土地承包的相關政策范文

導語：如何才能寫好一篇土地承包的相關政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】上市公司；土地承包費；所得稅；會計處理；政策分析

一、上市公司承包費適用的所得稅政策

在計劃經濟時代，政治與企業相互統一，我國還不存在上市公司，土地承包主要是由集體負責，農場是當時土地承包重要的企業，而農場中的員工都屬于其職工，享受著相關的政策。市場經濟時代的帶來，政企分開，上市公司發展十分迅速，其土地承包費的所得稅以及會計處理發生了變化。大部分稅務人員認為，土地的最終所有權屬于國家，在未對土地進行改革之前，實體企業將所得的收入集中起來管理，這正好完全符合新所得稅中的有關規定，但是改革之后，土地可以自主經營以及承包，上市公司中職工可以自己承包土地，對土地擁有使用權，這時上市公司應該繳納相應的所得稅。

因為現階段，我國對上市公司的土地承包費的所得稅收的規定相對比較模糊，在征稅期間，各級稅務機關都應該給予解釋說明，但是因為沒有相關的法律依據，因此很多上市公司并不配合稅收人員，因此稅收的征管工作十分困難。為此相關省份依據自身的情況，制定了相關的政策法規，認為在原有政策基礎上，采取雙層的經營體制，這樣方式更利于上市公司繳納土地承包費中的所得費，并且對其進行會計處理。上市公司為承包農地的員工繳納基本的保險，而員工土地承包費，需要向上市公司繳納，之后上市公司將其再向稅務機關繳納，這種政策，不僅減少了稅務機關向上市公司催繳的麻煩，同時上市公司中員工的福利也有了保證。

二、上市公司中非員工承包土地交納費用的企業所得稅政策以及會計處理

1.非員工交納土地承包費用的所得稅政策

在初級階段，因為還有很多政策不夠完善，因此企業中的土地幾乎都是內部員工執行承包，而一些機動土地或者沒有員工承包的土地，企業會強制性的派遣專門的人員來管理，或者直接由企業自己經營。上市公司認為非員工應該簽訂相應的合同，并且上市公司有權要求非員工人員根據公司中的相關規定進行生產經營，而非員工人員有權遵守相應的管理，上市公司向其收取的費用應該按照承包費來認定，其承包費可以作為農業生產經營所得，可以免稅，而各級稅務機關認為非上市公司員工應該按照企業資產經營收入來繳納相關的企業所得稅。

2.外來包地者向上市公司交納地租的涉稅會計處理

既然外來承包者交納的費用屬于“地租”，那么會計就應該單獨確認并核算本項收入。收到外來承包戶繳納的地租時作如下會計處理：借：庫存現金或銀行存款；貸：其他業務或經營收入。外包地租金收人或土地租賃收入，同時，對為此而發生的自接支出，上市公司需要單獨核算，借：其他業務支出等，貸記“銀行存款”等有關科目，以便計算應納稅所得額時扣除提取應繳納的營業稅及其附加的城市維護建設稅和教育費附加時作如下會計處理：借：營業稅金及附力或其他業務支出；貸：應交稅費―應交營業稅，應交稅費―應交城建稅應交稅費―應交教育費附加。

三、上市公司職工子女承包土地的承包費所得稅政策問題

1.職工子女交納承包費屬于農業生產經營收入

只對某省國家稅務局提出具體問題的專門批復，所以具有一定的政策解釋局限性。上市公司畢竟是而對市場競爭獨立經營的“農業實體企業”，將其勞動對象―耕地實行對內部職工承包經營獲取收入，決不能改變“農業生產經營所得”的性質。雖然職工子女沒有上市公司勞動人事編制，但由于政企分開改制后，上市公司已經不存在事實上的農工“編制或者勞動合同”關系，生產者同農場之間只有“土地生產府承包合同”關系。所以，只要是上市公司戶籍人日并且達到法定勞動年齡，同上市公司簽訂了農地生產承包合同，不論老一輩農墾職工還是新一代“農墾人”，都應享有同等的法律和稅收的權益，須視為上市公司“合同農工”，上市公司向其收繳的承包費會計應確認為“主營業務收入”。

2.上市公司對職工子女收取土地“承包費”而非地租”

如果上市公司將有償讓渡給場外人經營，則屬于租賃經營，其應該規范耕地租賃協議，所收取的費用，會計上應確認為“租賃費”或者“地租”。當上市公司將其生產對象――耕地交給本公司內部人員承包經營，土地承包戶仍需要執行上市公司的生產調度和指揮管理，執行上市公司統一的規章制度，并且由上市公司實行統一經濟核算，符合企業承包經的有關規定；其向家庭上市公司等承包戶收取承包費，屬于上市公司對內部從業者以上市公司名義和利用其資產從事上市公司規定范圍項目所獲取的經營收益“提成”。盡管上市公司不再為職工繳納社會保險，但屬于一種社保支付分配方式的管理策略調整.即上市公司以少收或不隨市場漲價）承包費的方式，將社保資金讓渡給承包人，由承包人自行承擔。所以，不論怎樣稱呼這項收費，都無法改變承包費的實質，會計不能將之確認為“其他業務收入―租金收入”

四、結語

綜上所述，可知對上市公司土地承包費的所得稅會計處理及政策進行分析十分迫切，因為現階段稅務機關對上市公司所收取的土地承包費用的所得稅進行征稅比較困難，兩者說法不一，筆者依據相關政策分析，上市公司的土地外包所獲得的費用，應該算作是企業所得稅，而內部承包所獲取的費用不應該算作是企業所得稅，尤其是上市公司員工子女承包的土地，但是因為政策、法律等不夠規范，還有待進一步研究。

參考文獻：

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一是對確權登記認識不夠，地方工作積極性不高。2004年頒布的《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》中，對承包經營權證書的內容、條件及換發、補發等都作了明確規定，許多地方認為此次的農村土地承包經營權確權登記工作好像是重復勞動，且需再次花費大量物力、財力，導致工作積極性不高。

二是確權實際土地面積增加，承包合同矛盾突出。20__年全國全面開展農村土地確權登記頒證工作，要求全面丈量土地，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清（四至就是地籍上每宗地四鄰的名稱。四至在各地土地資料上填寫不規范，沒有很好描述出土地的具體范圍）等問題。在土地確權后，實際測量的面積很可能大于原二輪承包地面積。對于已流轉出去的土地，有些農民要求確權，對承租土地流轉的大戶，要求按照確權后多出的土地面積補償相應承包費，從而引發了是否調整承包合同的問題。

三是宅基地私下買賣，成為矛盾導火索?！吨腥A人民共和國土地管理法》中第8條對宅基地的性質做了規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。因此，宅基地的性質是公有的，由集體行使對宅基地的所有權，從法律層面講，農村宅基地不能自由買賣。在現實生活中，農村宅基地私自買賣現象卻一直存在。對于整家遷出的農戶，宅基地私下出售給外來戶，有的農民為了省麻煩，將耕地附帶宅基地一起出售給外來戶。等到國家對該處農村土地進行開發，土地出現增值，已經出售土地承包權的農民要求獲取土地相關收益?！秶鴦赵恨k公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中提到“現階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等，以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”，由此看出土地承包權是不在流轉范圍的，而當初購買宅基地附帶耕地的人們殊不知土地承包權不能隨意買賣，由此對開發引起的土地收益產生利益紛爭；有的農民將宅基地私自買賣之后，對農村土地承包經營權沒有過多的留意，以致耕地閑置，村集體某些干部將其耕地任意流轉以牟取經濟利益等等。

針對以上矛盾，我們提出以下建議：

一是進一步加大宣傳動員力度，形成全社會對農村土地確權登記頒證重要性的共識。土地確權、登記頒證是一件事關9億農民的頭等大事。加大報紙、電視、網絡等的宣傳力度，使農民群眾弄清確權登記的重要性，推動此項工作穩步推進。

篇3

    論文關鍵詞 農村土地流轉 農村婦女 土地權益 法律保護 立法完善

    農村土地承包經營權流轉(以下簡稱農村土地流轉)對農民切身利益問題進行了一定程度的改革與調整,其中包括土地承包經營權、土地征用補償權以及宅基地使用權等權利義務內容。然而,這一變革對于農村婦女這個脆弱群體而言,要想讓自身合法權益不受侵害,難度較大。關鍵性原因在于:現行的法律法規對農村婦女權益保護不夠完善,在操作層面上,對農村婦女權益保護存在缺失。

    一、農村土地流轉中婦女權益保護缺失現況分析

    大量的實證研究表明:在農村土地流轉背景下,不同類型的農村婦女在權益受侵害方面呈現出不同的特點。具體有以下幾種表現:

    (一)農村出嫁婦女流失承包土地按照我國絕大部分農村習俗看,婦女在出嫁后自身的戶籍將從娘家所在村莊遷移至婆家所在村莊。而農村的土地政策“增人不增地、減人不減地”,所以,嫁到外村的婦女在娘家的土地承包權,全部或部分被村委會收回,或者被父兄等親人占有;而新嫁入的媳婦沒有土地分,形成了“娘家土地帶不走,婆家沒有土地分”局面。從長期發展角度看,這部分農村婦女喪失的不僅僅是土地承包權,還失去了與土地權益相關的分紅權、征用補償權以及宅基地分配權等延伸權利。農村婦女出嫁對娘家的土地失去承包權,在婆家又不能取得新的土地承包權。這種現象在沿海、土地價值較高的地區較為普遍。

    (二)農村離婚婦女丟失承包土地按照農村習慣,婦女一旦離婚,一般不會繼續留在男方家生活,而屬于自己的那份承包地因無法分割,根本帶不走。若女方再婚,到了新居住地也分不到新的承包地。實際上,這部分農村婦女因離婚喪失了依賴于土地而生存的基本身份,由此使得婦女自身的日常生活與生存受到嚴重的挑戰。所以,在現行農村土地承包法律規范中增加對離婚婦女土地權益保護內容,尤為重要。

    (三)農村喪偶婦女往往喪失承包土地在我國絕大部分地區,農村喪偶婦女土地權益受到侵害問題尤其嚴重。喪偶婦女既可能喪失自身的承包地,又可能喪失對其亡夫承包地繼承權。其中,最直接的表現在于:包括受到再婚等因素的影響,喪偶婦女往往會離開原居住地。她們家庭簽訂的土地承包合同往往會被單方終止,她們及亡夫的承包地就可能被強行回收。這種行為實際上就是對喪偶婦女合法土地承包經營權的非法剝奪。

    綜上所述,土地資源固定性與婚姻變動性之間的矛盾,決定了農村婦女在現有土地集體所有制和家庭承包模式下,其個人力量難以與集體及家庭力量對抗,也注定了在這場利益博弈中,因婚姻流動的農村婦女始終屬于弱勢群體一方,為此,亟待法律上提供保護。

    二、農村土地流轉中婦女權益法律保護缺失成因分析

    農村土地流轉中婦女權益保護工作開展難度較大,主要原因可歸納為以下幾個方面:

    (一)法律法規對農村婦女權益保護規定不夠完善目前對農村婦女土地權益保護的法律法規,主要包括《婦女權益保障法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等專門性規定。盡管這些法律法規對農村婦女土地權益保護做了些原則性規定,但其中仍然不夠完善,諸多規定流于形式,難以執行。例如,《婦女權益保障法》第33條第1款規定:“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益”。由于該條款沒有匹配相應的法律責任,成為一紙空文,難以落實。此外,《農村土地承包法》第3條和第15條規定,農村土地承包制度是建立在農村集體組織基礎之上的內部家庭承包模式,農村集體經濟組織的農戶才能作為家庭承包方的基本單位,但對于農村婦女是否能夠直接作為家庭承包方責任人或共有人的問題并沒有明確的規定。受這一立法缺失影響,農村婦女往往由于婚姻變動喪失了土地承包權,而無法獲得有效救濟。

    (二)配套規定在農村婦女權益保護方面對接不暢、可操作性差在涉及到對農村婦女土地權益保護的法律法規當中,關于男女平等問題是特別引人注意,但這種規定僅僅體現在抽象層面上,在農村婦女如何維權方面缺乏有效的路徑和手段,并且與相關司法解釋對接不上,可操作性差。例如,《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規定:“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”。在以家庭為單位的承包模式下,農村婦女能否作為集體經濟組織成員的適格主體,存在爭議。當農村婦女土地承包經營權受到侵害時,只能尋求行政途徑解決,而村委或村集體經濟組織又非行政機關,所以,往往告狀無門。此外,《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第2條第3款也有類似的規定,把因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛,排除在仲裁受案范圍之外。所以,現行的農村婦女土地權益保護配套規定過于原則性,或存在對接不暢,亟待改進。

    (三)以民主程序議定的村規民約,以多數人的名義侵害農村婦女土地權益《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等都規定“村民大會過半數”,“村民代表會議過三分之二”的民主議事原則,且議定的事項不得違反上位法的規定,但多數人為了獲得更大利益,往往侵害少數農村婦女土地權益。當經過民主議定的村規民約侵害農村婦女時,如何糾錯,如何查處,法律依據不足,監督根本不能到位。

    三、農村土地流轉中婦女土地權益保護的措施與建議

    在農村土地實施流轉改革過程中要想最大限度地保護農村婦女土地權益,其關鍵在于完善相關法律法規,從立法上保障農村婦女在土地流轉下應享有的合法權益,同時,對違反相關法律法規的行為進行懲處。具體有以下幾點措施與建議:

    (一)對《婦女權益保障法》進行立法完善《婦女權益保障法》中對于農村婦女與男子享有土地承包權及相關權益的平等性做出了規定,但對于農村婦女在出現結婚、離婚或者喪偶等情況下,如何通過對法律工具的應用,保障自身土地承包權及延伸權利不受侵害并未做出明確的闡述。作為一部對婦女權益專門性保護的《婦女權益保障法》,應當細化其中對農村婦女土地權益保護的規定,以便增強其可操作性和實用性。需要從兩個方面入手:(1)補充完善對農村婦女土地承包經營權保護條款的實操性,結合實際情況,考慮農村婦女在現實生活環境下最切實的問題;(2)對《婦女權益保障法》相關條款配上法律責任,加大對違規責任人的處罰力度,以確保對農村婦女土地權益的維護。

    (二)對《農村土地承包法》進行立法完善對現行《農村土地承包法》需要增加以下幾個方面的內容:(1)在以內部家庭為承包方的法律規范中,需要將農村婦女作為獨立主體納入保護范疇。雖然我國現階段農村土地承包仍然以“戶”為單位,但是,應當明確規定農村婦女是家庭承包的共有人,按份共有;(2)對于《農村土地承包法》第19條涉及的土地承包流程規范中,應當將農村婦女占商議土地承包總人數的比例進行合理的規制,以便在土地承包商議中讓女性平等地參與,并享有相應的表決權;(3)在履行土地承包流程中,諸如在承包、轉讓合同等文件上不僅僅需要承包方當事人即戶主簽字,同時,還必須承包方當事人的配偶簽字;(4)現行《農村土地承包法》規定對于全家遷入市區的農戶,可對其享有的土地承包權進行回收?；趯r村婦女土地權益保護的特別考慮,建議修改為:在娘家遷入城市,對在新居住地未取得承包地的出嫁婦女的土地承包權予以保留,農村集體組織不得收回等內容。

    (三)對農村土地流轉政策層面進行完善與規范為了確保農村婦女土地權益在土地流轉中不受侵害,需要各方參與人加快對于土地流轉相關政策的建立與完善。在實際工作中,需要重點關注以下幾點問題:(1)重視對農村婦女脆弱群體土地權益的保護,并對相關政策進行規范:特別是對農村出嫁、喪偶、離婚的婦女在承包地進行轉包、出租、轉讓以及股份合作等過程中,確保土地權益不受侵害,同時,還要保障在土地流轉過程中,農村婦女的生活水平不會低于流轉前的生活水平。(2)對農村婦女承包土地流轉前,一方面,需要對承包戶提供的土地承包經營權歸屬進行確認;另一方面,需要對流轉戶家庭成員,特別是婦女在承包經營狀態下享有的份額以及財產權利進行確認。意在防止農村婦女自身享有的土地權益在土地流轉中受到損害,甚至喪失。(3)對村規民約進行規制?？h、鄉兩級人大和政府應當對現有已經存在的成文或不成文的村規民約進行清理,廢止不合法的土政策。對今后以民主議定通過的村規民約,應進行提前指導,事中監督,事后報備。對村規民約侵害農村婦女土地權益的,縣、鄉兩級政府應當及時予以查處,糾正。

篇4

農地資本化是指農民土地權益能夠用來抵押或擔保，具有類似其他生產要素的流動性。我國農地分為耕地、園地、林地、牧草地及其他農用地5種。其中耕地是農業最敏感的神經，也是農民最主要的生產要素。耕地資本化是提高農民財產性收入和農民規模經營效率，建立農民長效增收機制的關鍵性制度創新［1］。我們主要從操作層面對農村經濟發展中耕地資本化進行研究，結合我國耕地資本化的實踐路徑選擇，設計一種高效實現耕地資本化土地金融組織形式，即針對耕地資本化的農村土地金融組織。

1耕地資本化的重要性

耕地資本化對于發展現代農業，實現規模經濟，促進農村富余勞動力遷移，提高農民收入，保障國家糧食安全等具有重要的作用。

1．1耕地資本化是建立現代農業、實現規模經濟的重要手段

曾極大促進了我國農業的發展，隨著我國農村經濟的發展，小規模的土地分散經營方式嚴重阻礙土地利用效率［2］。農業生產現代化要求通過機械化技術模式和農場化的組織模式來實現規模效益。由于我國耕地資本化程度低，導致農業生產和流轉均缺乏金融支持，僅能進行簡單的粗放式小規模生產，耕地價值難以體現［3］。

1．2耕地資本化促進農村富余勞動力遷移，提高農民收入

耕地資本化使土地價值得以體現。隨著農村經濟和城市化的發展，大量的農村人口向城市遷移，進城打工的農民可以利用耕地資本化所獲得的資金作為技術培訓和創業成本，提升自身價值，提高打工收入［4］。

1．3耕地資本化是國家糧食安全的制度保障

土地資本化促使農民將閑置的零散耕地向農業經營公司或承包大戶流轉，一方面從制度上保障種糧大戶獲得更多的補貼，另一方面使得糧食生產獲得規模效益，提高“1．2億hm2耕地紅線”的利用質量，促進糧食生產，保障國家糧食安全［5］。

2耕地金融組織的初步探索

耕地資本化的實際推行必須要有健全的運作組織，近年來，我國某些地方已開始探索耕地資本化運作模式，并初見成效，為我國耕地金融組織的構建提供了參考。

2．1表現形式

2．1．1以農村土地經營權為抵押直接向銀行申請貸款

如重慶市開縣，主要針對的是流轉大戶。流程大致為農戶將土地承包經營權流轉給大戶業主，業主支付農民土地流轉費，然后再用土地承包經營權作抵押向商業銀行融資貸款。據調查，2008年開縣182戶專業種植大戶以土地承包經營權為抵押物，獲金融機構貸款8540萬元。浙江省寧海縣和余杭縣也采取的是這一模式，對象都限定在“大戶”。

2．1．2土地信用合作社模式

如寧夏回族自治區平羅縣，具體做法是，在當地政府推動下，某些村鎮成立了土地信用合作社，由村領導擔任合作社負責人，農民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農民支付“存地費”，合作社再把土地“貸”給經營企業或大戶，并收取“貸地費”［6］。截至2009年，平羅縣共存貸集體荒地和農民耕地1．23萬hm2。

2．1．3土地入股模式

如浙江省樂清市的南岸村，具體做法是農民以土地承包經營權作為股份，與合作社簽訂入股合同，按股權實行保底分配，合作社再把土地承包給經營公司，年終視經營狀況按股權再給農民分紅。

2．1．4土地競拍模式

如河南省沁陽市，具體做法是在當地政府協助下設立土地流轉中心，農村閑置耕地經過整理后，在土地流轉中心進行公開拍賣，通過審核的農戶和公司依照自愿、公開、有償、合法的原則，競價高者取得該土地。

2．1．5公司貸款模式

貴州省湘潭縣1988年成立了全國第一家土地金融公司，1991年改為土地開發投資公司，經營以土地的使用權作為抵押向土地經營者發放中長期貸款［7］。

2．2主要特點

從各地試點情況看，在政府支持下的耕地金融組織通過耕地存貸業務，促進了土地流轉和農村剩余勞動力的轉移，相當程度上保護了農民利益，提高了農民收入。耕地資本化的初步探索具有以下特點:(1)各類試點中的耕地金融組織都不同程度上得到了鄉鎮或縣級政府的支持。(2)試點中耕地金融機構主要從事土地“存貸”業務，通過土地流轉將零散土地集中形成規模進行經營，并以集體或組織作為融資主體。(3)商業性銀行在一定的政策支持下也可以參與耕地金融，發放耕地抵押貸款。

3中國農村耕地金融組織的構想

在農地金融業比較發達的西方國家，農地金融機構比較健全和完善。德國早在1770年就率先發展了農地金融，主要特點是抵押土地債券化，組織方式是先組織各地的土地抵押合作社，然后向上發展成為聯合社及聯合銀行。美國于20世紀初建立了農地金融制度。在組建方式上，采取了自上而下的政策，先由政府撥款充當聯邦土地銀行的股金，發行土地債券，同時分區輔助農民組織聯邦土地銀行合作社。在組織方式上，采取了銀行及合作社雙重體制。日本農地金融實踐開始于19世紀末期，它充分借鑒了歐洲經驗，并結合本國實際大膽創新，特設立農林漁業金融公庫———國家土地銀行，向農林漁業的永久性建設提供長期低息貸款［8］。建立中國特色農村耕地金融組織既要借鑒國外土地銀行的成功模板，還要結合我國的金融組織架構。基于我國重慶、貴州等地耕地資本化模式的實踐經驗，本研究從農村耕地金融組織的性質定位、業務范圍、組織架構、運行機制提出以下創新建議:

3．1性質定位

當前及今后較長一段時間，我國耕地金融組織應以廣泛的初級合作性土地金融組織為基礎，以政策性土地金融為主導，并輔以部分商業性土地金融。設立農村耕地金融組織的目的是為了切實解決農民在生產生活中遇到的融資問題，建設社會主義新農村，貫徹國家現代化發展戰略，業務活動有一定的公益性，故應將其定位以政策性土地金融為主導。然而，隨著資本市場業務的完善和農民信用等級的提高，土地銀行的政策性金融業務又有淡化的趨勢，為了保持耕地金融長期持續性發展，體系中還應輔以商業性土地金融，引入競爭，激勵金融創新，因此商業性土地金融是構建多層次耕地金融組織不可或缺的一部分。初級合作性土地金融組織是指承包經營權流轉的中介組織，在耕地承包經營權抵押中發揮承上啟下的作用，提高耕地經營權流轉效率，促進耕地規?；洜I。

3．2業務范圍

耕地是我國農民的最大財產，但在流轉過程中信貸支持嚴重不足，所以農村耕地金融組織應以耕地抵押貸款為核心。

3．3組織框架

我國現行的農村金融體系中農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社等都有一定的能力開展業務創新，承擔耕地金融業務。

3．3．1商業性耕地金融組織

從試點區域看，現階段參與的金融機構絕大多數為農村信用合作社，因為農信社在鄉村的網點多，與村集體組織有較多的業務往來，與農戶信用等較為熟悉，具有開展耕地金融的先天有利條件，但是這種做法實際給農信社附加了政策性金融業務，有悖于商業化的經營方向。農業銀行雖致力于服務城鄉，資金優厚，技術管理水平高，但它在農村發展空間卻在收縮，由農業銀行完全承擔起政策性金融業務與其股份商業性的角色也不相符。我們認為，商業性銀行均不適于承擔過多政策性金融業務，但如果商業性銀行能夠通過金融創新，開發出從市場角度考量優良的土地金融服務產品，也同樣可以參與到耕地金融業務中，分享農村經濟發展的碩果。

3．3．2農業發展銀行+農村土地合作社

相對而言，農業發展銀行作為直屬國務院領導的我國唯一農業政策性銀行，與耕地金融組織中主導金融機構的性質相符，農發行主要從事糧油貸款及部分涉農基礎設施投資，有一定基礎。因此將農發行改建為具有金融融資功能和從事農業發展長期投資的政策性土地銀行不僅職能上可行，操作上也比較便利。但是，農發行也存在不足之處，即業務不面向個人、網點少等，所以，農發行還需與促進耕地流轉的中介組織結合才能真正發揮農村土地金融的作用。從試點成效來看，農村土地信用合作社(以下簡稱合作社)能夠有效盤活土地資源。一方面接受閑置土地資源的存入，另一方面將土地統一貸給經營大戶和從事農業開發的企業，提高了農村耕地規模利用效率和綜合生產率，在很大程度上促進了土地經營權的合理流轉和規范運行。而且，合作社更加了解農民土地和貸款需求，了解農民信用狀況，通過合作社為農民辦理土地流轉服務，經營抵押貸款申請和抵押擔保等業務更具有組織優勢。結合當前我國農村金融機構和今后發展，我國的耕地金融組織應為雙軌制:一支為農發行+農村土地信用合作社，主要承擔政策性耕地金融業務，另一支為涉農商業性銀行，從市場角度考量參與其中。至此，我國耕地金融的組織架構結合了政府、金融部門、中介組織等多種組織元素的結合。詳細農村耕地金融組織運行見圖1。

3．4運作機制

農業發展銀行與農村土地信用合作社共同組成了政策性土地金融組織，以保本經營為原則。農戶將承包的土地自愿存在鎮村級合作社，合作社根據土地等級、位置、存地期限等因素確定存地利息，并發給農戶存地證。耕地的最終承包經營權仍歸農戶，存地期間合作社有最終處置權，可對土地進行整理、開發、投資，經過整理形成規模后再根據貸地者的需求貸出土地，存貸地差額即為合作社的主要收入源。合作社還負責耕地抵押貸款登記、申請等業務，組織耕地評估專家評審抵押耕地，向農發行縣區支行提交貸款申請。貸款通過審批可向相關農戶或公司收取一定手續費?？h區農發行支行受理耕地抵押申請后，再次評審并決定是否發放貸款。貸款農戶如不能按期還款，縣區支行可依法處分抵押的土地承包經營權。農發行總行和農發行省市支行主要體現在業務范圍不同。省市分行貫徹總行的指導和規范，負責制定省市細化政策法規，落實土地債券發行，清算本省市資金并上報總行?？傂胸撠熤贫ㄈ珖缘恼叻ㄒ?，指導土地債券發行，進行最終的資金清算，推動耕地資本化健康平穩進行。

鑒于農業貸款高成本、高風險等特點，對商業性金融組織國家應給予一定的政策扶持，如提供財政貼息，涉農業務利潤不計入營業稅、所得稅的征收基數等。商業性銀行主要參與耕地抵押貸款，不辦理耕地存貸業務，在一定政策優惠下從盈利性角度考量耕地抵押貸款的可行性，通過金融創新，根據農戶需求確定產品規模、期限和用途，開發出多樣化的金融服務產品，積極參與農村耕地金融。對于民間資本可適時適當放松金融市場的準入條件，充分引導民間資本作為商業性金融組織的靈活性，為農村金融的發展探索不同的途徑，如嘗試民間資本作為權益資本參與農村耕地資本化，通過耕地規模化和產業化生產收回利潤并逐漸退出特定地塊的資本投入，利用獲得利潤投資另一塊耕地。

4構建耕地金融組織需要的配套條件

為了促進我國耕地金融的有效推廣和實施，降低參與各方的風險，應加強相關的配套條件建設。

4．1完善耕地抵押的法律

耕地抵押是耕地金融中的核心內容，但我國現行法律對耕地抵押缺乏明確相關政策?！掇r村土地承包法》對家庭承包的耕地和以招標、拍賣及公開協商等方式承包耕地的采取了禁止和允許兩種截然相反的態度?！段餀喾ā返?28條和133條延續了《農村土地承包法》的規定，沒有新的突破。第184條規定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，除法律另行規定外，均不得抵押。雖明文禁止但“除法律另行規定外”又給耕地抵押仍留有余地。我國應從法律上制定相關政策，加快制定我國《耕地抵押貸款法》，放寬農村土地承包經營權抵押范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經營權、宅基地使用權等納入抵押設定，實現土地財產權益。

4．2完善耕地抵押權登記制度

土地承包經營權抵押作為物權必須以登記的方式公示。耕地抵押及耕地流轉涉及復雜的利益關系，而我國目前土地登記法律不完備、登記機構不統一，削弱了國家對耕地財產權利的保護效力，耕地金融需要有明確的法律登記制度對法律關系各方的權利狀態以公示化、明晰化、確定化。

4．3建立科學的耕地評估體系

土地抵押及土地債券發行前都需要進行科學的土地評估。耕地價值評估系統的缺位，一定程度上影響農村土地承包經營權的流轉，損害當事方的合法權益。建立科學的土地評估系統是構建耕地金融組織必不可少的環節。

4．4建立農村社會保障制度，發展農業保險

逐步建立健全覆蓋全社會的農村醫療保障和養老保障制度，弱化土地的保障屬性，推動土地向資源屬性和資本屬性轉化，真正成為農民的創業資本。創設農村土地承包經營權抵押貸款的保險，進一步分擔土地抵押貸款的風險，減少農民的后顧之憂。

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全省依法完善農村土地二輪延包工作基本結束后，一些地方出現了農村土地承包經營權任意甚至違規流轉的現象，影響了農村穩定與發展。為了規范流轉行為，維護流轉當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展，經省委、省政府同意，現就做好農村土地承包經營權流轉管理工作通知如下：

一、農村土地承包經營權流轉的基本原則

農村土地承包經營權流轉，是指按照土地所有權、承包權、經營權分離的原則，依法獲得土地承包經營權的個人或經濟組織，以一定的方式和程序，讓渡自己的土地承包經營權的行為。流轉的主體是承包方，受讓方主要是農戶，也可以是其他符合國家規定的具有農業經營能力的單位和個人。同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。流轉后土地集體所有性質不變、土地的農業用途不變。流轉必須堅持以下基本原則：

（一）自愿流轉原則。承包方自主決定土地承包經營權是否流轉以及流轉的對象、方式和期限。受讓方自主決定是否接受流轉。流轉過程中，承包方與受讓方依據承包合同平等協商約定流轉雙方的權利和義務，任何組織和個人不得非法干涉。

（二）依法流轉原則。農村土地承包經營權的流轉要嚴格按法律法規和政策辦事，規范操作，完備手續。土地承包經營權流轉時，發包方要依法依規，公正地維護流轉雙方的合法權益，不得借流轉的名義隨意改變土地承包關系；發包方、承包方都不得干預受讓方正常的生產經營活動；受讓方不得破壞地力、不得損害生產設施。流轉期限不得超過承包期的剩余期限。發包方、承包方、受讓方都應當誠信守法，不得單方面毀約。

（三）有償流轉原則。農村土地承包經營權流轉應當是有償的。土地流轉收益的項目、標準、方式以及相關事宜由承包方與受讓方協商約定。任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳流轉當事人應得的收益。

二、農村土地承包經營權流轉的主要形式

農村土地承包經營權流轉一般采取以下幾種形式：

（一）出租。指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后，原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，受讓方履行土地租賃合同約定的權利與義務。

（二）轉包。指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。超過一年的代耕也視同轉包。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，受讓方履行轉包合同約定的權利與義務。

（三）入股。指實行家庭承包方式的承包方之間將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等從事農業生產經營。入股后，原土地承包關系不變，承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。

（四）互換。指承包方之間為方便耕種或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。

（五）轉讓。指承包方有穩定的非農職業或穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給本集體經濟組織內其他從事農業生產的農戶，在轉讓期內由受讓方履行相應的土地承包經營合同規定的權利和義務。

三、農村土地承包經營權流轉的程序和手續

農村土地承包經營權的流轉，除一年以內代耕形式外，都必須按照一定的程序簽訂流轉合同（文本格式由省農業廳統一規定），并及時報告鄉鎮財經所。

（一）承包方自主流轉土地承包經營權的，應當遵循以下程序：

1、流轉雙方當事人依據承包合同，協商流轉方式（轉讓、互換方式除外）、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等，根據協商結果簽訂書面流轉合同一式四份，流轉雙方、發包方和鄉鎮財經所各執一份；

2、發包方及鄉鎮財經所收到流轉合同后，如發現有不妥之處應及時指出并要求其改正；

3、流轉當事人可以向鄉鎮財經所申請合同鑒證。

（二）承包方委托發包方流轉其土地承包經營權的，應當遵循以下程序：

1、承包方自愿委托發包方流轉其承包土地的，應向發包方遞交由戶主簽字或蓋章的委托流轉申請書；

2、發包方討論是否接受委托，并將討論結果在15日內通知承包方；

3、決定接受委托的，發包方應當與承包方簽訂流轉委托書，載明委托事項、權限和期限，委托雙方簽字蓋章；

4、發包方在接受委托后三個月內，將流轉農戶、待流轉地塊等基本情況以適當形式向村內外公告；

5、愿意承接流轉土地的，在公告的有效期內提交承接流轉土地的申請；

6、公告期限結束后，發包方應本著公正、公平、公開的原則，及時召集已提交承接流轉土地申請且具備承接資格的受讓方磋商，在協商一致的基礎上與受讓方簽訂書面流轉合同一式四份，流轉雙方、發包方、鄉鎮財經所各執一份；

7、流轉當事人可以向鄉鎮財經所申請合同鑒證。

（三）以轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的，應當遵循以下程序：

1、承包方向發包方遞交土地承包經營權轉讓或互換申請；

2、發包方同意轉讓或互換的，應及時向鄉鎮財經所報告，不同意的，應當于7日內向承包方書面說明理由；

3、征得發包方同意后，原承包方可與受讓方協商簽訂土地承包經營權轉讓或者互換合同一式四份，流轉雙方、發包方、鄉鎮財經所各執一份；

4、辦理土地承包合同和土地承包經營權證變更或注銷、換發等手續；

5、流轉當事人可以向鄉鎮財經所申請合同鑒證。

（四）土地承包經營權再流轉的，應當遵循以下程序：

1、通過以出租、轉包方式取得土地承包經營權后，再流轉的，首先需取得原承包方的同意，然后根據再流轉雙方商定的流轉方式（不含轉讓、互換方式），按以上相應程序實施；

2、通過以互換、轉讓方式取得的土地承包經營權，并依法登記獲得土地承包經營權證后，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉。流轉程序按相應流轉方式實施。

四、加強對農村土地承包經營權流轉的管理

農村土地承包經營權流轉涉及面廣、政策性強，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革、發展、穩定大局，各地要切實做好管理工作。

（一）全面清理并規范已經發生的農村土地承包經營權流轉行為。

各地要嚴格按法律法規和政策，對已經發生的土地承包經營權流轉行為進行全面清理和規范。手續不完備、合同條款不齊全的要盡快補全；對顯失公正的流轉合同，要通過說服教育，引導雙方重新簽訂合同；流轉補償不到位的要按合同落實到位。有下列行為的流轉應限期整改和規范：發包方假借少數服從多數強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，發包方以劃分“口糧田”和“責任田”（不含國營農場）、抵頂欠款等為由強行收回承包地搞招標承包的；承包方未經發包方同意擅自轉讓、互換土地承包經營權的；受讓方未經原承包方同意實施土地經營權再流轉的；流轉一方當事人采取欺詐、脅迫等手段，使對方在違背真實意愿的情況下簽訂流轉合同的；承包方與受讓方惡意串通，損害國家、集體或者第三者利益的；受讓方改變土地農業用途的；受讓方拒不履行流轉合同約定義務的等等。

（二）建立健全農村土地承包經營權流轉管理制度。

各級農村經濟經營管理部門負責本行政區域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導，要認真履行職責，切實做好日常規范管理工作。要建立健全土地承包經營權流轉登記備案制度，及時辦理相關手續；建立健全流轉合同管理制度，指導規范流轉；建立健全流轉檔案管理制度，做好流轉檔案的收集、整理、歸檔和保管工作，維護其完整安全。有條件的地方，應建立電子檔案，為全省聯網打好基礎。

（三）切實搞好土地承包經營權流轉糾紛的調解仲裁。

要建立健全縣、鄉、村三級農村土地承包糾紛調解仲裁網絡。村級調解員由村干部兼任，在鄉鎮財經所內設糾紛調處委員會，在縣（市、區）農村經濟經營管理部門內設糾紛仲裁機構。省農村經濟經營管理局要搞好仲裁人員培訓和資格認定，推動建立一支高素質的糾紛調解仲裁隊伍。農村土地承包經營權流轉發生爭議或者糾紛，當事人應當依法協商解決；協商不成可以請求村或鄉鎮調解；不愿協商或調解不成的可以向縣（市、區）農村土地承包糾紛仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。

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關鍵詞：土地流轉；農村經濟發展；作用；對策

近年來，新農村的建設發展步入了一個嶄新的平臺，很多新農村都發展培育出了具有本村特征的特色農產品，并將其推入市場中進行產業化經營，有利于新農業的產業化、規?；l展。因此，隨著新農村建設發展和新農業的產業化經營，使土地流轉速度加快。反過來，土地流轉的加快也促進了農村經濟的迅速發展。

一、土地流轉對農村經濟發展的促進作用

1.提高農民的收入，拓寬來源渠道

農民進行土地流轉，轉讓經營使用權，是以獲得一定的租金為經濟報酬的行為，因此，土地流轉豐富了r民取得收入的來源渠道，增加了農民收入。過去，一家一戶的農業生產方式，由于基礎設施及勞動技術的制約，農業種植效益并不高，不僅不利于農民增收，還不利于農業發展。

2.減少農村土地浪費，增加土地耕種面積

當前，我國農村勞動力的受教育程度普遍提升，加之現代交通的便捷，并且城市化發展勞動力缺口大，使得很多的農村青壯年離開農村，轉向城市發展，農村的勞動力減少。如果進城生活的農民沒有將土地的經營權轉讓給別人，而自己又沒有時間精力耕種土地，那么就會造成土地的浪費，土地閑置荒蕪浪費，不僅不利于農村的建設發展，而且加劇了糧食產量供不應求的局面。

3.農地流轉能夠鞏固農業在市場中的地位

在現代化農業生產與發展過程中，我們必須要采取有效的措施來處理好農產品的供需關系，采用貿易、工業、工業相結合的市場機制進行農產品的營銷。通過農地流轉可以在農業生產的過程中，采取適度規模的經營方式來生產出高質的農產品，滿足市場的需求，從而推動現代化農業的發展。

二、土地流轉過程中存在的問題

1.規范有序的土地流轉市場還沒有形成流轉的合同不規范，多數流轉還停留在口頭協議上，極易引發糾紛；流轉主要是在親戚、朋友和鄰里之間，能夠實現適度規模化、集約化經營的很少；支持土地有序流轉的市場和平臺還沒有形成，土地流轉供需雙方難以銜接。

2.土地流轉不夠規范化，流轉過程缺少管理

當前很多農村的土地流轉都存在一系列的問題，主要表現在以下幾方面：首先，農民進行土地流轉的眼光不夠長遠，沒有從土地的長遠發展上考慮，局限于人情世故，將土地流轉給親朋好友，致使土地不能發揮應有的效益，更為嚴重的是，缺乏相應的流轉合同。然后，在農村關于土地流轉的中介機構上還沒有發展起來，造成了土地流轉信息閉塞，想承包土地的沒有渠道，讓轉讓的也流轉不出去。

3.農村勞動力轉移難制約流轉

由于農民思想觀念陳舊、文化水平較低、技能水平不高，創業本領不強，城市提供的就業機會無法勝任，而適合農民就業機會較少，農民外出務工難度大、收益小，所以大多數農民不愿外出務工，只依靠家中土地維持生計，農業收入仍是許多農民家庭收入的主要構成部分，制約了土地流轉。

4.土地流轉政策不完善沒有形成體系

關于土地流轉的相關政策規定還不夠完善，對不同對象及數量的流轉標準沒有一致的規定，使很多農民在土地流轉的過程中存在隨意性。這就造成了土地租金的千差萬別，有的農民土地流轉得到的補償較多，而有的則較少，土地流轉補償政策不統一，經濟利益補償少的農民很容易產生心理上的不平衡，挫傷了流轉積極性。

四、對策建議

1.成立土地流轉服務平臺

成立農村土地流轉服務中心，建立農村土地承包經營權流轉信息庫，為土地流轉供求雙方提供信息服務。公示土地流轉需知和程序，引導土地轉出方和受讓方向土地流轉服務中心提出申請和登記，以收集、土地流轉信息，聯絡土地流轉雙方洽談土地流轉有關事宜。

2.建立農村社會保障體系

建立多層次的農村保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為農民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計”的農民真正離開土地，促進農村土地流轉和農村城鎮化建設。

3.加強宣傳教育，引導土地流轉。通過各種媒體和宣傳手段，加大對《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和政策以及土地流轉典型的成功案例宣傳力度，讓廣大基層干部和農民充分認識到實行土地規范有序流轉的必然性、必要性和現實性，使他們走出認識上的誤區，看到土地流轉的積極作用及前景，要解放思想，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，積極引導農民健康有序地進行土地承包經營權流轉。

4.培育土地流轉服務中介組織

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關鍵詞：農村；土地流轉；問題；對策

中圖分類號：DF452文獻標識碼： A

一、我國農村土地流轉的現狀及問題

1、農村土地流轉的現狀

使農村土地承包經營權這一靜態權利，依據法律規定的流轉方式進行動態的配置，讓種地能手實現規模化經營的夢想，讓更多的農民完成由“農民”到“市民”身份的轉換，似乎已成為當前“三農”問題癥結的破解之道。

1.1 經營權流轉比重偏低：我國農村土地流轉問題上，大部分地區土地流轉比重偏低，很多鄉鎮地區土地流轉比重只占全部承包地面積的30%左右，愿意進行土地流轉的農戶也只是少數，約在1/5左右，與各界人士理想中的規模性土地流轉景象相去甚遠。

1.2土地流轉形式缺乏法律效力：我國鄉鎮地區土地流轉形式不容樂觀，很多地區土地流轉都是村民自發的活動，缺乏法律效力，在自愿基礎上,農戶之間自行協商確定土地轉包或出租以及租金標準后流轉,期限不確定,以口頭協商居多；有些地區采取委托流轉的方式，缺乏安全性和可靠性，由農戶自愿委托村社或其它農戶“代耕”, “代耕”依然成為部分鄉鎮地區農村土地流轉的主要模式。由此可見，我國農村土地流轉普遍規模小、數量少、范圍窄,多是零星、分散流轉,規模經營程度不高,還有待進一步引導和完善。

1.3 流轉意愿不強：土地承包經營權能否實現流轉的理想狀態，在很大程度上受到供給量和需求量兩方面的制約，而這兩方面無疑又與土地承包經營權人欲流轉的意愿和潛在的愿意耕種農地人的意愿有很大關聯?，F在沒有多少農民愿意耕種土地，但又不能放棄土地。

2、農村土地流轉的問題

2.1 鄉鎮工作人員業務水平低，合同管理意識差

各鄉鎮上報的土地流轉數據水分大，工作人員業務不熟悉，操作不規范，土地承包管理工作亟待加強。由于業務人員經常變動，兼職人員多，對轉包、轉讓、出租、入股、互換等幾種流轉形式的概念沒搞清楚，隨意上報數據。大多數農戶之間的土地流轉書面合同內容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未經村社集體經濟組織審查同意，絕大多數土地流轉不按規范簽訂合同，有的甚至根本沒有合同，只是口頭協議。即使簽訂了書面合同，所簽書面合同條款很多都不規范，內容過于簡單，對流轉雙方權利義務及違約責任、承租土地上附著物處置、有關賠償條款等缺乏具體明確的規定。

2.2 流轉缺乏市場化機制

一是土地流轉市場尚未形成,缺乏中介服務。農戶尋找流轉對象難，特別是大農在土地流轉過程需要挨家挨戶談判，工作繁瑣，又分布零散，土地流轉空間狹窄,流轉成本增大。市場機制的缺失使流轉信息不暢通，農民沒有準確的市場信息導向，可靠性較差，常會給農民帶來損失。并且沒有響應的損失補償機制，加大農民負擔，降低農民土地流轉的積極性。

2.3 土地規模流轉難度較大

當前農村勞動力轉移，以外出打工為主要方式,其他家庭成員大多仍在農村從事農業生產,這部分人依靠承包地收入維持基本生活。所以，如果沒有良好的、穩定的收益保障,很多人寧愿粗放經營,甚至不惜撂荒，也不愿流轉土地。進行土地流轉的只是少數務工人員，難以實現規?；鬓D。

2.4 鄉村基層組織工作力度不大

部分基層干部存在求穩怕亂、少找麻煩的思想,工作不到位,引導不力，服務滯后，影響了土地流轉規模經營與規范化管理的進程。一些村級組織在協調引導、土地調劑、矛盾處理、監督管理方面，沒有發揮好應有的作用。

2.5 開發業主引進難

由于農業幾乎是看天吃飯的行業，因此，業主對投資農業開發極為慎重，真正有實力的企業或業主參與土地流轉、規模經營農業的比較少。有的業主依賴性強，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準，產業趨同，品種單一等。

二、解決農村土地流轉問題的主要對策

1、以管理為基礎，規范土地流轉行為

把加強土地管理作為基礎，規范土地流轉行為，把改革創新機制作為突破，豐富土地流轉形式。加強對土地承包法律法規的宣傳，大力宣傳《農村土地承包法》等相關法律，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法；加強土地轉出方的管理，引導農戶簽訂規范的土地流轉合同，并對土地流轉業主的資質審查；嚴格執行土地承包法律、法規，土地流轉年限不能超過農戶家庭承包土地的剩余承包期；規范鄉村集體經濟組織參與土地流轉的行為，必須保證農民自愿進行土地流轉；完善土地流轉臺賬，做好土地流轉登記備案工作，加強土地流轉檔案管理；鼓勵發展土地股份合作社。

2、轉變農民思想，提高土地流轉意識

把轉變思想放在首位，提高土地流轉的認識，把加快勞務輸出作為重點，拓寬土地流轉的空間。首先，讓農民認識到土地流轉在城鄉統籌發展中的重要性，引導農民增強流轉土地的自覺性。通過土地相關法律法規的宣傳，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法；加大典型引導力度，鄉鎮和涉農部門要充分發揮外出創業成功人員和種糧大戶的典型示范作用，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。

3、加大社會服務和扶持，推進土地流轉進程

把提供優質服務作為宗旨，優化土地流轉的環境，把優惠政策支持作為動力，推進土地流轉的進程。一是建立健全組織體系，成立由主要領導負責的土地流轉服務中心，建立土地流轉信息庫；二是將土地流轉納入市場，通過市場調節完善流轉機制；三是完善土地流轉糾紛調解仲裁機制，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，排除隱患；四是健全社會保障機制，解除農民的后顧之憂，進而為土地流轉創造良好的條件。五是對土地流轉雙方給予資金獎勵；六是建立大規模租賃土地業主信貸支持制度，有關部門要積極幫助其提供融資擔保支持，并給予貼息支持。

4、落實承包經營權,為土地流轉創造前提

落實和明晰土地承包經營權是進行土地承包經營權流轉的基本條件，是健全土地流轉市場的基礎性工作。政府要依照相關規定切實做好延包后續完善工作,妥善解決二輪延包遺留問題。明晰承包情況，做到承包地塊、合同、證書、臺賬“四到戶”、“四相符”,所有檔案資料委托鄉鎮土地流轉中心集中保管,逐步實現土地承包檔案管理信息化,為加快推進土地流轉,發展適度規模經營打好基礎。

5、以管理機制和市場機制推進農村土地流轉工作

健全管理機構，加強規范管理，建立市場化機制，促進農村土地流轉。首先，建立健全鄉鎮農村土地流轉服務中心，構建土地流轉平臺，收集傳播土地流轉信息，形成土地流轉管理服務體系,滿足土地流轉的市場需求；其次，建立健全民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制,為土地糾紛仲裁提供有力保障；再次，積極培育土地流轉市場,支持有條件的鄉鎮建設土地流轉交易大廳,為土地流轉雙方提供“一站式”服務；最后，建立有效的土地流轉市場準入制度和抗風險機制，審查、評估大農戶、業主資信。

6、鼓勵農業大戶，發展規模經營

鼓勵種糧大戶或工商企業投資農業，鼓勵戶主出租土地、土地入股、參與分紅；對農業大戶除了保證國家補貼政策兌現外，還要給予多方保障，安排農業項目。工商企業進行農業開發，可以享受相關產業扶持政策。

結束語

土地是國家重要物質資源，對國民經濟生存發展至關重要。政府部門應該高度重視農村土地流轉問題，遵循國家“三農”問題相關政策以及土地轉讓相關法律，穩固推進土地流轉工作。

參考文獻：

[1] 光. 土地流轉與農業現代化[J].管理世界.2010（07）：74-93+105.

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關鍵詞：土地流轉；農村經濟；土地資源。

一、農村土地流轉的基本內涵和背景

（一）土地流轉的基本內涵。土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉。土地的流轉，本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從法律角度來理解，農民的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性與排他性，即農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權利。從產業經濟學的角度分析，土地流轉包括核心產權讓渡的土地流轉和核心產權保留下的土地流轉兩大類，現實中的土地流轉實際上就是土地物權關系互為基礎變動的過程。在我國現行的土地制度中，以物權對象的土地流轉形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，即以土地使用權為對象的土地流轉；以債權為對象的土地流轉的典型形式有土地轉包、土地租賃、土地入股等，即以土地經營權為對象的土地流轉。從農學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現產權主體的基本利益，即農民的利益。

（二）土地流轉問題的產生背景。目前，各地農村已經實行了第二輪土地延包，土地承包期延長30年不變。家庭承包經營責任制的實行，曾使農村經濟獲得了迅速的發展，出現了農村發展的第一次飛躍。但若干年后，在第二輪土地延包過程中我們也發現，隨著農業比較效益的下降，部分農產品市場疲軟，價格低迷，出現了為增加收入農村部分勞動力向第二、三產業轉移和農村勞動力大規?？鐓^城流動的新情況。加之分散經營土地的成本居高不下造成農民土地負擔過重，使農村土地撂荒現象日益加劇，家庭承包責任制的負向效應已顯露出來。

二、實行土地流轉是農村市場經濟發展的必然要求

（一）土地的"三權分離"為土地流轉奠定了基礎。家庭承包經營制的推行實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權和土地經營權的分離。而正是這種"三權分離"的土地制度為"明確所有權、穩定承包權、搞活經營權"奠定了堅定的基礎。土地的發包方為農村集體經濟組織，根據《中華人民共和憲法》第十條的規定，"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有"。農民作為農村集體經濟組織的成員，一方面承包集體土地體現了農民從事農業生產經營的一種權力，另一方面農民放棄承包土地的經營權而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產權利益在農民身上的一種體現?！吨腥A人民共和國土地承包法》明確規定，農民作為農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。國家保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。同時國家保護承包為依法、自愿、有償地進行土地承包權流轉?？梢?，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權和農戶承包權的前提下，開展土地經營權的流轉。"三權分離"的農村土地制度是中國特色土地制度的創新，它較好地實現了農村土地所有權、承包權和經營權的分離，是現階段正確處理穩定土地承包制與開展土地經營權流轉關系的原則。

（二）實行土地流轉是市場經濟的客觀要求。在市場經濟的競爭環境下，比較效益或機會成本是資源和生產要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機會成本的引導下，通過要素的不斷流動和資源的重新優化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農業生產的基本要素，實行土地經營權的流轉，是農業生產效益和市場經濟的客觀要求。

在傳統的計劃體制下，農業生產用地由集體統一經營，農民作為集體成員參與農業生產，農民的收入由集體統一評工計分來決定，農民不具有自行配置生產要素的權利，不能根據比較效益或機會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業領域。家庭承包制的推行，使農民在很大程度上具有了自行配置生產要素、安排勞動時間、選擇適當就業領域的權利。在比較效益原則導向下，一部分勞動力和勞動時間向非農產業轉移，從而為土地的流轉創造了條件。

（三）土地流轉是農村經濟發展的現實需要。生產關系必須符合生產力發展的需要，農村的土地制度必須符合農村經濟和農業發展的需要。隨著農村經濟的快速發展和農村勞動力向非農產業的轉移，使許多農民有了穩定的農業以外的就業渠道和收入來源。一部分農民在農業稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發地把土地經營權轉讓給別的農民耕種。農民首創土地流轉的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經營的問題。而農業生產結構的調整和現代農業要求的規?；洜I，更是進一步推動了土地流轉的進行。

三、實行土地流轉有力地促進了農業和農村經濟的發展

（一）土地流轉較好地解決了土地拋荒和粗放經營的問題，促進了農業結構調整和規?；洜I，提高了農業生產的效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經營更導致了土地經營的小規?；?，形成對現行土地制度合理性的最大挑戰。通過土地流轉，實現土地的優化配置，完善了農業生產要素市場，使土地的經營規模得以不斷擴大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經營的問題，有力地促進了農業結構的戰略性調整，提高了農業專化程度和產業化經營水平，提高了土地規模化和集約化經營的水平，提高了農業勞動生產率。

（二）土地流轉進一步促進了農村勞動力的轉移，推進了農村城市化和現代化的發展。土地經營權流轉機制的建立，改變了部分農民"亦工亦農、亦商亦農"的兼業化狀態，提高了農業的專業化、規模化水平，促進了農村勞動力的分工分業，使經商打工辦企業的人能安心工作，解除了土地對這些農民的束縛，進一步促進了農村勞動力向非產業轉移，向城鎮集聚，推動了城市化和現代化進程。

（三）土地流轉有利于增強農業市場主體的活力，提高農業市場化水平。土地流轉有助于培育一大批新型農民以規模化經營參與市場競爭；有助于各類工商企業介入農業領域，增強農業市場主體的活力和抗御市場風險的能力；有利于提高農業科技的應用和推廣水平，并且以現代企業理念經營農業；有利于催生和培育各類農業龍頭企業，發展各類農村專業合作經濟組織，提高農業的產業化經營程度。特別是在加入WTO的形勢下，通過土地流轉，使農業在更廣闊的空間內聚集各種要素，推進科技創新和技術進步，提高農業生產和農民的組織化程度，提高農業的市場競爭力。

（四）土地流轉有利于土地價值的顯性化，切實保護農民土地承包的收益權。在穩定承包關系的前提下，通過市場機制，推行土地承包經營權的有償流轉，使農戶在轉讓承包土地經營權的同時，取得了一定的轉讓收入，從而使農民對土地承包權和經營權的價值得到充分體現，實現土地的增值，增加農民收入，保護了農民的切身利益。

四、必須堅持合理有效地促進土地流轉

（一）充分利用土地流轉的內在動力，促進土地流轉。一是正確處理土地流轉各方的經濟利益關系，盡量滿足各方的利益要求和收益預期。二是要積極推動農業產業化經營的發展，鼓勵工商企業、個體大戶、外商投資農業，建設公司式的農業和莊園式的農業，以獲得規模經營效益。土地產業化經營、規模經營是農民進入市場，有效參與市場競爭的重要經營形式，而當前真正有能力進行規模經營和產業化經營的則大部分是一些涉農企業和個體經營大戶，這就要求在推進土地流轉的過程中一方面要照顧經營者的利益，另一方面也要照顧農戶的利益，做到有償流轉、以法規范，因地制宜、科學有序。

（二）深化農村土地承包制度改革，促進農村土地的合理流轉。實施家庭承包經營，穩定土地承包關系是我國農村經濟社會穩定發育的一項基本政策和經營制度，必須長期堅持。但是在目前市場經濟的條件下，需要進一步深化與完善。具體思路是：強化集體的土地所有權，最大限度地放活承包權和經營權。一是在外流勞動力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包。二是將土地這一基本的生產要素商品化。家庭承包責任制實施以來，農村土地在很大程度上有著生產資料和社會福利保障的雙重性質，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經濟的條件下，農民被推向了市場，土地的這一雙重性質應該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規律實現土地的合理配置。

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摘要：《土地管理法》1998年修正以來，在中國土地立法缺位情況下，很長時間內充當了土地最高法角色。經過十余年施行，這部法律在日新月異的時代中已顯得有所滯后?！锻恋毓芾矸ǎㄐ抻啿莅刚髑笠庖姼澹芬虼烁〕鏊?。本文根據法律的社會、政治、經濟影響，通過研究和分析，指出該草案的先進之處和不足之處，希望能對《土地管理法》重新修訂提供有價值的參考。

關鍵詞 ：土地管理法；修訂草案；土地立法

一、修訂草案可采納之處

1.土地權利的細化

修訂草案第二章關于土地權利的有關內容，與《物權法》緊密聯系。其中，第十條明確了土地的相關權利種類，尤其對于地役權、土地抵押權等有了明確的闡釋，使得相關土地權利有法可依，在法律層面上加強了對土地相關權利人的保護，防止了土地權利的濫用。第十九條建設用地使用權的劃分，加入了地上權和地下權，與城市建設緊密相關，為建設工程的施工運行提供了法律的基礎。

修訂草案強調推行土地登記制度，使土地權利物權化，有利于保護土地所有權人和使用權人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進行了詳細的闡述，明確了土地登記的強制性、必要性、效力、登記方法和發證機關等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。

2.耕地保護力度的加大

在我國人多地少的現實條件下，耕地問題成為一個制約發展的突出問題，耕地的保護涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當嚴格的控制機制。第一條就指出：“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”，奠定了耕地保護的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農田的保護、劃分、占用、用途、數量、轉用等進行了嚴格限制，保護力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關政策，增加了先補后占制度，結合耕地占補平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責任，有助于一般耕地的保護。再者，修訂草案中明確了耕地保護的資金保障。第四十七條指出，國家將設立啟用耕地保護基金，對耕地保護予以補貼。第八十四條規定，新增建設用地土地有償使用費，百分之七十留給有關地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護。資金的支持，對于耕地的維護有著重要的意義。不僅如此，修訂草案強化了對建設用地的控制，能夠間接達到耕地保護的目的。第七十七條提出土地用途轉用許可制度，未經許可，不得立項，嚴格了耕地向建設用地轉化的監管。第七十八條將土地用途轉用許可的審批權收歸省級以上人民政府，一并提出建設項目核查制度，有利于控制地方違法違規審批的現象。

第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設用地的調配。

此外，對于行政部門也加強了保護耕地的要求。第四十五條將耕地保護列為各級人民政府的基本責任，第四十六條還將耕地保護作為地方政府的考核指標，第一百二十九條進一步規定對于大量耕地或者基本農田被違法占用的地方人民政府給予問責制。這些要求為地方政府保質保量地落實國家的耕地保護政策提供了強大的法律約束。

3.權利人利益的維護

修訂草案中多處體現了對土地權利人利益的保護，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權利人的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！边M而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權利人的權益范疇，對于破壞土地權利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權利人的維權行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強對土地權利人直接利益的保護，制約集體經濟組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權利爭議，第二十三條中去除了“三十日內”的規定，有利于土地權利人充分準備、及時反應，維護自己的合法權利。關于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設用地單位損失的減小。

對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經營期限由三十年修改為“土地承包關系保持穩定并長久不變?！?；第一百零三條：“建設用地使用權出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用”?！白≌ㄔO用地使用權期限屆滿的，按國家有關規定自動續期?！边@些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人——農民和居民——進行了合理的保護，對于建設用地的繼續利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。

4.土地監督監察的強化

修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度?！边@一制度在第十章有著詳細而具體的說明。引進國家對地方的督察機制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規行為的發生，防止權力的濫用。同時，加強了地方政府的土地監察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權力，允許調動公安部門進行配合，使得地方政府能夠對土地違法行為進行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責任、第一百二十八條阻礙執法的責任等等規定，對于土地監督和土地監察的順利進行給予了保障。

二、修訂草案值得探討之處

在整個土地管理法修訂草案中，也體現出了諸多的不合理因素，應評估和討論其可行性，進行慎重選擇。

1.土地交易的風險

修訂草案第二十六條指出：“依法應當登記而未登記的土地，不得轉讓、出租、作價入股或者抵押?！边@就意味著，依法登記的土地即可以進行轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等相關內容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經營權進行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設用地使用權進行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權進行描述。無論何種土地，均允許正常的轉讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認。第九十四條：“國有建設用地使用權和集體建設用地使用權的出讓、轉讓和租賃，必須通過統一的土地市場以公開的方式進行”“土地承包經營權流轉應當納入城鄉統一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認了土地交易的合理性。

以上種種，對于土地交易進行了相當程度的放開，轉讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認可。名為轉讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現行的土地公有制制度予以強烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡?，在土地交易制度下，公有制的生命是否會被嚴重縮短？這一點不可不慎重考慮。

2.征地政策的模糊

修訂草案中，第六十九條出現這樣表述：將量化的征收土地補償標準完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關于房屋拆遷補償，同樣沒有一個量化的指標。量化指標的缺失，勢必造成土地征收中補償方式的混亂，雙方將難以達成一致。作為弱者，農民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補償爭議，“省、自治區、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現象的重新演繹。在其中，官官相護的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內，向人民法院起訴”。這里的“十五日”，對于農民來講，顯然太少，自己的意愿難以進行有效的表達，甚至還來不及做出應有的反應。更為離譜的是，“征收土地補償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補償爭議無法起到應有的干涉作用，隨著土地被征收，農民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。

3.村集體權力的擴張

修訂草案第十四條：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準?！?；第十五條：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準?！彪p雙被廢止。這無疑給了農村集體經濟組織賦予了擴大化的權力，給了他們跳過農民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執在調整之前發生率明顯不低，如此調整，想必將使農民無處申訴，對于村集體的穩定相當不利。

4.建設用地的潛在問題

第八十條：“國務院以及國務院投資主管部門批準、核準的建設項目，占用基本農田的建設項目，需要征收農民集體所有土地的，由國務院批準。征收前款規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案?！苯Y合第七十八條，這一規定放大了省級政府對于土地用途轉用許可和土地征收的權力，給建設項目的擴大化進行留下了缺口，與耕地保護的思想格格不入。

第一百二十八條：“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴。”這一準則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設單位或個人的施工可以任意干涉，建設單位或個人將無權進行申辯，這無疑會給有關部門的職權濫用留下隱患。

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關鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農戶參與;啟示

中圖分類號:F127.55 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“兩分兩換”背景及內涵

近年來,隨著經濟的快速發展及城市化加快,土地浪費與土地需求短缺的現象同時存在。其中,最為關注的是,農村耕地和宅基地的取得帶有福利性質,它們是解決農民“衣、食、住、行”最直接和實際的途徑?，F實情況是,一就宅基地而言,在城市化過程中,農村勞動力大量向城市轉移,并在轉移過程中,變成城市人,通常城市住房標準要比宅基地住房標準低,并且城市建筑的容積率要比農村宅基地建筑容積率高,在此過程中,宅基地(或者說建筑用地)應該會被釋放出來;而實際情況是:農民進城買房同時又在其宅基地建房,或者在當前法律規定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農村集體建設用地閑置浪費現象。二就農用地而言,我國現行的農村土地制度是集體所有農民承包經營的格局,并且是基于平均分配的基礎,因而土地碎塊嚴重,阻礙了農用地的規模經營,在農業的比較效益較低的情況下,由于農村土地承擔一定的社會保障功能,農民趨于對農業用地的粗放利用,按照土地報酬遞增遞減規律,農業用地的粗放利用與我國人多地少的國情不相適應?；谝陨锨闆r,為了減少土地浪費及擴大土地供應的難題,實現土地利用的節約集約,促進經濟的健康發展,提高人民的生活水平,縮小城鄉差距,推進農村土地制度改革,各地都進行了大量的實踐和探索,其中,基于經濟社會發展水平、資源稟賦、群眾基礎和管理能力的前提和基礎[1],浙江省嘉興市試點實行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關注。

浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎是宅基地不能流轉和承包地粗放利用、農村土地資本沒有很好地激活?！皟煞帧敝傅氖钦嘏c承包地分開、搬遷與土地流轉分開?！皟蓳Q”是以土地承包經營權換股換租換保障,推進集約經營,轉變生產經營方式,以宅基地換錢換房換地方,推進集中居住,轉變農民生活方式。從長遠看,這一制度的推進,有利于推進農業規模經營和高效生態現代農業建設;有利于節約、集約利用土地,為新型工業化、新型城市化推進開拓廣闊空間;有利于促進資金、勞動力等要素在城鄉間的合理流動和有效配置;有利于改善農民居住條件、提高農民生活質量、讓農民共享改革開放成果。從而為建設現代新農村、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、率先基本實現現代化打實基礎[2]。 “兩分兩換”的試點是以農民為主體的農村土地制度改革,其出發點是提高農民財產性收入和推進城鄉一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結果來分析,而把農戶作為微觀基礎來研究這項改革的資料很少。農村土地制度改革的第一行為主體和最終實施主體應該是農民,當前形勢下“兩分兩換”的健康發展應該以尊重農民的意愿為前提,以滿足農民更高的生活水平的需要為根本目的,以農民的積極參與為根本手段。因此,了解農民“兩分兩換”參與意愿及實踐過程中遇到的主要問題,對于把握未來試點總結、推廣的基本方向,對于調整相關政策改革順利推進具有重要的現實意義。

文章從試點的實地調查資料入手,對于試點區農戶的參與意愿及其影響因素進行實證分析,并重點分析“農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”,以期把握“兩分兩換”在當前情況下進行制度創新的需求及需改進的方向。

二、研究的理論依據和基本分析框架

研究當前農村土地制度條件下農戶參與的動因和“兩分兩換”可能存在發展的內在機理,西方新制度經濟學為我們提供了很好的分析工具。新制度經濟學關于制度變遷與創新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程,即一種效益更高的制度對于另一種制度的替代過程;新制度經濟學認為,制度可以在個人、組織、政府等不同主體的層次上被創新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結果。新制度經濟學制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個符合經驗史實的制度變遷理論框架,并用它來解釋經濟實績。在新制度經濟學看來,制度變遷的需求來自由技術變化、人口變化、市場規模擴大、產品和生產要素相對價格的變化等外生變量引起的,可從規模經濟、外部性內在化、風險規避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”,制度創新的充分條件是制度創新可能獲取的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本[3]。

借鑒新制度經濟學的基本理論,文章研究的基本思路和觀點是:“兩分兩換”的建立和發展,是經濟當事人在外部利潤引導下進行的一項制度創新。當農戶意識到存在現有的土地制度安排下無法獲得的潛在利潤時,就會產生獲取更大利潤的制度創新需求。然而,新制度的創新實踐需要對機會成本有很好的判斷。只有當參與“兩分兩換”的收益大于機會成本時,農戶才會選擇參與“兩分兩換”,進行宅基地置換或者土地承包經營權置換,成為制度創新的擁護者,從而才會真正發生“兩分兩換”的制度創新,提高農民的土地財產性收入,增加建設用地供應量,并由此產生試點地區應有的作用。

文章的基本假定是:(1)農民參與“兩分兩換”是農戶在外部自然、經濟、社會等環境變化的刺激下所采取的有規律的反應或活動,它是農戶微觀經濟活動和宏觀社會經濟環境因素綜合作用下的一種復雜的經濟行為。(2)農戶是理性經濟人,在一定的環境約束條件下,農戶在經濟活動中總是以追求自身利益的最大化為基本目標。農戶對“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對于各種組織與制度進行成本與收益比較后所進行的最優選擇。從而實現農戶的個體利益與社會利益相統一。

三、農戶基本情況及其對“兩分兩換”的需求與評價調查

為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點工作的成績和問題,為試點工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉鎮的試點村對農戶進行了實地調查,實地調查采取問卷訪談的方式完成。調查問卷主要涉及,一是農戶家庭基本情況,主要是對農戶家庭結構和戶主的身體及教育程度進行調查了解;二是農戶土地承包經營情況、宅基地情況和家庭收入結構;三是農戶對“兩分兩換”的評價,重點掌握農戶對“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對“兩分兩換”的前景進行預測;四是農戶參與“兩分兩換”的情況,分別對“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”進行調查,其中,把“宅基地換錢換房換地方”統一歸為“宅基地置換城鎮住房”一個指標;“土地承包經營權置換社會保障”指標不涵蓋“以土地承包經營權換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經營權換保障”――即指徹底放棄土地承包經營權。

文章所用的分析依據主要是,我們的實地調查資料(收回調查問卷58份)和其他資料數據[1][4]。實地調查采取問卷訪談的方式完成,其他資料是公開發表的資料數據,因此,數據較為真實可靠。具體調查內容及調查結果分析如下:

(一)農戶家庭基本情況、經濟情況

從調查結果來看,被調查農戶的文化程度分布為,小學以下占有1.7%,小學文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對農民放棄土地承包權的穩定就業有一定的負面影響,這也許是農戶不敢輕易放棄土地承包權的主要原因之一。

這次的經濟情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對其進行調查。被調查戶主的主要職業是以非農業為主兼業,同理,他們家庭收入來源也是以非農業為主兼業,即主要來源于非農業。在所調查的農戶中,只有10.3%農戶的家庭收入以農業為主,并且收入主要來源于農業的家庭有一個共同特點,就是他們從集體承包的土地面積相對較大,均達到10畝以上。以農業為主及以農業為主兼業的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進一步說明在經濟活動、土地流轉活躍的新倉鎮,其城鄉差距(農業收入及非農業收入)不大。我們可以這樣認為:當前家庭收入以農業為主還是以非農業為主的情況對“放棄土地承包權”的影響不大,農戶放棄土地承包權的原因更多地集中于對未來生活的預期。

(二)農戶對于“兩分兩換”的綜合評價

為了更好地了解農戶對“兩分兩換”的認識及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個重點。

1.農戶對于“兩分兩換”了解和滿意程度

我們對農戶“兩分兩換”的了解程度設置了4個選項,分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調查結果顯示,所有調查的農戶都表示對“兩分兩換”基本了解?！皟煞謨蓳Q”作為一項新的改革試點,能讓農戶獲得如此高的知曉率,這點與當地政府及市、區、鎮、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們在“兩分兩換”試點推行過程做了大量的工作(其中一大塊就是預調研)。我們還對“兩分兩換”滿意程度設置了5個選項,它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調查結果顯示,94.8%的被調查戶表示基本滿意。這表明,農戶對“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。

2.對于“兩分兩換”的需求程度

關于農戶參與“兩分兩換”制度的情況,調查結果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經營權置換社會保障”的農戶占80.6%,可見,現階段絕大部分農戶對于“兩分兩換”有明確的制度需求。

3.農戶參與“兩分兩換”的前景及心態調查

我們調查了農戶對“兩分兩換”推廣前景的預期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農戶選擇了不知道,這表明農戶對“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態度,特別在“土地承包經營權置換社會保障”方面。

(三)影響農戶真正參與“兩分兩換”的心態與影響因素的調查分析

試點地區目前的主要工作之一是:嚴密跟蹤“兩分兩換”的進程,隨時糾偏,同時在這個過程當中,推進政策的調整、改革。下面將對農戶參與“兩分兩換”的情況進行分析,試圖尋找出試點區制約農戶實際參與的主要原因。

1.關于農戶未參加“宅基地置換新房”原因的調查分析

值得我們注意的是:盡管有90.3%的農戶具有明確的制度參與需求,但根據平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農戶目前不到20%,根據調查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進行的一項大工程,置換農戶分批進行(如“蘆川花苑”是新倉鎮中心社區的一個核心區塊,按照建設規劃,“蘆川花苑”將分5期建設);(2)有些農戶的宅基地面積超過政策規定面積,在如何對待農戶多占的宅基地在置換住房的問題上,農戶和政府沒有形成統一,在此情況下,“宅基地置換城鎮住房”就暫時擱淺;(3)有些農戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺“宅基地置換城鎮住房”經濟上不劃算;(4)有的老年家庭更習慣在農村生活,例如,在農村他們可以自由地飼養家禽等。

2.關于農戶未參加“土地承包權置換社會保障”原因的調查分析

在所有被調查的農戶中,雖然有“以土地承包經營權置換社會保障”意愿的農戶占80.6%,但真正有“以土地承包經營權置換社會保障”行為的農戶,幾乎沒有。在“經濟不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權,‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個選項中,沒有一個被調查者選擇缺乏知情權,從調查可知,未參與“土地承包權置換社會保障”的主要原因是前兩項(見表1)。

表1 農戶未參加“土地承包權置換社會保障”的主要原因

未參加"土地承包權置換社會保障"的主要原因經濟不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權,"兩分兩換"政策不透明其他原因

占全部農戶比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我們可以將這些因素總結為三個方面:(1)作為理性人,經濟是農戶考慮最多的因素;(2)試行的社會保障水平不夠高,沒有達到農戶的預期,對于農民還缺少足夠的吸引力;(3)在現有的社會經濟及土地政策法律宏觀環境條件下,農民對于“兩分兩換”中的“土地承包經營權置換社會保障”這樣一種新鮮事物的存在和發展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會保障功能。我們認為,在當前土地承包制度下,多種形式的流轉方式和越來越規范的流轉政策更能滿足農戶的制度需求――土地承包經營權流轉[5]。為了更好地服務農村土地承包經營權流轉,2009年10月,平湖市農業經濟局印發了《平湖市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》,該辦法與當地農村土地流轉市場相對活躍、土地承包經營權再次流轉情況相適應。

四、調查研究的基本結論和政策啟示

(一)通過調查,我們得到如下結論

(1)有“宅基地置換城鎮房產”意愿和實際行為的農戶分別比有“土地承包經營權置換社會保障”意愿和實際行為的農民多;(2)很大部分農戶有“兩分兩換”的意愿,但沒有“兩分兩換”――特別“土地承包經營權置換社會保障”的實際行為;(3)農戶對“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現在對“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農戶對“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農戶有意愿但沒有實際參與“土地承包經營權置換社會保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經濟利益不高,因此,能夠為農民提供更高的、可持續的生活保障,必將增加“兩分兩換”對于農戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善和生產的便利,他們選擇了宅基地換房或換地方;(7)他們對“兩分兩換”是理性的,不會隨大流;(8)農戶對于“兩分兩換”持觀望態度,還有待進一步深化(96.8%的人不知道這個試點是否值得推廣)。

(二)給予我們幾點啟示

按照制度變遷理論的內外動因學說,影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經濟因素、政治因素和意識形態因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會同時發生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經濟因素對制度變遷成本影響較大,而在強制性制度變遷中,政治因素和意識形態因素對制度變遷成本的影響較大?；谝陨辖Y論及制度變遷理論,調查給予我們以下幾點啟示:

1.加強新房的建筑管理和完善新社區的管理制度

從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地換房或換地方,從而出現了大面積的居民集中點――“新社區”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點,應放在聯排房及公寓房的建造和新社區的管理工作上,使“兩分兩換”與新農村建設掛鉤。

2.“兩分兩換”要始終堅持農民自愿的原則

調查顯示“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包權置換社會保障”的“兩換”農戶選擇結果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”的“兩分”是事實求是的,更是適合農戶當前的需要?！皟煞謨蓳Q”中無論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會保障”,其主體是農民,只有充分尊重他們的意愿,堅持自愿的原則,才能調動廣大農民的積極性,擁護這一新方案,維護社會穩定,在和諧中取得改革的成功。

3.建立農民收入保障機制及一定的增長機制

在調研中也發現,愿意置換土地的農民對于“兩分兩換”的期望值很高,但實際參與“兩分兩換”的農戶不多,特別是參與“土地承包權置換社會保障”的農戶更少。這是由于農民原來在土地上從業尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔一定的社會保障功能。進入城鎮社區后,收入和支出都呈剛性態勢,現有的補償政策能否滿足、能否長期保持穩定的狀態都還是未知數。從經濟和政治的角度來看,應充分考慮建立農民的收入保障機制并建立一定的增長機制,確保置換后農民生活水平有所提高,讓農民享受置換后土地增益的改革成果。

4.嚴格依法管理,做到公開、公平、公正

隨著經濟的發展和農民生活水平的提高,農民需要的更多體現在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應有的價值緯度。長期以來,由于基層政府對農民建房缺乏正確的引導和管理,再加上采用的是無償、無期限的使用制度, 出現了農民超標準占用宅基地建房,未經土地管理部門批準,任意在承包地上建房,一些村干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。在“宅基地換城鎮住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會帶來巨大的收益差別,為了防止農民將多占的宅基地用來換住房,在具體實施工作中,必須堅持依法置換的原則,只允許符合政策規定面積之內的宅基地換住房[6],以確保村民平等地享有應得的權利。但我們還應該考慮宅基地的歷史問題和相關法律、政策的延續性問題。《土地管理法》(1998)、《關于加強農村宅基地管理的意見》(2004)和《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(2010)明確規定,各地要結合本地資源狀況,按照節約集約用地的原則,嚴格確定宅基地面積標準。隨著時代的發展變化,宅基地面積標準也隨之變化。鑒于此,我們應該具體問題具體分析,不讓農戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應該保護農戶以前合法所得的宅基地。

正如諾斯所說:“歷史是至關重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇?！薄皟煞謨蓳Q”作為土地制度的一項改革,應以漸進性制度變遷為主,強制性制度變遷為輔。改革創新,不能操之過急。

基金項目:項目資助情況現為:本文為浙江省軟科學研究項目“城市化進程中農戶土地利用行為與耕地可持續利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項目“城鄉結合部土地可持續研究――以嘉興“兩分兩換”為重點”(Y200803756)、寧波大學科研項目(XYW08011)、寧波大學學科項目(XK1002003)的階段性成果。

參考文獻:

[1]莫曉輝,林依標,吳永高.鼓勵農民勇于放棄――浙江省嘉興市“兩分兩換”試點調查[J].中國土地,2008,(08):50-52.

[2]朱興祥.法律突破與利益均衡―農村土地使用權“兩分兩換”制度路徑探索[J].法治研究,2009,(08):20-26.

[3]王小映.與新制度經濟學制度變遷理論的比較[J].中國農村觀察,2001,(04);20-26.

[3]戚永曄.“兩分兩換”開創城鄉新局面[J].觀察,2008,(11):25-28.

[5]葉慧.深化土地使用制度的創新――浙江土地流轉向縱深推進[J].今日浙江,2009,(06):24-25.

[6]譚峻,林增杰.地籍管理(第四版)[M].北京:中國人民大學出版社,2008:90-91.