糧食安全含義范文

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[關鍵詞] 醫院管理;內涵建設;醫療質量

[中圖分類號] R197.6 [文獻標識碼]B [文章編號]1674-4721(2010)05(c)-126-01

為了適應我國加入WTO的新形勢,加強五七醫療中心醫院管理,提高醫療質量與安全。我國已啟動第二周期醫院評審工作,其核心是醫院的質量與安全。真正認識到醫院的內涵建設是醫療質量與醫療安全的保證。滄州市五七醫療中心,是運河區衛生局直接領導下的中西醫全科醫療單位,積極響應衛生局的號召,認真落實醫院內涵建設。現將經驗體會報道如下:

1 醫療技術質量是醫院內涵建設的核心

醫院內涵蘊涵于醫院的本質之中,以醫院文化為依托,以提高醫療技術質量為目標,挖掘潛力,不斷創新,是醫院綜合實力和競爭力的具體體現,醫院內涵建設是一項長期系統的工程,涉及層次深、范圍廣,在保障醫院醫療質量與安全,促進醫院良性發展上發揮著日益顯著的作用。

醫療質量表現為醫療服務的科學性、安全性、可靠性和經濟性,是醫院的生命力,為醫院內涵建設的核心,五七醫療中心規模小,醫護人員少,醫療項目多,但始終將醫療質量管理貫穿于各項醫療活動之中,將質量管理作為醫院永恒的主題[1],特別是質量監控,狠抓“三嚴”,即過硬的基本知識、基礎理論、基本技能;嚴謹的作風、嚴謹的態度、嚴密的組織,以嚴格的質量標準及質量評價體系、通過三級查房、會診制度、學術交流、危急重癥、死亡患者討論以及教學檢查和崗位技能考核等實施管理,使醫療質量不斷提高,促進本院內涵發展。

2 加強內涵建設應立足于科學創新

構建科學創新機制是醫院內涵建設的根本保證,唯有創新醫院才能走出一條有特色的可持續發展的道路,筆者認為創新有二:一是科技創新。需具備一定的創新思想與創新能力,充分調動科研積極性,挖掘科研潛力,加強科研課題的研究及醫院重點學科的建設,注重醫療技術開發,科技成果轉化及高新技術和先進設備為載體形成有影響力的技術特色優勢。二是倡導創新意識,建立新的管理方式,以樹立順應時代要求的創新觀念,激發人的積極性、創造性,充分發揮技術專長,人盡其才,才盡其用,把人才培養和學科建設作為醫院發展的重中之重,形成有激勵、有約束、有競爭、有活力的運行機制。

在加強醫療質量管理中,筆者通過控制性制約醫療質量的不安全因素,實施科學的管理[2],完善操作流程,制定臨床路徑,將醫療缺陷發生率控制在最小范圍內。

3 加強醫院內涵建設的實施

幾年來通過對醫院注重內涵建設,培育健康的醫院精神,營造起團結向上、開拓創新、敬業求實的精神風貌,推動了河北省滄州市五七醫療中心的健康發展。樹立團隊精神,醫院文化是五七醫療中心的支柱,愛崗敬業是醫院的主題,在文化建設中以“仁愛博精”為基本思想,注重培養全體職工的價值觀,樹立文化價值高于經濟價值的理念,強化團隊觀念,提倡團結、奉獻、協作精神,發揮群體智慧,發揮團隊優勢,進行跨學科、多專業聯合攻關,解決單一學科領域難以解決的醫療問題[3]。努力營造以人為本、以患者為中心的服務內涵,以適應新形勢下的醫療市場,增強醫院競爭力,推動醫院的創新和服務意識的深入。

誠信服務,人性化管理:本院在醫療服務中號召所有職工,一切為了患者是宗旨,對患者實施全方位服務,人性化、規范化管理,尊重患者、關愛患者、方便患者、全心全意為患者服務,推行科學、文明、親切的人性化語言環境。提供高效、安全的人性化治療,營造溫馨、舒適的環境,處處體現人文關懷,使患者感到醫院自有真情在,增強患者戰勝疾病的信心。在五七醫療服務中心以科學的技術服務體現以人為本的思想,做到診療、檢查、藥品、材料、費用、安全、服務七放心,使患者、家屬、社會、醫務人員四滿意。突出“誠信服務”,這是每位醫務人員必須堅守的道德底線[4],加強醫患溝通,建立良好的互動關系,信守承諾,尊重患者就醫自、知情權、隱私權,以精湛醫術,嚴謹的工作作風,樹立醫院的良好形象。

改善醫療環境,加強信息建設,促進醫療系統全面發展,在醫院管理中,本院突出科技管理,以提高各科業務技術水平為主,倡導科技興院。搞好智力投資和基本建設,并美化就醫環境,實現規范化的醫療系統信息管理,即質量、藥品、收費、辦公等一整套的質量管理[5],豐富醫院內涵,逐步實現整體發展走向科學化、電子化,規范化的健康之路。

綜上所述,加強醫院內涵建設,增加了醫院綜合實力和核心競爭力,塑造了滄州市五七醫療中心的良好形象,對本院的健康發展起到了至關重要的作用。

[參考文獻]

[1]尹曦華.醫院規范管理經驗探討[J].中華醫院管理雜志,2003,19(2):279.

[2]馮國俊.淺談醫療質量控制[J].中華醫院管理雜志,2003,19(9)48-49.

[3]冷明.醫院人性管理與事業發展[J].中國醫院管理雜志,2003,23(3):55-56.

[4]劉會芳.醫學團隊精神是科技發展的動力[J].中國醫院管理雜志,2003, 23(3):61-62.

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2013年中國的糧食產量達到6.02億噸，今后還有增產空間，但《綱要》提出到2020年中國的糧食產量要穩定在5.5億噸以上，這是基于什么提出來的？

《綱要》提出的“5.5億噸以上”的目標，主要基于以下三方面考慮：

一是這里的糧食主要是指谷物。今年中央1號文件明確提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”，與之相銜接，《綱要》提出的糧食產量目標主要指的是谷物產量要達到5.5億噸以上。

二是這個目標是底線目標。2013年中國糧食總產達到6.02億噸，其中三大谷物生產量為5.43億噸，《綱要》提到的5.5億噸以上的目標只是底線目標，沒有設定上限，本身就考慮了今后生產和消費雙增長的空間，與現有的生產量和消費量也不矛盾。

三是這個目標與國家已的規劃進行了銜接。2008年、2009年國家先后了《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020 年）》，分別提出了2020年的糧食生產目標為5.4億噸、5.5億噸，《綱要》目標充分考慮了這兩個已規劃提出的目標。

《綱要》提到確保谷物基本自給、口糧絕對安全，是否意味著中國長期堅持的糧食自給自足的原則發生了改變？

《綱要》提到谷物基本自給、口糧絕對安全，并不意味著中國長期堅持的立足國內、基本自給的糧食方針發生了改變。2013年底中央農村工作會議提出，要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

首先，這一戰略忠實地繼承了原來立足國內基本自給的方針。中國是人口大國，穩定解決十幾億人口的吃飯問題始終是保障國家安全的頭等大事，國際市場的谷物貿易量僅為中國糧食消費量的一半，可供中國進口的糧食資源十分有限，因此，以我為主、立足國內是保障國家糧食安全的戰略立足點，基本含義就是中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。

第二，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，明確了保障國家糧食安全的優先次序，就是集中力量先把最基本、最重要的保住。按照中國糧食的統計口徑，目前中國谷物產量占國內糧食產量的90%以上。實現了谷物基本自給，中國的糧食安全就有了保障。因此，《綱要》提到的確保谷物基本自給、口糧絕對安全，絕不意味著中國要放松國內糧食生產，也不意味著政府要減輕保障國家糧食安全的責任。

第三，這一戰略著眼中國國情、農情、糧情，明確了保障國家糧食安全的著力點，也就是確保產能、科技支撐。確保產能，這是我們保證國家糧食安全的根本，首要的是做到藏糧于地，這方面國家正在加快建設高標準農田，建設以產糧大市、大縣為主的核心產區，還要劃定永久性基本農田。科技支撐，這是挖掘增產潛力的關鍵，這方面主要是要加強科技創新和技術集成創新，著力提升單產水平。此外，適度進口是為了滿足國內食物品種多樣化、調劑余缺的需求，這也是合理利用“兩個市場、兩種資源”的需要，但要把握好規模和節奏，防止沖擊國內生產，給農民就業增收和國際市場帶來大的影響。

《綱要》提出支持到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業生產和進出口合作，我們注意到，近幾年中國糧食進口增長較快，隨著消費需求的增長，今后中國糧食的進口量是否會大量增加，更多地依賴國際市場？

2013年，中國谷物進口接近1500萬噸，大豆進口突破6000萬噸，這主要有兩方面原因：

一是國內需要。隨著消費水平的提高，人們對糧食的優質化品種多樣化的需求正在不斷增加，特別是一些高端優質大米、優質強筋和弱筋小麥供給不足，需要適量進口進行調劑；玉米作為重要的飼料作物、工業原料，隨著養殖業、深加工等多個消費領域的發展，也需要有一定的進口。

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一、農業國際化進程中的糧食安全戰略選擇

我們認為，在農業貿易自由化日益擴大、農業國際化進程加快的背景下，中國必須繼續堅持既定的糧食安全戰略，立足國內生產，適當進口國外糧食。

第一，人口大國糧食安全問題的復雜性。應該說，除中國外，到現在為止，還沒有哪個國家有養活13億人口的經驗，也沒有哪個國家經歷過分配、管理相當于世界總消費1/4的糧食的困難。目前中國年糧食產量和消費量都占世界的25%左右。世界糧食貿易總量約2億噸，僅相當于中國糧食消費總量的40%。而中國國內糧食生產每減產1個百分點，就需要進口近500萬噸，占世界糧食貿易總量的2.5%。如果按照有關專家的建議，中國放棄以“國內生產為主”的糧食安全戰略，我們很難預料世界糧食貿易和市場格局會被怎樣地改寫，而中國又有多大的可持續的采購能力來保證糧食供給？中國是否能夠承受由此所產生的調整成本和社會代價？其他糧食進口國（尤其是缺糧的發展中國家）是否能夠容忍和承受由此所引起的世界糧食供需格局的變化？我們以為，人口大國的糧食安全問題，并非僅僅是經濟和貿易問題。這似乎可以幫助我們理解，為什么直到目前為止，中國在全力推進建立市場經濟體制、擴大對外開放的過程中，絕無僅有的繼續對農業實行高度優先的政策安排。

第二，仍然不具備依賴糧食貿易的基本條件。自20世紀80年代開始，中國一直在探索如何更好地利用國際糧食市場。但從技術上看，中國尚不具備依賴國際市場解決糧食問題的基本條件，如國內市場發育遲緩，糧食市場體系不健全，行業組織嚴重滯后，全國統一大市場還未形成，缺乏風險管理機制和工具。目前中國既沒有像美國、法國和德國那些能夠壟斷全球糧食貿易的大糧商，沒有類似于加拿大、澳大利亞小麥局等貿易組織，也沒有日本、韓國那樣的進口管理機制，參與國際競爭的貿易主體還處于成長階段?，F有貿易基礎設施也不具備承擔大規模進口糧食的能力。顯然，這對解決糧食安全問題并不能取得期待的積極作用。

第三，在WTO框架下，中國能夠使用的糧食政策措施，主要是在國內支持環節，包括不引起貿易扭曲的科研推廣、農業基礎設施建設和與生產不掛鉤的直接補貼等“綠箱”政策，以及有限的價格支持和投入品補貼等“黃箱”政策。在進口控制上，除進口關稅配額管理外，中國并沒有其他進口保護措施的選擇余地。因此，所謂的“適當進口國外糧食”，實質上是要把承諾的糧食關稅配額量作為進口底線。但如前所述，關稅配額糧食進口有可能突破過去所定的95%的自給率目標。

從技術上看，需要具體分析糧食安全政策關注的范圍，考慮具體糧食品種的自給率目標。比如，中國的糧食統計包括大豆，這與FAO等國際組織定義的糧食范圍差別較大。尤其是，大豆早在1996年就開放了市場，最近幾年年均進口達2000萬噸，自給率僅40%。如果仍然把大豆作為糧食來統計，顯然不利于我們對糧食安全問題的總體判斷。因此我們建議：

第一，把大豆從糧食統計中分離出來，并從國家糧食安全政策關注的范圍中剔除。

第二，研究以具體糧食品種為基礎的自給率目標。如中國大米具有理論上的比較優勢和出口潛力，但國內需求龐大，世界供應有限，今后大米生產的目標應該是能夠保持國內供需基本平衡。而小麥、玉米生產優勢不足。如果把它們的進口關稅配額（分別為963萬噸、720萬噸）全部進口，則相當于目前國內生產的11%和6%。是否應該考慮將小麥、玉米的自給率目標作相應調整？

第三，糧食安全的范圍是否需要調整，也需要作進一步的研究。比如玉米，如果僅僅考慮“口糧安全”，作為飼料產品的玉米理應放開進口。但“口糧安全”并不能反映現有“糧食安全”定義的基本含義對于吉林等玉米主產區而言，玉米與農民增收直接相關，如果農民沒有基本收入來源，他們的糧食安全實際上不能得到保障。

令人擔心的是，在發達國家對玉米高補貼、跨國糧商壟斷全球貿易的背景下，如果玉米大規模進口，可能會動搖目前“北糧南運”的格局，許多人判斷的“南進北出”格局難以形成，而很可能的結果是，將出現北方玉米出不去、南方大量進口的“南進北不出”格局。最終受到損害的，是以種玉米為生的農民。

二、實施促進融入世界貿易體系的農產品貿易戰略

應該重視的是，在中國面對國際競爭壓力的同時，促進中國農業融入世界貿易體系，也有利于中國農業進一步分享全球經濟一體化的巨大利益。我們認為，在堅持立足于國內生產的糧食安全戰略的前提下，今后農業參與國際競爭，理應選擇以比較優勢為基礎、積極促進融入世界貿易體系的農產品貿易戰略。其核心內容包括：

第一，立足于促進農業結構戰略性調整，提高資源配置效率。中國自然資源還存在地區分布不均、水土資源流失嚴重、沙化、鹽堿化現象嚴重等問題，在很大程度上制約了中國農業和國民經濟的發展。因此，現階段實施比較優勢戰略，能夠充分發揮中國勞動力資源豐富的優勢，擴大勞動密集型農產品出口，促進農業資源向高價值農產品生產集中，推動農業結構的戰略性調整，優化資源配置，提高中國農業的整體生產率。同時，在堅持立足國內資源確保國家糧食安全的基礎上，統籌利用國內外農業資源，適當進口國外農產品，建立利用國際資源彌補中國土地和水資源嚴重短缺的長期戰略機制。

第二，以緩解農村就業壓力為戰略出發點。目前中國農村剩余勞動力達1.2億－2億，且今后呈增長趨勢，成為中國“三農”問題的核心難點。這要求現階段制定中國農產品出口戰略的基點，必須由過去的“外匯貢獻”向“就業貢獻”轉變。這直接關系到國家如何制定及掌握農產品政策和戰略基點。如果繼續要求農產品出口以創匯為主，就要保持出口有一定的利潤水平。如果是突出就業貢獻，則農產品出口戰略出發點是出口成本臨界點，這需要政府加大出口退稅、財政扶持等政策支持力度，以相同的出口創匯額創造更多的就業崗位。就中國的國情來講，解決農民的就業與收入，在一個相當長的歷史時期其政治意義都大于經濟意義。特別是在現階段中國經濟轉軌時期，其社會穩定的政治利益顯然要遠遠大于外匯貢獻，也是發揮中國勞動密集型農產品比較優勢的體現。

第三，提高農業國際競爭力。擁有自主研發技術或引進國外技術，提高產品技術含量和品質，是提高農業國際競爭力的重要途徑。中國必須在發揮低成本競爭優勢的同時，通過引進和自主研發新產品，加快技術創新、結構升級，提高農產品加工程度，優化農產品貿易結構。使中國農產品的勞動密集型低成本優勢，能與技術創新、結構升級的核心競爭優勢結合起來，形成保證中國農產品出口持續穩定發展的長效機制和動態比較優勢。

第四，建立以“市場多元化”為特征的全球農產品市場體系。要逐步調整農產品出口市場結構，建立以“市場多元化”為特征的全球農產品出口市場體系，滿足今后若干年中國農產品出口快速增長、競爭力不斷增強的需求。要穩定和擴大日韓、東南亞等傳統市場，積極開拓歐洲、中東、獨聯體等新興市場，努力發展北美、南美等潛力巨大的市場。

三、近期關鍵措施

（一）努力擴大優勢農產品出口。

一是要進一步完善促進優勢農產品出口的政策措施，尤其是要制定系統的農產品出口促進計劃加大對農產品出口支持的力度，提升中國農業應對日益復雜的國際貿易形勢、抵消國外不公平貿易措施不利影響的競爭能力。二是要把提高出口農產品質量與突破國外技術壁壘，把鼓勵企業技術改造與實施品牌發展戰略，把發揮比較優勢、后發優勢與建立核心競爭力，把市場多元化戰略與開拓重點市場，把優化出口環境與搞好出口支持與服務結合起來，建立全面、系統、有效的農產品出口支持與服務體系。三要圍繞國際農產品市場、優勢農產品和出口企業，提出有針對性的、有效的促進農產品出口的戰略措施，為農產品出口創造良好的國際國內環境，全面提高中國農產品的國際競爭力，促進農產品出口持續、快速和健康發展。

（二）防范和消除農產品進口激增對國內市場形成沖擊。

如抓緊建立農產品進口監測與產業損害預警系統和快速反應機制；充分運用反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施；建立應對國外農業高額補貼的應急機制。

（三）積極參與WTO多哈談判，促進建立公平合理的國際貿易規則。

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【關鍵詞】 農業補貼 補貼方式 補貼力度

一、農業補貼的含義

在WTO農業多邊協議框架下，農業補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環保等方面的投資，包括農產品價格支持、貿易支持與保護措施、農業基礎設施投入、建立農業保險制度、農民收入保障計劃、保護農業資源環境、對農村科技教育、市場信息等服務支持、對農村低收入者的扶助等等。由于不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，廣義補貼一般被稱為農業協議的“綠箱”政策?！熬G箱”政策措施主要包括一般農業服務（如農業科研、培訓、推廣和咨詢服務、檢測服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設、病蟲害控制等），糧食安全儲備補貼，糧食援助補貼，與生產不掛鉤的收入補貼，收入保險計劃，自然災害救濟補貼，農業生產者退休或轉業補貼，農業資源儲備補貼，農業結構調整投資補貼，農業環境保護補貼，地區援助補貼。

另一種是狹義補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，一般被稱為“黃箱”政策，主要指的是那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式補貼，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，對種子、肥料、灌溉等農業生產要素補貼、農產品營銷貸款補貼、休耕補貼等。WTO《農業協定》的“黃箱”政策中的規定給予了發展中國家特殊差別待遇，對發展中國家為促進農業和農村發展所采取的一些支持和補貼措施可免予削減承諾，簡稱“發展箱”，主要包括農業投資補貼，對低收入或資源貧乏地生產者提供的農業生產要素補貼，為鼓勵生產者不生產違禁麻醉作物而提供的支持，一般稱此為“發展箱”政策措施。農業協議不贊同“黃箱”政策，并試圖通過多邊貿易協議框架加以限制和削減。

二、農業補貼的形式

1、投入補貼

投入補貼可分為降低農產品生產經營內部成本的直接投入補助和降低農產品生產經營外部成本的間接投入支持。前者包括農用生產資料價格補貼、貸款貼息補貼、小型農田水利及水土保持補貼等。這種補貼方式降低了農業投入物的成本，因而能鼓勵農民多購買和使用化肥等投入物，促進農業生產發展。后者包括政府強化農村公共產品的投入、農業科技投入、保護農業生態環境的投入、加強農業社會化服務體系的投入以及資助農村居民教育培訓的投入等。這些投入支持并改善了農業生產經營所需要的交通、通信、水利、科教、社會化服務體系等條件，降低了農業生產經營的外部成本，有利于農業的持續發展和農民收入的增加。

2、產出補貼

產出補貼最典型的表現形式就是農產品價格補貼，即政府以高于市場價格水平的價格從農民手中采購農產品，政府的采購價格與市場均衡價格的差額，就構成了農業補貼。產出補貼是許多國家和地區為了實現控制本國和地區農產品供應價格和供給政策目標而實行的一種手段。

3、直接補貼

投入補貼和產出補貼都是通過市場傳遞給農民的間接補貼方式。一個自給自足的農民是無法得到這些補貼尤其是現金補貼，即使能得到補貼也是大打折扣的。如果政府的農業補貼不是通過市場，而是直接支付給農民，則構成了農業補貼的直接方式，直接補貼方式的效果是補貼資金完全落到農民手中，能夠直接增加農民的收入。

三、實施農業補貼政策的重要意義

1、實行農業補貼政策，是工業對農業的利益返還和合理補償

長期以來，我國實行工業剝奪農業、城市剝奪農村的二元經濟結構政策，農業通過工農產品價格、剪刀差、農業稅、儲蓄和土地利益的巨大貢獻為工業化和城市化發展提供了積累，促進了工業發展和城市繁榮。當經濟發展到一定時期，特別是進入人均1000美元的工業化中期以后，具備了工業反哺農業的條件，應該實行對農業的補貼，這也是國際經驗和趨勢，也是工業對農業的利益返還；另一方面，農業具有產品、市場、要素、外匯和生態貢獻等多種功能，但也是社會效益、生態效益、機會成本高、自身經濟效益低的弱質產業，存在效益外溢性和市場失靈問題，需要政府的干預和補貼，因此，對農業實行補貼是對農業的合理補償。

2、實行農業補貼政策，是增加農民收入、縮小城鄉差距、推進農業現代化的重要方式

農業發展進入新階段的這幾年，雖然農產品供給充裕，但農民增收非常困難。由于農產品供大于求，農產品價格連年下滑，農民收入增長緩慢，特別是糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。所以農民增收緩慢、城鄉差距擴大是農業政策調整首先要解決的問題。該問題的解決與我國現階段創造和諧社會、統籌城鄉發展的目的是一致的，應該引起我們的重視。

3、實行農業補貼政策，是保障我國糧食安全的重要途徑

從2007年開始，國際糧價猛漲，據聯合國相關機構統計顯示，當年國際糧價就上漲了42%，其中，全球小麥價格上漲130%，大米價格同期上漲74%，而近期，糧食價格更是創下新高。糧食安全問題成為次貸危機之后對全球經濟的又一嚴重威脅。雖然與國際糧食吃緊形成對比，目前我國的糧食安全問題不那么突出，并實現糧食總產連續四年增產，2007年糧食產量突破1萬億斤大關，但是我國人增地減的趨勢不可逆轉，糧食生產比較效益低和機會成本高的現實依然存在，與此同時，我國是一個糧食消費大國，中國進口全部國際糧食出口量也只能滿足4個月的消費，能利用的國際糧食空間不大。因此，加大糧食補貼尤其是糧食主產區的糧食直補，仍然是我國農業補貼政策的理性選擇。

4、實行農業補貼政策，有利于支持我國農業的出口

農產品出口不僅對中國經濟有著巨大的外匯貢獻，而且對農民增收有著重要的意義。有資料顯示，2000年以來農產品出口對農民增收貢獻率都在10%以上，尤其是中國東部沿海地區，農產品出口成為農民增收的主要來源，在農產品國際貿易中，以綠色壁壘為代表的新技術壁壘越來越多，這對我國的農產品出口影響很大。因此，必須通過農業補貼政策，加強食品技術標準認證，加大檢測體系建設和農產品信息體系建設的扶植力度，保護入世后農業生產，提高我國農產品的競爭力。

四、當前農業補貼政策存在的問題

1、農業補貼的方式不合理

糧食直補一直以計稅面積作為補貼依據，不少地方的實際種糧面積大于補貼面積，多出的種糧耕地得不到補貼。如河南省安陽市種糧補貼面積470.71萬畝，實際種糧面積超出補貼面積約40―50萬畝，其主要原因：一是在土地承包時，有打折計算的土地；二是村組集體耕地在確定農業稅計稅面積時未計入；三是因土地整理、復耕土地形成新的可耕地。

2、農業補貼的力度不夠

當前的農業補貼雖然在一定程度上提高了農戶的生活水平，但是相對于物價的上漲，當前的農業補貼水平還不足以彌補農業生產資料的價格上漲水平，所以這在一定程度上抑制了農戶種糧的積極性。另外，市場營銷服務沒有明確給予補貼性支持；農業技術推廣的補貼力度不大，進展遲緩；檢驗服務補貼資金缺口大，相對落后，難以滿足我國加入WTO后農產品進出口及國內生產的需要。

3、良種補貼存在問題

國家的良種補貼方法是農民必須到指定的供種企業購買良種才能獲得補貼。這種補貼方法存在明顯問題：一是有悖于《種子法》第三十九條“種子使用者有權按照自己的意愿購買種子，任何單位和個人不得非法干預”的規定；二是由于國家良種補貼的現價低，種子企業為了自身利益寧可放棄利潤較低的新良種，卻選擇數量多、價格便宜的品種作為補貼用良種，不利于新良種的推廣；三是種子企業競標帶有很大的盲目性，一些種子企業是先競標，待標到手后再組織籌措良種，致使出現良種不夠時以糧代種的現象，嚴重損害了種糧農民的利益。

4、農機購置補貼力度小，補貼面窄

目前農機購置補貼資金與農民購買熱情仍存在著一定差距，補貼資金數量遠遠不能滿足農民的購機需求。同時，隨著機具價格和柴油價格的上漲，農民的種糧成本不斷加大，收益降低，并且補貼機具種類不全，還有很多其他的機具的本應補貼的都沒有納入補貼的范圍，這些都是造成農民購買熱情不高的因素。

5、農業補貼結構不合理

農業補貼結構的不合理主要表現在以下幾方面：一是財政農業支出的70%左右用于人員供養及行政開支，而用于建設性的支出比重不高；二是水利建設比重較大，直接用于農業基礎設施建設的比重較少；三是以間接支持為主，對農民的直接收入支持有限。

五、農業補貼政策改革建議

1、調整糧食直補方式，使種糧農民多受益

首先，應在以計稅面積為補貼依據的基礎上，測算各地區實際種植面積與計稅面積的比例系數，利用測算系數對直補數量進行微調。其次，應鼓勵糧食生產規模經營以及糧食生產專業合作社的發展，對糧食連片生產的農戶和專業合作社成員適當提高補貼標準。最后，應加強補貼資金的監督，使補貼資金真正補到種糧農民手中。

2、加大補貼力度，提高農民種糧積極性

為使補貼能夠盡可能彌補農業生產資料價格的上漲，應根據糧食價格和生產成本之間的比例關系對糧食直補和綜合直補進行調整，確保糧食生產的比較效益穩定在較高水平，從而激發農民生產糧食的積極性。

3、完善補貼發放方式

首先，應提高補貼標準，按照農戶根據種植規范要求每畝實際用種量進行全額補貼。其次，應改招標模式為直接將補貼款發放給農民，劃定項目實施區域，按補貼標準直接將補貼款打到農民補貼“一卡通”上。最后，應對于相應企業采用“準入”資格制，即由省級農業主管部門制定要求和標準，將面積落實到各縣（市），由各地推薦符合標準的企業，再由省農業主管部門審核，確定入選企業。

4、適當增加良種和農機補貼資金

雖然國家近幾年不斷擴大對良種和農業機械器具的補貼力度，但是該類補貼能在多大程度上正真促進糧食生產，還需要進一步的研究。所以，在對良種和農業機械器具進行補貼時，政府應該考慮補貼的范圍、補貼的方式和補貼的多少，使該類補貼能夠最大程度地提高農業產量和實現農民增收的目的。

5、提高農戶的自身素養

加大農村基礎設施的投資力度和對農業技術的開發利用，為農戶生產創造更有利的外部條件，同時有范圍有組織地對農戶進行與生產相關的培訓和教育，以提高農戶的自身素質。

【參考文獻】

[1] 馮繼康：美國農業補貼政策：歷史演變與發展走勢[J]．中國農村經濟，2007（3）．

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為了能夠定量分析不同因素對糧食生產的影響，文章首先從理論分析著手，從理論上歸納糧食生產的影響因素，繼而通過對已有生產函數模型的擴展，為進行計量分析構建分析的框架。

1．糧食生產影響因素分析。

農業生產是自然再生產與經濟再生產的結合，生產過程必然受到自然條件、技術條件和各種經濟因素的制約和影響，糧食生產也不例外。土地資源、水資源是糧食生產最基本的物質條件和基礎，是糧食生產中重要的投入要素。土地的數量和質量直接關系著糧食的產出情況，而水資源總量、時空分布在很大程度上決定了糧食作物的生長和產出。除土地、水資源以外，氣候也是影響糧食生產的重要自然因素，它既是糧食生產的基本條件，同時也是造成糧食生產波動的重要因素。由于氣候異常所造成的水旱等自然災害對糧食作物的生長以及產量有著巨大影響。影響糧食生產的另一項重要因素是生產技術。與日常所說的技術不同，經濟學中的技術泛指生產中要素的使用以及配置方式，即不僅僅表現為生產中所使用的物質要素、設備不同，同時也涉及到不同要素的配置方式。農業技術變化來源廣泛，包括農業技術裝備改善、勞動生產率提高、土地生產率提高、資源經濟效益改善等等。糧食生產還不可避免地受到成本、價格、農業政策等經濟因素的影響。生產者會根據各要素的投入價格、糧食銷售價格、各種補貼額度，調整各項要素投入數量以及配置方式，而要素投入數量和配置方式是糧食產出的主要決定因素。綜合以上分析，本文選擇以下幾方面考察我國糧食生產:(1)糧食生產播種面積;(2)糧食生產勞動力投入;(3)糧食生產的機械投入［5］;(4)糧食生產的化肥投入;(5)農田水利設施狀況;(6)自然災害狀況。

2．糧食生產模型。

研究糧食生產的影響因素，往往需要借助一定形式的生產函數進行分析。通常的函數形式有線性函數、多項式函數、柯布－道格拉斯函數(C－D)、不變替代彈性函數(CES)等。在上述的函數形式中，柯布－道格拉斯生產函數(C－D生產函數)是進行分析的經典模型。C－D生產函數可以清晰地描述農業產出與生產要素之間的關系，在很大程度上能夠反映農業生產過程的客觀實際，且具有可線性化、計算方便等優點。特別是數據長度受到限制，不宜使用過于復雜的函數形式，以便減少需要估計的統計量的情況下，C－D函數是一種較為理想的選擇。C－D函數的一般形式如下式所示:Y=f(A，LA，CAP)=A·LAα·CAPβ(1)式(1)中，A表示全要素生產率;LA表示勞動投入;CAP表示資本投入。針對糧食生產的特殊性，結合前文關于糧食生產影響因素的分析，本文將使用的C－D函數形式表示如下式:Y=f(A，LA，LAND，FERTI，MACH，irri，dis)=A·LAα·LANDφ·FERTIβ·MACHγ·irriθ·disδ(2)式(2)中，LA表示糧食生產中投入的勞動力;FERTI表示糧食生產中化肥施用量;LAND表示糧食播種面積;MACH表示糧食生產中機械使用量;irri、dis分別反映農田水利設施情況和自然災害水平，討論時分別選擇有效灌溉面積和成災面積占播種面積比例加以分析。進一步，對C－D生產函數進行形式轉換，得到關于單產的生產函數形式，如下式所示:y=f(A，labor，ferti，mach，irri，dis，LAND)=A·laborα·fertiβ·machγ·irriθ·disδ·LANDφ+α+β+γ－1(3)轉換后，式(3)中，y、ferti、labor、mach分別表示單位面積的糧食產量、化肥施用量、勞動力投入、機械使用量;irri、dis、LAND的含義與前式相同。計量分析時經常對原始序列對數化處理后再進行討論，對變量取對數不僅可以做到無量綱化，減少異方差，而且具有明確的經濟含義，即投入要素變化1個百分點，導致糧食總產量變化的百分點數，本研究采用柯布－道格拉斯生產函數的對數形式，即:ln(y)=lnA+α·ln(labor)+β·ln(ferti)+γ·ln(mach)+θ·1n(irri)+δ·1n(dis)+(φ+α+β+γ－1)·ln(LAND)(4)式(4)中，回歸方程中系數分別表示糧食單產對各變量的彈性系數，其中α表示勞動投入對糧食產出的彈性系數;β表示化肥對糧食產出的彈性系數;γ表示機械使用對糧食產出的彈性系數;θ表示灌溉水平對糧食產出的彈性系數;δ表示自然災害對糧食產出的彈性系數;φ表示糧食播種面積對糧食產出的彈性系數。

二、數據來源和數據描述

在構建了分析模型框架后，本文根據分析的需要，收集整理了1990～2008年我國三種糧食①畝產量、每畝投入勞動力數量、每畝化肥施用量、有效灌溉面積占農作物播種面積比例、成災面積占農作物播種面積比例、三種糧食作物播種面積分別代表y、ferti、labor、mach、irri、dis、LAND進行分析。其中三種糧食單產數據、每畝投入勞動力數量、每畝化肥施用量數據來自于發展和改革委員會公布的《農產品成本收益資料匯編》，有效灌溉面積、農作物播種面積、成災面積數據來源于《2012年中國統計年鑒》。整理數據可以發現，在所考察時期我國糧食單產與播種面積均相對穩定，略有增加趨勢;化肥施用量較上世紀90年代初期有所減少，但相對穩定;機械的使用帶有明顯的增長趨勢;勞動力投入則呈現明顯下降趨勢;自然災害具有較強的波動性，年際變化較大。進一步考察序列的相關性，可以發現，其中一些序列相關性較強(見表1)。序列相關性過大表明自變量可能存在嚴重的多重共線性，在分析時，需要加以考慮。

三、實證分析

在前文對數據的描述中發現，所考察自變量可能存在嚴重多重共線性。當自變量間存在完全多重共線性時，|X'X|≈0，此時［X'X］－1不存在，無法得到參數估計。實際運用中，完全多重共線性不存在，多數情況是近似的多重共線性，參數^β=(X'X)－1XY的估計方差變大，估計不再具有有效性。為了克服多重共線問題，本文在進行計量分析時，采用嶺回歸進行分析。嶺回歸(RidgeRegression，簡記為RR)，當自變量間存在復共線性時|X'X|≈0，我們設想給［X'X］加上一個正常數矩陣KI(K＞0)，那么X'X+KI接近奇異的程度就會比［X'X］近奇異的程度小得多。^β=(X'X+KI)－1XY為β的嶺回歸估計，其中K稱為嶺參數。嶺回歸所得β的估計應比最小二乘估計穩定，當K=0時的嶺回歸估計就是普通的最小二乘估計。對全部的6個解釋變量作嶺跡分析(如圖1)。圖中橫軸表示嶺參數K，縱軸表示嶺回歸系數。可以看出，當嶺參數K從0～0．1時，各回歸系數值變化較大，這就是多重共線性所引起的異常變化。當K達到0．16之后，嶺回歸系數值趨于穩定，因此可選取嶺參數K=0．16時的回歸方程，此時方程的擬合優度為0．98，方程中各回歸系數分別為α=－0．34，β=－0．12，γ=0．4，θ=0．18，δ=－0．12，φ=1．23。

四、結果分析

通過前文的數據分析，計算得到了生產中各種因素對糧食單產的影響，基于上述計算結果，可以得到以下結論:

1．機械投入增加和灌溉條件的改善是糧食產量增加的重要原因。

從實證結果看，我國糧食生產中，機械投入對糧食單產的彈性系數為0．4，土地灌溉條件占比對糧食單產的彈性系數為0．18，其對糧食生產均表現出明顯的正向推動作用，表明在所考察時期，我國糧食產量增加的主要原因是農業機械的推廣使用和灌溉條件的改善。農業機械的使用對于我國糧食生產起著極其重要的作用，一方面農業機械的使用大大提高了糧食生產的效率，提升了糧食生產的現代化水平，對糧食生產給予了更為充分的物質裝備保障;另一方面由于機械的大規模使用，替代了由于城市化和工業化而轉移出去的大量農村勞動人口，對糧食生產起到了重要的支撐作用，確保了糧食生產的穩定增長。灌溉條件的改善，大大提高了耕地的質量，提高了耕地資源的利用效率;更為重要的是，灌溉設施的增加，增強了糧食生產抵抗災害發生的能力，對于確保糧食生產穩定持續增長具有重要意義。

2．勞動投入、化肥投入并非糧食產量增加的推動因素。

從估計結果看，勞動投入的彈性系數為－0．34，而化肥投入的彈性系數為－0．12，表明在現有的情況下，勞動投入的增加并不是糧食單產增加的重要推動力量。我國農村勞動力資源十分豐富，在長期發展過程中，由于工業化發展滯后和政策限制，大量勞動力資源被束縛在土地上從事農業生產，農業生產長期依靠勞動力的大量投入。伴隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，長期存在的城鄉分割局面逐漸被打破，大量閑置的農業勞動力開始從農村轉向城鎮，同時大量農業機械投入到生產中，大大改善了農業的生產效率，勞動力要素在生產中的作用大大弱化?；适乾F代化學工業的成果，化肥的施用在我國農業發展過程中，曾經起到過十分重要的作用。上世紀七八十年代，我國糧食生產飛速發展，供給短缺迅速得以扭轉，與此相伴隨的恰恰是化肥的普遍推廣和大量施用，可以說化肥的推廣施用為保障我國糧食充分供給和安全，起到了不可替代的作用。但是任何要素投入的邊際效益都是遞減的，進入90年代，化肥施用對糧食生產的促進作用越來越弱，但是對環境、耕地、食品質量造成的負面影響越來越突出;在人們越來越重視環境和食品質量的情況下，對于化肥的施用也在逐漸減少。依靠化肥提高產量的情況也在逐漸改觀。

3．自然災害對糧食生產仍存在較強負面影響。

實證結果表明，成災面積占播種面積比例增加1%，糧食產量將減少0．12%，表明自然災害對糧食生產依然具有較強的影響，糧食生產的脆弱性不容忽視。加強農業生產抵抗自然災害的能力仍然是確保我國糧食安全的重要手段。4．糧食生產表現出規模報酬遞增情況。根據估計結果，可以計算得出糧食生產對播種面積的彈性系數為0．18，表明播種面積的增加對糧食產量增長起著重要作用。同時，糧食生產單產對播種面積的彈性系數為0．012，表明伴隨著播種面積的增加，糧食單產也得以提高。

五、結論

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[關鍵詞]非法占用；農用地；司法適用

非法占用農用地罪在司法適用中較難認定，尤其是隨著新情況的不斷出現，立法原有的諸如犯罪對象和客觀方面的規定、犯罪結果情節的規定等等，出現了與現實不相適應的情況，因此有必要對該罪進行研究，總結積累經驗，有力的打擊與懲罰犯罪。

一、非法占用農用地的罪狀分析

（一）非法占用農用地罪的客體

刑法將非法占用農用地罪的客體定為“社會管理秩序”， 即土地所有權和對土地的管理秩序。但在審查過程中卻存在這樣的問題：犯罪客體應最直接反映出的是社會危害性，從小的方面來看，非法占用農用地涉及生態恢復問題、民事賠償問題，土地行政管理問題；從大的方面來講，農用地以發揮生態價值為主,從利益角度看,這種生態價值對于人類社會而言,是公共生態利益?！叭绻f糧食上可以通過進口等途徑來予以保障的話,那么,任何一國的生態安全只能自給自足,是不可能通過進口等方式解決和彌補的”，這決定了無論從糧食安全還是生態安全角度看, 非法占用農用地罪都應納入危害公共安全罪,因此，筆者認為，非法占用農用地罪不僅僅是“妨害社會管理秩序”，它危害的還應是“公共安全”，區分的目的就在于危害公共安全的犯罪在社會危害性上要重于妨害社會管理秩序的犯罪，也就是說，在認定此類犯罪尤其是定罪、量刑上，需要認真把握。

（二）非法占用農用地罪的對象

該罪的對象是農用地，但是實踐中農用地的含義和范圍不易把握。刑法修正案（二）將第342條修正為“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！边@里用了一個等字，可見，這里的農用地就不僅僅包括耕地和林地。依我國土地利用現狀分類及其含義：農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、園地、牧草地、其它農用地。但法律、法規等對于濕地是否屬于農用地的范圍未作解釋，理論界和實踐中對此也多有爭議。濕地是指包括湖泊、沼澤、水庫、草灘地、沿海灘涂和水稻田等在內的生態環境的總稱。實踐中常常出現非法占用湖泊、水庫、水稻田的情況，常常伴以行政處罰了結，筆者認為這不符合立法的宗旨與精神，在司法實踐中，應該將濕地納入農用地的范圍。

（三）非法占用農用地罪的客觀方面

根據《 刑法》和《司法解釋》,達到非法占用耕地罪的犯罪標準, 必須是非法占用的數量和毀壞的數量同時具備, 兩者缺一不可。非法占用和毀壞在法律上是兩個概念,只要是未經批準或者是采取欺騙手段騙取批準占用了耕地,就可以認定為非法占用耕地;對耕地的占有必須是“數量較大”的行為,如“數量較大”是非法占用基本農田5畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地 10 畝以上。由此可見,在刑法中, 非法占用農用地罪是結果犯,而非行為犯。我國《 刑法》將非法占用農用地罪規定為結果犯是否合理, 是否能有效地保障國家耕地數量、質量,繼而保障國家的糧食安全呢?《土地管理法》第76條將非法占用土地可以作為犯罪行為規定的。因此, 將非法占用農用地犯罪規定為行為犯, 可以防患于未然, 使農用地得到及時的保護, 以充分發揮刑法的預測、指引作用,更符合立法精神。

（四）非法占用農用地罪的主體與主觀方面

按照《刑法》的規定,非法占用農用地的主體既可以是自然人,也可以是單位。實踐中，如何認定單位犯罪呢？單位構成本罪的,既包括國有公司、企業、事業單位,也包括集體單位、外資企業、私營企業以及各級國家權力機關和人民團體、社會團體。如果土地管理機關違反規定審批或是越權審批占用農用地造成土地毀損的,一般應以非法批準征用、占用土地罪論處,不應認定為本罪。單位構成本罪的, 對單位應當判處罰金,同時對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照刑法的規定進行處罰。

實踐中爭議的焦點在于,行為人對于造成土地毀損到底是出于故意還是過失的。有人認為：行為人非法占用農用地主觀上是出于故意,而對于造成土地毀損是間接故意或是過失。也有人認為雖然行為人占用農用地的行為是故意, 但是對于造成農用地毀損的結果主觀上只能是出于過失。筆者認為：如果對土地毀損主觀上存有故意的才構成犯罪, 這就加大了實踐中對本罪認定的難度, 會放縱某些破壞土地資源的犯罪。本罪應當是故意犯罪,行為人主觀上必須明知是耕地、林地等農用地而予以非法占用, 改變被占用土地用途。如果行為人確實不知道是土地管理法律法規所保護的農用地而過失予以占用的不構成本罪。至于刑法規定的“造成耕地、林地等農用地大量毀壞的結果”,是本罪的客觀處罰條件, 不要求行為人對之有故意或是過失。在本罪中,造成耕地、林地等農用地大量毀壞的結果就是客觀的處罰條件,行為人主觀上認識到其所非法占用的是農用地,只要造成了上述結果,并不要求其對該結果出于故意或過失,就構成本罪。如果雖然占用了農用地,但是事后及時糾正了錯誤, 恢復了土地的原來用途,沒有造成土地大量毀損結果,就不構成犯罪。

二、非法占用農用地罪的相關問題

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關鍵詞：三農問題；農村市場；農民增收城市化

[中圖分類號]F320[文獻標識碼]A [文章編號]1009-9646（2011）07-0014-02

我國“三農”問題長期存在，引起社會的重視卻是最近幾年，因為人們越來越認識到我國的三農問題會嚴重影響社會的穩定和經濟發展，好不夸張地說,“三農”問題解決不了，就一定會發生社會的大動蕩?？梢哉f除腐敗問題以外，我國目前存在的幾個重大問題，如貧富懸殊、就業、貧困、人口、生態環境等均與“三農”問題有密切的聯系。2008年的全球金融危機使得我國沿海地區的加工制造企業遭受嚴重損失，讓我們不得不重新審視我國的經濟發展模式。在拉動我國經濟發展的三駕馬車中，出口占據了很大比重，而消費則顯得相對不足。近年來，我國的外貿依存度偏高，2007年甚至達到了72%，可見我國的經濟發展模式很不合理。

中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。中國的國民經濟發展潛力巨大，且不論質的提升，僅從量上考察，中國的重大經濟問題，都依賴于農村、農業、農民問題的突破。

我國經濟發展的一大出路是刺激國內需求，即拉動內需。而在國內需求的組成中，農村市場占據了相當大的比重?？梢赃@樣說，農村市場一旦崛起，我國經濟發展將進入一個新紀元。90年代中期以來，中國出現了以“農村經濟發展緩慢，農民增收困難，農民負擔沉重”為核心的“三農”問題。三農問題已成為制約中國經濟發展的一個瓶頸，給中國社會產生了巨大而深遠的影響。

中國有九億農民，農村地區的發展影響著社會經濟的各個方面。實際上，自從90年代中期以來，中國社會已經進入買方社會，社會需求嚴重不足。國家不得不采取各政府措施來刺激需求，拉動經濟增長。而對于大中城市來說，這些供大于求的大部分商品已經飽和。而正是從90年代中期開始，農村經濟發展出現停滯狀態，農民出現增收困難，使得農村消費處于很低的水平，農村人口的人均消費是城市人口的三分之一。中國農村人口占總人口的近70%，而消費額僅為全國消費總額的39%。1998年，僅僅9%的農村居民有冰箱，23%有洗衣機，33%有彩電，有很多的發展空間。假如使農村家用電器的普及率與目前的城市相同，中國的家電產業還有至少10年多的高增長。而現實情況是，不僅像汽車、電話、大屏幕彩電、電腦、熱水器等耐用品等，也是農民渴望而不可及的。這些產品在城市中，已經很難再開拓大的市場，所以要維持這些產業的發展，擴大農村消費市場是必然的選擇。據統計，農村居民每增加一元的消費需求，將帶動整個國民經濟新增兩元的消費投資。但是，消費需求來源于經濟收入，沒有經濟收入的增長，拉動消費就是一句空話。因此，農村經濟的發展、農民收入的增加，實際上可以帶動牽動整個國民經濟的發展?？梢哉f，農民太多，一方面是中國社會經濟發展水平較低和農村落后的主要標志，另一方面，也是中國經濟發展的潛力所在。其關鍵就是大力推進城市化進程，增加農民收入。如果把農村人口的收入和消費提高到城市水平，將會創造出巨大的市場，實現中國經濟的長期持續增長。

一個國家經濟發展必須依賴于一定的社會環境以及政治環境?！叭r”問題不僅是經濟問題，也是社會和政治問題。首先，解決好三農問題是確保國家糧食安全的迫切需要。民以食為天，吃飯是生存的第一需要。手里有糧，心中不慌。吃飯沒有保障，一切都無從談起。解決中國人民的吃飯問題基本能夠保證，但從長遠發展來看，仍存在著許多不容忽視的困難和問題。中國人口基數太大，而且還在增加。隨著人口的增長，對糧食的需求越來越大。與此同時，中國人均可耕地面積還在不斷減少。任何時候，中國人民的飯碗只能端在自己的手里，中國人必須養活自己。三農問題不解決好，國家糧食安全就沒有保證。其次，解決好“三農”問題是確保社會穩定、國家長治久安的迫切需要。在中國，如果沒有2/3以上的農村人口的穩定，就沒有整個國家的長治久安。只有加快農業和農村經濟發展，增加農民收入，加強農村民主政治建設和精神文明建設，保證廣大農民安居樂業，農村社會穩定才能有堅實的基礎，國家的長治久安才能有可靠的保障。

中國經濟要想獲得長足穩定的發展，就必須解決好“三農”問題?！叭r”問題已經成為我國經濟發展的重大影響因素，對中國社會產生了深遠影響?？陀^現實已經要求我們必須拿出切實有效的、能從根本上解決問題的措施來解決“三農”問題。

一是要切實保障糧食等主要農產品的供給。糧食始終是經濟發展、社會穩定和國家安全的基礎，任何時候都不能出現閃失。在指導思想上，必須始終堅持立足國內，實現糧食基本供給。

二是促進農民持續增收。解決農民收入問題，最重要的是擴大農民就業。要內外結合、多措并舉，既要挖掘農業內部的增收潛力，做足種植業結構調整、耕地精耕細作的文章，積極發展特色農業、生態農業和旅游觀光農業；又要拓展農村二三產業的就業增收空間，還要廣辟外出務工經商的轉移渠道。把壯大縣城經濟作為一項大戰略，積極發展農村二三產業，加快鄉鎮企業發展和小城鎮建設，為農民創造更多的就業和增收機會。

三是要加快城市化進程。城市化是促進農村經濟持續發展的根本措施。在中國現實情況下，城市化的含義不僅限于讓農民進城這一層面上，它的內涵應當是讓農民享有城市居民所享有的基本國民待遇，改變目前的城鄉兩種政策體制安排的局面。至少應包括兩個方面內容：取消包括戶籍限制在內的農民進城的各種限制和收費，給進城的農民以平等的國民待遇；改革現有的農村政策，給留在農村的農民以公平的國民待遇。

中國最大的問題在農村。農民富則天下富，農村穩則天下穩，農業強則天下強。一旦解決好“三農”問題，我國的經濟發展將進入一個新的階段。

[1]2002年下半年主要商品供求情況分析報告[J].中國經貿導刊,2002.

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關鍵詞：節水灌溉；存在問題；對策

水是一切農作物生長的基本條件，農作物在整個生長期都離不開水，沒有水就沒有農業。黑龍江省耕地面積為1.8億畝，是全國最大的粳稻種植區，2010年水稻總產量達1844萬噸，糧食總產量居全國第三位，商品量居第一位，目前已形成了400億公斤的糧食綜合生產能力。2010年，黑龍江省委、省政府又提出了利用三年時間，再增1000萬畝水田，全省水田達到5000萬畝的發展目標，這對黑龍江省水資源的保障能力提到了更高的要求。因此，唯一的選擇就是提高水的利用效率，減少水的浪費，從農業節水上挖潛力，從而達到擴大灌溉面積，提高糧食產能的目的。

一、節水灌溉的意義

水稻作為黑龍江省主要商品糧之一，產量占全省糧食總產40％以上，2009年灌溉面積已達到3929萬畝。水稻生產作為黑龍江省第一用水產業，2009年灌溉用水量高達223億m3，占農業用水量的96％，占社會用水總量的70％。但水田渠灌區灌溉水利用效率僅為0.47，井灌區灌溉水利用效率不到0.8，用水浪費非常嚴重。經測算，全省水田面積達到5000萬畝，千億斤糧食產能目標實現時，全省水田總用水量將接近300億m3，比2009年用水水平高出30％左右，水資源局面更為緊張。因此，節水灌溉是黑龍江省千億斤糧食產能工程建設的要求，是5000萬畝水田持續穩定發展的要求，更是國家糧食安全戰略的必然要求。

二、節水灌溉含義

節水灌溉就是指采用先進的農業節水技術和管理措施減少用水損失，以較少的灌溉水量滿足正常生長要求的灌溉，提高灌溉水的利用率和水的生產率。即用盡可能少的水的投入，取得盡可能多的農作物產出的灌溉形式。

三、黑龍江省推廣水稻節水灌溉出現的問題

1.灌溉用水水價偏低，節水意識淡薄

傳統的農業灌溉模式根深蒂固，主要以大面積漫灌為主，農民節水意識比較淡薄，農業節水成果很多，但推廣速度緩慢，主要是因為成果的科技含量較低，片面追求低投資，而實際的資源利用率和產出率很低。

2.作為種類特性導致節水設備無法投入使用

農村實行聯產承包責任制以來，農民以戶為單元，以井為體系，形成一家一戶發展格局。這一形勢，只能發展輕小型噴灌機。農作物種植品種無法統一，農業生產和管理無法實現規?；C械化，大型節水灌溉設施派不上用場。同時，這一土地所有制形式，制約了灌區節水灌溉的規模發展，難以滿足現代化農業發展的要求。

3.缺乏節水激勵機制及補償機制

現行的政策在很多方面不利于調動節水積極性。例如，目前大部分灌區實行按畝收費制，農民沒有積極性，無法建立節水機制。水管體制改革兩項經費落實得不夠理想，管理運行困難，無法提高灌溉管理水平和服務水平，現行政策很難調動管理單位和用水戶節水的積極性。在水資源短缺的流域，讓上游地方政府和農民出資建節水工程，省出水給下游地區，如果沒有合理補償和激勵機制，實踐證明是行不通的。

四、黑龍江省發展水稻節水灌溉的對策

1.統籌安排，因地制宜，合理布局

要分地區、分作物來確定節水灌溉工程建設類型，不搞一刀切，更不能貪大求洋，要從當地的種植結構、水源條件、農民需要出發，選擇不同類型節灌形式。同時，還要兼顧農民的承受能力，讓節灌工程符合當地生產實際，要為廣大農民所接受，讓農民真正受益。

2.完善灌溉制度

適時、及時總結節水灌溉實踐經驗，創新節水灌溉管理模式。探索適宜的節水灌溉工程管理體制和運營機制，理順好政府、灌溉管理單位和農民的責、權、利的關系，重點突出農民的利益促進節水灌溉的快速發展。制訂和落實貼息貸款、低息貸款、延長還貸時間等鼓勵發展節水灌溉的各項優惠政策。從政策上對農業節水實行傾斜，才能調動廣大農民的積極性，增加他們對節水灌溉的投入，真正使農民買得起、用得上。從而解決人類對糧食的需求。

3.加強管理，建立良性運行機制

目前提高城市水價已成為大勢所趨，但農業合理水價機制遠未形成，水價提高困難重重，用水者節水的宏觀補償機制和微觀補償機制沒有建立，建立節水補償機制和激勵機制勢在必行。

參考文獻：

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第一部分何為農業補貼

農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。也就是政府通過行政手段，干預資源轉移到農業領域，以支持本國農業的發展。在入世后能夠對農業的補貼是指針對于國內農業生產及農產品的綜合支持。

在WTO農業多邊協議框架下，農業補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環保等方面投資，由于不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為農業協議的“綠箱政策”?！熬G箱”政策措施主要包括：（1）一般農業服務，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；（2）糧食安全儲備補貼；（3）糧食援助補貼；（4）與生產不掛鉤的收入補貼；（5）收入保險計劃；（6）自然災害救濟補貼；（7）農業生產者退休或轉業補貼；（8）農業資源儲備補貼；（9）農業結構調整投資補貼；（10）農業環境保護補貼；（11）地區援助補貼。

另一種是狹義補貼，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱政策”。主要指的是那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、休耕補貼等，一般稱“黃箱政策”。屬于“黃箱政策”范圍的農業支持與補貼，叫“黃箱政策”補貼。WTO《農業協定》的“黃箱政策”中規定給予了發展中國家特殊差別待遇，對發展中國家為促進農業和農村發展所采取的下述支持和補貼措施可免予削減承諾，簡稱“發展箱”。主要包括：（1）農業投資補貼；（2）對低收入或資源貧乏地區生產者提供的農業投入品補貼；（3）為鼓勵生產者不生產違禁麻醉作物而提供的支持。一般稱此為“發展箱”政策措施。

第二部分我國目前的農業補貼情況與分析

與發達國家比，我國目前的農業補貼水平顯然不高，財政實際補貼的比率大約是2%―3%，總量補貼根本達不到8.5%。之所以在入關時關于農業談判中仍然堅持爭取較高補貼率，是因為這個補貼會自動成為每一種農產品進行“黃箱補貼”的上限，這樣對于我國很多大宗品種的出口影響甚大。所以，這個補貼率的高低，直接影響到我國一些大宗農產品在國際市場上的競爭能力。

雖然我國目前的農業補貼水平較低，但按照《農業協定》也可以分為以下幾方面：一是符合所謂的綠箱政策的，如我國1996-1998年平均支出為1514.2億元人民幣（182億美元）。主要對農業提供了“一般服務”補貼，達785.6億人民幣（95億美元），占“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元（46.4億美元），占25%；以及自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支持等。而對農民的直接收入支持、結構調整補貼等，我國尚未列入財政預算科目。二是符合所謂的黃箱政策的。我國在1996-1998年期間實施的“黃箱政策”主要有兩種，1、對糧食、棉花的政府定價收購及保護價收購。98年后政府逐漸縮小了糧食收購補貼范圍，如一些地區的小麥和玉米已經退出保護價范圍。2、農業生產資料價差補貼。如八十年代對農膜的補貼。三是對于發展中國家的發展箱政策，如國家對農田灌溉設施的投資補貼等。

與其他國家和地區相比，我國財政對農業補貼的特點表現在：（1）補貼范圍的普遍性。財政對農業生產流通領域補貼，幾乎涉及到農產品生產與流通的全過程。補貼面較廣，補貼很分散，補貼的作用難以集中發揮，補貼的效果較差。（2）以價格補貼為主，貼息貸款為輔。大多數補貼用于降低農用生產資料的價格、支農服務的收費標準，以及農產品購銷環節的補貼。這些補貼占財政對農業補貼的比重較大。1991年至1996年，中央財政和地方財政用于糧棉油在流通環節的補貼達1866億元，占整個財政補貼總額的50％，其中絕大部分用于城鎮居民的消費補貼，農民從中間接獲得補貼利益。（3）補貼方式的隱蔽性。長期以來，財政對農業補貼方式多采勸暗補”的方式，即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現在農業生產中，帶有一種補質。但這種“補助”并不為大多數生產者所知曉，對生產的直接刺激力度不大，且容易流失。

第三部分我國目前的農業生產成本及主要構成

分析我國農業生產成本，不妨先分析一下我國目前的農業生產成本主要構成，因為河南、河北、山東是我國的產糧大省，我們以這些省的農業生產為主要對象進行分析，或許可以說明一些問題。（需要強調的是東北地區因為土地面積較大，情況有所不同，這里的分析不適合東北地區）當前在河南省，農業生產的成本主要有以下幾部分組成（山東、河北類似），一是土地使用稅和各種提留與統籌；（可以簡單表示為A兩費一稅，平均每人每年八十元；B提留和統籌平均每人每年四十多元，總的費用大約平均每畝為三十元，注：各地區情況略有不同）；二是土地耕作費用，平均15元/畝/次；三是種子費；四是化肥和農藥費用，平均大約八十元/畝；五是收割或脫粒費用15元/畝；六是運輸費和人工費。那么我們可以簡單計算這些河南、山東、河北等省主要農作物品種的生產成本。

以此計算這些地區小麥的生產成本為：15元/畝/次（耕作費）+10公斤*1.6元/公斤/畝+23元/50公斤碳銨/畝、18元/50公斤磷肥/畝和40元/50公斤鉀肥或農藥+15元/畝收割脫粒費用+50個人工+每年每畝的兩費一稅和統籌提留費用30元/畝。按照河南、河北、山東的平均經濟水平我們初步估計每個人工價值為5元。則可以看出現階段小麥的生產成本大約每畝總計為157元+250元=407元/畝（因為人工費用國家沒有統一標準，成本計算不一定準確，僅有參考意義）以河南省各主要糧食產地當前的實際生產情況來看(其它幾省情況類似)，平均每畝的產量

為400公斤，而且還需要沒有自然災害的情況下，這樣可以粗略計算一下上述幾省的小麥生產成本大約每噸1017.5元，即123美元/噸。

對比于國際市場小麥價格，印度中等小麥為85美元/噸（FOB美灣），美國軟紅冬2號114元/噸（FOB美灣），硬紅冬2號126元/噸（FOB美灣），法國小麥106美元/噸（FOB里昂）可以看出，我國的糧食主產區的小麥并不具有國際競爭力。同樣可以計算上述這些地區其它作物的生產成本，如玉米的生產成本是825元/噸，大豆的生產成本是1480元/噸，也沒有明顯國際競爭優勢。（但是，河南、山東等地的花生和芝麻在國際上有相當的競爭力。因為不是主要作物，這里不做重點討論。）

第四部分我國進行農業補貼的必要性

因為我國是發展中國家，農業生產還不發達，與發達國家相比，農業生產各個方面的差距都相當大。比如說我國玉米的出口，需要提供40%的出口補貼，才能達到國際市場價格。可以說，入世后我國受到沖擊最大的首先是農業。如何在入世后保護農業生產，提高我國農產品的競爭力，是穩定我國糧食生產，保護廣大農民利益的重要保證，也是黨和國家努力提高農民收入的重要措施。這一切都要求對農業采取補貼和保護措施，以穩定農業生產，逐漸提高我國農業發展水平，增強我國農產品的國際農產品的國際競爭力。這也是世界許多國家對國內農業保護的手段之一，從其它國家的經驗來看，這是有效地保護和提高農業生產的重要措施。

第五部分對我國農業補貼的建議政策措施

入世后，對農業的一切政策都要以《農業協定》中規定的農業補貼不超過8.5%為限度。那么，在農業協定的允許的條件下，從哪方面進行補貼最為有效果呢？

從我國過去的做法看，最主要的補貼進行價格支持，采用保護價格收購措施，相當于對流通環節進行了補貼。但是，價格支持是需要削減的黃箱政策，而且根據近幾年的情況來看，效果并不好。同時按照WTO《農業協定》要求，政府提供的價格支持應針對農產品生產者，而不應該是流通部門。因此，盡管今后價格支持在總量上有一定調控空間，但在支持結構及補貼目標上則需作較大的改革。應通過調整農產品價格支持目標、支持重點，深化農產品流通體系改革，逐步減少對流通環節的補貼，把支持與補貼的重點轉向農業生產者。

關于對農業的補貼具體的措施，我非常同意農業部軟科學委員會“對農民實行直接補貼”課題組的建議，重點在以下幾方面：1．盡早改變和改革低效率的價格支持政策，將節省出來的寶貴財政資源，轉為直接補貼等其他對農業的國內支持措施，把“黃箱支持“轉為“綠箱”政策范疇的支出。

篇10

關鍵詞：土地資源；合理利用；管理

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

引言

根據提出的未來土地利用目標與戰略，要實現這些不同的目標戰略，除了統一的土地利用管制外，各地還應該在上一級的土地利用管制制度之下，根據當地情形進行適宜的土地利用管制。

一、土地利用管制的目的

1. 持續生產抑或保障糧食安全

俗話說“民以食為天”，對于土地的重要部分――農地，人類對其最主要也是最根本的需求就是在其上能實現持續的農牧生產，以便滿足一國或一地對糧食產品的基本需要。天生民，同時也給予其生存和發展的土地。所謂“一方水土養一方人”的另一層含義就是，這方人的生存和生活首先主要仰賴這方水土。

“糧食是一種特殊的產品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權屬性”。尤其從國家層面而言，糧食問題乃是一國的戰略安全問題。所謂“倉廩實而知禮節，民不足而可治者，自古及今，未之常聞”，兩千年前的賈誼已經洞察到糧食問題關乎一國的存廢興衰問題，這樣的原理貫穿千年。因為無論作為個體的自然人還是作為群體的國民，首先要解決生存問題，然后才談得上發展問題。因此，糧食安全問題是天大的問題，這是無法也不能將其托付他人的。

2.協調城鄉經濟社會發展

從理論上看，由于城市對土地集約利用的效率較高，城市化可以將轉化為市民的農民所占用的農地尤其是居住用地( 即我國的宅基地) 釋放出來，重新回歸到生產功能的農地狀態，反而有利于土地發揮功能。但是現實的社會往往不會簡單地“此進彼出”，而是具有反應滯后性。美國地理學家 R. Northam 分析指出城市化的初期及中期加速階段，城市化的土地利用集約程度較低，城市質量難以滿足轉移人口的生存需求，此時城市化形式多為粗放式的外延擴張而忽視城市內涵建設。此時，會有大量的耕地資源被占用。在城市化后期階段，城市發展成熟，服務功能健全，城市對經濟及人口的承載能力有了質的提高，轉移人口不僅可釋放出大量土地，還可在不消耗耕地的前提下被城市消化，此時城市化對耕地資源保護的正效應將超過負效應。

3.資源保護與發揮生態功能的目的

土地的資源保護與發揮生態功能的目的，便是隨著人類對自然認識的提高而產生的。在古代，人們雖然也有敬畏自然、敬畏土地的心理與行為，但由于人類行為對自然環境的影響微乎其微，遠未達到今天這樣人與自然存在嚴重矛盾沖突的狀態。對土地而言，那時主要是承載生產功能的財產權，而且其作為財產權的權利源泉也主要來自于其是具有可以交換買賣的具備生產功能的不動產。但是，隨著人類活動尤其是工業文明下城市化對自然的負面影響日益顯著，人類逐漸認識到資源保護與生態的重要性，從長遠視角看這同樣會影響人類的生存與發展。而生態功能的實現主要依靠附著于土地上的自然附著物的天然功能的發揮。因此，土地利用管制也有將土地界定為重要的自然資源，并實現其生態功能的目的。

二、我國城市土地資源管理的現狀

1.城市用地緊張與土地浪費并存

目前，我國的城市土地資源被過度的利用，人地矛盾十分突出，有的城市政府只注重眼前的經濟發展，大肆擴張城市用地，致使城市土地生態系統的自我更新能力遭到了破壞。在我國城市化發展快速推進的過程中，城市土地作為一種非可再生資源，出現了城市地皮緊張、道路堵塞等現象，同時城市土地使用過程中的浪費現象十分突出，一些城市忽視中央和上級政府的要求和國家有關政策法規的規定，出現了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現象，導致了大量土地資源浪費。由此，我們必須認識到土地資源的有限性及寶貴性，按照國家相關政策法規科學、合理的利用每一塊土地，并用其造福于人民，造福于整個社會，切勿浪費寶貴的土地資源。

2.土地管理與城市發展規劃步調不同步

城市土地利用規劃主要是由土地管理部門負責制定的，而城市建設管理部門主要負責制定城市建設規劃，雖然規定較為明確，但是在實際執行過程中由于部門之間相互配合不力，兩方面的規劃必定有不相協調的部分，經常導致兩個方面的管理時常脫節，這就會為今后在建設管理上造成不利的影響，從而不能保證城市建設有條不紊的進行。例如，土地利用規劃中規定的基本農田保護區有些屬于城市發展用地控制區域內，若兩個部門之間不能通力配合，會給城市建設和土地管理兩方面造成嚴重的影響，從而使科學合理的建設行為無法正常有序地實施起來。

3.地方政府的目標和城市長期發展的目標不一致

在城市發展過程中，有些地方政府忽視城市長期的規劃、建設與發展，一味地追求地方利益在其任期內的最大化，認為自己任期內地方經濟的一些成就都歸屬于自己的政績，因此將一些占地面積較大且污染高的企業引入當地。這種做法雖然在一定程度上促進了當地經濟的發展，但是污染后的城市無法在短時間內恢復原本的面貌，同時造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，從而導致城市整體的科學建設規劃被打亂了，所以“短視經濟”的追求付出的代價是相當昂貴的。

4.城市土地市場化運作尚有待規范化

我國的城市土地市場可劃分為三級，一級市場有一定的壟斷和控制意義，土地使用者需要向政府繳納出讓金。二級市場指的是已獲得土地使用權的集體、企業或個人直接將土地或在土地上所建的建筑投入市場進行交易。但是，目前城市土地一級、二級市場隱形交易大量存在，呈現出不協調的現象。三級市場指的是在二級市場的基礎上對土地使用權進行支配，前提是采取房屋產權交易的方式。相比之下，二級市場上交易者眾多、交易方式更為靈活、交易頻度高且競爭更為激烈。此外，在二、三級市場上，由于利益的驅使，一些土地使用者沒有將城市土地資源科學、合理的進行使用，由此可見二、三級市場缺乏有效的規范，存在一些混亂的現象，嚴重影響了城市經濟發展的后勁。

三、土地資源開發利用的建議措施

1.提高土地肥力，保護地表土壤，加快退耕步伐

為了保證農業生產可持續發展，退耕是提高土地肥力，保護地表土壤的一種資源儲備。近些年來，由于亂砍亂伐樹木，我國土地資源荒漠化沙化嚴重，為了保護土地資源，就要加大退耕還林的力度，逐步把這些耕地和陡坡耕地退耕還林還草，改善生態環境。并且為了加快退耕還林的速度，在一些有條件退耕的地區，要采取有效的措施。

2.完善征地制度和補償辦法，縮小了征地范圍

為了確保農村糧食供求大體平衡，要嚴格執行占用耕地補償制度，建立以 生產糧食為主的永久性基本農田保護區，改革征地制度，完善征地制度和征地補償辦法，建立征地和土地轉讓最低價格制度。在不出現大的自然災害的前提下，保證農民豐年有余，災年略歉。同時，為了加快土地征用制度的改革，要加大資金的投入力度，引進、開發優質高產新品種，同時也要研究和推廣利用這些新品種，從而完善農村土地制度。

3.加強后備儲存土地的開發力度，嚴格控制閑置土地

為了做好土地開源節流的工作，要加強后備儲存土地的開發力度，深入調查檢點項目的土地使用情況，嚴格控制建設用地的使用量，明確界線。并且按照相關政策，對閑置兩年的土地進行嚴格控制，依法無償回收，并且重新規劃; 同時對閑置少于兩年的土地，要收取開發土地閑置費用，從而對農村的空地、閑地進行整理融合，節約土地，科學合理利用土地。

4.改善生態環境，實現生態效益和社會效益的雙贏

現代生活中隨著工業化不斷的發展，生態環境也遭到了破壞，使社會經濟陷入惡性循環中，阻礙了社會經濟的進一步發展。因此，為了改善和保護生態環境，實現生態效益和社會效益雙贏，政府要加強水土保持的力度，采取退耕還林還草的政策，使用科學合理的耕種方法，保證水土的營養和肥沃，并且要建立群眾的環保意識。

結語

綜上所述，在今后土地發展進程中，我們必須展開進一步的摸索與研究，展開指標體系、生物自然的可持續性、社會經濟的可持續、綜合分析、土地管理規劃、構建土地管理信息系統等統一系列研究，最終實現我國土地管理的可持續發展。

參考文獻：

[1]樊凌潔.論中國城市化進程中的土地合理利用[J].華北國土資源,2014,02:102+105.