土地征收地補償標準范文

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【關鍵詞】房屋征收；補償標準；分析

0.引言

我國土地實行的是社會主義公有制管理，土地歸國家和集體所有，存在土地所有權和土地使用權分離的問題，進而造就了房屋征收這一特有的制度。根據土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國城市化的不斷擴張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國有土地也越來越少，城市的范圍逐漸向農村擴張，隨之出現了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補償混亂等問題，征收過程中的矛盾和沖突日益突出，農民的損失十分慘重。加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補償標準的影響因素

集體土地上房屋征收補償標準是房屋征收補償中的重要組成部分，它和征收補償原則、補償范圍和補償方式等都有一定的關系。從宏觀角度來看，集體土地上房屋征收補償標準的影響因素主要有以下幾個方面。

1.1征收補償原則的影響

土地征收是為了滿足國家公共利益的需求，強制性取得被征收者土地房屋所有權的行為[2]。征收過程中被征收者喪失了不動產的所有權，因而承擔了比普通民眾更大的負擔，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補償。分析各國和地區立法的不同，征收補償原則可以大致分為：完全性補償、適當性補償和公平補償三類。我國現有的立法中還沒有對征收補償原則做出統一的規定，《憲法》中雖然肯定了征收補償的作用，但并沒有明確規定征收補償的原則，導致很多地方出現了征收補償原則不統一，實際使用混亂等情況。

1.2征收補償范圍的影響

很多國家和地區對征收補償范圍的規定比較寬泛，例如美國的不動產征收范圍不僅包括不動產本身，還包括不動產的附加產物和與地產相關的無形資產等。我國國有土地上房屋征收補償范圍中包括了房屋價值、搬遷損失和臨時安置補償這三個方面，可以說是立法上的一大進步。但是該立法中對土地使用權和劃撥土地使用權這兩者沒有進行區別劃分，很多學者對此存在爭議。部分學者認為，集體土地上房屋征收應該有別于國有土地上房屋征收，對集體建設中的土地使用權區別對待，如果可以無償獲得集體建設用地的使用權，對土地使用權的終止不需要進行補償，反之，就需要增加土地征收補償的金額。但筆者認為，不論集體建設用地的獲取是有償還是無償，都是用易物權的行為，征收作為剝奪他人財產權的行為，應該給予相應的賠償，并納入征收補償的范圍中。

1.3征收補償辦法的影響

我國的土地征收補償主要以多種費用的形式體現，其中征地的補償包括土地補償、臨時安置補助和農作物補償等。集體土地上房屋征收補償管理辦法主要由各級政府規定，農村地區和城市遠郊一般采用遷建安置的方式，進行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進行補償，宅基地征收按照當地規定的征收標準。城鄉結合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過實物和貨幣補償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購房。

2.集體土地上房屋征收補償標準的確定方法

2.1房屋價值補償標準的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設中的土地使用權具有一定的限制流轉性，很難評估它自身的價值?？梢圆捎脜^分是否搬遷重建的方法確定補償標準，需要搬遷重建的非住宅房屋，應該聘請相關專家進行重置成本評估，以確定合理的補償標準。對于提供土地重建安置的征收補償，應該由資深房地產評估機構進行房屋價值評估，評估中去除土地使用權價值的補償。

2.2臨時安置和拆遷補償標準的確定

相關法律規定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補償；只有在符合產權調用補償方式的基礎上，被征收者用于產權調換的房屋在征收時無法按期交付時才能獲得臨時安置補償。但是相關法律中對于搬遷和臨時安置的具體補償標準還沒有做出明確規定。筆者認為，搬遷費和臨時安置費在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評估機構并不經濟。對此征收者和被征收者可以協商解決，如果協商不成可以聘請專業搬家公司進行搬遷，并由征收方提供周轉房作為補償。

2.3停業停產補償標準的確定

停業停產補償是指被征收者由于房產被征收，無法正常開展業務導致的損失，這種補償和被征房屋屬于集體土地或者國有土地沒有直接關系。集體土地上房屋和國有土地上房屋的停業停產補償標準可以一致[3]。停業停產損失包括兩方面的內容，第一是由于停業停產導致被征收者失去了獲取利潤的機會，第二是征收過程中產生的費用，如儀器、設備和商品搬遷費用，以及停產期間員工的福利、工資等。補償標準應該對相關的利潤損失和必要的費用補償進行分別設定，做出停產停業效益評估的指導性規定，避免政府由于執行不當損害了被征收者的合法權益。

3.結語

加強對集體土地上房屋征收補償的研究，并加快相關立法進程是當前農民的迫切需求。國家應該針對集體土地上房屋征收中出現的問題，加強對相關立法的關注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補償操作機制，促進國家、集體和農民三方的利益達到平衡狀態。

參考文獻

[1]王達.征收補償決定及其合法性審查[J].中國房地產，2011（21）.

篇2

珠海征收土地補償標準是按照土地原用途和價值，考慮當地經濟水平等因素而制定的。

[法律依據]

《土地管理法》第四十七條規定了征地的補償標準：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。

（來源：文章屋網 ）

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【關鍵詞】土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟?！币虼?，我們必須認真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝。”①在這些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。

對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。

被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規?？s小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障?！?/p>

通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。

關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！保涣硪环N是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！钡诙钜惨幎ǎ骸氨徽魇胀恋厣系母街锖颓嗝绲难a償標準，由省、自治區、直轄市規定。”

無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。

第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。

針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展?！雹?/p>

對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。

第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。

補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”第四十九條規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！备鶕鲜鲆幎?，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。

第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！币话愣裕瑢ρa償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。

我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。

建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。

③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。

篇4

關鍵詞：征地補償；公共利益；法律制度

我國在城鄉一體化進程中，大量土地被征收，被征地農民成為沒有土地、不種莊稼的農民，合理的征地補償制度就尤為重要?，F行土地征收補償制度存在著土地征收范圍過寬，土地征收程序不健全，土地征收補償標準過低，補償費用分配不合理等問題。本文提出如下完善制度的對策建議。

一、 明確土地征收目的

1、在立法上明確界定公共利益的范圍。僅僅在為了滿足公共利益需要的前提下，才能由政府行使土地征收權，實行土地征收。為嚴格控制土地征收范圍，還必須對公共利益的概念和內容作嚴格的界定。在充分借鑒各國限定公共利益范圍的經驗和結合我國實際情況的基礎上，我國的公共利益界定應吸收概括式與列舉式兩種方式的優點。在對公共利益概念的內涵作出一般性規定的同時，在法律上對那些公認屬于公共利益范圍內的項目作出明確具體的列舉，使政府的自由裁量權縮小到最小范圍。對確屬公共利益范圍的事項而法律又沒有明確規定的，可由立法機構以單行法規或立法解釋的方式予以補充，以此來糾正法律滯后于社會發展的弊端。

2、允許集體土地所有權和使用權自由流轉。完善農村集體土地所有權權能，是解決公共利益目的被任意濫用的有效途徑之一。所有權是對所有物的完全支配權，占有、使用、收益、處分是所有權的四項重要權能。我國的集體土地所有權則不完全具備這四項權能，突出表現在集體土地沒有轉讓權。依照現行法律規定，土地不準買賣，限制了集體土地的自由流動，不能充分發揮土地的作用，影響了土地資源的利用效率。另外，土地征收范圍過大，非公益性建設項目征收農村集體土地更是剝奪了農村集體土地的處分權。

因而，在明確農村集體土地所有權主體法律地位的基礎上，應明確土地所有權和使用權主體的權利和義務。在處分權上，除公共利益以外的項目，農村集體土地應在市場經濟規律的作用下，實現土地所有權的自由流轉。同時，搞活農村集體土地使用權流轉，打破集體土地使用權不能流轉的局面，使其和國家建設用地使用權一樣進入市場，實現其權益，這樣才能確立集體土地所有權的主體地位，明確集體土地產權，強化市場公平競爭的環境。

3、嚴格區分為公益性用地和經營性用地。我國經營性用地目前大都是通過政府來征收的，政府征收后再由經營性用地者從政府手中購買。因為政府征收土地后再賣給經營性用地者，會產生巨大的差價，所以這種做法容易導致權力尋租，為政府腐敗提供了滋生的土壤。因此應嚴格區分為公益性用地和經營性用地。將國家土地征收權嚴格限制在公益性用地的范圍之內。對公益性用地，由政府直接向農民征收，并依法給予土地征收補償；對經營性用地，應由用地者與農民協商，通過市場途徑取得。政府在經營性項目用地上，不再是參與者，而僅僅是服務的提供者。政府僅通過土地用途管制和土地利用規劃，控制土地供應總量，履行土地管理職能。政府只管審批、監管、收稅和登記，并進行適當的總量控制，以防止土地保護失控。這樣既有利于維護農民利益，也有助于實現市場公平。

二、建立完善的土地征收程序制度

1、保障被征地農民的知情權和參與權。我國現行法律雖然規定了土地征收過程中的兩公告一登記制度，但是這種公告僅是在土地征收被批準或土地征收補償決定作出之后的公告，是一種事后公告。公告作出后，農民即使對公告的相關內容不滿，也無能無力?，F行的公告制度不能有效滿足農民的知情權、參與權。需要改革現行公告制度，變事后公告為事前公告。土地征收主體提出土地征收申請后，獲得批準以前，就應當及時將土地征收的有關情況進行公告，并通知擬征土地所屬的集體經濟組織及承包經營權人。公告內容包括：土地征收的目的、被征土地的位置、土地征收說明、審批機關和地址等。公告不僅應直接送達被征地農民本人，而且還要貼在被征收土地所在區域的明顯位置并在當地報紙上予以刊載。相關權利人對土地征收有異議的可要求舉行聽證會，對土地征收的合法性、合理性、必要性進行聽證。土地征收獲得批準后，被征收土地者也可要求舉行土地征收補償聽證，在聽證的基礎上進行協商，協商不成的，可要求土地征收審批機關根據聽證情況進行裁決。有關部門應對擬征土地及地上附著物的現狀進行調查，調查結果應與被征收土地農村集體經濟組織、農民和地上附著物產權人共同確認。土地征收補償達成協議的，或土地征收裁決后，土地征收者應將土地征收補償土地征收協議的內容、安置補償協議的內容、具體適用的土地征收補償標準、補償費用的分配等予以公告。

2、完善土地征收糾紛解決機制。近年來，各地政府土地征收權頻繁動用，大量土地被征收，由此引發的土地征收糾紛亦越來越多。由于我國沒有建立起完善的土地征收糾紛解決機制，許多糾紛產生后沒有及時得到解決，人們的訴愿長期被壓制，導致上訪事件激增，群體性上訪不斷，影響社會的穩定與和諧。對土地征收糾紛的解決，我國僅在《土地管理法實施條例》中作了規定。該行政法規第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征收補償、安置爭議不影響土地征收方案的實施。由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與另一方的爭議顯然不妥。為公正地解決土地征收糾紛，必須完善土地征收糾紛解決機制。

一是擴大爭議案件的受理范圍。土地征收過程中的糾紛很多，不僅僅是補償標準糾紛。為更加全面保護當事人的利益，化解矛盾，對其他糾紛如土地征收范圍糾紛、土地征收安置補償糾紛、土地征收程序糾紛，土地征收執行糾紛等均應納入受理范圍之列，都可以申請裁決或者提訟。

二是建立土地征收司法審查機制。土地征收爭議由政府裁決，通過行政渠道解決糾紛，有助于提高爭議解決的效率，可以快捷高效地解決糾紛。但不能僅將行政裁決作為惟一的解決渠道，理由上面已經提到。應拓寬解決糾紛的路徑，建立多元化的糾紛解決機制。一個有力措施就是對土地征收糾紛引入司法審查機制，將司法救濟作為監督土地征收行為，解決土地征收糾紛的最后一道防線。當事人在糾紛發生后，可以向法院提訟，要求司法解決。

三、確定市場化補償機制

1、明確土地征收補償的原則。國家為了公共目的對土地實行征收行為，必將給被征收人造成損失。被征收人的這種損失并不是出于其違法行為，而是出于全體人民的共同利益的需要。因此該損失不應由被征收人一人承擔，而應由全體人民共同負擔，這才符合公平正義的原則。所以，國家在征收土地時，必須對被征收人的損失給予合理公正的補償。隨著權利觀念的變化，特別是權利從私有化向社會化的轉變，土地征收補償的原則經歷了一個由完全補償，不完全補償，到適當補償的過程。補償機制變得更加完善，更加合理，對被征收人權利的保護也更加的充分。我國2004 年修改憲法時第一次在憲法中明確規定土地征收應該補償，這對我國土地征收補償制度的完善起到了非常重大的作用。但憲法并沒有對土地征收補償的原則作出規定，不能在理論和實踐上對土地征收補償起到很好的指導作用。將來制定土地征收法時，應當明確規定土地征收補償的原則。借鑒國外的經驗，我國的土地征收補償應遵循公平補償的原則。放寬土地征收補償的范圍和標準，以便使被征收人的損失能夠得到更充分的補償，更好的保護被征收人的利益。

2、實行土地征收補償標準市場化。確立公平補償的土地征收補償原則，要求必須以市場價格為計價基準進行補償。遵循公平的市場價格原則進行土地征收補償是市場經濟體制的必然要求。在國外，幾乎所有的國家都遵循市價補償的原則，將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格，以當時的市場價格或以市場價格為基礎進行補償，充分體現效率、公平原則。如前所述，我國現行的補償標準是按“產值倍數法”確定的，沒有遵循公平市場價格的原則，沒有體現市場價值，又加上補償范圍較窄，造成了被征地農民利益的損失。為了更好地保護被征地農民的利益，我國應與國際接軌，實行補償標準市場化。補償標準市場化要充分考慮被征地農民的基本生活要求，按被征收土地的市場價格對失去土地的農民進行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、和被征地農民之間進行合理分配，保證被征地農民取得足夠的土地增值收益。

另外，還應該擴充我國的土地征收補償范圍。當前我國土地征收的補償范圍僅限于與被征收客體直接相關的經濟損失，而對與被征收客體間接關聯以及因此延伸的其他附帶損失未規定予以補償，屬于不完全補償。結合國外關于補償范圍的規定，建議將補償范圍擴大，補償范圍應包括以下幾個方面：集體土地所有權補償、地上物補償、土地征收活動引起的損失補償等。

參考文獻：

［1］ 沈開舉，行政補償法研究法律出版社，2004。

［2］ 陳錫文，土地征收要保障農民利益，北京中外房地產導報, 2006(23)。

［3］ 張全景，我國土地征收補償制度改革探討，國土與自然資源研究,2010(4)。

篇5

根據憲法和土地管理法的規定，國家征收集體土地應當對被征收土地的農民進行不降低生活水平為原則的補償，從所有權占有、使用、收益、處分四項權能分析，任何標的物的流轉應當遵循等價有償原則，否則違背市場經濟規律。在美國，財產法將憲法規定的合理補償規定為補償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格?！皩拐囊幌盗械母深A，補償可能是一個很有力的武器。”我國現行的土地補償制度主要體現在以下幾方面。

1.補償原則

各國的土地立法中都規定了土地征收補償制度，我國也不例外，目前通常采用的補償原則主要有三個;一是征收土地的補償費是補償或補質的，而不是地價;二是按照被征收土地的原有用途補償;三是依照法定標準予以補償。隨著我國《物權法》的頒行，對征收補償又作了更加明確具體的規定，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。新的規定體現了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。

2.補償項目及支付對象

1998年修改后的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。2007年頒行的《物權法》增加了新的規定:征地補償費用包括依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。

支付對象是向被征地的集體土地所有權人支付的土地補償費，向青苗及地上附著物所有權人支付的青苗及地上附著物補償費，向因征地而造成的富余勞動力支付的安置補助費。

3.補償安置費用標準

征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。至于青苗補助費和其他地面附著物的補償標準，按各省、自治區、直轄市的規定執行?

二、當前土地征收補償制度存在的主要問題

1.“公共利益需要”缺乏明確的法律界定

如同前面分析，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。但是現行法律、法規并沒有對“公共利益”作出明確規定，哈耶克指出，社會為之組織起來的“社會目標”或“共同目的”通常被含糊其辭的表達為“公共利益”“全體福利”或“全體利益”。實踐中建設項目繁多，“公共利益”需要的尺度很難把握，政府在巨大經濟利益的驅動下，極易打著公共利益的幌子，將商業目的用地納入土地征收的范圍，從而損害被征收土地集體經濟組織及其成員的合法權益。

2.土地征收補償標準過低、范圍過窄

(1)土地補償標準過低。低成本征地，極易導致有關國家機關征地行為的隨意性、嚴重侵害相對人權益?補償標準不夠科學合理，補償方式單一，安置責任不明確，甚至使失地農民徹底失去生存的依靠，現行的征地補償標準很難以保證被征地農民維持現有的生活水平，更忽略了農民對土地所擁有的土地發展權。

(2)低價征收，高價出讓，補償費用難到農民手中。我國土地管理法中明確規定了土地征收補償的標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在著不足。在實踐中，有的縣級和鄉鎮政府也參與到補償收益的分配中，從而導致集體經濟組織和農民個人得到的補償減少。同時，土地補償費及安置補助費的使用、管理缺乏必要的約束和監督，農民得不到妥善安置的情況時有發生。

3.征地程序欠缺，透明度不高，將農民置之度外

科學合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限，規定其決策的依據和步驟，避免行政機關專斷和，保證土地征收的順利進行。但是在我國，土地征收程序的規定過于簡單，缺少必要的監督機制，容易帶來行政權力的泛濫。且由于土地征收費用低，很多土地被征收后閑置，造成大量土地資源的浪費，使農村土地流失嚴重。被征收土地者在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，如補償方案的確定是由政府核準并實施，征收程序的公正性難以保障。農民尋求救濟往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法，成為社會的不穩定因素。

三、土地征收補償制度完善的主要思路

1.民主的決策。明確界定“公共利益”，“公共利益”一定要通過“公共程序”去尋求。因此，必須明確以下兩點:一是將商業性用地嚴格排除在外，當土地與商業性相聯系時，就不能通過土地征收的手段來實現;二是應當嚴格控制土地征收的范圍，盡可能減少征收集體土地，只有合理規劃，嚴格審批，才能有效保障農村集體土地所有權和農民的土地使用權。土地征收過程中，注重被征收土地者在整個過程中的參與，設置科學合理的救濟措施，保證在發生爭議時，被征收土地者可以通過多種救濟途徑維護自己的利益。

篇6

關鍵詞：土地征收；公共利益；安置補償；改革

一、我國土地征收法律制度存在的問題

我國現行土地征收制度所存在的問題，～部分是實施中的問題，如面積不準確、地類不準確、產值不準確、不按法定程序征地、拖欠農民補償費等。但有一些是制度本身的問題，或者說是土地征收制度落后于整個經濟體制改革所產生的問題，如公共利益的范圍的界定、各項補償標準偏低、農民安置或再就業等問題。而征地問題產生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農民的土地產權利益，農民的土地權益沒有得到法律上明確的界定和保護。對農民集體土地的征收并沒有充分考慮按市場公平的原則進行補償。

(一)土地征收的范圍過寬

在我國現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民嗎?或是那些通過征地建商品房而大發橫財的開發商?既然是以國家名義行使征收土地的權力，那么這種征收就應是在國家征收權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎?為什么農民被征收土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤?所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。

(二)農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

農民集體土地被征用后。農民所獲得補償低僅可以勉強維持自己的生存。與開發商所獲得的利益差別卻懸殊很大，農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統觀念：工業化和城市化的發展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

我國征地制度不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期。明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩。農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此。征地補償的標準不是市場價格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現所得利益上的巨大落差就不足為怪了。

(三)征地補償過低而且對失地農民安置方面在立法方面存在問題

造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現在以下二個方面：

1、以“產值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6―10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。

2、確定的最低補償標準不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規定征地補償的具體標準，但從該法第47條第6款的規定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規定：“依照本條第2款規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍?！卑丛摋l法律的規定，補償費一般是土地前3年平均產值的6―10倍，也就是說從理論上可以保持6―10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發生的，因為6―10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規定這6―10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6―10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，目前農民得到的只是貨幣補償。失去土地的農民就業問題在法律上并未獲得保障。

二、對我國土地征收法律制度改革的立法建議

要想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

(一)以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

(二)土地征收采用市場化運作

真正的公益性建設用地，在征收前后一般不會出現征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規定，非公益性建設項目用地不能列入征收范圍。而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、

協商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能。即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，市場價格要體現這三重功能。

(三)修改目前的征地補償標準和妥善安置失地農民

土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢?因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償的規定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統計部門近年內公布的經濟增長比例。失去土地的農民在再就業問題上應當得到政府有效的扶持，并享有當地城市居民享有的所有失業、醫療、養老保險等同等待遇。

三、解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

在征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征收存在問題方面，非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業用途，將土地用于營利目的時。集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規律、市場價格與土地的受讓方協商土地價格。在我國目前情況下。實現這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環境等諸多因素。

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【關鍵詞】深圳市；征收評估；存在問題；對策

一、我市征收評估工作背景

（一）土地資源緊約束，征收工作成為城市建設用地供應的關鍵

歷經30余年的經濟社會超常規快速發展，深圳市土地后備資源已嚴重不足，存量土地的二次開發利用已成為深圳市經濟社會可持續發展的主要保障。隨著全市軌道交通、路網建設、大型公共基礎設施等重大項目加速推進以及舊改工作的深入，城市征收量和征收項目規模與日俱增， 征收工作進入一個新的階段，日益成為社會各界關注的焦點。

（二）征收管理機制改革逐步深化，相適應的制度建設滯后

隨著政府部門職能改革的推進，市征收主管部門正逐漸淡出具體征收事務，進行運動員向裁判員的角色轉換，更多征收事務向基層組織轉移。但由于我市各行政區之間尤其是原特區內外存在經濟實力、組織架構和歷史遺留問題等差異性客觀因素，加之征收項目時間緊、任務重，導致各區、各項目在征收工作中因地制宜，其實施主體、實施方式、實施程序，或者實施標準等各不相同。另一方面，隨著事務性工作和權力的下放，各個承接征收重任的部門呈現出八仙過海各顯神通的態勢，征收顧問公司、評估公司、測繪公司等良莠不齊的社會力量的參與使得征地征收工作的組織機構日趨復雜，管理難度越來越大。

（三）征收補償政策不完善，直接導致征收成本過高和社會矛盾

組織管理機制不統一、造成很多項目的征收補償工作進度緩慢，補償安置方案有相關政策的趨勢，有的中介服務機構管理不到位、個別從業人員專業素質和職業操守問題，導致違法違規情況時有發生。

二、存在問題

（一）被征收人的權益得不到充分保障

1、關于房地產確權問題

產權權屬資料對于評估物業的價格有很大的影響，但是在現行的有關政策法規中，針對征收涉及的物業確權主體、確權審批、確權程序、確權格式沒有統一的規范性文件或工作指引，各區、各項目的確權方法不盡一致，造成性質相同的物業補償價格差距甚大，導致被征收人權益得不到充分保障，不利于社會公平，存在不少隱患。

2、關于保障承租人權益的問題

在征收工作實際操作過程中，征收人直接與被征收人（業主）簽訂補償協議。雖然在補償協議中要求業主對承租人進行補償，但往往是承租人得不到任何補償。在現行有關搬遷費、安置補償費、停產停業補償費等非建筑物本體補償費用的相關政策法規中，沒有對如何分配補償資金進行明確說明，承租人的權益常常無法保障，導致承租戶不配合清拆工作，甚至上訪鬧事。在香港、美國等征收政策完善地區，在征收時通常會分別對業主和租戶進行補償，對承租人租約權益還會做出相應適當補償。

（二）部分相關政策不合理、政策之間存在不一致

1、青苗補償標準不一致的問題。

目前我市對涉及青苗補償標準的規范性文件有《深圳市征用土地實施辦法》（深圳市人民政府令〔2002〕第121號）、《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（深府〔2004〕102號）、此外有關的補償標準還有《深圳建設工程價格信息》等，補償標準眾多且各不相同。青苗補償標準眾多且不一致給征收工作增加了難度，一方面導致評估服務機構在選擇補償標準時存在隨意性，另一方面導致相似的補償案例因采用不同的標準而得到不同的補償價格，出現價差，存在不公平性。

2、關于構筑物及其它附著物參考價格不明晰的問題

構筑物和其他附著物補償的參考價格的內涵不明晰。如圍墻的補償價格是否包括地基、水泥地坪的補償價格是否包括沙石墊層等，常常成為談判爭議的焦點。由于構筑物、附著物種類繁多，建造成本也會隨市場不斷變化，必須對此類參考價格的內涵進行明確，或由評估確定補償價格。

（三）實務層面存在缺陷

1、關于資料真實性認定問題

評估機構在評估時除了自身收集評估資料外，還需大量有關工程和財務方面的資料，不少資料存在難以辨別真偽的情況，嚴重影響評估的準確性。而在現行政策中沒有明確評估資料的提供主體、確認主體、確認程序等內容。

2、關于帶資開發工程款認定問題

由于歷史原因，我市不少土地通過帶資開發抵扣地價款或其它非現金支付方式取得。對于土地的取得成本，因為很多項目的帶資開發工程未做結算或無據可查，使得在評估時難以認定其實際投入成本，從而無法確定相應的地價款，導致土地權益不清。

3、關于土地無規劃指標問題

很多劃撥用地或協議用地在出讓時尚無土地規劃指標，評估時對規劃指標的認定存在爭議。目前征收實際操作中，通用的做法有以下三種：一是通過法定圖則確定；二是參照周邊相同性質地塊的規劃指標；三是由征收人直接對規劃指標進行認定。除第一種方法外，后兩種方法都存在一定的風險。

4、關于建筑物成新率確定問題

按照房地產估價規范，建筑物的折舊年限取土地使用年限和建筑物經濟年限兩者之間的較短值。一般來說，建筑物的經濟年限要高于土地使用年限。實際操作中，經常會出現有土地使用年限的地上建筑物和無土地使用年限的地上建筑物一起評估的情況，如果按照審計方面的要求，建筑物成新率采用直線折舊法（財務上的逐年攤消）進行評估，結果導致有證物業的成新率低于無證物業的成新率，使得有證物業的價值低于無證物業，存在不合理性。

5、關于征收邊角地的評估方法問題

我市收地條例中只籠統地規定商品土地按市場價格評估補償，而未做其他具體條件限制。如果對已建成的宗地只征收一塊不影響建筑物主體的邊角地時，補償金額為按收地面積分攤總市場地價，這就可能導致評估補償金額過高的問題。

三、對策建議

（一）理順征收評估工作機制。

有必要開展全面的調研工作，研究制訂適用于全市征收統一的工作組織、工作程序及評估標準，理順我市征收評估工作機制。

（二）完善政策，促進征收評估工作規范化。

為推進征收評估工作規范化，亟需統一全市評估標準，完善相關政策，同一補償標準。首先要統一青苗補償標準，明確不同條件下的青苗補償方案，對青苗補償的補償標準進行統一和細化。第二，要開展房地產確權機制研究，對征收涉及房地產的確權主體、確權程序、確權方法進行明確和統一。第三，探索承租人權益保障的有效方法，在搬遷費、安置補償費、停產停業補償費等非建筑物本體補償費用中保障承租人租約權益，明確補償資金分配方案。

（三）建立補償標準、價格內涵的實時跟蹤機制。

根據市場變化和征收過程中發現的問題及時調整相關補償標準，特別是對目前存在大量爭議的構筑物及其它附著物參考價格標準細化問題，要建立實時跟蹤機制。

（四）開展評估方法規范研究，規范征收評估行為。

對各種評估方法的選用進行規范和引導，避免各中介機構隨意選用評估方法致使補償標準的彈性無限擴大。

參考文獻

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0引言

“農村土地”是指我國農民集體所有并由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。［1］116在我國，農村土地無論對于國家還是農民都具有明顯不同的功能及效用。農村土地征收是國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。農村土地征收已成為用于滿足國家各種建設用地的主要方式。然而，在我國的農村土地征收過程中，違法現象卻非常普遍，如何運用法律手段規制農村土地征收中的利益關系問題，是我國面臨的迫切任務。

1現行農村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進程不斷加快，推動了農村經濟的快速發展，提高了農民生活水平，也引發了諸多矛盾和問題。在現有的土地制度框架下，農村土地征收狀況不容樂觀，農村土地征收中出現的諸多矛盾和問題表明，現行農村土地征收過程與結果已被異化，農村土地征收正逐漸喪失其正當性基礎．［2］238主要表現為:現行農村土地制度安排致使農民的土地權益受到損害，農村土地征收補償法律制度有悖于失地農民權益的保障。

1．1現行農村土地征收制度致使農民土地權益受損

(1)農村土地集體所有制下農民土地所有權主體的缺位。我國憲法、民法通則、土地管理法以及農業法都對農村土地所有權的歸屬作了界定，并將農村集體土地的所有權劃分為“村民集體所有”、“鄉鎮農民集體所有”及“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”的三級制。然而，“農民集體”并非法律“組織”，而是屬于若干居住在一定區域形成的農民的集合，事實上是一個抽象的、不具有法律人格的集合群體。所以“農民集體”組織作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權的虛置。對農民來說，農村土地所有權是不清晰的，農民集體所有事實上就成了一種所有權主體缺位的所有制。農村土地征收中農民土地所有權主體缺位，嚴重地剝奪了農民依法享有的土地權益。［3］210我國憲法規定了征收權國家所有和農村土地集體所有的基本原則。在農村土地征收中，實際上就排除了農村土地承包人———農民對國家征收農村土地拒絕的權利和對征地補償進行討價還價的權利。盡管《中華人民共和國農村土地承包法》賦予承包人———農民享有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉權利，但這些權利本身受制于國家征收權和農村土地集體所有權，實際上是一種被“壓縮”的權利。實際上，農民不具有農村土地所有權主體應有的地位，而且國家對集體所有農村土地的征收，事實上是國家和集體土地所有者代表人之間的一種“交易”，從而使農民依法享有的土地權益受損。(2)土地二元制度下農民土地流轉權主體的缺位。農村土地流轉既是農村土地所有者享有的權利，同時也是農村土地資源得到優化配置的有效途徑。一般來說，農民集體土地流轉主要有土地用途流轉、使用權流轉以及所有權流轉三種方式。土地用途流轉是指農民集體農用地向集體非農用地轉變，改變了土地的利用方式;土地使用權流轉是農民集體或者個體農戶將其使用的集體非農建設用地通過出租轉讓、入股等方式讓與他人使用的行為;所有權流轉是指由于國家征收，農村土地所有權由農民集體所有轉變為國家所有的一種方式。以農村土地流轉的方向為標準，由農民集體向外部流轉和農民集體內部流轉。以農村土地流轉的法律效力為標準劃分，有通過農村土地流轉發生了農村土地所有權的改變和不發生農村土地所有權改變二種。我國目前實行土地二元體制，即農村土地歸農民集體所有，城市土地歸國家所有。城市土地的流轉屬于所有權不發生改變的使用權流轉形態，而農村土地的流轉則存在土地所有權改變的情形。所以在土地二元制體制下，發生土地所有權改變的土地流轉情形只有一種，那就是通過國家對農民集體土地的征收，導致農民集體土地轉化為國家所有的土地，但這種流轉是不可逆向的。市場經濟背景下，農村土地流轉權的重要性和地位不斷得到提升。在某種程度上說，判斷權利人是否真正地擁有農村土地所有權的最重要標志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有權人能否真正自由地、無條件地行使農村土地的轉讓權利。我國對土地資源管理的兩部法律《農村土地承包法》和《土地管理法》，進一步強化了土地二元體制。這套法律體系存在的一個最大問題就是不約束政府對土地農轉非之后農民權利的侵犯，導致政府土地利益最大化和農民因此喪失土地權益的問題。(3)國家土地公權力下農民土地開發權主體的缺位。土地開發權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途的權利。土地開發權是一種從土地所有權中分離出來的具有排他性的物權，土地開發權具有增值性和可轉移性。農村土地開發權的內涵包括三個層次:一是在保持“農地農用”性質的條件下，農民有權自由進行農業結構調整，從糧食生產轉向較高收益的經濟作物生產;二是變更為集體建設用地的權利，在集體所有權不變的條件下，其用途可作為農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地以及企業建設用地;三是變更為國家建設用地的權利，國家為公共利益需要或經濟建設需要，通過行政征用將集體土地變更為國家建設用地，其用途分為純公益性建設用地和經營性建設用地。學界對我國農村土地開發權歸屬的爭議較大，主要有三種觀點:第一、農村土地開發權應當歸屬于國家，土地開發者必須向國家購買開發權才能開發農村土地。農村土地使用權可以在農村土地用途內自由流轉，農戶享有相對獨立、相對完整的收益權和處分權。第二、農村土地開發權應該屬于農村土地所有者或者農民，國家有權向農村土地所有者購買開發權。而農村土地使用權可以在國家購買開發權后以市場方式自由流轉，農戶享有獨立的收益權和處分權。第三、農村土地發展權也應該屬于農村土地所有者或農民，而農村土地使用權可以隨農村土地開發權一起自由交易，農民享有完全的和排他性的收益權與處分權。

1．2農村土地征收補償制度背離于失地農民權益保障

(1)我國法律對于“公共利益”規定的模糊導致農村土地征收權力的濫用。我國憲法以及土地管理法都沒有對“公共利益”作出明確界定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定:“任何單位和個人進行建設，使用土地的，必須依法申請國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！痹摋l又規定，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體的土地?！辈浑y發現，以上規定是與憲法的基本原則沖突的。1998年《土地管理法》實施后就有學者提出該條款由于既不合理而且也不合法，主張對其進行修改。事實上，這些相互矛盾的規定把“公共利益”從公益事業、公共設施等狹義概念延伸到了所有經濟建設領域，實際賦予了國家以“公共利益”為名征收任何土地來用于任何建設的權力。(2)農村土地征收補償標準不合理。眾所周知，農村土地征收制度的核心問題是農村土地征收補償的標準。確定農村土地征收補償標準，就是要確定一個相對合理的農村土地補償價格。而我國現行農村土地征收補償標準則主要體現在《土地管理法》的第47條:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。依照本條第2款的規定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍?！边@種用確定性的產值倍數方式來給農民擁有的土地承包使用權定價，是不符和經濟學原理和市場規律的。在農村土地征收過程中，法律規定了補償上限和大概的范圍，產值倍數是浮動的，因此征地補償標準的確定，實際上帶有很大的隨意性?，F實中“產值倍數法”實際上往往造成在征地的過程中政府侵占農民的利益。而且從我國目前各地農村土地征收過程中失地農民的實際生活來看，現行的補償標準并沒有合理地反映農村土地的區位差異和各地不同的經濟發展水平，同時，也不能真正反映土地對于農民生存保障的價值。另外，農村土地征收后，失地農民的農業收入將會降低，很可能降低失地農民的生活水平，還有可能影響到失地農民教育文化方面的開支，而這些方面還沒有得到補償，實際上這是對失地農民發展權的一種漠視。(3)農村土地征收補償程序不健全。農村土地征收必須按照嚴格的法律程序來執行。農村土地征收的合法性以及公正效果的獲得，需要相關部門嚴格按照法律的程序履行其職能。而我國現行法律對農村土地征收的程序規定是:首先，在征地報批前，當地國土資源部門要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農民，進行擬征地預以公告。其次，對征收土地進行現狀調查，調查結果要經被征地農村集體經濟組織和農戶共同確認，履行確認程序。再次，履行“農轉用審批”和“土地征收審批”程序。同時，需要立項審批或環評審批的，還要履行立項或環評審批程序。第四，農轉用、土地征收等征地手續被依法批準后，要及時向征地范圍內的農村集體經濟組織和農戶征地公告，告知征地批準的結果。同時公告征地補償標準、安置方案等，并告知被征地農民如對征地補償標準和安置方案有異議的，有權要求聽證和申請協調和裁決。第五，征地人要按照法定的期限支付土地補償費、安置補助費等補償費用。盡管我國法律對農村土地征收行政行為制定了一系列規范措施，但農村土地征收補償程序還存在問題。第一、被征地農民缺乏表達自己意見的機會和渠道。農村土地征收是直接觸及被征地農民切身利益的行為，而農村土地征收過程中的諸多審批程序沒有做到廣泛聽取被征地農民的意見和訴求，這樣就很難實現對被征地農民合法權益的保護。第二、征地標準的制定完全由地方政府決定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定:“在征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見?！庇纱?，法律將農民的參與權放在了征地補償安置方案確定后，這種由運動員來當裁判員的制度，在沒有有效監督的情況下，不可能實現補償標準的公正、合理。第三、補償標準爭議解決機制極不合理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！笨梢?，我國農村土地征收實行的是一種強制性征收，即便被征地農民對補償標準有異議，也不能向人民法院，也不能通過第三方協調解決，而只能提出申請由征地主管部門來解決，這樣的制度設計有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒謬至極。第四、土地儲備制度嚴重違反憲法和法律。目前，我國各地實行的土地儲備制度使我國農村土地面積急劇縮小，甚至很多良田在沒有任何項目的情況下被強行征用，變更為政府經營城市的儲備建設用地。雖然我國《憲法》、《土地管理法》都明確規定，征收土地必須以公共利益為目的，然而，各級政府的土地儲備行為是在“沒有任何用地目的”情況下強制進行的，這是國家公權力對私人合法權利的嚴重侵害，是一種強權剝奪公民合法財產權利的暴力行為。

2城市化背景下農村土地征收法律制度的完善

通過上述對我國農村土地征收中出現問題的制度性根源分析，筆者認為，應從以下三方面對城市化背景下農村土地征收法律制度進行完善。

2．1合理界定公共利益

我國實行的是土地公有制，即土地國有和集體所有。這種土地制度決定了我國的土地征收實際上是國家對集體土地的征收。眾所周知，征收是國家行使公權力，強制他人的財產所有權轉變為國家所有的行為，因此，土地征收就是國家運用征收權使集體所有土地轉變為國家所有土地。集體土地是集體組織全體成員的共同財產，按理說，只有集體組織成員才能享有集體土地的占有、使用、收益和處分的權利，但這種權利不是絕對的，而是受到一定的法律限制;國家如果基于公共利益的考慮，就可對集體土地實施征收。所以，能否對土地進行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有為了公共利益的需要，政府才能實施征收行為。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和彈性特性，以及政府受利益驅動的影響，使得我國土地征收制度對公共利益的把握過于寬泛，甚至將所有土地需要都視為符合公共利益需要而準予征收，導致土地征收的適用遠遠超出了公共利益的范圍。我國的土地征收制度背離了設立該制度的初衷和原則，導致土地征收制度被濫用，大量的農村土地被浪費，嚴重威脅到我國的糧食安全，必須予以矯正。但在我國現行立法中，有關公共利益的表述卻十分簡單且具有極大的不確定性。如我國《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并予以補償?！蔽覈段餀喾ā芬幎ā盀榱斯怖娴男枰勒辗梢幎ǖ臋嘞藓统绦蚩梢哉魇占w所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。所以，我國應從實體上合理界定公共利益，以更好地保護公民權利和利益。

2．2完善土地征收法律制度體系

目前，我國土地征收法律制度已形成了以《憲法》為基礎，以《土地管理法》、《物權法》等法律及一系列配套的規范性文件為支撐系統的土地征收法律制度體系［5］53。但就現行的相關立法來看，由于受其制定法律的背景的限制，以及對土地征收制度相關理論的認識不夠，再加上對土地征收制度本身的探討不深入，使得我國土地征收制度仍存在一些不足之處。首先，對于土地征收制度建立的理論基礎，學界缺乏系統的梳理，未形成一套完整、系統的理論，使得土地征收制度的設計存在瑕疵。其次，對決定土地征收合法性的公共利益的認定上，缺乏公共利益的一般認定標準，也缺乏對公共利益的認定程序的規定，導致相關權利人的知情權和參與權被忽視，使得土地征收的合法性基礎不能獲得充分的保障。再次，在土地征收的補償上，我國沿用計劃經濟時代的原用途補償原則，導致土地征收補償不能反應現代市場經濟的要求，也在客觀上損害了失地農民的利益。最后，在土地征收補償的具體標準和范圍上，我國土地征收制度的現有規定也無法適應現在的客觀情況，往往因補償標準過低、補償范圍太窄，導致失地農民無法獲得合理的補償。這些問題需要我們制定一套完善的土地征收法律制度。

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    論文關鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則

    一、我國土地征收補償水平的現狀

    1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上,與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現有規定,不僅那些難以量化的非經濟上的損失未列入補償的范圍,而且那些可以量化的財產上的損失,比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產生的必要費用,如臨時租房費用、律師或專家的費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償的范圍。事實上,殘留地和相鄰土地受損很常見,比如被征收的土地可能導致土地分割,形成不經濟的土地規模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產量,額外增加農地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導致農戶生活水準的下降,從而侵犯相關當事人的權利。

    2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有,真正能夠到達農民手中的只有安置補助費,按照現有的規定,失地農民能拿到的安置補助費最多只有土地年產值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經修訂后的補償標準較原來提高了許多,但對失地農民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農民可以在集體土地上承包經營至少20多年(許多農村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農民的損失,不足以保障發展再生產。土地是農民的命根子,它不僅是農民生產經營的基礎,而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩定和經濟的發展存在著廣泛的潛在影響,農民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現了農村土地作為勞動生產資料價值的一面,而對于農村土地本身所具有的養老保障、醫療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償均未能充分體現,充其量只能滿足于解決失地農民眼前的經濟利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現明顯不足。

    二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

    明確征地補償制度的理論基礎,有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質和責任,合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前,世界各國的征地補償理論依據大致有以下幾種:既得權說、恩惠說、社會職務說、不當得利說、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當中為大多數人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為,一方面隨著社會經濟的發展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權利的現象時常發生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔,則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產權都不是絕對的,其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制,但這種限制不能超出內在的限度。在他看來,使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人,造成其財產上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此,這種犧牲不應該由他個人來負擔,而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式,有組織地予以平均化,即經由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調,由于在公法領域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應征收費用,對特定人的財產為損害時,亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協調。

    “特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔,構成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容,補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止?？梢?補償的發生和進程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產生,補償進行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進行的衡量,也就是說,被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規模的最根本因素。因此,補償的原則應當確定為按照“所有權人所失去的,而不是征收者所得到的”來進行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償的原因及目標無關,自然也不應成為衡量補償高低的杠桿,權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償的原因和決定補償多少的標尺。

    要確定我國農民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農民的利益有哪些,農民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農村土地對于農民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農民經濟收益,還可以為農民解決就業安置和提供社會保障,發揮著極其重要的作用。首先,經濟收益。雖然越來越多的研究表明,農民非農就業所獲得的收入已成為農民收入增長的主體,增加農民非農收入是解決農民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農民的農業收入所占比重逐漸下降,但從對農戶純收入的貢獻來看,目前貢獻最大的仍是農業家庭收入,2004年的貢獻率高出非農收入近兩個百分點。農業家庭經營收入包括農業收入、林業收入、牧業收入和漁業收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權利的經濟表現,即農民對土地所擁有的權利是其獲得農業收入的權利基礎。由此可見,土地是農民創造財富的重要資源,可以帶給農民巨大的經濟收益,在現階段仍具有較強的經濟收益功能。其次,就業安置。土地能夠具有就業安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經濟收入,從而可以為勞動者提供就業崗位。按照一般規律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業崗位本應有限。隨著農業勞動生產率的提高,會產生大量的農業剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應該流向城市的非農業部門,在那里尋找就業崗位,解決他們的就業問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大,大量剩余勞動力在無法進入或留在非農業部門就業的情況下,會選擇留在或回到農業部門就業,因為我國制度規定農民可以長期使用土地,所以只要農民需要,土地就可以安置他們就業,我國土地的就業安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎,以家庭占有和耕種為實現形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產效率的損失,但是卻具有一種內在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產資料,它沒有很高的進入門檻,即使與受訓練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產,可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活?？梢?土地可以作為農村失業和養老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產效率方面的代價,但是它帶給農民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

篇10

關鍵詞:土地征收;農民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮化和工業化的不斷推進,對土地的需求量突飛猛進,而建設用地的稀缺性也相應突出。國家通過征收農村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導致征收過程中出現各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認識我國農村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國土地所有采取公有制,而社會形態又呈現城鄉二元結構,所以我國土地所有也相應的呈現二元化,根據憲法,分別為國家所有和農村集體所有。同時,在我國,農村集體所有的土地使用權不能直接進入一、二級土地市場,所以土地征收是農用地轉為國家建設用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質的要素,例如公共目的、法定程序、主體強制、給予補償等。因此,可以初步認定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據法律,按照法定程序,并給予集體經濟組織補償,強制將集體所有的土地轉變為國家所有的行政行為。根據以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強制性、權屬轉移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問題及分析

(一)公共利益的界定問題

公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當性的重要前提和標尺,應當是約束國家行使公權力的有效武器,但由于我國關于征地問題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級政府多以公共利益為借口強行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財政”。

(二)收益分配問題

國家在征收土地的時候,給予的征地補償作為一種經濟收益,同樣面臨分配的嚴重問題?，F實中,鄉鎮政府或村一級集體經濟組織把持征地補償,失去土地直接受損害的是農民,而分享失地補償最少的也是農民,農民個體利益受到空前的剝削。

(三)征收程序問題

首先,整個征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當透明度。其次,實際中存在許多地方政府對土地以征收名義在未獲得批準的情況下實行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費。最后,土地征收缺乏必要監督。土地征收往往就是政府部門對自己的行為加以監督,這樣的監督機制并不具備實質作用。

(四)補償問題

首先,土地征收補償標準不明確,《土地管理法》僅就補償的標準作了原則性的規定,具體實施時仍以各地方政府各自任意標準為主,農民利益很難保障。其次,補償標準過低,現行的《土地管理法》以土地原有作用和價值作為測算補償金額的依據,根據這樣的標準測算得出的結果相比征收后土地產生的收益根本是天壤之別。最后,補償方式不合理,總體來說,現在主要的補償僅僅以貨幣形式發放,而失地農民失去了主要經濟來源。所以,僅僅給農民少量的貨幣補償難以彌補土地相對于農民原有的生活保障作用。

三、關于土地征收立法完善的建議

(一)明確界定公共利益

我國對公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會發展步伐,確保法律概念的動態變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時自由把握的范圍過寬,甚至可能被利用無限夸大權力范圍,導致公權力濫用。所以,我國應當采取概括性敘述和逐條列舉相結合的立法方式,以為不特定多數人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對明顯的公共利益范疇加以列舉說明。

(二)明確集體土地產權

明確集體土地產權的意義在于充分保證征地補償收益能夠切實落實到農民手中,因此,應當明確村民小組作為集體經濟組織的代表,在割裂村民小組同基層政權的經濟聯系后,撤銷原本鄉鎮一級的集體經濟組織的地位。這樣,農民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個土地征收程序中來,有助于保障農民利益。

(三)細化土地征收程序規范

這就要求在立法中,對現行法律的程序性事項更加細致的規定,填補征地程序的空白,使整個征地活動從申請審批到征收補償再到批準出讓土地使用權都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農民以相應的知情權,使農民在土地征收中不再處于完全被動的地位,能夠自主保護自己的利益。

(四)調整補償標準

對于補償標準的調整不應當僅僅是數字上的增加或減少,最好的方式是適當引入市場機制,利用市場的價值規律平衡各方利益。應當賦予集體土地征收各方一定的市場地位,甚至可以考慮在協商補償問題時引入聽證制度,從而尋求各方利益的最大化。

參考文獻: