、地質條件、建筑基礎需求、臺階豎向連接方式、排洪要求、廠區景觀等，反復調整臺階的劃分、各平臺寬度及標高、平面布置組合。通過相關技術經濟評價過濾出各要素協調平衡、與山區環境和諧相處并能有效降低生產運營中的物流成本、性價比優良的豎向設計及相應的平面布置。

4.3完善廠內干道系統

廠內干道系統在豎向設計及平面布置的確定過程中雛形已形成，依據生產過程中物料運輸、檢修及人員對道路的需求理順廠內干道系統，力求便捷、順暢，必要時形成環狀路網。充分利用邊角土地，以對周邊土地的開發利用不造成阻礙并提供依托為原則進行道路展線克服高差連接各平臺并接入園區道路網，結合施工道路力求短捷。西側利用紅線內邊角地展線，克服高差12m與規劃園區3號路接口，作為原料主進廠路徑；東側跨越高差50m接通至現有園區2號路，滿足前期施工進場需求、完善廠區道路運輸環境并為后續土地開發利用提供有力的條件。

5.優化效果

總圖用地規劃經優化后節約土地約700畝、節約土石方工程量上百萬立方米，可有效推進工程實施進度，得到工程業主方、各設計協同方、工業園區管理方的一致認可并采納實施。

6.結語

“因地制宜、統籌協調，將豎向設計作為山區土地利用的靈魂”是本次優化的指導思想。隨著工程的實施推進，大量珍貴的經驗教訓需要我們總結吸收。

參考文獻：

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一、充分認識土地綜合整治的重要意義

開展農村土地綜合整治，是有效推進“三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；是改變農村土地利用粗放狀態，提高土地節約集約利用，優化城鄉建設用地結構的有效手段；是改善農村村容村貌、基礎設施、生態環境，促進城鄉公共服務均等化，推進社會主義新農村建設的重要舉措。要進一步認識土地綜合整治的地位和作用，抓好土地綜合整治中建設用地復耕和節約集約用地兩個關鍵環節，扎實推進土地綜合整治工作。

二、認真把握土地綜合整治基本要求和原則

農村土地綜合整治項目要嚴格按照建新與拆舊相對應的規定，合理確定拆舊復耕規模和建新區建設用地規模，做到等面積、一次性掛鉤。嚴格按照批準的增減掛鉤指標規模實施，確保建新用地不突破批準的規模和下達的指標。

城鄉建設用地增減掛鉤指標應優先保證搬遷農民的新居建設、農村公共服務基礎設施建設和農村發展用地，確有節余的，可掛鉤至城鎮建設或工業區建設。

項目的編制與實施須遵循“統籌規劃、有序推進”和“因地制宜、量力而行”的原則。

統籌規劃，有序推進。各鎮（街道）要以土地利用總體規劃為依據，結合城鎮總體規劃和村莊規劃，在2012年6月底前完成土地綜合整治規劃的編制和報批工作。通過土地綜合整治規劃的編制，統籌分析土地利用空間資源和資金保障等相關因素，科學確定土地綜合整治項目的規模與實施時序，確保土地綜合整治依法有序進行。

因地制宜、量力而行。土地綜合整治要與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和產業布局等相配套。要充分尊重農民意愿，確定拆舊范圍和安置方式，合理控制安置用地規模，從緊控制公共基礎設施的用地規模。城鎮規劃區內的安置點提倡以公寓式安置為主要形式，努力提升項目的節地率。

三、整合優化土地綜合整治資金保障

農村土地綜合整治資金由各鎮（街道）籌措。土地綜合整治項目應與村莊整治、河道整治、農業綜合開發、農村聯網公路、農村電氣化工程等項目有機整合，提升資金的使用效應。

通過土地綜合整治節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標歸鎮（街道）自用，供地時免收新增建設用地指標有償使用費等規費，所得收益全額返還各鎮（街道），用于土地綜合整治資金平衡。

市政府對土地綜合整治項目實行以獎代補，根據節地率，按節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標量給予獎勵，節地率在30%以下的，給予每畝20萬元的獎勵；節地率在30%以上的，給予每畝23萬元的獎勵。對整治中農村建設用地復耕后建成的標準農田給予每畝5000元的獎勵，市級以獎代補資金在項目驗收入庫并報部備案后結算。市級以獎代補資金的主要來源是土地出讓收益、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等。

各鎮（街道）土地綜合整治項目啟動資金不足時，可申請預支以獎代補資金，預支的資金不得超過項目規劃設計方案中的節余城鄉建設用地增減掛鉤指標的40%。每年年底市政府組織土地綜合整治項目實施狀況評估，根據評估結果確定優先安排節余指標使用量和下年度以獎代補資金預撥額度，鎮（街道）也可根據項目實施進展情況要求提前評估，依據評估結果可再次申請預支以獎代補資金。

對2009年和2010年已批準立項的18個農村土地綜合整治項目，根據項目實施現狀，節余城鄉建設用地增減掛鉤指標多的項目，可選用本政策，節余城鄉建設用地增減掛鉤指標少或沒有節余的項目，資金補助政策參照《市人民政府辦公室關于印發〈市農村宅基地整理復墾工作實施意見〉的通知》政策按復墾新增耕地面積每畝給予9.5萬元補助，節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標使用時，需繳納新增建設用地有償使用費等規費。

四、合力推進土地綜合整治

市政府將農村土地綜合整治工作列入對各鎮（街道）工作目標考核，每季度對各項目進展情況進行通報，并將結果作為以獎代補資金撥付，節余指標優先安排使用的重要依據。同時，市政府建立農村土地綜合整治獎勵機制，根據復耕情況給予鎮（街道）每畝1500元的獎勵，超額完成任務部分再追加每畝1500元，獎勵主要用于嘉獎農村土地綜合整治相關有功人員。

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關鍵詞：城鎮建設開發區；農村；土地；規劃

1緒論

城鎮化是農業工業化和農村經濟社會現代化的必然趨勢。城市化的發展能夠帶來社會經濟關系的劇烈變動，更驅動城鄉地域土地利用的重大變革，并由此引發農村和城市協調發展等系列問題。城市化必須以用地作為依托，城鎮化進程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產業結構的調整、人口的集聚，還是基礎設施的建設，都必須通過土地的重新配置來實現。因此在城鎮化過程中將土地進行高效、集約利用以促進形成結構合理，功能互補，綜合效益最大化的城鎮土地利用體系具有重大現實意義。

2我國城鎮建設開發用地進程中的主要問題

由于現行的城鎮建設用地制度及相關政策還不夠完善，不能完全適應當前城市化發展的需要，同時受我國特殊土地國情的制約，加上長期計劃經濟體制等因素的影響，使得我國城市化進程中面臨的土地問題和難題仍然比較突出，土地管理工作任重而道遠。

2.1進入城市化快速發展時期，城鎮建設用地供需矛盾尖銳

1981―2003年，全國城市建設用地面積每年增加約1011平方公里，以年均6.87%的速度遞增。而且由于城市多建于平原地帶，所以城市用地的外延擴張多為近郊區優質、高產的耕地。

我國人多地少，耕地資源非常緊張，隨著經濟社會的快速發展，以及經濟結構調整、城市化、西部大開發、生態退耕等一系列政策的實施，城鎮發展需要占用耕地，生態退耕還要減少大量耕地，同時，人口還在不斷增加，人地矛盾將進一步加劇。

2.2土地利用效率不高的現象較為嚴重

在計劃經濟體制下，我國城鎮用地的擴展采取無償劃撥的方式，一些單位圈大院占地的現象較為普遍，城鎮土地利用效率普遍較低。許多城鎮盲目外延，擴大用地規模，盲目搞開發區，導致土地資源浪費嚴重，特別是中小城市、小城鎮及新區和開發區土地粗放利用的現象十分普遍。

2.3我國城市人口密度與國外相比差距較大

盡管改革開放以來，我國的城市人口密度一直在不斷增加，但2003年也僅為847人／平方公里，超大城市僅為1405人／平方公里，與國外的差距非常大，因此現有城市在提高人口容納能力上還有很大的潛力。

2.4區域化的城鎮建設用地制度和相關政策亟待完善

我國幅員遼闊，區域自然條件和經濟社會發展差異顯著。在城市化發展過程中，應當根據不同情況，制定區域化的城市化發展戰略以及與之相適應的區域化城鎮建設用地制度和政策。

3 我國城鎮建設開發用地進程中主要問題的原因分析

存在上述問題的原因，除了我國特殊土地國情和經濟社會發展的要求等客觀原因和歷史積累的因素以外，從主觀上進一步提高對城市化發展的認識以及盡快完善城鎮建設用地制度和相關政策，是解決城市化進程中一系列土地問題的兩個重要方面。

3.1 主觀認識方面的原因

從主觀認識上看，對我國城市化發展基于的特殊土地國情和保護耕地的極端重要性認識急需提高。有些地方較少考慮全局利益和長遠利益，更多地從局部利益和眼前利益出發，不顧城鎮發展和建設的客觀規律，在城鎮發展上追求高標準、高起點；有的地方經濟發展較快，忽視耕地保護，追求所謂的“先發效應”；有的地方土地相對較多，認為可以多占耕地；還有些地方及有些人甚至把保護耕地、節約土地同經濟發展、城市化發展相對立，認為加強土地管理束縛了經濟發展和城市化的發展。

3.2城鎮建設用地制度和政策方面的原因

從城鎮建設用地制度和政策來看，進一步完善的任務還相當艱巨。當然出現這些問題的原因是多方面的，主要表現在以下幾方面。

首先、在規劃管理制度方面，目前對城鎮用地發展起引導和控制作用的城鎮體系規劃和城市(鎮)規劃與土地利用總體規劃銜接還不夠。按照新《土地管理法》的規定，城市規劃確定的城鎮建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的規模。

其次、在土地使用和土地市場管理的有關制度方面，存量土地的利用成本比較高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盤活存量、控制增量的制度還不完善；農地轉用制度剛剛建立，其成效還沒有充分顯現出來；土地以行政劃撥、協議出讓為主，有償使用方式單一，各地在土地市場的發育程度及有關制度的制定和實施方面很不平衡，市場監督機制不夠完善，有關農村集體土地流轉的制度還沒有跟上，市場機制的作用還沒有得到充分發揮。

第三，城鎮建設用地相關政策還不夠配套完善，如城鎮地價政策、土地租稅費政策、小城鎮建設用地政策、農村宅基地政策、鄉鎮企業用地政策等以及一些其他有關的制度和政策如社會保障制度、戶籍管理制度、小城鎮發展政策等都有待進一步完善。

4城鎮建設開發用地過程中存在問題的主要對策

4.1加強土地利用規劃管理，從宏觀上引導和加速城市化進程，有利于從宏觀上促進和引導城鎮合理發展。

4.2通過編制和實施各級土地利用總體規劃，統籌安排各類用地，協調和解決城市化進程中城鎮建設用地供需矛盾，保障城鎮發展合理的用地需求。

4.3加強服務和監管，促進土地市場有序發展和土地資源合理配置。

4.4完善地價和土地租稅費配套政策，促進城市建設用地的合理配置和集約利用。進一步完善地價體系，制定積極的地價政策，確保城市基礎設施用地、符合城市產業發展方向和用地布局調整方向的用地供應，引導城市建設用地布局和結構的合理調整。

5結語

建設用地集約利用是衡量經濟發展水平的重要內容之一。根據當前宏觀土地政策與規劃目標的要求,必須找出實現建設用地集約利用的有效途徑。我國在優化土地利用布局和結構,盤活利用土地存量,科學制定土地使用標準,健全集約用地內在機制,依法從嚴從緊管理土地方面走出一條節約集約用地的新路子。

參考文獻：

[1] 梅昀.土地利用規劃決策過程的研究[J].華中農業大學學報. 2009,3.

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關鍵詞：用地指標;指標調整;設計;用地申報

隨著國家對土地利用的嚴格控制和管理，各行業均對各類建設用地編制了相關的用地指標，中石油行業的建設用地也在管控的范圍之內，2009年，國家了《石油天然氣工程項目建設用地指標》（建標〔2009〕7號）。為更好地理解、使用該指標，有必要對其進行深入分析，并尋求新的設計手法，為節約集約用地提供參考依據。

1用地指標解讀

1.1用地指標數據來源

用地指標的數據來源于當時已建的石油天然氣工程項目和正在投產運營的石油天然氣工程項目，對這些數據進行分類整理以后，按照同類別的站場分別取值的原則，考慮到用地面積能概括大多數場站建設用地的因素進行確定。

1.2用地指標概念

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中所說的用地指標指的是場站圍墻軸線以內的用地指標，因為圍墻范圍以內的區域其面積是可控的，各功能區塊的面積以及防火間距均是有依據和有章可循的；而圍墻以外的區域是不可控的，包括邊角地、夾心地、邊坡、擋墻、截排水溝等，其面積無法預料。所以用地指標指的是圍墻軸線范圍以內的用地面積。

1.3規范及環保安全理念對用地指標的影響

用地指標的數據來源于當時已建或已投產的石油天然氣工程項目（該用地指標開始編制的時間為2005年底），被統計數據的這些項目設計時所采用的主要規范為《原油和天然氣工程設計防火規范》（GB50183—93），而2005年3月1日以后的項目設計所采用的主要規范為《石油天然氣工程設計防火規范》（GB50183—2004），同時老規范《原油和天然氣工程設計防火規范》（GB50183—93）廢止，這兩本規范在站內各設施之間的防火間距有較大的區別，比方說按照老規范，工藝區與綜合值班室之間的距離為10～15m就已經滿足規范要求，而新的規范其間距需要22.5m以上。另外為提升場站的安全系數，進出站ESD區都從工藝區分離出來獨立成區布置；為貫徹以人為本的安全理念，控制室等人員集中的場所從生產區分離出來獨立成區布置，詳見圖1；為貫徹環保設計理念，場站內雨水均設置雨水收集蒸發池集中起來不四處散排。以上這些均對用地面積有較大的影響，相對于老規范以及用地指標而言，都有較大幅度的增加。

1.4用地指標中站場類型的功能解釋

各類型站場的功能介紹是根據站場的數據來源，多個同類型站場共同覆蓋這些基本功能，而不是指單個站場包含了該類型站場的所有功能。比方說某類型的站場有A、B、C三座，而該類型的站場具有功能1、2、3三種功能模塊，其中站場A包括了功能1、站場B包括了功能2、站場C包括了功能3，這樣，該類型的站場其功能模塊就會概括為A、B、C三種。

1.5功能的變化

1.5.1功能替代該類型站場原有功能采用了不同于標準的新方法予以實現，盡管該新的方法會導致站場用地面積的增加，但該方法符合國家節能減排的方針、政策，并有利于支持民族產業的發展和技術進步。這種情況導致用地面積的增加，可以向有關部門作出合理的解釋。詳見圖2。該類型站場出現以前沒有出現過的功能模塊，比方說天然氣的分輸站，由于干線來氣壓力較高、分輸支線壓力較低，在高壓差的情況下降壓保持流量不變，會出現冷凝，為了解決這個問題，需要在分輸站增加一套加熱系統。這種情況導致用地面積的增加，也可以向有關部門作出合理的解釋。詳見圖3。

1.6用地指標中附表數據來源的精簡

用地指標中附表中的數據對收集的大量的原始數據進行料精簡，原因是國土資源部從節約用地的角度出發，將用地面積較大的、利用系數較低的站場從統計數據中進行了剝離，對用地面積相對較為節約、利用系數較高、量值差別不太大的比較集中的數據予以保留，并取其平均值作為基礎進行指標確定。

1.7調整系數

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中所說的調整系數是指地形地貌等場地條件的變化，會使場站內豎向布置方式不同，如臺階、放坡、擋護等處理方式，所以要采用一定的調整幅度。站場建設用地指是指平原地形地貌站場圍墻內用地面積，站場建設用地在此基礎上考慮不同地形地貌的差別按地形地貌調整系數進行調整，調整后的用地面積包括了填方邊坡、挖方邊坡、截水溝等設施的占地，不包括站外邊角地及代征地部分，站外邊角地及代征地面積要根據具體情況與當地有關部門協商確定。”

1.8指標調整

《石油天然氣工程項目建設用地指標》中的大部分站場用地指標是采用典型站場分檔統計分析法，以典型站場分檔用地平均值為基礎確定的，在實際運用中，適用條件和相關標準與本標準設定條件和標準不一致時，可根據實際情況進行適當調整，但要附調整原因的詳細說明。

2指標調整應注意的問題

當適用條件和相關標準與國家用地指標設定條件和標準不一致時，根據實際情況論證后對指標進行調整。站場設定條件主要有功能設施區塊用地和管徑序列。如果某類站場增加了用地指標中沒有的功能或設施，應加上由于增加該功能或設施而增加的用地作為指標調整。這部分用地包括功能或設施區塊實際用地、防火間距用地及因需要規整站場邊界而增加的用地。對于管徑超過指標的管徑序列范圍，且超過附表中用地指標測算表中相應輸送介質最高管徑的站場，可以根據實際需要進行指標調整。在設計文件和專門的用地報批文件中，當站場用地面積超過經地形地貌調整系數調整后的用地指標值時，應詳細說明原因。

2.1由于管徑增大需要說明的內容

（1）經過本站的干線最大管徑；（2）指標中同介質、類型站場進行用地測算時的最大管徑；（3）由于管徑的增大導致哪些設備的體積尺寸、間距增大，以及相應增加的土地用量。例如：同一站場涉及多種管徑，應取其最大管徑作為指標套用的依據，且由于管徑的增大，導致相應設備尺寸及各種配套設施用地面積的增加。

2.2由于發變電設施規模增大需要說明的內容

（1）采用的電壓等級；（2）變配電設施與常規相比，增大的內容及由此到來的用地面積的增加量。例如：電驅壓氣站中110kV變電站，為了便于與壓縮機組之間的聯系，縮短電纜長度，減少線損，變頻間單獨設置、靠近壓縮機廠房，這樣多出來一個單體，且體量比較大，導致用地面積的增加。詳見圖4。

2.3增加的工藝區需說明的內容

（1）說明增加的工藝區名稱以及因此帶來的用地面積的增加量；（2）對于因儲罐數量、壓縮機機組數量增加的站場，應按指標規定的算法計算增加的用地量；（3）除了按照指標規定的要求計算增加的用地量以外，指標中找不到對應項的，應說明增加的工藝區的功能、自身用地面積及其所帶來的安全距離、道路等增加的用地。

2.4增加多路分輸需說明的內容

說明分輸的路數、各分輸的去向以及由此帶來的用地增加量。例如：同樣是分輸站，但分輸用戶數量不一樣，即分輸的路數不一樣，分輸路數多的其用地面積自然會增加，所以不能單純的以分輸站去套用指標。詳見圖5。

2.5增加的站場類型需說明的內容

對于用地指標中沒有的站場類型，不要在站場用地規模的指標值中套用相似類型的站場指標，而應在說明中說明這屬于指標值沒有涵蓋的新型站場。（1）原油站場類型：注入（輸入）站、注入（輸入）泵站、分輸站、分輸泵站、減壓站、減壓熱站、注入加熱站等。（2）成品油站場類型：注入（輸入）站、注入（輸入）泵站、減壓站（。3）天然氣站場類型：分輸壓氣站。以上站場類型都是在已有的工程項目中出現過的，但指標中并沒有將其納入進來，所以要逐個功能進行核實，不能簡單套用指標。

2.6規劃原因導致用地增加需說明的內容

當管轄站場位置的規劃等有關單位對站場防火間距、規劃布局等方面有特殊要求時，應說明由此帶來的用地面積的增加量。例如：規劃要求站內各設施與站外周邊各設施之間的安全距離達到一定的量值，但這個距離又包括在圍墻范圍之內。詳見圖6。

2.7由于消防安全、環保、災害等專項報告要求的原因說明

應說明專項報告中對高于防火規范的具體要求，以及由此帶來的用地面積的增加。例如：西一線西段鄯善、雅滿蘇、哈密、紅柳等無水站場，由于沒有水源，無法設置水消防，功能區塊之間的防火間距是規范要求的三倍。詳見圖7。2.8標準的改變導致用地增加需說明的內容應說明帶來用地變化的新標準的具體條款，以及由此帶來的用地面積的增加量。例如：規范的修編與更新，會對以前不太合理的間距適當調整，使之符合客觀實際、更加安全，新規范間距的加大會增加用地面積。

3設計時應注意的問題

（1）工藝專業在確定進行站場類型的時，既要體現其主要功能，又不要忽略影響站場用地面積的次要功能，全面的站場類型名稱，才能防止因站場名稱不準確而造成用地指標套用的偏差。例如：具備分輸、加壓功能的站場，不能只說壓氣站或泵站，更不能只說分輸站，應取名為分輸壓氣站或分輸泵站。（2）在防火規范不禁止的前提下，火災安全性質類似的工藝設備盡可能合并，以減少功能區塊和占地面積。例如：各設施之間留有必要的安裝距離、巡檢空間，滿足防爆間距的要求就可以了，沒有必要人為地分成多個區塊、增加用地。（3）在不影響使用及美觀的前提下，建筑設施盡可能合并，以減少占地面積。例如：站內建筑單體只出現值班室或辦公樓、綜合設備間、壓縮機廠房、變頻間、泵房或泵棚等，如果除此以外還有別的建筑單體，則有合并的必要。（4）與其他設施具有較大防火間距的設施，如消防泵房、變電所、加熱爐，盡量靠近角落布置，其次靠近圍墻布置。以減少因防火間距而造成站場用地面積的增加。這種布置方式可以減少設施一側或兩側的防火間距所需要的占地。（5）充分利用功能區塊之間的安全距離設置道路，并盡量減少環型道路的設置，以減少站場用地面積。在兩功能區塊之間的安全距離里面設置道路，意味著道路并不占用額外的用地面積；在滿足要求的前提下減少環道的設置，不僅能節約用地，而且能提高道路的利用率。（6）在滿足站場功能實現的同時，不要過分的追求外形的規整，以減少不必要的用地。當規整站場外形需要增加較多用地時，建議保持不規則形狀，節約用地。（7）確定各功能區塊及各設施之間的距離時嚴格按照規范要求的起算點進行，區塊之間從設施邊緣算起，避免從區塊邊界算起而認為的增大距離、增加用地面積。例如：加熱爐、水套爐、鍋爐從燒火口或煙囪算起，如果單純的從這些區塊的邊界算起，雖然能滿足規范的要求，但造成了不必要的浪費。詳見圖8。（8）合理采用新的設計手法，既滿足功能要求，又能有效的減少用地面積。例如：儲罐區采用下沉式罐組設計，四周消防道路采用高路堤形式，由于能很便利地達到罐組內有效容積的要求，無需人為地擴大罐組占地面積去滿足有效容積的要求，所以能有效地縮減用地面積。詳見圖9。站內管網采用地上多層橋架敷設形式，既能解決埋地管道防腐難處理的弊端，又能縮減管廊用地面積。詳見圖10。

4用地申報材料

在用地申報材料中，應明確各站的用地指標值、地形地貌調整系數、經地形地貌調整系數調整后的用地指標值、站場圍墻內用地面積、其他用地組成等。如需進行指標調整，或稱超指標用地，應說明調整的原因。建議場站用地面積申報材料應分成如下幾個部分：（1）圍墻軸線范圍以內的用地面積（如有放空區時，應單獨計列，用地指標中有放空區這一項）；（2）圍墻軸線范圍以外的用地面積（如不在圍墻內的邊坡、擋護、截排水設施、邊角地、夾心地等）；（3）站外道路用地面積（含路邊溝、橋涵等附屬設施）。在用地申報材料中，建議強調總、分的層次問題，應對該項目總的用地、各分項用地都有詳細的數據。按照指標的要求，如果各類型的站場用地面積均控制在用地指標要求的范圍以內，那總的用地肯定不會超標。如果個別站場的用地面積超過了指標的要求，但對超標部分的原因有客觀、充足、詳盡的說明文件作為支撐，而且該項目總的用地面積并不超標準，那么該項目的用地報審時也能較為順利通過。

5關于設計深度

由于各項目在可研、初設的審查時，會用《石油天然氣工程項目建設用地指標》來衡量，這樣就要求我們的前期工作做的更細，盡可能的往施工圖的深度靠攏，因為用地指標的數據來源于各項目的實際用地，而設計前期的用地面積一般都會偏大，所以為了符合用地指標的要求、達到國家節約用地的方針、政策，這就對項目前期的設計深度提出了更高的要求，在設計周期及設計投入方面需要做大量的工作，當然，這需要各部門、各專業通力合作，包括業主對項目的總體協調。

6結語

篇9

2007年6月，國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。自此，統籌城鄉發展由理論構想、政策設計轉向操作試驗，成渝兩地成了這個實驗的“領跑者”。統籌城鄉綜合配套改革涉及社會經濟領域的方方面面，其中，土地制度創新是整個改革的重點，也是難點。成渝兩地是如何進行設計、實踐的?有哪些特點，政策上有哪些突破?不少人都給予深切關注。

本期摘編刊載的文章是國家土地督察成都局撰寫的《重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新調研報告》的一部分。該報告在深入調查研究的基礎上，分析了兩市在統籌城鄉綜合配套改革中土地制度改革的前期探索實踐情況、成效、問題及原因，并提出了相關政策建議。

總體思路：“一圈兩翼”與“三個集中”

盡管成渝兩地在經濟社會發展和城鄉關系上有各自不同的特點，但兩地統籌城鄉發展的目標是基本一致的，都強調統籌城鄉發展的進程就是“農民變市民”的過程，重慶力爭轉移800萬農村人口進入城市和鎮；成都計劃在10年內將150萬農村人口轉化為城鎮人口。其中，重慶市的著眼點在于通過“一圈兩翼”空間戰略的實施，壯大整個渝西地區的實力，進而帶動“兩翼”發展；而成都市則以“推進工業向集中發展區集中，走新型工業化道路；推進土地向規模經營集中，走農業產業化道路；引導農民向城鎮集中，走新型城鎮化道路”為核心，推動城鄉一體化的進程。

兩地思路選擇的背后都隱含著這樣的戰略思維：以健康城鎮化為載體的非均衡發展模式。一方面，推動農民變市民、農民變農業工人，推動農村人口向具有空間比較優勢的中心城市、縣城、城鎮遷移，同時通過農業產業化、集約化、規?；薪洜I的方式，推進現代農業發展，改善農村地區的社會經濟發展條件；另一方面，選擇非均衡的發展模式，形成以城帶鄉、以點帶面、全面協調可持續發展的格局。

土地制度創新試驗及其評價

重慶市以農村土地流轉為突破口，以交換推動農民變市民。重慶市土地制度創新試驗的總體思路，是推進農村土地流轉，以交換推動農民變市民。在重慶市的土地制度創新試驗中，各地積極探索，正在進行多種模式的嘗試。

成都市以“三個集中”為核心，推動多項制度改革。成都市從2003年起開始實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化戰略。在土地管理領域，主要圍繞“三個集中”，強力推進工業向集中發展區集中，穩步推進土地向規模經營集中，梯度引導農民向城鎮集中，取得了較為豐富的經驗。在成都市的土地制度創新試驗中，業已形成多種模式：

重慶市土地制度創新試點的效用評價。(1)“雙交換”模式。這一做法比較適合重慶市情，也是推動城市化的有效舉措，能夠逐步推進農民進城，有利于把農民的承包地、宅基地“變現”，使農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相平衡。因此，該試點只要建立完善的配套政策及合理的補償標準，逐步有序推進還是可行的。需要注意的問題是對騰出的宅基地及農民承包地，要建立科學合理的處置辦法，最大效率地發揮它們的效益，同時也要對退出的這部分農民的后續保障問題予以充分重視。

(2)村級土地利用規劃模式。重慶市江北區開展村級土地利用總體規劃試點，在一定程度上可以促進村莊的經濟發展和農民生活生產水平的提高，對重慶這樣一個擁有廣大農村腹地的城市具有一定的成效，局部意義上有利于提高各類用地的效率。但在沒有上位規劃指引下編制的村級規劃，如果缺乏有力的監督，就會帶來一系列不利影響，不利于全局城鄉用地結構的優化。另外，由于當前我國的土地利用規劃體系中并無村級規劃這一層次，該規劃明顯缺乏法律效力。尤其是在規劃中對基本農田進行空間調整，與基本農田調整需經過國務院批準這一要求有明顯抵觸，因此，建議慎重開展此類試點。

(3)社會資金參與土地整理模式。重慶涪陵區引進企業進行土地整理，符合國家有關鼓勵各種社會力量參與土地整理的政策。但應注意的是，社會力量參與更多是拓展資金渠道，實現土地規模經營，而不宜將整個土地整理工作交由企業來規劃組織。政府必須制定政策，在規劃、計劃制訂、村民安置和補償中起主導作用，并將與企業談判的主導權交由村集體經濟組織，切實保護農民利益，尊重農民意愿。

(4)土地合作社模式。開縣渠口鎮集中全村土地組建土地合作社，由合作社統一對外招商，以地入股。這一模式有利于實現農地規模化產業化經營，有利于提高農民收入，如果管理到位，也有利于耕地保護，值得推廣應用。

成都市土地制度創新試點的效用評價。

成都市在城鄉統籌土地制度改革方面試點較早，形成了多種模式，積累了較豐富的經驗。

在各種試點模式中，郫縣的城鄉建設用地增減掛鉤試點有利于統籌城鄉用地，優化城鄉建設用地空間結構，提高土地集約利用水平，改善村民生產生活條件，促進農村勞動力轉移。

邛崍的土地綜合整理有利于優化用地格局，促進耕地集中和質量提高，促進農村經濟發展，建設新居工程對農民進行集中安置也有利于改善農民的生活條件。

溫江的“雙放棄一退出”試點是“三個集中”政策的具體操作的體現，只要管理規范，尊重農民意愿，有利于優化城鄉建設用地結構，提高集約用地水平；有利于緩解用地供求矛盾，促進經濟發展；有利于農民增收，改善農民居住環境。

龍泉驛“生態搬遷”模式，有利于山區生態保護，提高農民生活水平，帶動產業發展。

錦江區集體建設用地使用權流轉試點，有利于整合集體建設用地，顯化集體建設用地的資產價值，促進地方經濟發展。

政策建議

從兩市現有模式的評價分析結果來看，大多數試點是以解決“三農”問題為著眼點，以盤活利用現有農村建設用地為重點，以推進節約集約用地、解決城鎮發展用地和促進經濟社會發展為主要目的的。試點在保護耕地、優化用地結構、節約集約用地、解決三農問題、促進可持續發展等方面各有有利的一面，但也有一些潛在的問題和風險，需要加強引導和規范。成渝兩地可以結合市情，選擇如下政策進行探索試驗：

政策建議之一：改革現行土地規劃管理制度

政策內容：適應統籌城鄉改革試驗的需要，同意兩市加快土地利用總體規劃修編和報批，強化土地利用總體規劃的整體控制作用；在符合保護耕地、集約用地、集中發展原則和不違背開發區管理政策的前提下，鼓勵在規劃中體現“三個集中”；在不突破建設用地指標、不降低耕地保護目標任務的前提下，允許兩地對用地空間布局做適當調整，農村地區特別是山區結合實際采用適宜的建設用地控制方式，深化規劃內容。在規劃實施過程中，允許兩市根據城鄉統籌發展的需要，對規劃的非強制性內容適時修改并依法報批。每五年對兩市土地利用總體規劃實施情況進行一次評估，依此作為規劃修編或調整的依據。由國土資

源部牽頭制定成渝區域性國土規劃。

預期的積極效用：有利于統籌謀劃區域發展與資源環境保護，促進經濟社會持續快速協調發展；有利于適應客觀形勢的發展變化及時調整發展戰略，增強發展的主動性，應對發展中出現的問題；有利于促進產業集聚，提高土地利用經濟效益；有利于疏堵結合，便于各級行政機關和土地行政主管部門依法依規管理土地，減少土地違法違規行為的發生；有利于增強管理的靈活性和及時性，提高管理效率；有利于提高規劃對區域經濟社會發展的宏觀指導作用。

可能出現的問題和風險：增大了規劃的監管難度，可能導致建設用地內部挖潛動力減弱，助長建設用地的外延擴張；允許調整耕地和基本農田布局，可能降低耕地和基本農田保護質量。

應對措施：嚴格規劃審查，以保護耕地和集約用地為基本要求，對基本農田保護進行深入研究，擴大規劃編制和實施的公眾參與和民主決策，提高規劃的科學性、可行性和嚴肅性；加強監督檢查，制定規范的規劃調整程序，防止和糾正隨意調整規劃、降低耕地保護要求的行為，對問題嚴重的地方，及時暫停規劃調整；加強建設用地集約利用評價和監測監控，防止建設用地盲目擴張和粗放利用。

政策建議之二：創新耕地保護機制

政策內容：在城鄉統籌、以城帶鄉、以工補農原則指導下，通過多渠道籌集資金，加大對農村、農業和農民的投入，提高耕地綜合生產能力；建立耕地保護基金，通過為承擔耕地保護責任的農戶提供養老保險補貼等方式，完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的積極性和主動性，做到責權利對稱；在保證耕地數量不減少、質量不降低的前提下，允許省(市)域內異地補充耕地；鼓勵多渠道籌集資金，多部門參與，集中開展土地整理；鼓勵發展土地合作社和農業股份公司，促進耕地規?；洜I。

預期的積極效用：有利于切實保護耕地。一方面通過耕地補貼基金的激勵，可以調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性，另一方面通過簽訂耕地保護合同，可以強化農民保護耕地的責任意識。有利于減少土地違法行為的發生。由于農民可以從耕地獲得經濟利益，勢必會自覺保護耕地，土地違法違規行為必將大幅度減少。有利于增加農民收入。特別是將耕地保護補貼納入農民養老保險專戶，在一定程度上解決了農民缺乏參加社會保障資金的問題，客觀上增加了農民收入，同時解決了農民的長遠生計，對逐步縮小城鄉差別、減少社會矛盾、統籌城鄉發展具有重要意義。

可能出現的問題和風險：建立耕地保護基金，可能增大了監管工作難度。由區縣政府與耕地保護責任人簽訂耕地保護合同。由于工作量大，實際操作中可能變成逐級下簽的做法，這與耕地保護基金直接補到耕地惠及農戶的初衷不盡一致，需要強化監督和防范措施?？赡茉黾诱鞯氐某杀?，征地工作面臨阻力?？赡茱@化一些歷史遺留問題，諸如農民要求對以前被平調的耕地享受保護補貼等，在一定時期內會造成涉地量的增加。允許異地補充耕地，可能降低補充耕地的質量。

應對措施：對耕地保護基金的來源和使用方向要加強監管；將耕地保護責任制納入干部考核；對耕地保護情況進行動態巡查和實時監測。

政策建議之三：探索集體建設用地流轉辦法

政策內容：在不違反國家土地用途管制制度、不用于商品住宅開發的前提下，在兩市各選若干基礎較好、管理規范的區縣作為試點，在不改變集體所有權的情況下，允許集體建設用地使用權采取“招拍掛”方式進行出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式的流轉。

預期的積極效用：符合社會經濟發展趨勢，為集體建設用地的合理合法和集約高效利用打開一條通道，減少違法用地行為，顯化集體建設用地使用權價值，增加農民收入，同時積累新農村建設資金，有利于逐步縮小城鄉二元結構差異，實現城鄉均衡協調發展。

可能出現的問題和風險：雖然符合社會經濟發展趨勢，但相關制度準備沒有到位，容易造成執行不規范，可能會損害農民利益；可能會沖擊國有建設用地市場，在一定程度上影響政府土地稅費收入；增加建設用地供應渠道，可能影響國家宏觀調控的效果。

應對措施：制定流轉辦法和細則，對集體建設用地人市的規模嚴格管控，科學確定不同主體的利益分配比例，特別是制訂集體建設用地有償使用費的征收辦法，在局部地區先行試驗，積累經驗后再逐步放開。

政策建議之四：擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點

政策內容：在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃、確保城鄉建設用地總量不增加和耕地面積不減少、不違背農民意愿的前提下，同意兩市啟動和擴大城鄉建設用地掛鉤試點。兩市編制三年期掛鉤試點規劃報部審批，由部里下達掛鉤規模，由省級國土資源行政主管部門批準項目區實施方案，允許掛鉤歸還指標跨區縣使用。

預期的積極效用：妥善解決保護耕地與保障發展的關系，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉協調發展；有利于實現集約用地目標，提高用地效益。

可能出現的問題和風險：對恢復耕地的監管難度大，可能會出現實際城鎮用地擴大面積超過農村建設用地減少面積，以及掛鉤指標突破規劃使用的情況，損害規劃的嚴肅性；可能出現違背農民意愿大拆大建，侵害農民合法權益的現象；增加建設用地供應渠道，可能沖擊土地利用計劃管理體制，影響宏觀調控政策的落實。

應對措施：要求兩地結合實際編制詳細的掛鉤規劃，報部審批；部審批的掛鉤規模，要求地方嚴格執行；要保證建新指標使用時符合規劃用途管制要求；每年對掛鉤項目進展情況和指標使用情況進行總結評價，逐級上報備案。

政策建議之五：改革農用地轉用和土地征收審批制度

政策內容：改革城市建設用地審批方式。實行土地征收和農用地轉用相對分離，按照“一次審批、分期實施”的原則，依據土地利用總體規劃，將兩市中心城區5年城鎮建設涉及的農用地轉用和土地征收總規模，一次上報國務院批準后，再根據建設需要和年度農用地轉用計劃指標，適時實施農用地轉用，每年實施情況報部備案；同意兩市開展“征轉與實施分離”審批試驗，探索國家控制年度用地計劃規模，地方負責征收的管理機制；對單獨選址項目，探索強化項目用地預審和批后監管，簡化用地報批程序的管理機制。

預期的積極效用：發揮地方政府的主動性，促進統籌城鄉發展；簡化土地審批程序，提高土地審批效率；及時提供城市發展和重點項目建設的必要用地，減少違法違規用地的發生。

可能出現的問題和風險：初期可能會出現地方政府加快用地，出現“寅吃卯糧”；可能導致固定資產投資增長得不到有效控制，影響國家宏觀調控政策的實施；后期可能會發生違法違規用地增加的現象。

應對措施：加強批后監管，防止建設用地過快增長；利用遙感衛星、視頻監測等現代手段，加強建設用地監測監控，及時進行預警。

政策建議之六：建立

宅基地和承包地退出機制

政策內容：要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，建立宅基地和承包地退出機制，科學制定補償標準，鼓勵長期工作、生活在城鎮的農民放棄農村宅基地和承包地，到城鎮居?。粚ν瑫r放棄宅基地和承包地的農民，享受與實際居住地城鎮居民同等的待遇和社會保障，真正實現農民變市民；對農民放棄的宅基地和承包地，歸還集體經濟組織，有條件復耕的宅基地要予以復耕。

預期的積極效用：有利于盤活農村空閑和閑置土地資源，促進土地集約高效利用；有利于維護農民土地合法權益；有利于優化城鄉用地結構，推動城鄉一體化進程。

可能出現的問題和風險：如果制定的補償標準偏低，可能侵害農民合法權益，引起農民的抵觸情緒；如果制定的補償標準偏高，可能加重地方政府財政負擔，并可能給城市發展增加壓力。

應對措施：堅持將農民的近期和長遠利益作為工作的出發點和落腳點，制定詳細的工作方案并進行政策評估后，有序實施。

政策建議之七：探索建設用地指標交易辦法

政策內容：對基于公平原則分配的規劃指標，探索建立市級的建設用地指標交易平臺，實現區域之間的發展權轉移；對掛鉤項目的建設用地指標，探索采用拍賣等方式進行交易的機制。

在土地利用規劃、計劃中，區域間各類建設用地指標以及耕地保護指標的協調平衡，實質上是區域層面上的土地發展權利分配問題，一旦涉及具體的地塊使用，土地用途管制將發揮顯著作用，土地發展權也隨之得到顯化，而僅依靠行政管理手段完成區域之間、地塊之間的土地利用的利益平衡，往往難以達成理想的協調結果，引入市場機制進行建設用地指標的交易，可以作為有效地補充。

預期的積極效用：采用計劃和市場相結合的方式，解決成渝兩地當前各圈層發展不平衡的問題，修正規劃編制目標與實施環境的偏差，減少城市擴展需求與耕地保護之間的沖突；推動行政區內的“城鄉掛鉤”政策的有效實施，有利于發揮級差地租的收益，使建設用地能夠在空間上置換到發揮更大效益的區域，實現有機集中條件下的高效利用。

可能出現的問題和風險：規劃指標難以體現絕對的公平，將人為分配的指標價值顯化，容易引起地方政府之間的矛盾和沖突，而以遠期發展權換取近期利益的方式，可能會損害某些區域的可持續發展能力。

應對措施：盡量提高規劃指標分配的科學性，減少人為因素干擾；要科學核定納入指標庫的規模和比例，為地方預留長期發展指標。

政策建議之八：改革劃撥土地使用制度

政策內容：根據宏觀調控需要，對新增劃撥土地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，顯化劃撥土地價值；對劃撥土地類型進行細分，建立學校、醫院、高速公路等類劃撥土地的有償使用機制，探索國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及其他各類社會事業用地有償使用機制。

預期的積極效用：順應社會經濟發展趨勢，提高國家宏觀調控能力；提高劃撥土地的節約集約利用水平；拓寬城市建設資金來源渠道；改變原劃撥土地補償標準較低的狀況，維護農民合法權益。

可能出現的問題和風險：可能會受到現劃撥土地受益主體的阻撓。此外，劃撥土地有償使用的費用標準還需要論證。

應對措施：投入專門力量盡快加強研究，加大輿論宣傳力度，有選擇地逐步展開。

政策建議之九：探索建立地方土地調控基金制度

政策內容：建立政府土地調控基金，探索多途徑的土地儲備籌資渠道，參與土地儲備和土地一級開發，提高政府調控土地市場能力。

目前，土地收購儲備缺乏資金來源，可考慮從土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立土地調控基金，主要用于土地收購儲備，有利于避免土地收購儲備過度依賴銀行貸款，解決收購儲備資金來源不足的問題?？紤]到兩地土地出讓收入狀況不同、土地收購儲備所需資金差異較大，難以統一確定實施辦法，由兩市結合實際研究確定。

預期的積極效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行為；增強政府土地調控能力，促進房地產市場健康發展，推動用地行為納入依法規范的軌道。

可能出現的問題和風險：沒有法律保障的基金會成為地方政府的非法收入來源之一，可能會產生權力尋租行為。

應對措施：制定詳細的基金建立及使用辦法，加強資金審計監管。

政策建議之十：改革土地執法監管體制

篇10

關鍵詞：土地整治；分析

中圖分類號：TU7文獻標識碼：A文章編號：

1 土地整治的意義

我國人口眾多，人地矛盾突出，而經濟發展處于快速上升期，建設占用農用地不可避免，大量耕地的減少直接威脅到國家的糧食安全。實現國家糧食自給，確保糧食安全，關系到國家的長治久安。20世紀90 年代后期，我國耕地數量總體上呈下降趨勢，耕地的質量也在不斷降低，為土地資源的可持續利用帶來不利影響。土地開發整理是補充耕地的有效手段，同時也是提高耕地質量的主要手段之一。由于我國耕地后備資源不足， 并且開發需要的經濟和生態代價很高, 因此通過土地整理，進行農田整治，增加有效的耕地面積，擴大綜合生產能力，提高土地利用率和產出率是緩解我國人地矛盾的重要手段之一。

國家的土地利用規劃體系里面，土地整治規劃是土地利用總體規劃的子規劃，但現在隨著國家對土地整治工作的重視，土地整治專項規劃差不多達到土地利用總體規劃同等重要程度。主要體現在兩方面：一方面規劃的論證程序與總體規劃一致。評審的級別提高了，省一級的土地整治規劃由國家評審，市一級的土地整治規劃則由省評審。另一方面內容也豐富多了，在規劃前期階段要對度設立的專題進行全方位的論證。 土地整治的主要目標是“穩量、提質、增效 ”，除了有效補充耕地數量外，將更加突出提高耕地質量，提高土地效率和改善生態環境，積極促進耕地保護，從以數量管護為主，轉向數量、質量、生態保護相統一，更突出土地生態景觀建設和政策制度創新。

土地整治規劃將分類型確定土地整治重點區域，重點組織實施重大工程以保障土地整治目標的實現。本文將以土地利用現狀為基礎，結合土地整治規劃和城鄉建設用地增減掛鉤政策，研究土地整治規劃的編制。本研究要積極響應國家號召，堅持以農用地整理為重點，加強農田基礎設施建設，著力提高耕地質量等級，大規模建設旱澇保收高標準基本農田，促進農業現代化和城鄉統籌發展，促進集約利用土地，提高土地利用率和產出率；提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益，達到土地資源可持續利用的目的。土地整治規劃的意義主要包括：

有利于科學合理開展土地整治工作

科學編制和嚴格實施土地整治規劃，有利于整合資源、引導資金、整體推進土地綜合整治、有效補充耕地、提高耕地質量、建設高標準基本農田、切實落實耕地保護目標任務；有利于有序推進農村建設用地整治，改善農民居住條件和農村環境，完善農村基礎設施，推動農業現代化和新農村建設，促進“三農”問題的解決；有利于優化城鄉建設用地布局和結構，節約集約利用土地，緩解工業化、城鎮化加快發展的土地供需矛盾，促進城鄉一體化建設和經濟社會全面協調可持續發展。

1.2 有利于社會主義新農村建設

土地整治規劃的實施，能夠顯著提高村莊拆遷、整合的力度，改變村莊體系內村莊等級、規模、結構和空間分布，重塑城鄉建設發展新格局。同時，通過土地整治規劃的實施，可以增加農用地特別是耕地面積，提高耕地質量，改善生態環境，為實現農業的現代化和規?；洜I創造條件。 促進農村經濟發展與和諧穩定。

1.3 有利于城鄉統籌發展

土地整治規劃結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，統籌研究，將有利于城鄉統籌發展，推動社會主義新農村建設；規范農村城鎮化進程，調控土地和人口城鎮化的進程；優化土地結構，提高土地集約利用；縮減農村建設用地，為經濟建設提供發展空間。從長遠來看就是新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺。

2 我國土地整理的分析

我國是世界上開展土地整理最早的國家之一，從公元前1066 年的西周時期的井田制到后來的秦漢屯田制、西晉占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我國的土地整理都未間斷過。建國初期，以實現“耕者有其田”的目標，進行土地權屬變更；20世紀50 年代的化將土地收歸集體 ；70 年代，以全國農業學大寨為目標；80 年代土地整理以推行農村聯產承包制及興辦鄉鎮企業為主線，土地利用方式和用地結構都發生了巨大的變化；90年代開始以編制土地利用具體規劃來大力發掘土地利用潛力，增加耕地面積，提高耕地質量為主要方向進行了土地調整。

2000 年 10 月 1 日，我國土地開發整理規范、土地開發整理項目規劃設計規程和驗收標準頒布實施；2003年，在土地利用總體規劃指導下，國土部編制實施了《全國土地開發整理規劃》，2000 年以來對土地整理規劃設計的研究和著作也對土地整理的規劃設計逐步規范化、科學化提供了依據。由于土地整理的地域性較強，目前，我國正在全面推行土地開發整理工程建設標準的研究，2005年該標準的研究在全國十多個省(市、區)已展開了試點，隨著工程建設標準研究的全面推行，將更有利于土地整理項目規劃科學合理、因地制宜為

項目區服務。 2006 年 11 月 7 日頒發的《財政部國土資源部中國人民銀行關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》中規定 ：從 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建設用地土地有償使用費，各省、自治區、直轄市、計劃單列市分成的部分加上中央財政專項分配的新增建設用地土地有償使用費，專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等開支。資金收繳使用方面，堅持“取之于土、用之于土”的原則，在我國土地整理尚未產業化，融資渠道較窄的情況下，為土地整理的進一步發展提供了很好的資金保障。近年來我國在村莊規劃和整治方面開展了不少工作，在經濟較發達的北京、上海、江蘇、浙江等地積累了不少寶貴的經驗。

2.1 上海郊區對“遷村并點”的相關研究

遷村并點是將郊區縣中現有規模小、用地大、基礎設施落后的自然村居民遷入擇點而建的中心村或集鎮， 并將原居住宅基地還耕。 中心村作為非城市化地區的基本居住點，是指具備一定規模的基礎設施，承擔一定地域范圍內農村人口的居住及生活服務功能的農民居住地。通過遷村并點，可以解決現有自然村過多過小的問題，提高土地使用的合理性和有效性，可以解決耕地嚴重浪費，基礎設施建設投入成本過高的問題?？梢跃嗈r村的管理機構，形成合理的村鎮網絡結構，促進農村剩余勞動力向二、三產業流動以推動城市化進程。遷村并點的對象主要針對以下幾種情況：原有分布零亂、規模較小的自然村落，市政工程引起的原有村落的動遷，由于土地征用而造成的動遷。遷村并點的選點原則:向集鎮和工業區靠攏；依托大市政和道路交通；選擇基礎較好的自然村或500 戶以上的大村拓展建設；另建中心村。遷村并點的歸并原則：一般村落向交通便利的村落集中；經濟落后的村落向經濟發達的村落集中；小規模村落向大規模村落集中。中心村的規模按照規模效應的角度并參照市區內最小組團的配套水平，同時考慮農村的人口密度遠低于市區水平，可將中心村的最小規模定為 1000-1500 人。

4.2 北京郊區對“農村居民點整理”的相關研究和實踐

農村居民點土地整理主要是運用工程技術及調整土地產權，通過村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農民生產、生活條件和農村生態環境。農村居民點整理的內涵是指從宏觀上對農村居民點數量、布局的調整和從微觀上對農村居民點用地規模和內部結構、布局調整的綜合措施。農村居民點整理有利于節約用地，促進耕地總量動態平衡和耕地占補平衡目標的實現。農村居民點整理是農村社會可持續發展的重要手段。農村居民點整理有利于發揮基礎設施的規模效益，促進農村社區發展的現代化進程。農村居民點整理分為三種策略模式，分別為:包入式策略模式，指由于城鎮用地規模的擴展將附近的村莊直接包入；遷棄式策略模式，指原居民點的人口全部遷移離開，作為村莊功能喪失的一種居民點發展方式，其結果是使農民住宅向中心村和集鎮集中，使鄉鎮企業向工業園區集中；歸并式策略模式，指將幾個相鄰近的農村居民點在其自發改造過程中，利用宅基地的審批管理等手段引導其歸并至其中某個居民點，形成一個較大規模的、 利于公建和市政設施配套的現代化農村居民點，即中心村；征用式策略模式，指一部分農村居民點由于建設工程需要土地被征用，村莊被拆遷，人口直接進入城區、鎮區或選擇接近就業點的大型居民點進行安置。農村居民點整理的運作模式可以有政府主導模式、 政府與市場結合模式 、市場運作模式和自主整理等多種模式。

參考文獻：

[1] 高向軍.土地整理理論與實踐[M].北京：地質出版社，2003，4.