礦山生態修復制度范文

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要：建立礦產資源開發生態補償機制，加速礦區生態環境修復進程，已經成為當前我國建立和完善生態補償機制國家戰略的優先領域。闡述我國礦產資源開發中造成的主要生態環境問題，系統分析我國礦山環境治理與生態恢復政策進程和實施效果，梳理我國建立礦產資源生態補償機制面臨的現實困難和機制障礙。結合我國礦山環境治理與生態恢復工作中存在的問題，重點從補償資金的籌措機制、使用機制、行政部門間協調規劃、監督管理機制等方面，提出建立我國礦產資源生態補償機制的政策建議。

關鍵詞：生態補償機制；礦產資源；中國

中圖分類號：F205　文獻標識碼：A　文章編號：1005-0892(2010)02―0022-07

建立礦產資源開發生態補償機制，加速礦區生態環境的修復，成為當前我國生態環境保護一項緊迫任務。我國在礦產資源生態補償理論和實踐上進行了一系列探索，制定了一些生態保護政策，但缺乏法律依據和國家整體政策指引，各地的礦產資源生態保護的整體效果不好?？陀^分析我國礦產資源開發所導致的主要生態環境問題，系統分析我國礦山環境治理與生態恢復政策進程和實施效果，尋找我國建立礦產資源生態補償機制面臨的現實困難和機制障礙，并結合我國礦山環境治理與生態恢復工作中存在的問題，系統設計礦產資源生態補償機制的籌資機制、資金使用機制、行政部門間協調規劃以及監督管理機制，進而提出建立我國礦山環境治理與生態恢復補償機制的政策建議，對于建立和完善我國礦產資源生態補償機制具有重大的現實意義。

一、我國礦產資源開發活動導致的生態環境破壞現狀

(一)開采規模持續上升，生態環境破壞不斷加劇

我國現有國有礦山企業8000多個，個體礦山企業達到23萬多個。據國土資源部門統計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業開發占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務的廠房、礦區、交通設施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業活動，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產生的廢石、廢渣等松散物質極易促使礦山地區水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區，由于氣候及人為因素的影響，已使該區生態環境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區面積的86％以上。據對全國1173家大中型礦山調查，產生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費用已達2393.3萬元。

(二)礦產資源開發引發地質災害頻繁發生

露天開采導致的地質災害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數發生在建材類礦山中。根據全國礦山地質環境現狀調查結果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動共引發地質災害12379起，死亡4251人，造成直接經濟損失161.6億元。其中因礦山開采引發地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動形成的采空區面積約80.96萬hm2，引發地面塌陷面積35.22萬hm2，占壓和破壞土地面積143.9萬hm2。

(三)礦產資源開發活動對水資源、土壤環境破壞嚴重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當，構成了礦區水體和土壤的污染源。根據全國礦山地質環境現狀調查結果顯示，全國采礦活動平均每年產生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統受到破壞，導致部分區域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴重缺水，嚴重破壞了水資源的均衡和補給條件，導致礦區及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態環境問題。

二、我國礦區生態環境保護與恢復政策法律制度演變軌跡及其主要內容

(一)國家有關礦產資源有償使用制度

從20世紀80年代開始，我國開始有償使用礦產資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產資源法、稅法及其附屬法規、國家資源政策等組成的、調整礦產資源勘查、開發過程中諸多經濟關系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產資源法》第五條規定“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。1993年12月25日國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定“在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產品或者生產鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴大了征收范圍。1994年2月，國務院《礦產資源補償費征收管理規定》 (國務院令第150號)具體落實了生產資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結束。1998年2月12日國務院的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務院令第240號)規定了探礦權、采礦權使用費和探礦權價款制度。

(二)我國礦山環境治理與生態恢復保證金(備用金)制度的政策進程

我國全面建立礦山環境治理與生態恢復保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務院頒布的《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》提出探索建立礦山生態環境恢復機制。2006年2月10日國家財政部、國土資源部、環境保護總局聯合《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》 (財建f20061215號)，2007年4月，國家發展和改革委員會出臺《關于建立和完善生態補償機制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質環境保護規定》，確立了礦山地質環境保護的原則，規定采礦權人應當繳存礦山地質環境治理恢復保證金。

此外，其他專門法律對于礦產資源開發中的生態保護和恢復制度進行了相應規范。 鐮林法》規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復費；《水土保持法》規定，因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾。

(三)地方政府關于礦產資源生態補償費的政策進程

我國地方礦產資源生態補償費的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點，每噸礦石征收0.13元，用于礦區植被和周邊破壞的生態環境修復。20世紀90年代中期，礦產資源生態補

償費實踐在更大范圍內鋪開，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣相繼開始試點。1993年，國務院對內蒙包頭和山西、陜西、內蒙古接壤地區的能源基地實行生態補償政策，規定每噸煤提取0.45元作為生態恢復資金計入生產成本，用于礦區周邊生態環境的修復，同時神華集團神東分公司爭取國家補助每年2000萬元，共計10年，用于礦區生態重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區征收生態環境補償費管理辦法》對該地區從事礦產資源開發、利用礦產品加工和運輸的單位和個人按月繳納生態環境補償費，并制定具體征收標準。但由于征收礦產資源生態補償費缺乏嚴格的法律依據，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態補償費征收由于立法依據不足而被取消。

(四)地方政府關于礦山環境保護與生態恢復保證金制度的政策法律進程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實施礦山環境恢復治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經驗。從2006開始，全國各地根據國家財政部、國土資源部、環境保護總局的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》文件要求，先后建立起礦山環境治理和生態恢復責任機制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個省(市、自治區)陸續建立了保證金制度，目前全國共有26個省(市、自治區)建立礦山環境治理和生態恢復保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個省(市、自治區)尚未建立。其中，廣西已經將建立礦山環境治理和生態恢復保證金制度納入了立法規劃。

三、我國礦山環境治理與生態恢復補償政策法律實施績效評價

(一)礦山環境保護與生態恢復政策實施進展

2001年，財政部批準設立礦山地質環境治理專項資金，由國土資源部負責組織落實國家礦山地質環境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質環境現狀，查明主要地質環境問題及其危害，為合理開發礦產資源、保護礦山地質環境和開展礦山環境整治、礦山生態恢復與重建、實施礦山地質環境監督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質環境調查與評估工作，截至2008年，全國31個省(區、市)的礦山地質環境調查與評估工作已經完成，基本摸清了我國礦山環境的現狀，查明了主要礦山環境問題及其危害。2004年，國務院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環境治理規劃》、《礦山環境保護管理條例》和代起草關于煤炭礦區生態環境治理的指導性意見。2005年國土資源部發出了《關于開展省級礦山環境保護與治理規劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環境保護與治理規劃。2006年4月19日，國務院第133次常委會決定，在山西省開展煤炭工業可持續發展試點，探索建立煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制，加強對礦區周邊的環境治理和植被恢復。此后，國家林業局提出了開展全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃意見和建議，并決定組織編制和實施全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃。

(二)礦山環境保護與生態恢復資金投入情況

從2001年始，財政部、國土資源部在中央所得的礦業權價款及使用費中安排資金設立礦山地質環境治理項目，用于支持計劃經濟時期及歷史遺留的礦山地質環境問題的治理，項目經費支持的重點是：東北等老工業基地、西部地區以及資源枯竭地區礦山地質環境綜合治理項目；已經開展相關工作并且具有示范效應和典型意義的礦山環境綜合治理項目；國家現行政策重點支持的礦山地質環境綜合治理項目。2003年至2008年，中央財政共下達60億元用于礦山地質環境治理，其中環境治理項目1325個，總金額51.45億元。項目涉及31個省(區、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級地方財政治理礦山地質環境投入力度也呈現逐年加大趨勢。據不完全統計，2000年以來，全國用于礦山地質環境治理的地方財政資金達62億元，企業自籌資金達47億元。

(三)礦山環境治理與生態恢復績效

由于國家有關部門對礦區治理給予高度重視，財政支持力度也在加大，礦區治理在逐步開展，取得了初步效果。據初步統計，2006年全國共恢復治理礦山面積4.5萬hm2。實地調查表明，山西省平朔礦區是國有大型礦區，總占地面積4000余hm2，排土場復墾面積已達1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經過采取水保措施和復墾的排土場，水土流失逐年減輕。復墾后侵蝕模數為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。

四、我國礦山環境治理和生態恢復面臨的現實困難

(一)礦山環境治理和生態恢復任務重，生態恢復差距甚遠

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發展起來，再治理保護和改善生態環境”的錯誤思想，忽視了礦產資源開發中對生態環境的保護，因而所屬企業利潤全部上交財政，沒有留下礦山生態環境治理的備用資金。目前總的復墾率不到10％，與國外大多數國家的50％以上的土地復墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復差距更大，2001-2005年實際恢復森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應恢復森林植被面積的14.3％。

(二)環境治理和生態恢復范圍小，對礦山外部生態環境治理和生態恢復重視不夠

礦山企業占地以外的環境治理與生態恢復工作未納入礦山企業職責范圍。礦山企業占地范圍的植被與生態破壞只是礦產開采引起的植被與生態破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業占地在礦區面積中只占很少的部分，礦產開采中造成的植被與生態破壞必然涉及到礦區周邊范圍。根據山西省調查結果，礦產開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產生采空區漏斗狀輻射區域而影響地表植被，其面積約為采空區面積的2.6倍。當前，由于礦區周邊影響范圍的生態恢復治理的職責還沒有明確，礦區整體范圍內的生態系統難以在環境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。①

(三)礦山環境治理和生態修復缺乏全面系統的規劃

從調研情況看，目前規劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業占地以外的植被與生態破壞狀況不清，二是鄉鎮礦山企業和個體礦山企業占地范圍內的植被與生態破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統的綜合規劃，是造成礦區植被保護和生態恢復治理滯后的重要原因。

(四)礦區環境治理和生態恢復資金籌措機制還無法滿足實際需要

由于礦產資源開采對礦區生態影響破壞嚴重，礦區環境治理與生態恢復難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區的治理情況來看，礦區生態治理與植被恢復的單位面積費用普遍比常規工

程的成本要高很多。據世界銀行資料，發展中國家要徹底改善本國的礦山環境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環境保護。008年，中國國內生產總值達到307670億元，照此標準計算，要徹底改善我國礦山環境現狀的投入需要6140億元～9270億元。從當前我國綜合國力來看，在相當長的時期里，政府財政難以滿足礦山地質環境治理和生態恢復資金需求。

當前，我國礦山環境治理和生態恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，專項資金來源單一，涉及礦產資源收費名目多、部門多，部門收費使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業投資和治理意識淡薄。具體表現在以下幾個方面：

第一，礦山環境治理恢復保證金制度適用范圍不夠寬。目前全國多數省已經建立礦山環境治理恢復保證金制度，均規定保證金只適用于新建礦山企業，或新礦山開發新產生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環境治理與生態恢復成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現行礦產資源補償費沒有體現生態環境補償的政策含義。國家將補償費的開支主要集中于礦產資源勘探成本補助上(不低于70％)，并適當用于礦產資源保護支出和礦產資源補償費征收部門經費補助預算，而環境治理和生態恢復所需要的資金沒有納入補償費的支出范圍。

第三，礦產資源補償費征收標準過低，未能隨礦產資源價值、市場情況變動而變動。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補償費都只有1％，而國外石油天然氣礦產資源補償費征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個礦產資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補償費征收率也高達12.5％。

第四，礦山環境治理與生態恢復中央專項資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當前，中央礦山環境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項收費收入的10％～20％，占礦山歷史所創利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環境治理和生態修復實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。此外，礦山環境治理與生態恢復中央專項資金要求地方政府和企業配套，但由于有的地方政府和企業財力有限等原因，實際到位配套率不高。

第五，部門經費整合效果不佳，部門間協調難度大。礦區生態破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。從礦山環境治理和生態恢復的資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環境治理和生態修復工程提供過應有的資金支持。值得關注的是，最近出臺的《礦山地質環境保護規定》強化了國土資源管理部門壟斷礦山環境治理和生態修復的權力和義務，相關的環境保護、林業、水利等部門被排除在礦山生態環境治理、生態修復質量評價和監督體系之外，環境保護、林業部門無法在礦山生態環境保護監督方面行使執法權。

五、建立我國礦產資源開發生態補償機制的政策建議

(一)改革礦產資源稅費政策，建立礦山環境治理和生態恢復政府投入機制

第一，進一步把礦產資源稅的征收對象擴大到所有的礦產資源，改革征收辦法，增加礦產資源稅收水平，提高礦產資源稅在地方財政收入中的比重?？梢钥紤]將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，提高單位計稅稅額，實行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產資源、處于重要生態功能保護區、生態功能脆弱地區礦產資源的開發課以重稅。對重要的、稀缺性礦產資源課以重稅的部分收入可用于生態補償；同時向礦產資源的初級產品消費者征稅，讓他們作為礦產資源利用受益者來承擔部分礦產資源開發生態補償責任。

第二，逐步提高礦產資源補償費征收標準，創新礦產資源及產品價格形成機制，使之真實體現礦產資源開發過程中產生的生態環境損失。我國長期以來礦產成本構成中包括直接生產成本，致使我國礦產成本不能真實全面地反映礦產在生產過程中的實際耗費，沒有將礦產開采的外部性內部化，造成了礦產開采生態環境補償沒有資金來源。因此，必須改革現行礦產品價格形成機制，將適當的生態環境成本納入礦產資源價格構成中來(約占礦產資源各階段產品市場銷售價格的15％～30％)，為礦山環境治理和生態修復集聚更多的資金。

第三，調整礦產資源稅費使用方向，大幅度提高礦產資源稅費中用于礦山環境治理和生態修復工程支出比例?？梢钥紤]設計將礦產資源稅費收入的大部分(50％～70％)用于礦山環境治理和生態修復工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費資金，擴展政府資金來源渠道。在礦山開發過程中，相關部門均依法收取了相關費用。并堅持“?？顚Ｓ茫瑢？疃ㄏ驅Ｓ谩钡脑瓌t，規定各部門收費中用于礦山環境治理和生態修復資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環境治理和生態修復政府專項基金的補充。

第五，探索建立礦業開發生態環境稅費新體系。從長遠看，應該建立合理的相對獨立的礦產資源生態環境稅費體系，打破生態稅費礦產資源稅費體系的混合，根本上解決礦業開發中的生態保護問題。

第六，積極探索建立由企業、地方和中央共同負擔的礦山環境治理和生態恢復政府專項基金制度。目前，對于老舊礦山環境的恢復治理，其資金來自中央財政和國土資源管理部門礦產資源收費中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業、水利、環保以及農業部門的自然資源收費項目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產礦山，可考慮從礦產品的收益中按比例收取一定費用，作為基金的資金補充。同時，要區別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復墾、環境治理等問題應以國家投資為主的基金和預算制度加以解決。對于雖有責任人的原國有礦山企業，礦山開發時間較長或已接近閉坑，礦山環境破壞嚴重，礦山企業經濟困難無力承擔治理的，政府基金可根據適當情況予以獎勵性補助。

(二)充分運用市場和社會參與機制，拓寬礦產資源生態補償資金多元化渠道

第一，創建公司化運行機制。成立獨立的專業礦山環境治理與生態恢復投資公司，由公司具體承擔資金籌措、運行和治理項目管理。在所有制性質上，公司可以是不依附于政府和采礦企業的民營企業，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業。在法律地位上，公司是獨立進行生產經營的法人實體，自主經營，自負盈虧，獨立承擔法律責任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場融資機制。如果是礦山企業自己復墾的，可以由礦山企業通過發行股票和發行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復墾資金；如果是專業投資公司作為復墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財團借款。

第三，探索礦山治理項目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區復墾和高效益復墾同步銷售機制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項目的市場化運作回

收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權和土地增值收益的方式，開拓礦山環境治理和生態恢復資金渠道。由于我國礦山多數位于偏僻的山區，地理位置遠離經濟發展中心，整治出的土地商業價值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復墾與效益較高的建筑用地復墾或工業用地復墾進行同步銷售，使復墾后開發土地的收益可以彌補礦山復墾的虧損。

(三)建立礦山環境治理和生態恢復政府部門之間的協調機制

我國行政管理機構設置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強化部門利益弱化統一監管，很容易出現部門分割，難以形成一個有機聯系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環境治理與生態恢復的行政部門間的協調機制，建議采取如下措施：

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損害的修復是個靈活的概念。換句話說，資源損害之后最合適的修復方式只能在特定情況下進行確認，需要考慮最完全地滿足受害者的利益，同時最大程度的消除資源損害行為所導致的損害后果。但是我們必須知道，人類生命健康的損傷、風景的破壞、稀有物種的滅絕、不可再生資源的揮霍，這些資源的恢復原狀通常是不可能的、不可行的，在經濟上也是不合理的。事先預防和控制成為最現實的選擇，而損害賠償的局限性也必然強烈要求加入預先救濟機制并擴充行政性修復機制，從而保證自然資源環境的功能實現。在自然資源損害的救濟手段中，損害賠償是民事責任體系下之首選，也是阻止損害的最后手段，除此之外，事先預防和抑制性質的保證金、賠償基金以及分擔風險的責任保險都是可行的選擇，而對于恢復原狀的目標而言，補償基金這種形式也可使用。本文將從自然資源修復的目標出發，分個體、市場和政府三個層次對這個完整的法律修復路徑進行分析，希冀為環境資源保護中廣泛的利益平衡提供更加靈活的應對方案。

一、個體責任的承擔———損害賠償與恢復原狀

自然資源首先是作為一個經濟學概念出現，在進入法律的規制范圍后，其內涵不斷得到界定和擴充，而環境作為自然資源的提供者，同時也包含有廢品的吸收者、效益的直接來源功能，這三個功能共同構成了循環經濟體系中環境的生命支持功能。作為環境損害的內容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國受到關注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預防和補救環境損害的環境責任指令》將此“損害”明確進行界定，表述為“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現的可測量的自然資源服務功能的損傷”。［1］這表明環境資源的損害事實，正不斷刺激和推動著法律對資源損害修復及其市場化的反應和關注。

（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據其國內立法“在其環境受到損害或惡化時應能獲得救濟”?！抖皇兰o議程》要求政府和立法機關建立司法或行政程序對那些可能不合法或根據法律侵害權利、影響環境的行為予以合法的賠償和補償，并為個人、團體和組織訴諸司法提供獲得承認的合法權益。2010年2月《關于有害環境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償的國內法的編制準則》，是聯合國環境規劃署根據1992年《里約宣言》的要求和2001年《關于制訂和定期審查環境法的蒙得維的亞方案》而制定的關于環境損害的責任和賠償問題的準則，旨在幫助發展中國家和經濟轉型國家制定關于環境損害的責任和賠償相關國內法律和程序。我國環境資源損害的個人責任承擔規則，主要是基于民事侵權中的環境污染致損規則建立，其中最核心的法律即《侵權責任法》，該法的實施推動了我國在環境領域的侵權救濟規則，其65條規定：因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。而侵權損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟方式也被立法所肯定。實踐中，環境資源的損害主要是源于經濟建設和資源開發，也可被稱為“環境侵權”，這在各國有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統的民事侵權相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對人類社會的損害已遠超一般民事侵權法的規制范圍，必須通過預防原則來進行制度上的妥善修正。環境資源損害多屬生產經營活動的產物，除少數事故性污染，均具有一定的社會必要性和合理性，而且也具有連續性和反復性特點。資源損害行為和損害結果之間的因果關系往往難以認定，因為行為和結果之間有著廣闊的時間和空間距離，而行為卻具有累積效應、潛在效應和滯后效應，其后果并不能明確的認定，這對于傳統的一般民事侵權理論而言是難以解決的。因此“以無過失責任制取代過失責任制，實行因果關系推定、舉證責任轉移或倒置，實行預防性及社會化救濟制度等，為其關鍵問題及總的發展趨勢。”［3］我國《侵權責任法》的實施就正在推動著環境損害民事責任規則的發展與進步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對的難題將集中在訴訟規則上。［4］公共自然資源的損害往往導致的是集體利益的損害，不涉及具體個人利益的損失，因而在訴訟主體規則方面需慎重考量。在我國，根據憲法和自然資源法的有關規定，自然資源權屬是國家所有和集體所有的二元所有制結構，但實踐中資源的國家和集體所有權卻被不同程度的架空或濫用，在資源的開發利用過程中，資源的需求和供給沒有強有力的利益約束和平衡機制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發和利用，浪費和破壞嚴重。目前，我國僅《海洋環境保護法》賦予了行使海洋監督管理權的部門對海洋污染損害的索賠權。這也正是資源損害嚴重的原因之一，我們需要將政府部門實施自然資源損害索賠的領域從海洋環境領域擴大到其他環境資源領域。在環境資源損害賠償的層次上，由于私法救濟扮演了主要角色，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實現的基礎性支持工作，為環境資源的保護提供一個基礎平臺。具體包括鼓勵環境保護書籍的出版發行，推廣環境保護知識，提高公民的環境意識，支持環境保護相關的教育和培訓工作；推動相關的環境科學研究和技術開發，特別是有利于防止、降低和減少環境影響的技術開發和應用；改進環境數據，將環境影響評價制度納入公共事務執行，包括建立環境統計網絡，從事環境數據的收集和分析工作，制定環境評估規則與方法，促進公共環境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。

（二）恢復原狀及保證金條款作為環境資源法的基本原則，“污染者付費，利用者補償，開發者保護，破壞者恢復”是傳統理論中環境資源保護最為核心的表述，它表明已經或者可能造成環境污染或資源損害的人應當承擔賠償、補償、保護和恢復的全部費用，原則上至少應該包括三種費用：應急及清污費用、私人財產損害賠償費用、公共自然資源損害賠償費用。換句話說，這表明當時已經存在環境資源損害，而且可能繼續發生損害。以民事法律中的環境污染責任為例，污染者就應該賠償與污染有關的損害，不論這種損害是產生于個人、企業及其產品還是產生于被污染的環境本身。但實踐中，環境資源損害是難以測量的。工業產品的生態影響是累積性逐步發生的，眾多因素介入并最終導致環境資源損害，準確認定環境責任的范圍十分困難，企業主會認為錯誤操作的工人和不當使用的消費者也應承擔一定的責任。而對于特定行為是否造成損害的認定也同樣十分困難，我們無法準確認識現有活動對未來環境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉鎮城市化、高鐵磁懸浮建設等，而且，我們也不能準確認識現有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時間的滯后性、起因的復雜性、損害范圍的不確定性，我們對環境資源損害應該賠償到什么程度，根本無法進行準確的把握，難以實現所謂最終的公平。由此，在實踐層面而言，除了依據現有法律的判斷來直接賠償損失，我們還可以采納以恢復原狀為目標的保證金制度，有力填補環境資源損害救濟制度中的操作縫隙，將責任的承擔能力預先予以保證。作為民事損害的救濟方式，恢復原狀具有明確的法律依據和淵源。2000年歐盟的關于環境民事責任白皮書就指出，當環境被嚴重污染或遭受重大損害時，必須確保被損害的環境資源得到恢復。擬議中的損害不僅包括了對人、財產和場所污染的損害，而且也包括對自然的損害，特別是對那些位于共同體內、從生物多樣性保護觀點看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經損失的而我們又應該用什么措施來恢復它？這是一個法律適用的事實問題。實際上，環境資源損害后的恢復原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復受損環境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復原狀，僅適用于特定義務或法律規則未被遵守時應該是比較合適的，最典型的就是適用生態資源恢復保證金條款來進行把握。保證金主要用來確定當事人的法律義務，從而防止當事人無法或者拒絕履行先前的承諾而導致對環境資源產生重大影響所造成的損失。國外代表性立法是美國的《露天開采治理與復墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場的地點治理和重新開墾的費用。除非該地點恢復到開墾前的狀態，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場沒有按照要求復植原生植被，那么這筆保證金就由規制機構沒收，用于資助第三方進行復墾，保證金的具體形式可以有履約擔保、不可撤銷信用證、信托基金或現金等多種形式。英國、德國、加拿大、澳大利亞、馬來群島等國家和地區都建立了類似的礦區保證金制度，要求采礦企業在取得生產許可證之前就做出生態重建的金融安排。國內代表性范例是自治區2003年出臺的《黃金礦山地質環境恢復保證金制度》，規定凡在自治區行政區域內開采黃金者必須承擔因采礦而破壞的礦山地質環境的恢復與治理責任，預繳礦山環境恢復保證金。礦山環境恢復保證金用作采礦權人對礦山環境恢復承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環境恢復保證金標準劃分為五個等級。一級植被的保證金達每平方公里1000萬元，以下等級依次遞減200萬元，最低者為每平方公里200萬元。采礦權申請人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數額的礦山環境恢復保證金后，方能領取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環境恢復治理責任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復資金不足部分的追繳權，極大防止了采礦權人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺《云南省礦產地質環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態環境恢復治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺了《黑龍江省礦山地質環境恢復保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國已經有30個省份建立了礦山環境保證金制度。相比而言，盡管我國的《礦產資源法》對礦產資源開采的恢復機制也有明文規定，③但其規定仍過于簡單，既未規定保證金制度，操作性也不強。

二、個體責任承擔的補充性措施———賠償基金與責任保險

（一）預防性原則及賠償基金基于損害賠償的局限性以及基本的預防性原則，賠償基金機制應成為彌補環境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預防性原則，是指應當優先考慮和采取不產生環境破壞的措施。其根據在于有些環境破壞和資源損害是不可能修復的，況且，預防環境資源損害的費用一般要小于修復費用。我們應從末端控制轉變到對資源利用的全過程管理，使得預防性原則成為污染者付費原則的必要補充。在國外，環境資源損害的賠償基金制度已有不短的發展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關監督和控制有害廢物越界運輸的第84／631指令④嘗試建立環境責任體系后，委員會就在1993年3月提出了有關建立環境損害責任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無過錯責任和聯合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償的經營者繳納或者以捐助為基礎，作為補充手段或者緊急救濟工具，適用于不能查明責任人、責任人沒有能力履行賠償責任、因果關系不能充分證實等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對于因為突發性事故或不能從污染者得到賠償的環境損害可以從空氣污染基金處得到補償。［5］2009年聯合國環境規劃署制定的《關于有害環境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償的國內法的編制準則》第10條就明確規定：國內法應該通過特別資助或集體賠償框架來填補賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國的《超級基金法》［3］，其全稱是《綜合環境反應、賠償和責任法》，該法規定了超級基金與有關補救責任，其體現的核心就是反應、賠償與責任，“反應”就是指針對自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟和救助行動，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應基金或超級基金（Superfund）的“有害物質反應信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來源于兩個渠道：一是來自對生產石油產品和某些無機化學制品的行業征收的專門稅，共有13．8億元，二是來自聯邦財政撥款，共有2．2億美元。針對受害者個體，該基金的規則是：受害者必須首先向責任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對責任者的追索權，如責任者不明則由基金承擔該費用。在責任部分，該法還允許政府向“潛在的責任人”獲取恢復環境的費用，這是對傳統民事責任侵權法的延伸，適用于自然資源和環境的損害，“潛在責任人”的典型代表是企業承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質處理或有關管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質疑，但作為工業化初級階段的規則，它對我國將資源損害成本有效內部化的制度設計非常有借鑒意義?？傮w上說，賠償基金是由向潛在的義務主體直接或間接征收的經費組成，基金從本質上講是潛在義務主體的責任共同體。如果致損方無力承擔賠償責任，應由作為責任共同體的基金承擔。這盡管符合受損者受償的社會公正要求，但由作為責任共同體的基金對個別單位或個人的特定受償負責，畢竟損害了其他潛在義務主體的權利———他們最終分擔了別人應該承擔的責任，日本立法的最終措辭稱之為“補償”而非“賠償”應該也是考慮了這個邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴格的限定：根據該基金具有的高度輔和補充性，只能將該基金的使用限于填補漏洞，即賠償義務主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險而又無力承擔責任的情形。

（二）個體風險的市場分擔及責任保險在資源開發利用過程中，近些年的環境事件所帶來的后果均呈現受害地域廣、受害人數多、賠償數額大、治理費用高昂的特點。這對于企業本身及被動承擔最終責任的政府而言，都是難以回避的經濟壓力。顯然，一般的民事損害賠償機制根本難以支撐這種環境資源的保護、救濟和修復體系。而考慮到環境資源損害屬于社會性權益侵害范疇，而環境資源的修復又具有社會性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會性問題。這意味著，除了最終的政府救濟，我們還可以通過市場機制分擔損害風險，建立社會化的損害賠償和資源修復制度來救濟受害人和修復環境資源。損害賠償和資源修復的社會化，是把環境資源發生的損害視為社會性的損害，由社會分擔公害損失，使受害人得到救濟，環境資源得到修復，注重實現補償和修復功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國建立的社會化保障制度中，環境責任保險是最為典型的制度，利用社會保險制度的保險功能轉移和分散風險，實現救濟受害者和修復環境資源的目標。1．保險模式的選擇。作為風險社會化的重要手段之一，環境污染責任保險是目前最常見的形式，它通過投保人向保險人繳納保險費的形式，將突發、意外的惡性污染風險或累積性環境責任風險轉嫁給保險公司，它是以被保險人因污染環境而應承擔的損害賠償和治理責任為標的的責任保險。相對于傳統的環境民事侵權責任賠償機制而言，環境污染責任保險借助保險分攤風險這一特點，使得環境資源損害的責任社會化，具有很強的社會公益性。為此，多數國家都通過立法提供有力的制度保障，如法國就在其綜合性的《環境法》中明確規定環境責任保險制度，芬蘭環境損害賠償的法律依據則是《環境損害賠償法》和《環境損害保險法》。由于各國處于不同的經濟發展階段，面臨的環境問題也有不同特點，環境污染責任保險的投保模式基本可以強制模式和自愿模式進行區分。采取強制責任保險模式的典型國家是美國和芬蘭。就美國而言，從上世紀70年代開始就開展了環境責任保險，其《資源保全與恢復法》授權國家環保局局長可以在其依法的行政命令中，要求業主就日后對第三人的損害賠償責任、關閉估算費用以及關閉后30年內所可能引發的檢測和維護費用進行投保；其《清潔水法》規定，所有進入美國的船只必須投保責任險，以保障可能因污染海洋所導致的責任承擔；而且，美國在1988年還成立專門的環境保護保險公司，承保被保險人漸發、突發、意外的污染事故及第三者責任，政府出資的股權結構使得受害人能夠從保險公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環境損害保險法》明確提出要對因責任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償的環境受害人，提供全面的補償，不僅針對因環境污染遭受的人身傷害、財產損害和經濟損失，而且包括因采取預防和限制措施、清除污染和恢復環境的措施而產生的合理費用。環境損害保險金由保險公司專門設立的環境保險中心支付，凡其經營活動可能造成有害環境影響的人，都必須投保；凡申請環境許可的企業或者個人，都必須先行辦理環境損害保險手續。［5］法國和英國皆是自愿險為主、強制險為輔的模式［6］。法國規定，除油污損害賠償須采用責任保險制度，其他一般情況下由企業自主決定是否投保環境污染責任險，保險公司自愿承保，英國要求的環境強制責任保險主要有油污損害責任保險、核反應堆事故責任保險以及聲震保險等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責任，所有的責任保險都由現有的財產保險公司自愿承保。與強制性保險的明確性相比，自愿險為主的模式中責任保險的訂立與否，顯然要取決于保險公司和企業各自訂立保險合同的意愿和積極性。2．我國的現實情況及問題。2007年12月，我國國家環?？偩趾捅１O會聯合下發了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等九個省市開展了試點工作，至目前為止，該項保險業務進展迅速①；保險覆蓋面不斷擴大，保險產品也在不斷豐富②；相關條例意見相繼出臺③。但是我們也要看到國內的環境污染責任保險實際上依然推動緩慢，問題突出：企業參保率低，業務量小，保險公司主觀能動性不強，目前的產品大多保費過高、保險責任范圍過窄、除外責任過多、理賠責任難以確定。以中國大地財產保險的環境污染責任保險條款為例，保險責任包括人身傷亡和財產損壞賠償責任以及場所外清理費用賠償責任，但其第6條的責任免除卻詳細列舉了二十七種免責情形。目前國內報道投保額最大的環境污染責任保險項目，其投保主體是蘇州66家高危風險型企業，但投保額卻僅1．36億元。《防治船舶污染海洋環境管理條例》在其第53條明確規定，在中華人民共和國管轄海域內航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。而與此相對應，我國《海洋環境保護法》規定，對造成海洋環境污染事故的單位，罰款數額按照直接損失的30％計算，但最高不得超過30萬元。這個罰款金額幾乎可以被利潤驚人的石油公司忽略不計，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國的ExxonValdez案，該案的清污費為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達50億［7］。而且，我國目前總體缺少污染賠償和損害評估方面的法律法規，訴訟機制也不明確，難以及時合理的確定環境資源損害責任，再加上企業主體環保意識和投保意識淡薄，保險公司面對高風險也望而卻步，最為現實和可行的還是應由政府推動環境責任保險制度的發展，確立適合我國的投保模式，包括設立共同承保機構、明確再保險機制，在條件成熟后，推動責任保險法律的制定，確立保險費率等基本標準，并修訂《海洋環境保護法》等相關法律。

三、公共產品損害的政府干預———行政修復措施

（一）基本原理在分析環境資源損害修復的基本行政措施之前，我們不能回避對其必要性和可行性的討論。西方經濟學家最典型的論證理論就是“外部性”理論，這個理論源自新古典經濟學家馬歇爾首次提出的“外部經濟”。此后，福利經濟學創始人庇古提出，新古典經濟學認為完全依靠市場機制可以形成資源的最優配置從而實現帕累托最優是不可能的，現實中的私人邊際成本和私人邊際收益并非任何時候都等于社會邊際成本和社會邊際收益，因此要依靠政府征稅或補貼來解決經濟活動中廣泛存在的外部性問題?！氨庸攀蕉愂铡背蔀橛糜谙洕顒又型獠啃浴⒄深A經濟的有力措施。以庇古為代表的經濟學家認為，通過國家干預，采取稅收和津貼等方法解決外部性問題是比較好的途徑，征稅可以使負外部性的制造者承擔外部成本，津貼則能對正外部進行鼓勵。這種政府干預的理論同樣也能用來解釋對環境資源損害采取行政性修復的理由，因為環境資源問題正是外部不經濟的典型表現，如礦產資源的開采就不可避免會造成不同程度的生態破壞和環境污染，這些外部不經濟的克服，都需要將資源成本和環境成本納入資源開發的成本核算。［8］換言之，應將資源開發活動的外部成本內部化，從而將環境恢復和污染治理費用以及資源損耗價值納入核算，進一步突出對資源耗竭和環境損害的補償。實踐的發展也印證了這個路徑。1972年世界經濟合作與發展組織（OECD）環境委員會首次提出了“污染者負擔原則”，環境稅作為該原則的一個重要內容正式出現。1992年，聯合國制定了《里約環境與發展宣言》和《二十一世紀議程》，體現出利用經濟手段來調整經濟社會發展與生態保護關系的思想，即在環境保護政策上，市場、政府財政及經濟政策應發揮互補性作用，表現為環境費用應該體現在生產者和消費者的決策上，價格應反映出資源的稀缺性和全部價值，并有助于防止環境惡化。在1992年后，經合組織國家進一步認識到環境稅費等經濟手段保護環境資源的重要作用，加快了健全環境保護稅費的步伐，還系統地研究了環境稅的設計與實施、環境稅的國際意義與分配效應、補償措施和收入使用等政策問題，為環境稅的推廣和實施提供了系統的指導性框架。①我國憲法規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草地、灘涂等自然資源都歸國家所有，因此，我國政府也完全可以對資源公共物品強制性地收費或者稅收，既明確了國家對環境資源產權的權益，通過提供環境資源的使用權獲取一定的收益和補償，又能通過財政投資、補貼等手段將收益用于環境資源保護產業。

篇3

現在，我代表市人民政府向大會報告工作，請予審議，并請列席同志提出意見。

一、過去一年工作

2016年是“十三五”規劃的起始之年，也是在艱難中跋涉、奮發中前行的一年。一年來，在市委的正確領導下，在市人大、市政協的監督支持下，我們緊緊依靠全市人民，千方百計謀發展，竭盡所能保民生，實現了經濟社會發展穩中向好。預計實現地區生產總值126億元，一般公共預算收入11.9億元，固定資產投資49.5億元，農民人均可支配收入11412元。

（一）著力推進供給側改革，農業發展水平穩步提升

農業試點漸次展開。躋身國家農村一、二、三產業融合發展試點縣，糧油綠色高產高效創建示范縣和省萬畝高標準農田試點縣，17個試點項目正在有序推進，爭取上級資金近2億元。

示范區建設亮點紛呈。小小線現代農業綜合示范區新增綠色水稻1萬畝、設施農業1500畝、優質葡萄1000畝。省級現代設施農業小區達到8個，進駐投資超千萬元項目11個，北方果蔬大面積反季生產，南方水果試種成功，成為遼陽現代農業的一面旗幟。西馬峰鎮獲全國“一村一品”示范鎮殊榮。

農業基礎更加穩固。大力度調整種植結構，調減玉米2.3萬畝。新流轉土地3.6萬畝，全市流轉面積超過40%。培育農產品流通生產基地15家。綜合治理水土流失1萬畝，實施兩大灌區續建配套與節水改造等農田水利工程37項。完成閉坑礦植被恢復和植樹造林2100多畝。劃定永久基本農田。

（二）著力促進轉型升級，工業經濟結構不斷優化

重點項目建設進展順利。忠旺鋁材精深加工項目完成37萬平廠房建設，59萬平廠房正在施工，專用車廂項目生產特種車輛近千臺，鋁材加工業開始走上燈塔工業發展的舞臺。西鋼選礦、北方電力鍋爐輔機等一批項目基本建成。順鋒200萬噸采礦擴建、綠龍馬鈴薯主糧化等一批項目相繼開工。

支持骨干企業爬坡過坎。落實營改增、大工業直供電等各項政策，為企業減負1.38億元。幫助企業爭取省產業投資引導資金800多萬元。推動北方化工恢復生產，2條16萬噸天然脂肪醇生產線環評獲批。扶持企業上市，太陽谷葡萄酒業在“新三板”掛牌。

節能減排工作力度空前。化解煤炭過剩產能10萬噸，提前完成省定目標。關停環保違規企業68家，拆除城區燃煤小鍋爐15臺。削減氮氧化物等4項主要污染物排放總量379噸，預計萬元GDP綜合能耗和取水量分別下降3%和5.7%。

（三）著力引導消費結構升級，服務業發展提質增效

皮裝裘皮產業漸露曙光。建成豐帝工業地產等標準化廠房10萬平。保稅倉庫投入運營，海關、商檢和國際四大拍賣行全部進駐，累計競拍進口原皮320萬張。電商產業園啟動運營，皮裝裘皮線上交易規模不斷擴大。豐富市場業態，引進箱包、皮鞋等經營業戶百余戶。國家皮革檢驗中心佟二堡工作站成立，具備國家級產品質量監督資質。

傳統服務業有新亮點。6萬平大商家購物中心正式營業，城區商貿服務功能漸趨完善。舉辦秋季房交會，全年房地產銷售面積達到11萬平。首屆遼峰葡萄節暨農產品展銷會獲得成功，大大提升了我市特色農產品知名度。金融體制改革實現新突破，我市第一家總部銀行燈塔農商行獲批成立。到去年底，全市金融機構存貸款余額分別達210億元、143億元。

旅游產業持續升溫。提升改造皮裝購物游、燈塔迷宮花園、燕州萬紫園和燕州城千畝油菜花等熱點旅游產品，景區人氣再度攀升。完成高公館原貌修復。組建城南旅游開發公司，探索旅游資源開發管理市場化運營模式。佟二堡4A級景區創建全面展開。去年，我市全年接待游客450萬人次。

（四）著力加快新型城鎮化進程，城鄉環境持續改善

城鄉建設扎實推進。新建和維修改造各級公路310公里。改造城市巷道13條，新建村內道路166公里，便利城鄉居民出行。完成城區地下管網探測，啟動框架系統建設。中奧花園二期、金?花園二期等住宅地產開工，全年房地產開發面積16.5萬平。

人居環境持續改善。綜合改造19個老舊小區，惠及居民3000余戶。實施13個省級美麗鄉村建設。城鄉新增綠化面積90萬平。深入開展環境凈化年活動，城鄉環境整治取得明顯成效。

特色小鎮全面啟動。皮草、遼峰、太陽谷、燕州4個小鎮列入遼陽市級特色小鎮創建盤子。總體規劃全部完成，征地動遷、基礎設施建設和產業項目依次展開。佟二堡有望跨入省級特色鄉鎮。

（五）著力保障和改善民生，群眾幸福感獲得感顯著增強

打響脫貧攻堅戰。實施產業扶貧工程，開展“千人包千戶、千組包千戶、千企包千戶”“三千包扶”活動，出臺醫療、教育、低保救助措施，實現2868名貧困人口脫貧，6個省級貧困村摘帽。

織密社會保障網。新增五險擴面8500人，零就業家庭保持動態為零，城鎮登記失業率控制在2.5%以內。城鄉低保、農村五保等保障標準全面上調。實施323戶棚戶區改造，完成340戶農村特困戶住房和危舊房屋建設改造。新組建4個城市社區。落實殯葬惠民政策，啟動市級公益性公墓建設。

推進服務均等化?；酒占皩W前三年教育，完成39所薄弱校改造。全面啟動農村教師支持計劃，首批83名教師輪崗交流。公立醫院改革深入推進，藥品零加價讓利患者700余萬元。村級衛生室基本藥物制度實現全覆蓋。文化體育活動更加豐富，新建和維修改造基層文體場所18家，送戲送影下鄉2500多場，國家公共文化服務體系示范項目“燕州鄉村大舞臺”演出16場。

保持社會大局穩。深入開展“七五”普法和“法律六進”，法律服務和法律援助不斷加強。著力解決問題，化解了一批積案。堅持開展重大項目社會穩定風險評估，立體化社會治安防控體系實現重點區域全覆蓋，群眾安全感和滿意度進一步提升。防火、防汛、安全生產、食藥品安全等工作進一步加強，全年未發生重特大安全事故。

（六）著力牢固法制觀念，政府自身建設進一步加強

重點領域改革不斷深化。推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，全面公開公共服務事項和辦事指南，下放和取消行政職權26項，調整權責清單59項。國地稅聯合辦稅大廳投入運行。組建了行政審批局。穩妥實施了公務用車改革、國有林場改革。啟動個體工商戶“兩證整合”登記制度改革。

依法行政更加規范。堅持依法科學民主決策，加大對各級決策部署督察檢查力度，政府公信力、執行力進一步增強。堅持向市委常委會匯報工作制度，堅決執行人大及其常委會決議，主動接受人大法律監督和政協民主監督。認真辦理人大代表議案建議和政協委員提案107件，辦復率100%。積極推行政府信息公開，全面接受社會輿論監督。

作風建設持續加強。認真開展“兩學一做”學習教育，行政效能有效提升，作風建設常態化機制初步形成。建立約談、函詢和誡勉談話制度，約談重要崗位人員53人次。累計查處違紀違法案件、違反“八項規定”和“”問題195件，處分188人。

此外，雙擁、老齡、市志、人防、地震、氣象、檔案、統計、民族宗教、婦女兒童、人民武裝、供銷合作、機關事務等工作都取得了新成績。

各位代表，過去一年，全市廣大干部群眾戮力同心，攜手共進，經受考驗，戰勝挑戰，取得的成績來之不易。在此，我代表市人民政府，向各位代表，并通過你們向全市人民和所有關心支持燈塔發展的社會各界人士，致以崇高的敬意和最衷心的感謝！

在總結成績的同時，更要清醒地看到問題，主要是：產業結構性矛盾仍然突出，部分行業、企業經營困難，步履維艱；發展帶來的新矛盾和歷史遺留的老問題相互交織，維護社會穩定壓力較大；個別政府工作人員服務意識不強，作風懶散拖沓，不擔當、不作為，群眾反響強烈。對于這些問題，我們已經注意到，決心要在今后工作中認真加以解決。

二、今年主要任務

2017年是本屆政府的收官之年，也是落實國家扶持政策，加快老工業基地新一輪振興的關鍵一年，做好今年工作意義重大。我們一定要深入落實十八屆五中、六中全會和中央、省、市經濟工作會議精神，按照市委六屆二次全會的部署，貫徹五大發展理念，抓住遼寧新一輪振興機遇，圍繞建設“四個遼陽”、打造“三個燈塔”的總要求，以穩中求進為工作總基調，以實現經濟全面轉型升級、全域城鎮化、全面建成小康社會、全面融入沈陽經濟區為總目標，以經濟發展為主旋律，以項目建設為總抓手，奮力開創經濟社會發展新局面。

經濟和社會發展的預期目標是：地區生產總值增長6.5%，一般公共預算收入增長5%，固定資產投資增長10%，農民人均可支配收入增長8%。

（一）以示范試點為牽動，加快推進農業現代化

深化示范試點。勇于先行先試，抓好國家、省試點任務，創造可復制、可推廣的經驗。以小小線綜合示范區、沈遼產業大道農業示范帶和沈半線優質糧食生產示范帶為重點，加快現代農業示范區建設，帶動全市現代農業大發展。大力實施農業精品工程，每個鄉鎮要至少建成一、二個精品項目。積極推進佟二堡省級農產品加工示范集聚區建設。

加快結構調整。深化農業供給側改革，促進農業提質增效、農民增收。繼續調減玉米種植面積，因地制宜發展特色雜糧、綠色蔬菜等經濟作物。大力發展綠色水稻，力爭面積達到80%以上，努力打造遼寧綠色水稻第一縣。集中連片發展遼峰葡萄和設施農業，加快形成原產地優勢和競爭優勢。加快林果產業發展，補齊東部山區農業短板。做大做強特種毛皮動物養殖業，爭創省“一縣一業”示范縣。

夯實農業基礎。完成土地確權登記頒證，再流轉土地3萬畝。大力培育新型經營主體，新發展市級以上龍頭企業4戶，專業合作社和家庭農場60家，試點整村組建土地合作社。加強農業社會化服務體系建設，完善農產品質量安全追溯體系，建成病死動物無害化處理中心。解決6個村、7800人飲水安全問題，努力推進安全飲水全覆蓋。

（二）以項目建設為核心，加快工業結構優化升級

主攻重點項目。把項目建設貫穿全年工作始終，確保忠旺鋁材精深加工項目完成一期96萬平廠房建設和設備安裝，車廂項目一期全部達產；抓好順鋒鋼鐵200萬噸選礦擴建、國能潔凈燃料生產基地等一批超億元項目，增強發展后勁。

壯大骨干企業。建立重點骨干企業庫，幫助企業解決發展中遇到的問題。積極爭取和落實各項涉企政策，降低企業運行成本。加大金融服務力度，支持企業多元融資，力爭富強鑄造在“新三板”掛牌。推動企業聯合重組，“造大船出海”。構建支持工業轉型升級、健康發展的激勵機制，開展工業納稅“十強企業”評選表彰活動。力爭再培育5家規模以上工業企業。

集聚園區力量。完善基礎設施，研究支持辦法，吸引企業入駐，加快形成集聚效應。篩選一批發展前景好的小微企業，引導其入駐園區發展。啟動佟二堡精品企業園建設，打造高端企業集聚地。整合域內外服裝童裝企業資源，規劃建設服裝產業園區，讓傳統產業煥發新的生機。

（三）以特色產業為引領，加快發展現代服務業

做優特色產業。大力推進宗駿奧特萊斯、東方米蘭二期等重點項目，啟動皮草文化展示館建設，繼續豐富市場業態，全力打造“四季佟二堡”。建成貂皮現貨跨境電子交易平臺，擴大電商產業園規模，全力打造“網上佟二堡”。引導企業引進國際一流設計師，提升自主研發能力和市場競爭力，籌劃開展系列宣傳活動，全力打造“創新佟二堡”。

做強現代服務業。加快推進城區傳統服務業轉型升級，規劃建設商業綜合體、養老地產等龍頭項目，活躍城區商業氛圍。辦好房交會、遼峰葡萄節和遼峰小鎮賞花節，繁榮城鄉市場。加快縣、鄉電商網點建設，逐步健全以縣、鄉、村三級物流節點為支撐的農村物流網絡體系，建成冷鏈物流電商園。

做活旅游產業。推進旅游資源市場化配置，培育壯大旅游市場主體，增強旅游產業活力。實施以民俗村、農家樂、歷史古跡、山區自然風光和城區重點景觀為節點的旅游資源開發建設，打造精品旅游線路，建成沈陽經濟區的“后花園”。力爭完成佟二堡4A級景區創建。

（四）以特色小鎮為抓手，加快城鄉一體化發展

完善基礎設施。新建和維修改造各級公路及“一事一議”村內道路420公里以上，構建四通八達的交通網絡。啟動城市北環，加快燕濱路、燈岫線和康柳線等重點道路建設，完善城南片區道路規劃建設，確保燈塔高速南出口竣工通車。開工建設城市給水三期工程，繼續完善供電、供熱、燃氣等城市基礎設施，增強城市承載能力。

提升建設品位。圍繞建設宜居城市，大力度改造老城區，對2600多戶城中村、城郊村和棚戶區進行搬遷改造，對21個棄管老舊小區進行綜合改造，對2條城市主次干道和13條破舊巷道進行維修改造。啟動忠旺城、金昌馨居等一批房地產開發項目。進一步提升城市品質，完善城區綠化、美化、亮化，增設沿街景觀小品，開工建設葛西河生態走廊三期。爭取省市扶持政策，高標準實施一批美麗鄉村示范村建設，全面加強農村環境連片整治，打一場農村環境整治攻堅戰。

建設特色小鎮。堅持產業文化旅游“三位一體”、生產生活生態“三生融合”的規劃定位，積極推進一批基礎設施和特色產業項目，加快形成“一鎮一產業、一鎮一精品”。佟二堡皮草小鎮爭創國家級特色小鎮，遼峰、太陽谷、燕州小鎮爭創省級特色小鎮。建立特色小鎮儲備庫，適時啟動兩個關東風情濃厚、燈塔特色鮮明的小鎮建設。

改善生態環境。繼續實施青山工程，鞏固退耕還林成果，完成造林100萬株，治理閉坑礦山110畝。深入開展大氣污染治理，加強重點企業污染物排放實時監控，全部淘汰黃標車，加速淘汰老舊車輛，拔掉城區10噸以下燃煤小鍋爐。引進長青集團生物質熱電聯產項目，推進秸稈綜合利用。強化水污染防治，實施“河長制”，確保域內河流水質改善。開啟土壤污染防治工作，完成土壤環境質量目標監測點位設置和網絡建設。

提高管理水平。積極推進綜合行政執法改革，推動城市管理走向城市治理。加快數字化城市管理平臺建設。完成城市總規修編及海綿城市、地下綜合管廊等專項規劃編制。開展城市管理年專項行動，出重拳、大力度整頓占道經商、違章停車、私搭亂建、非法營運等行為，提高城市精細化管理水平。正式運營燈塔客運中心，優化公交運行線路。

（五）以改革創新為驅動，激活發展內生動力

深化重點改革。深入開展事業單位分類改革，完成生產經營類事業單位轉企改制。啟動國有集體企業改革，扎實做好職工安置工作。加快推進機關事業單位養老保險制度改革。

優化營商環境。行政審批局要履行好職能,真正實現“一枚公章”管審批。完成“五證合一”改革，廣泛應用“一照一碼”和“兩證整合”，全力營造便商利商的政務服務環境。加強信用體系建設，強化“誠信招商、誠信待商、誠信留商”理念，著力營造聚商活商的公平市場環境。保持各類發展政策的統一性、連續性和穩定性，積極構建平等統一規范的政策環境。

全力招商引資。開展“招商年”活動，全市總動員，干部齊上陣，突出主導產業和重點區域，圍繞延長產業鏈條、城市開發和特色小鎮建設，大力開展專業招商、精準招商，著力以商招商，動員“燈商回歸”，努力引進一批大項目、好項目，為經濟發展注入強勁動力。

強化要素供給。盤活閑置土地和空置廠房，復墾關閉磚廠、煤礦和村屯空地，保障重點產業和項目用地需求。樹立經營城市理念，做好動遷地塊和農用地收儲工作，強化國有資產管理。搶抓政策機遇，各部門都要積極主動向上爭取支持。

（六）以改善民生為根本，持續解決群眾普遍關心的突出問題

打贏脫貧攻堅戰。把脫貧攻堅作為一號民生工程，繼續深化“三千包扶”和行業扶貧，力爭最后2783名貧困人口全部脫貧，8個省級貧困村徹底摘帽，提前完成脫貧攻堅任務。

補民生保障短板。新增城鎮實名制就業2600人，提升城鄉居民參保參合率，全力保障養老金發放。完成市級公益性公墓建設。改造600戶農村特困戶住房和危舊房屋。繼續實施農村敬老院消防設施和城市社區用房改造。

辦人民滿意教育。強力推進義務教育均衡發展示范縣創建工作。穩步推進布局調整，加快薄弱校改造，啟動一高中擇址新建，努力解決城區小學大班額問題。繼續實施教師交流輪崗。鼓勵普惠制幼兒園發展，突出職業教育辦學特色，全面提高教育教學質量。

促衛生服務共享。繼續深化醫藥衛生體制改革和公立醫院改革。完成中醫醫院建設，啟動中心醫院擴建，加快鄉鎮衛生院、村衛生室標準化建設。做好基本公共衛生服務均等化和重大疾病防控工作，增強公共衛生保障能力。

做文化事業文章。積極開展群眾性文體活動，豐富群眾業余生活。力爭村級文體廣場全覆蓋。完成燕州城山城本體保護規劃編制，籌建遺址公園和博物館。確保高公館復原式陳列對外開放。深度挖掘整理歷史文化資源，積極培育和發展特色文化產業。謀劃農村有線數字電視網絡改造。

創和諧平安燈塔。著力構建法治體系，規范程序和秩序。強化生產安全、消防安全、交通安全、校園安全和公共安全監管，做好食品安全城市創建工作，大力提升安全生產整體水平。強化社會治安綜合治理，嚴厲打擊惡性犯罪，進一步完善立體化防控體系，提高維護公共安全能力水平，增強人民群眾安全感。

（七）以依法行政為理念，全力塑造政府新形象

加強依法行政。嚴格按照法定權限和程序履行職責，嚴禁法外設權、擴權。推進政府法律顧問制度，完善重大事項集體決策機制。自覺接受人大依法監督、政協民主監督，主動接受司法監督、社會監督。認真執行人大及其常委會的決議、決定，堅持重大事項報告制度，一絲不茍地辦理議案建議和提案。

狠抓從嚴治政。認真履行“一崗雙責”，不折不扣落實全面從嚴治黨主體責任，筑牢政府工作人員拒腐防變的思想防線。進一步規范政府采購、招投標和國有資產轉讓程序，加大重點領域、重點部門和重點項目的審計監督。嚴肅查處、失職瀆職案件和腐敗問題，切實做到干部清正、政府清廉。

樹立責任意識。牢記人民公仆的第一身份和為民服務的第一職責，把群眾需要作為工作第一目標，群眾滿意立為干事第一標準。勇于“涉險灘”、敢啃“硬骨頭”，以逆水行舟的膽量、奮發有為的精神主動推進急難險重工作，主動適應改革攻堅新要求。